Supreme Administrative Court dismissed appeal as city council decision was merely preparatory work under Municipal Code Section 91.

Helsingin kaupunginvaltuusto oli päätöksellään hyväksynyt Laajasalon joukkoliikenteen raideratkaisun jatkovalmistelun pohjaksi raitiotie- ja siltavaihtoehdon välillä Laajasalo-Korkeasaari-Sompasaari-Kruununhaka.

Kaupunginvaltuuston päätöksellä valitun joukkoliikenneratkaisun toteuttamisen edellytykset ratkaistiin valtuuston tästä päätöksestä riippumatta maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa kaavoituksessa. Koska nyt valittu linjaus sijoittui osittain vesialueelle, edellytti sen toteuttaminen ilmeisesti myös vesilain mukaisia lupia. Muutoksenhaku näihin päätöksiin on järjestetty erikseen maankäyttö- ja rakennuslain sekä vesilain säännöksin. Valtuuston päätöksellä ei ollut sitovia oikeudellisia vaikutuksia joukkoliikenneratkaisun yksityiskohtaisempaa suunnittelua tai mahdollista toteuttamista koskevassa päätöksenteossa. Muita joukkoliikenneratkaisuja ei ollut sitovalla tavalla suljettu pois. Näin ollen valtuuston päätöksessä oli kysymys kuntalain 91 §:ssä tarkoitetusta valmistelusta. Päätös ei siten ollut valituskelpoinen.

Äänestys 4-1.

Kuntalaki 91 §

Ks. myös KHO 1991-A-26, KHO 1993-A-55, KHO 1998:79, KHO 4.4.2003 T 850 ja KHO 2003:16.

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeuden päätös 12.11.2009 n:o 09/0971/2

Asian aikaisempi käsittely

Helsingin kaupunginvaltuusto

on, siltä osin kuin nyt on kysymys, 12.11.2008 §:n 262 kohdalla tekemällään päätöksellä hyväksynyt Laajasalon joukkoliikenteen raideratkaisun jatkovalmistelun pohjaksi raitiotie- ja siltavaihtoehdon välillä Laajasalo-Korkeasaari-Sompasaari-Kruununhaka.

Asian käsittely Helsingin hallinto-oikeudessa

Brändö Seglare r.f. ja sen asiakumppanit

ovat valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatineet, että Helsingin kaupunginvaltuuston päätös kumotaan ja asia palautetaan kaupunginvaltuustolle uudelleen käsiteltäväksi. Uuden päätöksen yhteydessä on annettava uusi valitusosoitus.

Vaatimustensa tueksi yhdistys ja sen asiakumppanit ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Kaupunginvaltuuston päätös on tehty toimivalta ylittäen ja lakia rikkoen kuntalain 90 §:n 2 momentin 2 ja 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Päätöksellä on sivuutettu harkintavallan rajoitusperiaatteet erityisesti suhteellisuusperiaatteen osalta. Päätös loukkaa kuntalaisten yhdenvertaisuutta. Kuntalaisille ei myöskään ole annettu kuntalain 27 §:n edellyttämällä tavalla todellisia vaikutusmahdollisuuksia joukkoliikennevaihtoehtoja arvioitaessa ja niistä päätettäessä.

Kaupunginvaltuuston päätös sisältää valituskelpoisen ratkaisun. Hanke on kaupungin ylintä päätösvaltaa käyttävän toimielimen hyväksymä ja on siten tarkoitettu otettavaksi huomioon asian myöhemmässä käsittelyssä. Päätöksen taustalla olleet suunnitelmat on tarkoitettu otettaviksi huomioon kaupungin tulevassa maankäyttöä, budjetointia ja joukkoliikennehanketta muuten yleisesti tukevassa suunnittelussa ja päätöksenteossa. Kysymyksessä ei siis ole perusselvitysaineiston laatiminen ja pohjasuunnitelman saaminen jatkokäsittelyn tueksi, vaan kaupungin lopullinen kanta, joka sitovana suunnitelmana rajaa muut kuin siltaratkaisua käyttävät pääjoukkoliikennevaihtoehdot kokonaan ja pysyvästi pois.

Suunnitelman hyväksymisellä on kaupunkia itseään sitovaa vaikutusta päätöksenteossa. Investoinnit ovat jo hankkeen valmistelussa niin suuret, että sillä käytännössä tulee olemaan kaupunkia sitova vaikutus myöhemmin maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa kaavoitusvaiheessa. Helsingin kaupunki on varannut vuosien 2009-2013 investointiohjelmaan Laajasalon raitioliikenteen rakentamiseen 105 miljoonaa euroa. Siltahanke ei ole vielä saanut lopullista muotoaan ja sen lopulliseen toteuttamistapaan voi vielä vaikuttaa. Valitusperusteiden kannalta olennaista on kuitenkin se, että päätös kohdistui juuri siltavaihtoehtoon, joka tulisi missä tahansa realistisesti ajateltavissa olevassa toteutumismuodossaan loukkaamaan valittajien oikeuksia. Tästä syystä valittajien kannalta olisi ollut ensiarvoisen tärkeää, että päätöksessä olisi punnittu eri ratkaisuvaihtoehtoja kaupunginvaltuuston harkintavallan rajoitusperiaatteet huomioon ottaen.

Siltahanke heikentää merkittävästi alueen sisälahtien ja satama-alueiden merenkulun perinteitä ja toimintamahdollisuuksia. Sillan aiheuttamista maisemallisista muutoksista kärsisivät tuhannet kuntalaiset. Asiassa ei ole riittävästi selvitetty vaihtoehtoisia joukkoliikennevaihtoehtoja.

Helsingin kaupunginhallitus

on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valitus on jätetään tutkimatta, koska kaupunginvaltuuston päätös koskee valmistelua.

Brändö Seglare r.f. ja sen asiakumppanit

ovat antaneet vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus

on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt tutkimatta Brändö Seglare r.f.:n ja sen asiakumppaneiden valituksen Helsingin kaupunginvaltuuston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Kuntalain 91 §:n mukaan päätöksestä, joka koskee vain valmistelua tai täytäntöönpanoa, ei saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta.

Kaupunginvaltuuston päätöksestä ei näin ollen saa tehdä kunnallisvalitusta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki 90 § ja 100 §

Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Brändö Seglare r.f. ja sen asiakumppanit

ovat valituksessaan vaatineet, että Helsingin hallinto-oikeuden ja Helsingin kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan ja asia palautetaan kaupunginvaltuustolle uudelleen käsiteltäväksi asianmukaisine valitusosoituksineen.

Vaatimuksensa tueksi yhdistys ja sen asiakumppanit ovat uudistaneet asiassa hallinto-oikeudessa lausumansa ja esittäneet lisäksi muun ohella seuraavaa:

Suunnitelman hyväksymisellä on myös kuntaa itseään sitova vaikutus päätöksenteossa. Investoinnit ovat jo hankkeen valmistelussa niin suuret, että päätös sitoo käytännössä kaupunkia myöhemmässä kaavoitusvaiheessa. Kaupunki on varannut vuosien 2009-2013 investointiohjelmaan Laajasalon raitioliikenteen rakentamiseen 105 miljoonaa euroa, joista 2,5 miljoonaa euroa vuodeksi 2010 raitiotiesillan rakentamiseen. Valituskelpoisuutta puoltavat myös päätöksen yleiskaavan vastaisuus ja kuntalaisten osallistumismahdollisuuksien turvaaminen. Voimassa oleva yleiskaava 2002 ei osoita siltavaihtoehtoa mahdolliseksi Laajasalon joukkoliikenteen pysyväksi ratkaisuksi. Päätös olisi tullut tehdä yleiskaavan valituskelpoisena muutoksena.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut valituksen ja hylkää sen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Helsingin kaupunginvaltuusto on päätöksellään hyväksynyt Laajasalon joukkoliikenteen raideratkaisun jatkovalmistelun pohjaksi raitiotie- ja siltavaihtoehdon välillä Laajasalo-Korkeasaari-Sompasaari-Kruununhaka.

Ratkaistaessa kysymystä kaupunginvaltuuston päätöksen valituskelpoisuudesta on otettava huomioon, minkälaisia oikeudellisia vaikutuksia päätöksellä lain mukaan on ja minkälaisia oikeussuojatarpeita menettelyyn liittyy. Ratkaistaessa sitä, onko valtuuston päätöstä pidettävä vain valmistelua koskevana kunnallisena päätöksenä, on kiinnitettävä erityistä huomiota päätöksen merkitykseen eri osallistahojen kannalta ja lainsäädännölliseen asemaan osana kaavoitusmenettelyä ja muuta joukkoliikenneratkaisun toteuttamisen edellyttämää päätöksentekoa.

Kaupunginvaltuuston päätöksellä valitun joukkoliikenneratkaisun toteuttamisen edellytykset ratkaistaan valtuuston tästä päätöksestä riippumatta maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa kaavoituksessa. Koska nyt valittu linjaus sijoittuu osittain vesialueelle, edellyttää sen toteuttaminen ilmeisesti myös vesilain mukaisia lupia. Muutoksenhaku näihin päätöksiin on järjestetty erikseen maankäyttö- ja rakennuslain sekä vesilain säännöksin.

Kaupunginvaltuuston päätöksellä ei ole sitovia oikeudellisia vaikutuksia joukkoliikenneratkaisun yksityiskohtaisempaa suunnittelua tai mahdollista toteuttamista koskevassa päätöksenteossa. Muita joukkoliikenneratkaisuja ei päätöksellä ole sitovalla tavalla suljettu pois. Valtuuston päätöksellä ei myöskään ole myönnetty rahoitusta valitulle joukkoliikenneratkaisulle.

Näin ollen kaupunginvaltuuston päätöksessä on kysymys kuntalain 91 §:ssä tarkoitetusta valmistelusta. Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut, hallinto-oikeuden on tullut jättää valitus tutkimatta. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Marjatta Kaján, Tuula Pynnä, Anne E. Niemi ja Alice Guimaraes-Purokoski. Asian esittelijä Jukka Reinikainen.

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Anne E. Niemen äänestyslausunto:

"Kumoan Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen ja palautan asian hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Kuntalain 91 §:n mukaan päätöksestä, joka koskee vain valmistelua tai täytäntöönpanoa, ei saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta.

Helsingin kaupunginvaltuuston käsiteltävänä on ollut Laajasalon raidevaihtoehtojen järjestelmätarkastelu. Valtuusto on hyväksynyt Laajasalon joukkoliikenteen raideratkaisun jatkovalmistelun pohjaksi raitiotie- ja siltavaihtoehdon. Hanke edellyttää maankäytölliseltä kannalta vielä maankäyttö- ja rakennuslain mukaista kaavoitusta sekä sillan osalta ilmeisesti vesilain mukaisia lupia. Toisaalta päätös sisältää valinnan useampien vaihtoehtojen välillä ja valtuuston kannanoton joukkoliikenteen toteuttamismuodosta. Tältä kannalta tarkasteltuna päätös ei koske vain valmistelua. Katson, että valtuuston päätökseen saa hakea muutosta kuntalain 90 §:n mukaisesti ja pöytäkirja on asetettava uudelleen yleisesti nähtäväksi kuntalain 94 §:n 1 momentin mukaisen valitusosoituksen kanssa."

---

[SV]

Helsingfors stadsfullmäktige hade beslutat att fortsätta beredningen av hur kollektivtrafiken i Degerö kunde ordnas med spårvagnstrafik så, att beredningen skulle utgå från alternativet med spårvagnstrafik över broar på avsnittet Degerö-Högholmen-Sumparn-Kronohagen.

Förutsättningarna att genomföra den lösning av kollektivtrafiken som stadsfullmäktige med ovan nämnda beslut hade omfattat skulle oberoende av beslutet avgöras genom planläggning enligt markanvändnings- och bygglagen. Eftersom det valda alternativet innebar att trafikleden delvis skulle komma att löpa över ett vattenområde, förutsatte genomförandet uppenbarligen även tillstånd enligt vattenlagen. Ändring i dessa beslut söktes separat i den ordning som föreskrivs i markanvändnings- och bygglagen samt vattenlagen. Fullmäktigebeslutet hade ingen bindande rättslig verkan vid beslut om mera detaljerad planläggning och eventuellt genomförande av den lösning som man hade valt för kollektivtrafiken. Andra lösningar för denna trafik hade inte på ett bindande sätt uteslutits. I fullmäktigebeslutet var det därför fråga om beredning som avses i 91 § i kommunallagen. Beslutet var således inte överklagbart.

Omröstning 4-1.

Kommunallagen 91 §

Se även HFD 1991-A-26, HFD 1993-A-55, HFD 1998:79, HFD 4.4.2003 liggare 850 och HFD 2003:16.