Supreme Administrative Court orders municipal elections retried due to electronic voting system errors affecting results.

Kunnallisvaaleissa sai kokeilukunnassa valita perinteisen lippuäänestyksen ja sähköisen äänestyksen välillä. Sähköisessä äänestyksessä oli ollut ohjeistukseen ja äänestysjärjestelmään liittyviä puutteita ja virheitä, joiden johdosta kunnallisvaalit oli määrättävä uusittaviksi asianomaisessa kunnassa.

Vaalilaki 6 a luku, 101 § ja 103 §

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeuden päätös 29.1.2009 nro 09/0054/2

Keskusvaalilautakunnan päätös

Kauniaisten keskusvaalilautakunta

on 29.10.2008 vahvistanut vuoden 2008 kunnallisvaalien tuloksen Kauniaisissa.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

A ja hänen yhdeksän asiakumppaniaan

ovat valittaneet Kauniaisten keskusvaalilautakunnan päätöksestä Helsingin hallinto-oikeudelle. He ovat valituksessaan todenneet muun ohessa, että he ovat äänioikeutettuja Kauniaisissa ja heidän valitusoikeutensa perustuu vaalilain 101 §:ään. Valittajista K ja R ovat lisäksi olleet ehdokkaita vaalissa. Keskusvaalilautakunnan päätös on kumottava ja uudet vaalit järjestettävä. Valittajien oikeudenkäyntikulut on korvattava. Vaalit on toimitettu virheellisessä järjestyksessä ja lainvastaisesti. Virhe on ilmeisesti vaikuttanut vaalien lopputulokseen.

Osa äänestyksessä annetuista äänistä on jäänyt kirjautumatta sähköiseen vaaliuurnaan vastoin äänestäjien tahtoa. Niissä kolmessa kunnassa, joissa sähköistä äänestysjärjestelmää kokeiltiin, yhteensä 232 ääntä jäi kirjautumatta sähköiseen vaaliuurnaan. Kauniaisissa kirjautumattomia ääniä oli 61.

Äänestäjät eivät ole sähköisessä järjestelmässä yhdenvertaisessa asemassa. Sähköisen äänestysjärjestelmän on oltava sellainen, että kuka tahansa äänioikeutettu tietoteknisistä taidoistaan riippumatta ymmärtää sen toiminnan ja osaa käyttää sitä.

Rekisteröitymättömien äänien määrä on suurempi kuin pienimmällä äänimäärällä valituksi tulleen ehdokkaan äänimäärä. Virhe on ilmeisesti vaikuttanut kunnallisvaalin lopputulokseen.

Sähköinen uurna on arkistoitu oikeusministeriön toimesta. Äänten salauksen purkuun tarvittavat avaimet ovat sähköisen uurnan avausryhmän hallussa. Näin ollen on täysin mahdollista, että arkistointiajan aikana sähköinen uurna avataan avausryhmän avaimilla ja äänestäjien äänet yhdistetään äänestäjiin. Tämän vuoksi arkistoidut sähköiset vaaliuurnat ja sähköisen uurnan avausryhmän salausavaimet on tuhottava.

Kauniaisten keskusvaalilautakunta

on antanut Helsingin hallinto-oikeudelle lausunnon. Keskusvaalilautakunta on esittänyt, että valitus hylätään. Kauniaisten vaaliviranomaiset eivät ole menetelleet virheellisesti, eikä tällaista ole väitettykään.

A asiakumppaneineen

on antanut hallinto-oikeudelle vastaselityksen, jossa he ovat vaatineet oikeudenkäyntikulujensa korvaamista. Kulujen määräksi on ilmoitettu kolmen kunnan (Karkkila, Kauniainen ja Vihti) osalta yhteensä 6 344 euroa arvonlisäveroineen. He ovat viitanneet Euroopan neuvoston Suomen kunnallisvaaleista 2008 tehtyyn vaalitarkkailuraporttiin

"Information report on the electronic voting in the Finnish municipal elections, observed on 26 October 2008"

. Mainitun raportin tiivistelmässä on otettu esiin yhtäläisen äänioikeuden kannalta sähköinen äänestysjärjestelmä. Ääniä oli jäänyt rekisteröitymättä sen vuoksi, että äänestäjä oli jättänyt varmistamatta valitsemansa ehdokkaan ja/tai poistanut äänestyskortin liian aikaisin. Muissa suhteissa äänestys oli hyvin organisoitu ja järjestelmä käyttäjäystävällinen. Kohdassa 2.1 yhtäläisestä äänioikeudesta on myös todettu, että järjestelmä oli ymmärrettävä ja käyttäjäystävällinen eikä sitä voinut juuri tehdä yksinkertaisemmaksi. Silti on luotava takeet siitä, että äänestäjä on selvästi tietoinen äänestystoimituksen keskeytymisestä.

Oikeusministeriö

on antanut Helsingin hallinto-oikeudelle lausunnon, jonka hallinto-oikeus on lähettänyt muutoksenhakijoille tiedoksi.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus

on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt ensinnä tutkimatta A:n ja hänen asiakumppaniensa vaatimuksen siitä, että äänestyksestä arkistoidut sähköiset vaaliuurnat ja sähköisen uurnan avausryhmän salausavaimet tuhotaan.

Hallinto-oikeus on muilta osin tutkinut valituksen. Se on hylännyt pyynnön suullisen käsittelyn järjestämisestä.

Pääasian osalta hallinto-oikeus on hylännyt A:n ja hänen asiakumppaniensa valituksen. Lisäksi hallinto-oikeus on hylännyt heidän vaatimuksensa oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Tutkimatta jätetyltä osalta

Hallinto-oikeuslain 3 §:n mukaan hallinto-oikeus käsittelee ja ratkaisee ne hallinto-oikeudelliset valitukset, hallintoriita-asiat ja muut asiat, jotka säädetään kuuluviksi hallinto-oikeuden toimivaltaan hallintolainkäyttölaissa tai muussa laissa.

Sellaisen määräyksen antaminen, jossa on kysymys sähköisten vaaliuurnien ja sähköisen uurnan avausryhmän salausavaimien tuhoamisesta, ei kuulu hallinto-oikeuden toimivaltaan.

Tutkitulta osalta

Yhteenveto valitusperusteista

Vaalilain 101 §:stä ilmenee, kenellä on valitusoikeus ja millä perusteilla valituksen voi tehdä. Pykälän 1 momentin mukaan valitusoikeus on sillä, jonka etua tai oikeutta päätös loukkaa, sekä jokaisella vaaleissa ehdokkaana olleella henkilöllä ja ehdokashakemuksen antaneella puolueella ja yhteislistalla sillä perusteella, että päätös on lainvastainen. Pykälän 2 momentin mukaan jokainen kunnassa äänioikeutettu ja kunnan jäsen saa valittaa sillä perusteella, että vaalit on toimitettu virheellisessä järjestyksessä ja että se on saattanut vaikuttaa vaalien lopputulokseen. Valittajat ovat valittaneet äänioikeutettuina siten kuin vaalilain 101 §:n 2 momentissa tarkoitetaan sekä K ja R vaaliehdokkaina lisäksi sillä perusteella, että keskusvaalilautakunnan päätös on lainvastainen.

Valituksessa on katsottu, että sähköinen äänestysjärjestelmä on ollut puutteellinen, virheellinen ja lainvastaisesti toteutettu, koska ääniä on hävinnyt. Äänten häviäminen on ollut seurausta äänestäjien puutteellisesta ohjeistuksesta ja äänestäjän käyttöliittymän huonosta suunnittelusta, toteutuksesta ja toimivuudesta. Edellä mainittujen seikkojen johdosta äänestäjän on ollut mahdollista ottaa äänestyskortti pois äänestyspäätteestä ilman, että kone olisi mitenkään ilmoittanut äänestyksen keskeytymisestä, jolloin äänioikeus on jäänyt käyttämättä.

Äänestäjän ohjeistus liittyen sähköiseen äänestämiseen

Valittajat ovat katsoneet, että äänestyspäätteen äänestäjälle antamat ohjeet ovat olleet vaalilain 83 b §:n vastaisia ja ristiriidassa äänestäjille kotiin lähetetyn ilmoituskortin liitteenä olleen ohjeen kanssa. Äänen rekisteröityminen vaaliuurnaan edellytti äänestyspäätteen ohjeistuksen mukaan kahta ok-painallusta, vaikka vaalilain 83 b §:n ja sanotun ilmoituskortin ohjeen mukaan ehdokkaan valinnan vahvistaminen edellytti yhtä ok-painallusta. Valittajien mukaan ohjeistus on ollut puutteellista siltäkin osin, ettei oikeusministeriön vaalisivulla (www.vaalit.fi) olleissa ohjeissa ilmoiteta, että äänestys keskeytyy paitsi Keskeytä-painikkeen painamisella myös äänestyskortin ennenaikaisella ottamisella pois äänestyslaitteesta.

Vaalilain 83 b §:n 3 momentin mukaan äänestäjä äänestää sähköisen äänestysjärjestelmän avulla äänestyskopissa tai muutoin vaalisalaisuuden turvaavalla tavalla: 1) tunnistautumalla järjestelmään sähköisen äänestyskortin avulla; 2) merkitsemällä näyttöruudulle ehdokkaan numeron tai valitsemalla ruudulta vaihtoehdon, jonka mukaan hän käyttää äänioikeuttaan antamatta ääntään kenellekään asetetuista ehdokkaista; ja 3) vahvistamalla valintansa.

Äänestäjille lähetettiin kotiin ilmoitus äänioikeudesta, jossa oli ohje sähköisestä äänestämisestä. Ilmoituksen liitteenä oli myös kirjallinen ja kuvallinen ohje sähköisestä äänestämisestä. Lisäksi äänestyspaikoilla ja sähköistä äänestystä varten varatuissa äänestyskopeissa oli oikeusministeriön laatima juliste sähköisen äänestämisen vaiheista. Oikeusministeriön vaalisivuilla oli äänestyksestä demoesitys. Asianomaisten sähköisen äänestyksen kokeilukuntien kotisivuilta oli myös linkki oikeusministeriön vaalisivuille. Äänioikeutta koskevan ilmoituksen sähköistä äänestämistä koskevassa ohjeessa oli oikeusministeriön vaalisivun osoite.

Äänestystilanteessa äänestyspäätteen näyttöruudun ohjeistus ilmoitti vaihe vaiheelta, miten äänestäjän tuli toimia: Äänestäjä valitsi numeronäppäimiä painelemalla ehdokasnumeron. Valittu numero tuli näkyviin ruudulle ympyrään, jonka jälkeen äänestäjä painoi ok-painiketta. Painallus toi ruudulle tiedot valitusta ehdokkaasta, minkä äänestäjä vahvisti painamalla ok-painiketta. Tämän jälkeen ruudulle ilmestyi teksti "Olet äänestänyt. Ota äänestyskortti kortinlukijasta ja palauta se vaalivirkailijalle. Kiitos!" Lopuksi näyttöruudulle ilmestyi kuva vaaliuurnasta.

Mistään edellä mainitusta vaaliviranomaisen antamasta ohjeistuksesta ei tosin ilmene, että äänestys keskeytyy, jos äänestyskortti poistetaan äänestyslaitteesta ennenaikaisesti. Tältä osin ohjeistus olisi voitu laatia yksityiskohtaisemmaksi. Hallinto-oikeus katsoo kuitenkin, että vaaliviranomaisen antama äänestäjien ohjeistus ei ole ollut virheellistä, vaikkakin siinä on ollut yhtenäistämisen ja selkeyttämisen varaa. Vaaleja ei voida valittajien ohjeistuksesta esittämien seikkojen vuoksi katsoa toimitetun vaalilain 101 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla virheellisessä järjestyksessä.

Käyttöliittymän ohjausominaisuuden puutteellisuus ja toiminnan hitaus

Valituksessa on vedottu siihen, että sähköinen äänestysjärjestelmä on antanut mahdollisuuden äänestyksen epähuomiossa tapahtuvaan keskeytymiseen, eikä tätä puutetta ollut ennen vaaleja korjattu, vaikka se oli ollut oikeusministeriön tiedossa. Valittajat ovat katsoneet, että sanottu käyttöliittymän puutteellisuus on johtunut siitä, että käytettävyyssuunnittelu ja -testaus ovat olleet puutteelliset, eikä auditointi ole ollut riittävän kattava. Suunnittelu ei myöskään ole heidän mukaansa ollut Euroopan neuvoston 30.9.2004 sähköisestä äänestämisestä antaman suosituksen mukainen.

Valittajat ovat vaatineet hallinto-oikeutta kuulemaan sähköisen äänestysjärjestelmän auditoijia, jos hallinto-oikeus katsoo kuulemisen tarpeelliseksi lisäselvityksen saamiseksi.

Hallinto-oikeudella on ollut käytettävissään oikeusministeriön lausuntoon 9.12.2008 ja sähköisen äänestyksen kokeilusta annettuun selvitykseen 9.12.2008 (numero 11/0152/2008) sekä oikeusministeriön perustuslakivaliokunnalle antamaan lausuntoon 30.9.2008 (OM 101/03/2008) sisältyvä auditointia koskeva selvitys. Tämän lisäksi käytettävissä on ollut auditointiraportit 13.6.2008 ja 26.9.2008. Hallinto-oikeus toteaa, että ottaen huomioon sen käytettävissä oleva selvitys auditoinnista ja jäljempänä pääasian perusteluista ilmenevät seikat, asian selvittämiseksi ei ole tarpeen toimittaa suullista käsittelyä.

Valittajat ovat myös tuoneet esiin, että äänestäjän käyttöliittymä on joissain tilanteissa reagoinut viiveellä äänestäjän painalluksiin, ja että tämän vuoksi erityisesti vähäiset tietotekniset taidot omaavat ja iäkkäät äänestäjät joutuivat eriarvoiseen asemaan.

Hallinto-oikeus toteaa, että sähköiset tietojärjestelmät ovat alttiita muun muassa ylikuormittumiselle, eikä tietoliikennehäiriöiden mahdollisuutta voida missään järjestelmässä täysin sulkea pois. On ymmärrettävää, että tietotekniikan käyttöön vähemmän tottuneet äänestäjät saattoivat kokea sähköisen äänestämisen ongelmalliseksi. On kuitenkin otettava huomioon, että äänestäjillä oli aina mahdollisuus pyytää apua vaaliavustajalta tai vaalivirkailijoilta ja myös mahdollisuus varmistaa äänestyksensä onnistuminen vaalivirkailijalta. Kokeilukuntien äänestäjillä oli mahdollisuus valita, äänestävätkö he sähköisesti vai perinteisesti äänestyslipulla. Äänestäjiä ei voida katsoa asetetun kerrottujen käyttöliittymän viiveiden perusteella eriarvoiseen asemaan.

Vaalisalaisuus

Valittajat ovat katsoneet, että sähköinen äänestysjärjestelmä saattaa vaarantaa vaalisalaisuuden. He ovat katsoneet, että vaarantuminen on ainakin teoriassa mahdollista, koska äänestäjät ja äänet on mahdollista yhdistää niin kauan kuin on olemassa sähköisen vaaliuurnan avausryhmän avaimet ja yksikin kopio sähköisestä vaaliuurnasta. He ovat pitäneet tilannetta tältä osin vaalilain vastaisena.

Kuten edellä on todettu, kaikki valittajat ovat äänioikeutettuina valittaneet vaalilain 101 §:n 2 momentin mukaisella perusteella. Tällöin edellytetään, että vaalit on toimitettu virheellisessä järjestyksessä ja lisäksi että se on saattanut vaikuttaa vaalin lopputulokseen. Hallinto-oikeus toteaa, että vaaliuurnan avaimen salaisuus on jaettu, eikä kukaan siten yksin pysty avaamaan uurnaa ja yhdistämään äänestäjää ja hänen ääntään. Vaalisalaisuuden murtaminen voisi tulla käytännössä kyseeseen lainvastaisen, samalla jopa rikollisen toiminnan kautta. Tällaisella valituksessa tarkoitetulla väärinkäytöksen mahdollisuudella ei ole sellaista merkitystä, että vaalit olisi sen vuoksi katsottava toimitetun virheellisessä järjestyksessä, eikä tällainen mahdollisuus vaalisalaisuuden loukkaamiseen ole voinut vaikuttaa vaalin lopputulokseen.

Kysymys lainvastaisuudesta

Valittajista K ja R ovat lisäksi valittaneet sillä perusteella, että keskusvaalilautakunnan päätös on lainvastainen. Hallinto-oikeus toteaa, että valituksenalaisella päätöksellä on vahvistettu kunnallisvaalin tulos Kauniaisissa. Keskusvaalilautakunnan päätöstä ei voida pitää edellä jo lausutuilla virheellistä järjestystä koskevilla perusteilla myöskään lainvastaisena.

Johtopäätös

Edellä selostetuilla perusteilla vaaleja ei ole toimitettu vaalilain 101 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla virheellisessä järjestyksessä eikä päätös ole lainvastainen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet perusteluissa mainittujen lisäksi

Vaalilaki 102 § 2 momentti

Hallintolainkäyttölaki 37 § 1 momentti, 51 § 2 momentti ja 74 § 1 momentti

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A asiakumppaneineen

on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja keskusvaalilautakunnan päätökset kumotaan ja vaalit määrätään uusittaviksi. Lisäksi he ovat vaatineet jo järjestetyn äänestyksen arkistoitujen sähköisten vaaliuurnien ja sähköisen uurnan avausryhmän salausavainten tuhoamista sekä käytetyn sähköisen äänestysjärjestelmän toteamista vaalilain vastaiseksi.

Muutoksenhakijat ovat lisäksi vaatineet oikeudenkäyntikulujensa korvaamista hallinto-oikeuden osalta 6 344 eurolla ja korkeimman hallinto-oikeuden osalta 3 904 eurolla. Oikeudenkäyntikulut ovat yhteiset Karkkilan, Kauniaisten ja Vihdin kunnallisvaaleja koskevien saman asiamiehen laatimien valitusten kanssa.

A asiakumppaneineen on lausunut valituksensa tueksi muun ohessa seuraavaa:

Kunnassa järjestetyt kunnallisvaalit ovat olleet lainvastaiset, koska kaikki äänestäjien äänestyslaitteella antamat äänet eivät ole tulleet rekisteröidyiksi. On ilmeistä, että tämä johtuu kokonaan tai osittain vaaliviranomaisten virheellisestä menettelystä.

Sähköisiä tietoja vastaanottava ja tallentava järjestelmä, kuten sähköinen äänestyslaite, on suunniteltava siten, että hyvän tiedonhallintatavan periaatteet tulevat maksimoiduiksi. Järjestelmän suunnittelussa on siten kiinnitettävä erityistä huomiota siihen, että syötetyt tiedot eivät voi kadota tai muuttua ja että järjestelmän käytettävyys on laadukkaalla tasolla. Vaaliviranomainen ei voi vapautua vastuusta sillä perusteella, että tietojärjestelmissä on tilastollisesti usein virheitä, ja esimerkiksi verkkoyhteydet voivat joskus katkeilla tai olla hitaita. On selvää, että sähköisen äänestysjärjestelmän olisi tullut toimia vähintään yhtä hyvin kuin perinteinen paperilippujärjestelmä, jossa ääniä ei noin vain selittämättömästi huku. Järjestelmä, joka hukkaa noin 2 prosenttia kaikista sinne syötetyistä numeroista, on kaukana virheettömästä. On myös huomattava, että Euroopan neuvoston vaalivirkailijoiden raportissa pidetään sähköisen äänestysjärjestelmän tulosta virheellisenä.

Oikeusministeriö otti Euroopan neuvoston vuonna 2004 antaman suosituksen sähköisestä äänestyksestä äänestysjärjestelmän pohjaksi ja toteutti suosituksen mukaisen ulkopuolisen auditoinnin. Auditointiin ei ilmeisesti kuitenkaan kuulunut käyttöliittymän testausta. Järjestelmää testattiin vain sisäisessä käytössä. Se ei vastaa todellista tilannetta, koska käyttäjämäärä on pieni, testausjakso lyhyt ja testikäyttäjät teknisiltä taidoiltaan huomattavasti keskimääräistä äänestäjää taitavampia.

Hallinto-oikeus on ratkaisussaan katsonut näytetyiksi ainakin seuraavat äänten hukkumiseen liittyvät vaaliviranomaisen virheet: äänestäjälle ei tullut ilmoitusta äänestystapahtuman keskeytyksestä, viiveet äänestyskoneen toiminnassa, äänestysjärjestelmän testauksen puute sekä ohjeistuksen puutteet. Nämä kaikki liittyvät samaan ongelmaan. Äänestäjä luuli äänestäneensä, otti kortin pois äänestyskoneesta ja poistui paikalta luullen äänensä menneen perille.

Se, että ääni ei tallentunut asianmukaisesti, johtui yhdestä tai useammasta syystä: 1) äänestäjä ei ollut ohjeistuksen virheellisyydestä johtuen tietoinen, että hänen pitää odottaa ja olla ottamatta äänestyskorttia pois ennen kuin äänestyskone kysyy OK-näppäimen painallusta toiseen kertaan; 2) äänestäjä oli äänestysjärjestelmän teknisestä virheellisyydestä johtuneen ylikuormituksen, tietoliikenneviiveen tai muun äänestysjärjestelmässä olleen teknisen vian takia luullut, että ensimmäisen OK-näppäimen painamisen jälkeen äänestys oli suoritettu, koska näyttöruutu ei enää vaihtunut ja 3) äänestäjä oli epähuomiossa ottanut äänestyskortin pois heti ensimmäisen OK-näppäimen painamisen jälkeen. Käyttöliittymän teknisestä virheestä johtuen hän on voinut jäädä käsitykseen, että ääni on mennyt perille, sillä äänestyskone ei ole ilmoittanut äänestyksen keskeytymisestä, vaan palannut alkutilaan toivottaen seuraavan äänestäjän tervetulleeksi äänestämään.

Jokainen edellä kuvatuista syistä on johtunut viranomaisen virheellisestä menettelystä. Ohjeistus olisi pitänyt laatia oikein, eikä järjestelmässä olisi saanut olla mainittuja virheitä ja viiveitä. Oikeusministeriö on myöntänyt, että järjestelmästä tehdyssä auditoinnissa ei lainkaan arvioitu käyttöliittymän soveltuvuutta tarkoitukseensa. Kun tähän vielä lisätään se, että järjestelmän rajatussa testauksessa havaittua olennaista virhettä ei korjattu, kysymys on ollut kokonaisuutena arvioiden epäilemättä vaaliviranomaisen virheellisestä menettelystä sähköisen äänestysjärjestelmän suunnittelussa, toteutuksessa, testauksessa sekä järjestelmän käytössä äänestystilanteessa.

Virheellisiä menettelyjä ei tule tarkastella toisistaan eroteltuna, vaan kokonaisuutena ottaen huomioon virheellisen menettelyn seuraus. Hallinto-oikeuden perusteluissa selostetaan vaaliviranomaisen menettelyä positiivisessa valossa useissa kohdin ilman, että sillä olisi merkitystä asian ratkaisun kannalta. Valittajat vetoavat nimenomaan äänestyskortin kääntöpuolella olleeseen ohjeeseen eivätkä mininkään muuhun. Internetissä olleilla ohjeilla ei ole merkitystä. Vastuusta ei vapaudu sillä, että vahingonkärsijä olisi voinut teoriassa lukea käyttöohjeet muualta oikein ja välttää siten vahinkotapahtuman.

Hallinto-oikeus sivuutti päätöksessään virheellisen vaalituloksen merkityksen. Vaalitulos on ollut erittäin tiukka. Eräät läpi päässeet ehdokkaat valittiin arvalla, joidenkin muiden ero seuraavaan ehdokkaaseen oli vain yksi ääni. Mahdollisesti osa kirjautumatta jääneistä äänistä on johtunut äänestäjien huolimattomuudesta. Ei ole kuitenkaan uskottavaa, että kaikissa tapauksissa syynä olisi ollut äänestäjien syyksi luettava virheellinen menettely tai muu mahdollisesti "hyväksyttäväksi" katsottava syy. Jos yksikin ääni on hukkunut järjestelmän hidastelun, harhaanjohtavien ohjeiden tai vastaavan virheen vuoksi, kyseessä on vaaliviranomaisen virhe, joka on vaikuttanut vaalitulokseen.

Perusoikeuksien toteutuminen on otettava huomioon myös vaalilain tulkinnassa. Hallinto-oikeuden päätöksestä kuvastuu käsitys siitä, että vaaliviranomaisen menettely ei ole ollut virheellistä, koska viranomaisen ei ole osoitettu toimineen vastoin mitään vaalilain pykälää tai muuta ehdotonta menettelysääntöä. Hallinto-oikeus on ottanut viranomaisen subjektiivisen toiminnan arviointinsa lähtökohdaksi.

Jos jokin ulkoinen seikka antaa objektiivisesti arvioiden perusteltua aihetta epäillä sitä, että äänioikeus on jäänyt edes joiltakin osin toteutumatta äänestäjästä riippumattomasta syystä, vaaliviranomaisen menettely on ollut virheellistä. Näitä samoja periaatteita noudatetaan kaikessa muussakin viranomaisten päätöksenteossa, jossa edellytetään objektiivisesti puolueetonta ja virheetöntä menettelyä. On ilmeistä, että vaaliviranomainen ei ole tahallaan tai tarkoituksella hukannut ääniä. Jos järjestelmä kuitenkin tuottaa äänestäjien tahtoa vastaamattoman tuloksen viranomaisen toiminnan huolimattomuuden, laiminlyönnin, tietämättömyyden, tai jonkun muun viranomaisen vastuulla olevan seikan takia, tulosta ei voida hyväksyä. Kysymys on koko äänestysinstituution uskottavuudesta.

Käytetty äänestysjärjestelmä ei riittävällä tavalla turvaa vaalisalaisuutta. Toisin kuin paperilipuilla äänestettäessä, sähköisessä järjestelmässä henkilön antama ääni ja hänen henkilöllisyytensä on mahdollista yhdistää toisiinsa. Tiedossa on, että sähköistä uurnaa on säilytetty TietoEnatorin palvelimilla, jolloin siitä on ollut mahdollista ottaa kopioita. Äänten salauksen purkuun tarvittavat avaimet ovat edelleen sähköisen uurnan avausryhmän hallussa. Vaalien toteutus on lähtökohdiltaan demokraattisten vaalien periaatteiden vastainen, koska toteutus mahdollistaa vaalisalaisuuden murtamisen. Näin toteutettuna vaali on alun alkaenkin lainvastainen.

Kauniaisten keskusvaalilautakunta

on antanut valituksen johdosta selityksen. Vaalilainsäädännössä lähdetään siitä, että äänestäjä vastaa äänestämisestään. Valittajat eivät ole edes väittäneet, että Kauniaisten vaaliviranomaiset olisivat menetelleet asiassa virheellisesti tai lainvastaisesti. Asiassa on jäänyt selvittämättä, mistä syystä äänestäminen on kussakin tapauksessa keskeytynyt. Jotta vaalit voitaisiin katsoa toimitetun virheellisessä järjestyksessä, pitää edellytyksenä olla, että äänestyksen epäonnistuminen on johtunut äänestysjärjestelmästä taikka äänestysvirkailijasta eikä äänestäjästä.

A asiakumppaneineen

on antanut vastaselityksen. Keskusvaalilautakunta vetoaa edelleen siihen, että hukkuneissa äänissä olisi kysymys yksin äänestäjien virheellisestä toiminnasta eikä miltään osin olisi näytetty hukkumisten johtuneen äänestysjärjestelmästä tai äänestyksen järjestämisestä. Kyse on kuitenkin ollut äänestysjärjestelmän ja ohjeistuksen virheellisyyksistä. Valittajat ovat vielä toimittaneet TietoEnatorin oikeusministeriölle antaman selvityksen hukkuneiden äänien syistä ja seurauksista, Saksan perustuslakituomioistuimen päätöksen paperittoman sähköisen äänestyksen perustuslain vastaisuudesta sekä Yhdysvalloissa Kentuckyssä nostetun syytteen vaalivirkailijoita vastaan. Asiaa ei tulisi ratkaista ilman TietoEnatorin raporttia, koska se sisältää lisäinformaatiota asiasta.

Vastaselityksen laatimisen osalta valittajat ovat vaatineet oikeudenkäyntikulujensa korvaamista yhteensä 2 440 eurolla arvonlisäveroineen kaikkien kolmen kunnan osalta.

Merkitään

, että korkein hallinto-oikeus on tänään antanut päätöksensä Karkkilan, Kauniaisten ja Vihdin kunnallisvaaleja koskevista valituksista.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki sähköisten vaaliuurnien ja sähköisen uurnan avausryhmän salausavainten tuhoamista koskevia vaatimuksia.

2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Helsingin hallinto-oikeuden ja Kauniaisten keskusvaalilautakunnan päätökset kumotaan. Kunnallisvaalit määrätään uusittaviksi Kauniaisten kaupungissa.

3. Kauniaisten kaupunki määrätään korvaamaan A:n ja hänen asiakumppaneidensa oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeuden osalta 1 500 eurolla ja korkeimmassa hallinto-oikeuden osalta 1 000 eurolla.

Perustelut

1. Vaatimuksen jättäminen tutkimatta

Vaatimuksen tutkiminen ei korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain 2 §:n 1 momentin nojalla kuulu korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan.

2. Pääasia

2.1 Sovellettavat oikeusohjeet ja vaalilain esityöt

Suomen perustuslain 14 §:n 2 momentin mukaan jokaisella Suomen kansalaisella ja maassa vakinaisesti asuvalla ulkomaalaisella, joka on täyttänyt kahdeksantoista vuotta, on oikeus äänestää kunnallisvaaleissa sen mukaan kuin lailla säädetään.

Vaalilain 2 luvun mukaan kunnallisvaaleissa vaaliviranomaisia ovat oikeusministeriö, kuntien keskusvaalilautakunnat, vaalilautakunnat, laitoksissa toimitettavaa ennakkoäänestystä varten asetetut vaalitoimikunnat sekä muissa yleisissä ennakkoäänestyspaikoissa vaalitoimitsijat.

Sähköisen äänestämisen kokeilu vuoden 2008 kunnallisvaaleissa on pantu voimaan vaalilain muuttamisesta annetun lain (880/2006) nojalla. Lain voimaantulosäännöksen mukaan kokeilu toteutetaan vuonna 2008 toimitettavissa kunnallisvaaleissa Kauniaisten, Karkkilan ja Vihdin kunnissa, joiden äänioikeutetuilla on mahdollisuus äänestää sähköisesti mainittujen kuntien yleisissä ennakkoäänestyspaikoissa ja vaalipäivän äänestyspaikoissa.

Vaalilain 6 a luvussa on säädetty sähköisestä äänestämisestä. Mainittu luku oli väliaikaisesti voimassa 1.1.2007-31.12.2008.

Vaalilain 83 b §:n 1 momentin mukaan äänioikeutetun, joka haluaa äänestää sähköisesti, on ilmoittauduttava ennakkoäänestyspaikassa tai vaalipäivän äänestyspaikassa vaalitoimitsijalle tai vaalilautakunnalle sekä esitettävä selvitys henkilöllisyydestään.

Vaalilain 83 b §:n 2 momentin mukaan vaalitoimitsija tai vaalilautakunnan jäsen hakee äänioikeusrekisteristä äänestäjän tiedot ja hyväksyy äänioikeuden käytettäväksi sähköisesti sekä laatii ja antaa äänestäjälle sähköisen äänestyskortin.

Vaalilain 83 b §:n 3 momentin mukaan äänestäjä äänestää sähköisen äänestysjärjestelmän avulla äänestyskopissa tai muutoin vaalisalaisuuden turvaavalla tavalla:

1) tunnistautumalla järjestelmään sähköisen äänestyskortin avulla;

2) merkitsemällä näyttöruudulle ehdokkaan numeron tai valitsemalla ruudulta vaihtoehdon, jonka mukaan hän käyttää äänioikeuttaan antamatta ääntään kenellekään asetetuista ehdokkaista; ja

3) vahvistamalla valintansa.

Vaalilain 83 c §:n 1 momentin mukaan sen jälkeen, kun äänestäjä on vahvistanut valintansa, äänioikeusrekisteriin kirjautuu merkintä siitä, milloin ja missä hän on käyttänyt äänioikeutensa. Samalla äänestäjän antama ääni ja henkilötunnus kirjautuvat oikeusministeriön sähköiseen vaaliuurnaan siten salattuina, ettei niitä voida keskenään yhdistää. Äänen kirjautumisesta sähköiseen vaaliuurnaan ja sen säilyttämisestä siellä on huolehdittava siten, että vaalisalaisuus säilyy.

Vaalilain 83 c §:n 2 momentin mukaan oikeusministeriö voi tarvittaessa tulostaa luettelon äänestäneistä, joiden ääni on kirjautunut sähköiseen vaaliuurnaan.

Vaalilain 83 c §:n 3 momentin mukaan ennen ennakkoäänestyksen alkamista oikeusministeriö hyväksyy sähköisen vaaliuurnan otettavaksi käyttöön ja lukitsee sen siten, ettei sitä voida avata ennen kuin vaalipäivän äänestys on päättynyt sekä luovuttaa uurnan avaimet 86 a §:n 2 momentissa tarkoitetuille henkilöille.

Vaalilain 83 c §:n 4 momentin mukaan vaalien tuloksen vahvistamisen jälkeen sähköinen vaaliuurna ja sen avaimet sekä mahdolliset tulosteet säilytetään, kunnes seuraavat vastaavat vaalit on toimitettu.

Vaalilain 101 §:n mukaan valitusoikeus on sillä, jonka etua tai oikeutta päätös loukkaa, sekä jokaisella vaaleissa ehdokkaana olleella henkilöllä ja ehdokashakemuksen antaneella puolueella ja yhteislistalla sillä perusteella, että päätös on lainvastainen. Lisäksi saavat päätöksestä valittaa sillä perusteella, että vaalit on toimitettu virheellisessä järjestyksessä ja että se on saattanut vaikuttaa vaalien tulokseen: 1) jokainen asianomaisessa vaalipiirissä tai kunnassa äänioikeutettu henkilö; ja 2) kunnallisvaaleissa kunnan jäsen.

Hallituksen esityksestä (48/1998 vp) ilmenee, että virheellistä järjestystä koskevalla sääntelyllä on haluttu rajata pois vetoamiset pieniin menettelyvirheisiin vaaleista valitettaessa. Vaaleja valmistavia toimenpiteitä koskevat ja äänestyksen toimittamisessa tehdyt päätökset tai toimenpiteet, joihin ei erikseen saa hakea muutosta, voivat tulla tutkituiksi vaalivalituksen yhteydessä.

Vaalilain 103 §:n 1 momentin mukaan, jos vaaliviranomaisen päätös tai toimenpide on ollut lainvastainen ja lainvastaisuus on ilmeisesti saattanut vaikuttaa vaalien tulokseen, vaalit on määrättävä uusittaviksi asianomaisessa vaalipiirissä tai kunnassa taikka europarlamenttivaaleissa koko maassa, jollei vaalien tulos ole oikaistavissa.

Vaalilain 103 §:n 2 momentin mukaan, jos vaalipiirilautakunta tai kunnan keskusvaalilautakunta on vaalien tulosta laskiessaan tai vahvistaessaan menetellyt lainvastaisesti ja lainvastaisuus on vaikuttanut vaalien tulokseen, vaalien tulosta on oikaistava.

2.2 Ratkaistavana oleva oikeuskysymys

Vaalien tuloksen vahvistamista koskevasta päätöksestä saa valittaa vaalilain 101 §:n 2 momentin mukaan sillä perusteella, että vaalit on toimitettu virheellisessä järjestyksessä ja että se on saattanut vaikuttaa vaalien tulokseen.

Asiassa ei ole edes väitetty, että yksittäisen kokeilukunnan vaaliviranomaiset olisivat toimineet keskenään eri tavalla tai että jossain kokeilukunnassa ei olisi noudatettu oikeusministeriön vaaliviranomaisena antamia ohjeita.

Ratkaistavina tosiasiakysymyksinä on, ovatko sähköiseen äänestämiseen liittyneet ohjeet olleet äänestäjän kannalta sillä tavoin harhaanjohtavia tai puutteellisia, että ne olisivat aiheuttaneet virhetoiminnon äänestyksessä. Lisäksi on arvioitava, mikä vaikutus asiassa on sillä äänestysjärjestelmän piirteellä, että järjestelmästä on voinut poistua ilman, että se on ilmoittanut tapahtuman keskeytymisestä. Sitä vastoin arvioitavaksi ei tule, onko joku virheellisellä tavalla äänestänyt toiminut niin tarkoituksella.

Edellä kuvatun jälkeen asiassa on oikeudellisena kysymyksenä ratkaistavana vaalilain 103 §:n 1 momentin kannalta ensinnä se, onko sähköisessä äänestysmenettelyssä tullut ilmi vaaliviranomaisen lainvastaisia toimenpiteitä. Mikäli tällaista ilmenee, on vielä arvioitava, onko lainvastaisuus ilmeisesti saattanut vaikuttaa vaalien tulokseen. Tämän jälkeen tulee arvioitavaksi, onko vaalien tulos oikaistavissa vai onko asianomaisessa kunnassa määrättävä vaalit uusittaviksi.

2.3 Asiassa saatu selvitys

Kauniaisten kunnallisvaaleissa annettiin yhteensä 4 841 ääntä, joista 2 982 sähköistä ääntä. Mitättömiä ääniä (äänestetty tyhjää) oli 27 kappaletta, joista 19 oli lippuääniä ja 8 sähköisiä ääniä.

Oikeusministeriön ilmoituksen mukaan äänioikeusrekisteriin on kirjautunut kolmesta kunnasta kaikkiaan 232 sellaista tapausta, joissa sähköinen äänestys oli aloitettu, mutta äänestys oli keskeytynyt. Äänestys ei näissä tapauksissa kirjautunut sähköiseen vaaliuurnaan ja ääni on jäänyt siten antamatta. Kauniaisissa tällaisia tapauksia oli 61.

Äänestäjiä oli ohjattu sähköisessä äänestämisessä seuraavasti:

1) Kokeilukuntien äänioikeutetuille oli toimitettu syyskuussa 2008 vaalilain 21 §:ssä tarkoitettu ilmoituskortti. Oheen oli liitetty esittely sähköisestä äänestyksestä, jossa oli muun ohessa kuvallinen ohje sähköisestä äänestyksestä sekä tiivistetty sanallinen ohje sähköisestä äänestyksestä.

2) Oikeusministeriön vaalisivuilla oli julkaistu sähköisen äänestyksen esittely helmikuussa 2008.

3) Oikeusministeriön laatima sähköisen äänestyksen juliste oli ollut ennakkoäänestyspaikoilla ja äänestyskopeissa nähtävillä. Julisteessa oli selostettu kuvin äänestysmenettelyn kulku.

4) Äänestysjärjestelmä ohjaa äänestäjää näyttöruudulla.

5) Tarvittaessa vaalitoimitsijat neuvovat suullisesti.

Oikeusministeriön suorittamassa testauksessa äänestyspäätteen toiminnassa testaajat olivat tuoneet puutteena esiin, sen, että äänestäjälle saattaa jäädä virheellinen käsitys äänestyksen onnistumisesta, koska kortin ennenaikainen poistaminen laitteesta palauttaa sovelluksen mitään siitä ilmoittamatta aloitussivulle. Tämä huomautus ei kuitenkaan ollut johtanut toimenpiteisiin. Myös sähköisen äänestysjärjestelmän toimittajan, TietoEnatorin auditointiraportissa oli kiinnitetty huomiota siihen puutteeseen, että äänestäjä ei voi sähköisessä äänestyksessä varmistua siitä, menikö hänen antamansa ääni oikein perille, koska hän ei saa äänestystapahtumasta paperitulostetta tai sähköistä kuittia.

2.4 Oikeudellinen arviointi

2.4.1 Yleistä

Vaalilain muutoksenhakua koskevat säännökset ovat voimassa vuoden 1998 säätämisajankohdan mukaisessa muodossa (714/1998). Sähköisestä äänestyskokeilusta on puolestaan säädetty vuonna 2006 lailla 880/2006. Tähän nähden on vaalilain 103 §:ssä käytettyä muotoilua "vaaliviranomaisen toimenpide" säädettäessä ei vielä ole voitu ottaa huomioon sähköiseen äänestämiseen liittyviä seikkoja, eikä siis nyt esillä olevia valitusperusteluja. Tämä on otettava huomioon kun arvioidaan vaaliviranomaisten toimenpiteitä nyt esillä olevassa, ensimmäisestä kertaa toteutetussa sähköisessä äänestyksessä.

2.4.2 Ohjeistus ja äänestysjärjestelmä

Jokaiselle äänioikeutetulle kotiin lähetetyn ilmoituskortin liitteenä olleen sanallisen äänestysohjeen mukaan äänestäjän tuli painella kosketusnäytölle ehdokkaan numero, jonka jälkeen järjestelmä tuo näytölle valitun ehdokkaan tiedot. Tämän jälkeen äänestys tuli hyväksyä painamalla OK-painiketta. OK-painikkeen painaminen esiintyy mainitussa sanallisessa ohjeessa vain kerran.

Edellä mainittu ohje on siten ollut sikäli puutteellinen, että OK-painiketta tuli äänestystilanteessa painaa heti ehdokkaan numeron valinnan jälkeen ja vielä uudestaan sen jälkeen kun ehdokkaan tiedot oli tullut näkyviin ruudulle. OK-painiketta tuli siis painaa kahteen kertaan. Kotiin lähetetty kuvallinen ohje oli tässä suhteessa oikea.

Ennakkoäänestyspaikoilla ja äänestyskopissa on ollut nähtävillä oikeusministeriön laatima kuvallinen sähköisen äänestyksen juliste, jossa aivan oikein kehotetaan painamaan OK-painiketta kahdessa eri kohdassa. Myös äänestysjärjestelmä on ohjannut äänestäjää näyttöruudulla.

Äänestyspäätteen toiminnan testauksessa oli ilmennyt, että äänestäjälle saattaa jäädä virheellinen käsitys äänestyksen onnistumisesta, koska kortin ennenaikainen poistaminen laitteesta palauttaa sovelluksen mitään siitä ilmoittamatta aloitussivulle.

Äänestysjärjestelmä on ollut sikäli puutteellinen, että ilmoitusta keskeytyksestä ei ole tullut, mikäli äänestäjä on ottanut kortin pois laitteesta kesken äänestystapahtuman. Äänestäjä on näin ollen mainitun puutteen vuoksi saattanut erehtyä luulemaan, että äänestys on tullut loppuun suoritetuksi. Koska äänestäjä ei ole tullut tietoiseksi äänestyksen epäonnistumisesta, hänellä ei ole ollut tarvetta kääntyä vaalivirkailijan puoleen. Vaalivirkailijoiden paikallaolo ei siten ole voinut korjata mainittua puutetta järjestelmässä.

2.5 Johtopäätös

Kun otetaan huomioon edellä mainitut puutteet kotiin lähetetyssä ilmoituskortin liitteenä olleessa sanallisessa sähköisen äänestyksen ohjeessa sekä toimintovirhe sähköisessä äänestysjärjestelmässä, valmistelussa tehdyt toimenpiteet ovat olleet kokonaisuutena tarkasteltuina lainvastaisia. Vaalit on toimitettu virheellisessä järjestyksessä. Kun vielä otetaan huomioon rekisteröitymättömien tapahtumien määrä, virheellisyydet ovat ilmeisesti saattaneet vaikuttaa vaalien tulokseen. Virheellisyydet ovat tyypiltään sellaisia, että vaalien tulos ei ole oikaistavissa. Tämän vuoksi vaalit on määrättävä uusittaviksi.

Kauniaisten kaupungin keskusvaalilautakunnan on viipymättä ryhdyttävä toimenpiteisiin uusien kunnallisvaalien toimittamiseksi.

3. Oikeudenkäyntikulut

Muutoksenhakijat ovat vaatineet oikeudenkäyntikulujensa korvaamista. Oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan vaalilain 102 §:n 2 momentin perusteella hallintolainkäyttölain säännöksiä.

Keskusvaalilautakunnan päätös on kumottu muutoksenhakijoiden valituksesta. Vaikka sähköiseen äänestykseen liittyneet, vaalien kumoamiseen johtaneet seikat eivät ole johtuneet kokeilukuntien omista toimenpiteistä, olisi kohtuutonta, jos muutoksenhakijat joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi Kauniaisten kaupunki on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentin nojalla määrättävä korvaamaan A:n ja hänen asiakumppaneidensa kohtuulliset oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Ilkka Pere, Anne E. Niemi, Sakari Vanhala ja Riitta Mutikainen. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Ilkka Peren äänestyslausunto:

"Hylkään A:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksen pääasian osalta enkä muuta hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta.

Perustelut

Äänestyspäätteen näyttöruudulla on ollut näkyvillä sähköisen äänestyksen toimintaohjeet. Käytettävissä olevien tietojen mukaan sanotut äänestämisen käytännön toteuttamista koskevat toimintaohjeet ovat olleet riittävän selkeät ja yksityiskohtaiset. Tätä osoittaa sekin, että lähes kaikki sähköistä äänestystä käyttäneet, ovat tehneet sen virheettömästi. Äänestäjä on voinut turvautua vaaliavustajaan, mikäli hänelle on syntynyt epäselvyyttä tai -varmuutta äänestämisessä. Äänestäjällä on lisäksi äänestämistä alun perin harkitessaan ollut mahdollisuus valita, käyttääkö hän kokeiluna olevaa sähköistä äänestystä vai tavanomaista kirjallista äänestysmenettelyä. Tämän vuoksi ja muutoin hallinto-oikeuden päätöksestä ilmenevillä perusteilla katson, ettei hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Muilta osin

olen samaa mieltä kuin enemmistö."

---

[SV]

Vid kommunalvalet fick de röstande i vissa kommuner som deltog i ett försök med elektronisk röstning välja mellan att rösta på traditionellt sätt med valsedel och att rösta elektroniskt. De anvisningar som givits om elektronisk röstning samt de brister och fel som förekom i röstningssystemet gjorde att nya kommunalval skulle utlysas i den kommun som det var fråga om i målet.

Vallagen 6 a kap., 101 och 103 §