Supreme Administrative Court allows bingo license application by remanding to lower court due to jurisdictional error.

Arpajaislaki 2 § 1 momentti, 3 § 10 kohta, 5 §, 7 § 1 momentti, 32 § 1 ja 2 momentti, 33 § 1 momentti ja 62 § 1 momentti

Hallintolainkäyttölaki 6 §

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös 29.9.2008 nro 08/0639/2

Asian aikaisempi käsittely

1. Hakemus

Ylen Hyvä Säätiö

on toimittanut Tampereen kihlakunnan poliisilaitokselle 22.5.2008 allekirjoitetun bingolupahakemuksen, jolla Ylen Hyvä Säätiö on hakenut lupaa bingon toimeenpanemiseksi. Hakemuksen perusteella hakijan tarkoituksena on järjestää kansallinen ”Nenäbingo” nenäpäivänä 14.11.2008. Bingo lähetettäisiin suorana tv-lähetyksenä Yleisradion kanavalla ja siihen voisivat osallistua studioyleisöön valitut bingon harrastajat ja kotiyleisö. Kotiyleisö voisi osallistua bingoon etukäteen R-kioskilta hankituilla bingokupongeilla tai lähetyksen aikana tekstiviestillä hankitulla numerorivillä.

2. Tampereen kihlakunnan poliisilaitoksen päätös 3.6.2008

Poliisilaitos toteaa päätöksessään, että bingopeli on määritelty arpajaislaissa siten, että siihen osallistutaan peliä varten hyväksytyssä paikassa. Vaikka arpajaislaissa pelin toimeenpanopaikalle ei aseteta erityisvaatimuksia, paikan on oltava tarkoitukseensa soveltuva ja arpajaislain 3 §:n 10 kohdan mukaan osallistumisen bingopeliin on tapahduttava kyseisessä paikassa.

Päätöksessä on edelleen todettu, että mikäli hakija järjestää arpajaiset bingolupahakemuksessa kuvatulla tavalla, tapahtuu peliin osallistuminen Yleisradion studion lisäksi kaikissa niissä paikoissa, joissa bingoon osallistuvat henkilöt peliin osallistuessaan oleskelevat. Hakemuksessa esitetty näkemys siitä, että bingopeliin osallistuvan ei tarvitsisi olla henkilökohtaisesti läsnä peliä varten hyväksytyssä paikassa, ei ole bingopeliä koskevien säännösten mukainen.

Arpajaislainsäädännössä ei ole säännöksiä koko maan kattavasta bingopelistä. Arpajaislaissa tarkoitettuja lupia voidaan myöntää ainoastaan lain 3 §:ssä sekä 56 §:ssä määriteltyihin arpajaisiin. Lain 62 §:n 1 momentin mukaan arpajaisten toimeenpano muulla kuin 3 §:n 1 - 11 kohdassa tai 56 §:ssä tarkoitetulla tavalla on kielletty. Arpajaislain lähtökohta on se, että sallitut arpajaisten toimeenpanomuodot on lueteltu laissa tyhjentävästi, kun taas arpajaisten toimeenpaneminen muulla tavalla on kiellettyä.

Arpajaislain 6 luvun 32 §:n mukaan luvan bingopelin toimeenpanemiseen antaa ja peruuttaa pelin toimeenpanopaikan kihlakunnan poliisilaitos. Poliisilaitos katsoo, että se ei ole toimivaltainen käsittelemään bingolupahakemusta, koska hakijan esittämillä järjestelyillä pelin toimeenpanopaikka on Tampereen lisäksi niillä paikkakunnilla, joilla peliin osallistuvat henkilöt oleskelevat. Pelin toimeenpano tapahtuu siten useiden kihlakuntien alueella ja Tampereen kihlakunnan poliisilaitos on toimivaltainen ainoastaan Tampereen kihlakunnan alueella. Kyseessä ei siten hakijan esittämillä järjestelyillä ole arpajaislain säännösten mukainen bingopeli, jonka toimeenpanemiseen Tampereen kihlakunnan poliisilaitos voi myöntää luvan. Poliisilaitos on katsonut lisäksi, että asian siirtäminen toimivaltaisen viranomaisen käsiteltäväksi ei tässä tapauksessa ole mahdollista, koska asiassa ei arpajaislain säännösten nojalla ole toimivaltaista viranomaista, joka voisi tehdä asiassa päätöksen.

3. Vaatimukset hallinto-oikeudessa

Ylen Hyvä Säätiö on valittanut Tampereen kihlakunnan poliisilaitoksen päätöksestä ja vaatinut, että poliisilaitoksen päätös kumotaan ja Säätiölle myönnetään arpajaislain 6 luvun 32 §:n mukainen bingolupa kansallisen tv-bingon toimeenpanemiseksi 14.11.2008 bingolupahakemuksessa tarkemmin kuvatun mukaisesti. Säätiö on pyytänyt, että hallinto-oikeus ajan säästämiseksi antaa suoraan ratkaisun bingoluvan myöntämisestä eikä palauta asiaa Säätiön näkemyksen mukaan toimivaltaisen Tampereen poliisin käsiteltäväksi. Säätiö on pyytänyt valituksen käsittelemistä kiireellisenä.

Poliisilaitoksen päätös perustuu väärään laintulkintaan ja on näin ollen lainvastainen.

Arpajaislaki ei edellytä bingopeliin osallistuvalta henkilökohtaista läsnäoloa peliä varten hyväksytyssä paikassa. Nykyisessä arpajaislaissa tai sen nojalla annetussa asetuksessa ei ole määräystä siitä, että peliin saa osallistua vain huoneistossa läsnä oleva. Aikaisemmissa bingopeliä koskeneissa säännöksissä ollut huoneiston käsite on nykyisessä laissa muutettu peliä varten hyväksytyksi paikaksi ja nykyisestä laista on poistettu läsnäoloedellytys. Lainsäätäjän tarkoituksena on mitä ilmeisimmin ollut poistaa bingon toimeenpanoon liittyviä rajoituksia ja vapauttaa järjestäjät toteuttamaan bingo vapaammin kuin aikaisemmin. Läsnäolovelvollisuus on aikaisemmin sisältynyt lakiin, jotta bingon pelaamista voidaan valvoa. Uuden arpajaislain esitöissä tuodaan esiin aikaisemman läsnäolovelvollisuuden perusteluina itse bingopelin asianmukaisen toimeenpanon varmistaminen ja pelin toimeenpanosta aiheutuvien häiriöiden vähentäminen.

Bingon asianmukaisen toimeenpanon varmistamiseksi pelaajan on tullut olla henkilökohtaisesti läsnä, jotta hän on voinut henkilökohtaisesti varmistua bingon toimeenpanotavan asianmukaisuudesta. Tekniikan edistyttyä pelaajalla ei ole enää ollut mahdollisuutta itse varmistua pelin toimeenpanon asianmukaisuudesta. Bingonumeroiden arvonta tapahtuu perinteisessä ”paikassakin” nykyisin lähes täysin tietokoneen avulla ja pelaamisesta on tullut monimuotoisempaa ja monimutkaisempaa kuin mitä se vanhaa arpajaislakia säädettäessä on ollut.

Pelin toimeenpanosta aiheutuvien häiriöiden vähentäminen on menettänyt nykymaailmassa merkityksensä. Bingoa pelataan nykyisin täysin teknisillä bingosaleilla, joissa yksittäisen pelaajan toimintaa on mahdoton valvoa. Nykyisin teknisin keinoin pelaajia voidaan toki edelleen valvoa, mutta valvonta ei enää perustu heidän henkilökohtaiseen läsnäoloonsa ja sen perusteella tehtäviin suoriin havaintoihin.

Vanhan lain mukaisen henkilökohtaisen läsnäolovelvollisuuden taustalla olleet syyt ovat käyneet tekniikan kehittymisen myötä merkityksettömiksi. Siksi tämä velvollisuus on jätetty pois uudistetusta lainsäädännöstä. Kun laki ei enää edellytä henkilökohtaista läsnäoloa, ei läsnäolon puute voi olla bingoluvan epäämisen peruste.

Pelaajalla on arpajaislain mukaan mahdollisuus jättää voittonsa välittömästi pelitilanteessa lunastamatta, mikä tukee näkemystä siitä, että pelaajan ei tarvitse olla henkilökohtaisesti läsnä bingopeliä pelattaessa.

Koska pelaaminen voi tapahtua myös automaatin avulla ja koska televisiolähetystä on pidettävä automaatin välityksin tapahtuvaan pelaamiseen verrattavissa olevana pelitapana, osallistuminen tarkoittaa tässä yhteydessä televisiolähetyksen seuraamista kotikatsomossa tai paikan päällä studioyleisössä.

Kun bingopeli toimeenpannaan televisiolähetyksen avulla, on pelin toimeenpanopaikkana pidettävä tv-ohjelman lähetyspaikkaa eli tv-studiota. Tästä syystä peliä varten hyväksyttäväksi paikaksi on esitetty Yleisradion Tampereen studiota. Näin ollen Tampereen kihlakunnan poliisilaitos on toimivaltainen käsittelemään hakemuksen.

Arpajaislaissa ei määritellä tarkoitetaanko lain 1 luvun 3 §:ssä arpajaisten toimeenpanomuodoilla kansallista vai paikallista pelaamista. Pykälän 8 kohdassa tarkoitettuja tavara-arpajaisia toteutetaan sekä paikallisesti että kansallisesti. Lainsäätäjän tarkoituksena on ollut jättää kysymys siitä, toteutetaanko arpajaiset paikallisesti vai kansallisesti, järjestäjän harkintaan. Kun harkintaa käytetään muidenkin laissa lueteltujen arpajaisten kohdalla, on sitä voitava käyttää myös bingon osalta.

Myös arpajaislaissa asetetut muut edellytykset bingoluvan myöntämiselle täyttyvät.

Hämeenlinnan hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on Ylen Hyvä Säätiön valituksesta kumonnut Tampereen kihlakunnan poliisilaitoksen päätöksen ja palauttanut asian poliisilaitokselle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovelletut oikeusohjeet

Arpajaislain 2 §:n 1 momentin mukaan tässä laissa tarkoitetaan arpajaisilla toimintaa, johon osallistutaan vastiketta vastaan ja jossa osallistuja voi saada kokonaan tai osittain sattumaan perustuvan rahanarvoisen voiton. Vastikkeena ei pidetä osallistumisilmoituksesta arpajaisiin osallistuvalle koituvia posti-, paikallis- tai kaukopuhelumaksuja taikka vastaavia kuluja, jotka eivät tule arpajaisten toimeenpanijan hyväksi.

Arpajaislain 3 §:n 10 kohdan mukaan tässä laissa tarkoitetaan bingopelillä arpajaisia, johon osallistutaan peliä varten hyväksytyssä paikassa ja jossa voittajia ovat ne, jotka pelin sääntöjen mukaisesti ilmaisevat, että heidän pelilipukkeessaan tai muussa sitä vastaavassa sähköisessä muodossa olevassa tositteessa on arvotut numerot pelin sääntöjen mukaisessa järjestyksessä ja jossa voi voittaa tavaraa tai tavaraan taikka palveluihin vaihdettavissa olevia lahja- tai ostokortteja.

Arpajaislain 5 §:n mukaan arpajaiset saa toimeenpanna rekisteröity yhdistys, itsenäinen säätiö tai muu sellainen yhteisö, jolla on yleishyödyllinen tarkoitus ja jonka kotipaikka on Suomessa.

Arpajaislain 7 §:n 1 momentin mukaan lupa arpajaisten toimeenpanoon voidaan antaa 5 §:ssä tarkoitetulle yhteisölle tai säätiölle, jos

1) arpajaiset toimeenpannaan varojen hankkimiseksi yleishyödyllisen toiminnan edistämiseen,

2) arpajaisten toimeenpano ei ole yleisen edun kannalta ilmeisen epätarkoituksenmukaista sekä

3) lupaviranomaisella ei ole perusteltua syytä epäillä hakijan toimivan arpajaistoiminnasta annettujen säännösten ja määräysten vastaisesti.

Arpajaislain 32 §:n 1 momentin mukaan luvan bingopelin toimeenpanemiseen (bingolupa) antaa ja peruuttaa pelin toimeenpanopaikan kihlakunnan poliisilaitos. Saman pykälän 2 momentin mukaan bingolupaa haetaan kirjallisesti. Lupa voidaan antaa enintään kahdeksi vuodeksi.

Arpajaislain 33 §:n 1 momentin mukaan bingolupa annetaan 5 §:ssä tarkoitetulle yhteisölle tai säätiölle, jos

1) edellä 7 §:ssä säädetyt luvan antamisen yleiset edellytykset täyttyvät,

2) luvanhakija esittää selvityksen siitä, että pelin toimeenpanossa käytettävät arvontajärjestelmät ovat luotettavia ja

3) peliä varten varattu tila on tarkoituksenmukainen bingopelin toimeenpanoa varten.

Arpajaislain 62 §:n 1 momentin mukaan arpajaisten toimeenpano muulla kuin 3 §:n 1 - 11 kohdassa tai 56 §:ssä tarkoitetulla tavalla on kielletty.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Ylen Hyvä Säätiö on arpajaislain 5 §:ssä tarkoitettu yhteisö, jolla on yleishyödyllinen tarkoitus. Hakemuksessa tarkoitettu peli on tarkoitus panna toimeen varojen hankkimiseksi yleishyödyllisen toiminnan edistämiseen, pelin toimeenpano ei ole yleisen edun kannalta ilmeisen epätarkoituksenmukaista eikä lupaviranomaisella ole perusteltua syytä epäillä hakijan toimivan arpajaistoiminnasta annettujen säännösten ja määräysten tarkoituksen vastaisesti. Ylen Hyvä Säätiön bingolupahakemus täyttää arpajaisluvan antamiselle arpajaislain 7 §:ssä säädetyt yleiset edellytykset. Näin ollen säätiölle on tullut myöntää bingolupa, mikäli luvan myöntämiselle arpajaislain 33 §:ssä säädetyt edellytykset täyttyvät.

Ylen Hyvä Säätiö on hakemuksessaan pyytänyt lupaa bingopelin toimeenpanemiseen siten, että toimeenpanopaikkana olisi yleisradion Tampereella sijaitseva tv-studio ja peliin osallistuisivat tv-studiossa paikalla oleva yleisö sekä suoraa televisiolähetystä seuraava kotiyleisö. Tampereen kihlakunnan poliisilaitos on hylännyt hakemuksen sillä perusteella, ettei hakemuksessa ole kyse arpajaislain 3 §:n 10 kohdassa tarkoitetusta bingopelistä, koska hakemuksen mukaisesti järjestettävässä pelissä toimeenpanopaikkoja olisivat tv-studion lisäksi kaikki ne paikat, joissa kotiyleisö osallistuisi peliin. Kun lisäksi otetaan huomioon hakemuksen liitteenä olevasta pelin teknillisestä toteuttamisesta annettu selvitys, Ylen Hyvä Säätiön hakemuksessa on hallinto-oikeuden käsityksen mukaan kyse arpajaislain 3 §:n 1 momentin 10 kohdassa tarkoitetusta bingopelistä.

Edellä kerrotun johdosta hallinto-oikeus on kumonnut Tampereen kihlakunnan poliisilaitoksen päätöksen ja palauttanut asian poliisilaitokselle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Arpajaislaki 2 § 1 momentti, 3 § 10 kohta, 5 §, 7 § 1 momentti, 32 § 1 ja 2 momentti, 33 § 1 momentti ja 62 § 1 momentti.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. Sisäasiainministeriön valitus

Sisäasiainministeriö on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus tutkii sisäasiainministeriön valituksen ja kumoaa Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksen arpajaislain vastaisena. Ministeriö on perustellut valitustaan muun muassa seuraavasti:

Ministeriön valitusoikeus

Sisäasiainministeriöllä on arpajaisten toimeenpanon valtakunnallisesta valvonnasta vastaavana viranomaisena hallintolainkäyttölain 6 §:n mukaisesti valvottavanaan tärkeä julkinen etu, minkä vuoksi sillä tulee olla asiassa valitusoikeus. Ministeriölle on arpajaislaissa säädetty erityinen valvontatehtävä, jonka perusteet liittyvät julkisen edun toteuttamiseen. Ministeriön valitusoikeutta puoltaa lisäksi lainkäytön yhtenäisyyden turvaaminen. Päätös, johon ministeriö hakee muutosta, on sen näkemyksen mukaan arpajaislain vastainen ja poikkeaa lain aikaisemmasta tulkinnasta. Päätöksellä on merkittävä vaikutus arpajaislain soveltamiseen kaikkien arpajaisten osalta.

Arpajaisten sallitut muodot

Arpajaisiin liittyvien kielteisten ilmiöiden vuoksi arpajaislainsäädännön lähtökohtaisena periaatteena on jo ennen voimassaolevaa arpajaislakia ollut, että arpajaisten toimeenpaneminen on kiellettyä (HE 197/1999 vp, s. 60). Arpajaisia saa toimeenpanna tiettyjä laissa säädettyjä poikkeuksia lukuun ottamatta vain viranomaisten luvalla.

Arpajaislain 3 §:n 10 kohdan mukaan bingopelillä tarkoitetaan arpajaisia, joihin osallistutaan peliä varten hyväksytyssä paikassa ja jossa voittajia ovat ne, jotka pelin sääntöjen mukaisesti ilmaisevat, että heidän pelilipukkeessaan tai muussa sitä vastaavassa sähköisessä muodossa olevassa tositteessa on arvotut numerot pelin sääntöjen mukaisessa järjestyksessä ja jossa voi voittaa tavaraa tai tavaraan taikka palveluihin vaihdettavissa olevia lahja- tai ostokortteja.

Kumotun bingoasetuksen (623/1980) 2 §:n mukaan bingopeli saatiin toimeenpanna vain

poliisipiirin päällikön hyväksymässä huoneistossa

. Peliä ei saanut toimeenpanna kauppaliikkeessä, liiketoimistossa eikä anniskelupaikassa. Peliin sai osallistua vain huoneistossa läsnä oleva. Voimassa olevaa arpajaislakia säädettäessä bingopelin määritelmää koskevaa säännöstä muutettiin siten, että bingopelillä tarkoitetaan arpajaisia, johon

osallistutaan peliä varten hyväksytyssä paikassa

. Tämä mahdollistaa bingopelin toimeenpanemisen myös huoneistojen ulkopuolella, kuten esimerkiksi urheilukentillä (HE 197/1999 vp, s. 65). Bingopeli voidaan siten toimeenpanna kumotun bingoasetuksen sääntelystä poiketen myös muualla kuin huoneistossa, esimerkiksi peliteltassa tai ulkona. Arpajaislaissa ei pelin toimeenpanopaikalle aseteta enää erityisvaatimuksia, mutta paikan on oltava tarkoitukseen soveltuva. Lainsäätäjän tarkoituksena on siten ollut poistaa bingopelin toimeenpanoon liittyviä rajoituksia sallimalla bingopelin toimeenpano myös muussa tilassa kuin varsinaisessa huoneistossa. Sen sijaan tarkoituksena ei selvästi ole ollut bingopelin toimeenpanon salliminen aikaisemmasta lainsäädännöstä täysin poiketen missä tahansa.

Arpajaisten toimeenpanopaikka

Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös perustuu näkemykseen, jonka mukaan bingopelin toimeenpanopaikka on paikka, jossa voittonumeroiden arpominen tapahtuu. Kyseisessä tapauksessa bingopelin toimeenpanopaikka olisi siten Tampereella sijaitseva Yleisradion tv-studio. Arpajaisten toimeenpanopaikkaa on uusien tekniikan suomien osallistumismahdollisuuksien johdosta pohdittu useissa oikeustapauksissa niin Suomessa kuin muissakin valtioissa. Korkein oikeus on arpajaisrikosta koskevassa ennakkopäätöksessään 24.2.2005 (KKO 2005:27), jossa oli kysymys Ahvenanmaan raha-automaattiyhdistyksen (PAF) harjoittamasta rahapelitoiminnasta internetin välityksellä Ahvenanmaalta Manner-Suomeen, tutkinut sitä, mitä arpajaisten toimeenpanemisella tarkoitetaan.

Oikeuskäytännössä arpajaisten toimeenpanopaikan on tulkittu olevan se paikka, missä pelaajat ovat huolimatta siitä, missä pelipalvelin tai pelien hallinto sijaitsee. Jos arpajaisten toimeenpanopaikan tulkittaisiin nyt kyseessä olevan Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksen mukaisesti olevan paikka, jossa voittonumeroiden arvonta tapahtuu, Suomessa voitaisiin toimeenpanna arpajaisia ja myydä arpoja vapaasti ilman viranomaisten myöntämiä lupia sillä edellytyksellä, että voittonumerot arvottaisiin ulkomailla. Arpajaislainsäädäntö menettäisi tällöin käytännön merkityksen.

Toimivaltainen viranomainen bingoluvan antamiseen

Arpajaislain 32 §:n mukaan luvan bingopelin toimeenpanemiseen (bingolupa) antaa ja peruuttaa pelin toimeenpanopaikan kihlakunnan poliisilaitos.

Jos bingopeli toimeenpannaan siten, että siihen voi osallistua ostamalla pelikupongin mistä tahansa R-kioskista ja peliä voi pelata tekstiviestillä missä tahansa, peli toimeenpannaan ministeriön näkemyksen mukaan koko valtakunnan alueella.

Välineneutraliteetin periaate

Yhteenveto

Arpajaiset on sisäasiainministeriön kannan ja muun muassa korkeimman oikeuden tuomion 2005:27 mukaan katsottava toimeenpannuiksi etenkin siellä, missä pelaaja voi osallistua arpajaisiin. Arpojen myyntiä ei voida erottaa arpajaisten toimeenpanosta siten, että arpajaiset katsottaisiin toimeenpannuiksi jossain muualla kuin siellä, missä arpoja nimenomaan on tarkoitus myydä. Tällaisen tulkinnan johdosta arpajaislainsäädännön kiertämisestä tulisi erittäin helppoa siirtämällä esimerkiksi voittonumeroiden arpomispaikka, joka Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksen mukaan määrittää arpajaisten toimeenpanopaikan, ulkomaille.

2. Selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

2.1. Ylen Hyvä Säätiön selitys

Arpajaislaki ei edellytä pelaajan henkilökohtaista läsnäoloa. Arpajaislain 3 §:n 1 momentin 10 kohdan mukaan bingoon osallistutaan peliä varten hyväksytyssä paikassa. Voimassa olevasta laista on poistettu vanhan bingoasetuksen 2 §:n 2 momentin käsite ”huoneisto” ja muutettu se ”paikaksi”. Samoin on poistettu pelaajien läsnäoloedellytys.

Lainsäätäjän tarkoituksena on mitä ilmeisimmin ollut poistaa bingon toimeenpanoon liittyviä rajoituksia ja vapauttaa järjestäjät toteuttamaan bingo vapaammin kuin aikaisemmin. Arpajaisiin osallistuminen on mahdollista postitse ja arpajaisiin voi termin yleisen legaalimääritelmän mukaisesti osallistua myös puhelimitse, mikä myös osoittaa, ettei laissa edellytetä pelaajien henkilökohtaista läsnäoloa arpajaisten toteuttamispaikassa.

Läsnäolovelvollisuudella on haluttu vanhan lainsäädännön nojalla myös vähentää pelin toimeenpanosta aiheutuvia häiriöitä. Bingopelin toimeenpanijoilla on menneinä vuosina ollut mahdollisuus seurata paikalla olevien pelaajien käyttäytymistä ja puuttua tarvittaessa pelaamiseen. Tämäkin perustelu on nykymaailmassa menettänyt merkityksensä. Vanhan lain mukaisen henkilökohtaisen läsnäolovelvollisuuden taustalla olleet syyt ovat käyneet tekniikan kehittymisen myötä merkityksettömiksi. Lainsäätäjä on siksi tietoisesti jättänyt tämän velvollisuuden pois uudistetusta lainsäädännöstä.

Arpajaislain esitöissä todetaan, että bingoa voidaan pelata huoneistojen ulkopuolella ja myös automaatin avulla. Automaatilla pelattaessa pelilipukkeen voisi korvata esimerkiksi automaatin videoruudulla oleva ruudukko (HE 197/1999, s. 86 - 87).

Bingon sallittu pelaaminen automaatin avulla on täysin verrattavissa bingon pelaamiseen television välityksellä.

”Automaatti” tässä tarkoituksessa on tietokone, jossa on bingon pelaamiseksi tarvittava ohjelmisto ja asiakkaan pelaamisen mahdollistava käyttöliittymä. Peliä varten hyväksyttävä paikka olisi tällaista automaattia käytettäessä automaatin sijaintipaikka. Automaatiksi katsottava tietokone voi olla teknisesti toteutettu myös siten, että ohjelmistoa pyörittävä tietokone ja varsinaiseen pelaamiseen tarvittava käyttöliittymä eivät muodosta yhtenäistä fyysistä konetta. Teknisen kehityksen vuoksi on mahdollista, että asiakkaan kanssa samassa tilassa sijaitseva kone on vain käyttöliittymä, kun taas tietokone eli varsinainen automaatti sijaitsee jossakin muussa paikassa.

Koska pelaaminen on mahdollista automaatin avulla, on myös television välityksin pelattava bingo lain mukainen bingon toteutustapa. Bingoon osallistuminen tarkoittaa televisiolähetyksen seuraamista kotikatsomossa tai paikan päällä studioyleisössä. Bingoarvonnan suorittaminen fyysisesti tietyssä paikassa, tv-studiossa, myös sitoo bingon toteuttamisen arpajaislain 3 §:n 10 kohdassa tarkoitetulla tavalla paikallisesti.

Lisäksi arpajaislain 2 § määrittelee arpajaiset välineneutraalisti. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu 2008:26 korostaa arpajaisten välineneutraaliutta. Vaikka kyseinen päätös koskee rahankeräyslain soveltamista, se sisältää tämän asian kannalta kaksi merkittävää oikeudellista näkökohtaa. Lupaharkinnassa on otettava huomioon hakemuksen kohteena oleva toiminta kokonaisuutena ja sen tarkoitus. Lisäksi päätöksestä ilmenee, että lupaharkinnassa on sovellettava välineneutraalia arviointia.

Arpajaislain 1 luvun 3 §:ssä säädetään arpajaisten toimeenpanomuodoista. Hallituksen esityksen mukaan tämä luettelo on tyhjentävä ja arpajaiset saa toimeenpanna vain pykälässä määritellyllä tavalla.

Mainitun pykälän mukaan arpajaisten erilaisia toimeenpanomuotoja on 11. Minkään toimeenpanomuodon kohdalla ei määritellä, tarkoitetaanko kyseisellä muodolla kansallista vai paikallista pelaamista. Myöskään hallituksen esityksessä tätä määrittelyä ei tehdä.

Esimerkiksi mainitun pykälän 8 kohdassa tarkoitettuja tavara-arpajaisia toteutetaan sekä paikallisesti (esimerkiksi paikallisten urheiluseurojen järjestämät pienet tavara-arpajaiset) että kansallisesti (esimerkiksi Säätiön itsensä jo useamman vuoden ajan järjestämät suorassa tv-lähetyksessä toteutettavat Nenäpäivän tavara-arpajaiset).

Kun kyseisessä lainkohdassa ei ole rajoitettu arpajaisten toimeenpanomuotoja vain paikalliseen pelaamiseen, lainsäätäjän tarkoituksena on selvästi ollut jättää järjestäjän (ja lupaviranomaisen) harkintaan kysymys siitä, toteutetaanko arpajaiset kansallisesti vai paikallisesti. Kun tällaista harkintaa vakiintuneesti käytetään muidenkin laissa lueteltujen arpajaisten kohdalla, on sitä voitava käyttää myös bingon osalta. Bingo voidaan siis toimeenpanna kansallisesti.

Hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ovat täysin oikeat. Tampereen kihlakunnan poliisilaitos on toimivaltainen viranomainen luvan käsittelijäksi. Sanottu poliisilaitos on myös myöntänyt säätiölle sen hakeman luvan asian tultua ensin palautetuksi hallinto-oikeuden päätöksellä poliisilaitoksen käsiteltäväksi.

2.2. Sisäasiainministeriön vastaselitys

Ylen Hyvä Säätiö on liittänyt selityksensä liitteeksi professori Olli Mäenpään 23.6.2008 päivätyn oikeudellisen asiantuntijalausunnon. Mäenpää toteaa: ”Poliisilaitosten lupaharkintaa voidaan näin ollen kaikilta osiltaan luonnehtia oikeusharkinnaksi, jonka tuloksena bingoluvan hakijalla on oikeus saada lupa lain määrittelemät edellytykset täytettyään. Poliisilaitoksella ei siten ole itsenäistä, näiden edellytysten ulkopuolisiin näkökohtiin perustuvaa harkintavaltaa”. Ratkaisut lupaedellytysten täyttymisestä ovat yksittäistapauksittaisia, mutta kaikilla bingoluvan hakijoilla on oikeus saada lupa arpajaislain edellytykset täytettyään. Näin ollen jonkun toisen yleishyödyllisen yhteisön tai säätiön hakiessa vastaavanlaista bingolupaa, poliisilaitoksella ei olisi itsenäistä, arpajaislain edellytysten ulkopuolisiin näkökohtiin perustuvaa harkintavaltaa hylätä hakemusta. Vastaavankaltaisia bingopelejä voisivat siten toimeenpanna lukemattomat tahot.

Ylen Hyvän Säätiön mukaan: ”säätiön kaltaisen tahon tekemän hakemuksen kaltaisen lupahakemuksen hyväksyminen ei edes teoriassa voi tarkoittaa sellaisen bingopelin hyväksymistä, joissa voittonumerot arvottaisiin ulkomailla, vaikka ministeriö näin antaa valituksessaan ymmärtääkin”. Jos bingopelin toimeenpanopaikaksi katsotaan hallinto-oikeuden mukaisesti se paikka, missä arvonta tapahtuu, bingopelin toimeenpanopaikan siirtäminen ulkomaille on hyvin yksinkertaista. Jos bingopeliä ei katsota toimeenpannuksi Suomessa, sitä eivät luonnollisesti koske mitkään Suomen arpajaislainsäädännön säännökset. Tällöin bingopeliin ei tarvittaisi eikä edes voisi saada Suomen viranomaisten lupaa tai hyväksyntää. On näin ollen täysin kestämätöntä katsoa, että bingopeliä ei lainkaan toimeenpanna siellä, missä arpoja myydään ja missä arpajaisiin voi osallistua.

Arpajaislain 2 §:ssä on sen sijaan säädetty siitä, millainen toiminta kuuluu arpajaislain soveltamisalaan. Tällä määritelmällä ei ole mitään tekemistä sen kanssa, millaisiin arpajaisiin laissa tarkoitettu lupa voidaan myöntää.

Kyseessä oleva bingopeli järjestetään koko valtakunnan alueella eikä sitä järjestetä siten, kuin arpajaislain 3 §:n 10 kohta edellyttää. Tampereen kihlakunnan poliisilaitos ei voi myöntää bingolupaa muiden kihlakuntien alueella toimeenpantavaan bingopeliin eikä mikään poliisilaitos voi myöntää lupaa bingopeliin, joka toimeenpannaan siten, että siihen voi osallistua muualla kuin peliä varten hyväksytyssä paikassa.

Tampereen kihlakunnan poliisilaitos on myöntänyt 7.10.2008 Ylen Hyvä Säätiölle sen hakeman bingoluvan asian tultua ensin palautetuksi hallinto-oikeuden päätöksellä poliisilaitoksen käsiteltäväksi. Bingoluvassa pelin toimeenpanopaikaksi on merkitty hakemuksen mukaisesti ”R-kioskit koko maa”, ”tv-lähetys, Tohlopinranta 31, Tampere” sekä ”tekstiviestillä tv-lähetys”. Näin ollen Ylen Hyvä Säätiö on itsekin bingolupaa hakiessaan katsonut toimeenpanevansa bingopelin myös muualla kuin tv-studiossa.

Vastaselityksen liitteenä on Pirkanmaan poliisilaitoksen lausunto.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää Ylen Hyvä Säätiön väitteen, että sisäasianministeriöllä ei ole valitusoikeutta asiassa ja tutkii valituksen.

2. Korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen. Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Valitusoikeutta koskeva väite

Sovellettavat oikeusohjeet

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Saman pykälän 2 momentin mukaan viranomaisella on lisäksi valitusoikeus, jos laissa niin säädetään tai jos valitusoikeus on viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen.

Arpajaislain 42 §:n 1 momentin mukaan arpajaisten toimeenpanoa valvotaan arpajaisiin osallistuvien oikeusturvan takaamiseksi, väärinkäytösten ja rikosten estämiseksi sekä arpajaisista aiheutuvien sosiaalisten haittojen vähentämiseksi.

Arpajaislain 42 §:n 2 momentin mukaan sisäasiainministeriö vastaa arpajaisten toimeenpanon valtakunnallisesta valvonnasta ja arpajaistoiminnan tilastoimisesta. Ministeriö voi antaa arpajaisten toimeenpanoa ja toimeenpanon valvontaa koskevia lausuntoja ja ohjeita.

Arpajaislain 42 §:n 3 momentin mukaan lääninhallitus ja kihlakunnan poliisilaitos valvovat alueellaan toimeenpantavia arpajaisia.

Johtopäätös

Arpajaislaissa ei ole säännöksiä sisäasiainministeriön valitusoikeudesta eikä valitusoikeutta voida johtaa hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin asianosaisen asemasta. Kun kuitenkin otetaan huomioon arpajaistoiminnan luonne ja arpajaislaissa sisäasiainministeriölle asetettu vastuu arpajaisten toimeenpanon valtakunnallisesta valvonnasta, sisäasianministeriön valitusoikeus on hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla tarpeen ministeriön valvottavana olevan julkisen edun vuoksi. Tämän vuoksi Ylen Hyvä Säätiön väite sisäasiainministeriön valitusoikeuden puuttumisesta hylätään ja ministeriön valitus tutkitaan.

2. Pääasia

Sovellettavat oikeusohjeet

Arpajaislain 2 §:n 1 momentin mukaan tässä laissa tarkoitetaan arpajaisilla toimintaa, johon osallistutaan vastiketta vastaan ja jossa osallistuja voi saada kokonaan tai osittain sattumaan perustuvan rahanarvoisen voiton. Vastikkeena ei pidetä osallistumisilmoituksesta arpajaisiin osallistuvalle koituvia posti-, paikallis- tai kaukopuhelumaksuja taikka vastaavia kuluja, jotka eivät tule arpajaisten toimeenpanijan hyväksi.

Arpajaislain 3 §:n 10 kohdan mukaan tässä laissa tarkoitetaan bingopelillä arpajaisia, johon osallistutaan peliä varten hyväksytyssä paikassa ja jossa voittajia ovat ne, jotka pelin sääntöjen mukaisesti ilmaisevat, että heidän pelilipukkeessaan tai muussa sitä vastaavassa sähköisessä muodossa olevassa tositteessa on arvotut numerot pelin sääntöjen mukaisessa järjestyksessä ja jossa voi voittaa tavaraa tai tavaraan taikka palveluihin vaihdettavissa olevia lahja- tai ostokortteja.

Arpajaislain 5 §:ssä on säädetty arpajaisten toimeenpano-oikeudesta ja 7 §:ssä on säännökset luvan antamisen yleisistä edellytyksistä.

Arpajaislain 32 §:n 1 momentin mukaan luvan bingopelin toimeenpanemiseen (bingolupa) antaa ja peruuttaa pelin toimeenpanopaikan kihlakunnan poliisilaitos. Saman pykälän 2 momentin mukaan bingolupaa haetaan kirjallisesti. Lupa voidaan antaa enintään kahdeksi vuodeksi.

Arpajaislain 33 §:n 1 momentin mukaan bingolupa annetaan 5 §:ssä tarkoitetulle yhteisölle tai säätiölle, jos

1) edellä 7 §:ssä säädetyt luvan antamisen yleiset edellytykset täyttyvät,

2) luvanhakija esittää selvityksen siitä, että pelin toimeenpanossa käytettävät arvontajärjestelmät ovat luotettavia ja

3) peliä varten varattu tila on tarkoituksenmukainen bingopelin toimeenpanoa varten.

Arpajaislain 62 §:n 1 momentin mukaan arpajaisten toimeenpano muulla kuin 3 §:n 1 - 11 kohdassa tai 56 §:ssä tarkoitetulla tavalla on kielletty.

Arpajaislain esityöt

Hallituksen esityksessä arpajaislaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 197/1999 vp) on lakiehdotuksen 2 §:n (Arpajaisten määritelmä) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan sinänsä mahdollista, että arpajaisiin osallistutaan puhelimitse. Lain 33 §:n (Bingoluvan antamisen edellytykset) perustelujen osalta on lausuttu muun muassa, että tekniikan kehittyminen on mahdollistanut uusien arvontamenetelmien käyttöönottamisen. Uusien tekniikoiden myötä pelaajilla ei käytännössä ole mahdollisuutta valvoa pelin toimeenpanon luotettavuutta. Pelaajien oikeusturvan takaamiseksi olisi pelin toimeenpanon luotettavuus varmistettava. Perustelujen mukaan edellytetään, että luvanhakija esittää selvityksen siitä, että pelin toimeenpanossa käytettävät arvontajärjestelmät ovat luotettavia. Ehdotetussa 33 §:n 1 momentin 3 kohdassa edellytetään vielä, että peliä varten varattu tila on tarkoituksenmukainen bingopelin toimeenpanoa varten.

Hallituksen esityksessä lausutaan edelleen seuraavaa:

”Aiemmin bingopelin arvonta tapahtui yksinomaan mekaanisen laitteen avulla. Kun arvonta tapahtui samassa huoneistossa, jossa pelaajat olivat, pelaajat saattoivat itse varmistua arvonnan luotettavuudesta. Tekniikan kehittyminen on mahdollistanut arvonnan suorittamisen tietoteknisten arvontaohjelmien avulla. Kun arvonta suoritetaan tietokoneella, pelaajan on pelitilanteessa ja käytännössä muutenkin mahdotonta varmistua arvonnan luotettavuudesta, vaikka hän olisikin samassa huoneistossa, jossa arvonta tapahtuu.

Arvonta voidaan teknisesti suorittaa monella eri tavalla. Tieto arvotuista numeroista, pelaajan saamasta bingosta sekä muista pelin kulkuun liittyvistä seikoista voidaan välittää monilla toisistaan poikkeavilla tekniikoilla. Arvontajärjestelmien rajoittaminen vain joihinkin tekniikkoihin ei olisi tarkoituksenmukaista lain eikä sitä alemmalla tasollakaan olevin säännöksin. Rajoitukset saattaisivat tarpeettomasti rajoittaa uusien ja parempien tekniikoiden käyttöönottoa ja joka tapauksessa uusien tekniikoiden käyttöönotto edellyttäisi aina säädösmuutoksia.

Pelaajien oikeusturva voitaisiin riittävällä varmuudella taata luvan hakemisen yhteydessä annettavilla selvityksillä ja valvontaviranomaisten suorittamilla valvontakäynneillä. Tämän vuoksi luvanhakijoiden tulisi esimerkiksi lupahakemuksen yhteyteen liitetyillä tarkastustodistuksilla tai muulla tavalla esittää selvitys siitä, että arvontajärjestelmä on luotettava. Luvanhakija saisi itse ratkaista mitä selvityksenä esitetään. Myös selvitysten sisältö ja muoto olisi luvanhakijan ratkaistavissa. Lupaviranomaisen tehtävänä olisi arvioida, osoittaako esitetty selvitys, että arvontajärjestelmä on luotettava. Jos esitetyn selvityksen perusteella tätä ei voida todeta, hakemus olisi hylättävä.

Bingopeli tulisi toimeenpanna huoneistossa tai tilassa, joka on pelin toimeenpanoon tarkoituksenmukainen ja yleisön kokoontumiseen sopiva. Arvioitaessa huoneiston tai tilan sopivuutta tulee ottaa huomioon ympäristöministeriön 23 päivänä toukokuuta 1997 vahvistamassa rakentamismääräyskokoelmassa (ET) tarkoitetut kokoontumistiloja koskevat vaatimukset.”

Perustuslakivaliokunta on lakiehdotuksen johdosta hallintovaliokunnalle antamassaan lausunnossa (n:o 22/2001) kiinnittänyt huomiota siihen, että ehdotettu arpajaislaki ei sisällä kotimaassa sovellettaviksi tarkoitettuja säännöksiä verkkopelien järjestämisestä. Valiokunta on pitänyt todennäköisenä, että rahapelien lisäksi myös muita arpajaisia pannaan vastaisuudessa toimeen puhelin- ja tietoverkon välityksellä. Lausunnossaan valiokunta ei ole pitänyt asianmukaisena sääntelyn epätäsmällisyyttä.

Hallintovaliokunnan mietinnössä hallituksen esityksestä arpajaislaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HaVM:n mietintö 10/2001 vp - HE 197/1999 vp) on bingopeliä koskevan esityksen 32 §:n osalta lausuttu seuraavaa: ”Pykälän mukaan luvan bingopelin toimeenpanemiseen antaa ja peruuttaa pelin toimeenpanopaikan kihlakunnan poliisilaitos. Voimassa olevan bingoasetuksen 3 §:n mukaan lupa bingopelin toimeenpanoon myönnetään vain hakijan kotikunnan alueelle. Valiokunta kiinnittää tässä yhteydessä huomiota niihin mahdollisiin ongelmiin, joita saattaa syntyä sen johdosta, että esimerkiksi bingotoimintaa harjoittavan urheiluseuran luonnollinen toiminta-alue saattaa ulottua usean kunnan alueelle.”

Tosiseikat

Ylen Hyvä Säätiön toimeenpanemaan bingopeliin voi osallistua lunastamalla yhden tai useampia paperisia pelilipukkeita tai muussa niitä vastaavassa sähköisessä muodossa olevia peliruudukkoja. Paperilipukkeet olivat myynnissä R-kioskin toimipisteissä 24.10. - 14.11.2008 ja Nenäpäivä-ohjelman aikana peliruudukoita saattoi tilata tekstiviestillä matkapuhelimeen. Numeroiden arvonta suoritettiin Yleisradion Tampereen studiossa 14.11.2008 järjestetyssä suorassa televisiolähetyksessä.

Oikeudellinen arviointi

Asiassa on kysymys siitä, onko bingopeli arpajaislain mukainen, kun siihen voi osallistua etukäteen ostettujen pelilipukkeiden tai matkapuhelimen välityksellä ja arvonta suoritetaan kaikkien peliin osallistujien olematta paikalla.

Edellä mainituilla perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoo samoin kuin hallinto-oikeus, että Tampereen kihlakunnan poliisilaitos, jonka alueella pelin arvonta toimeenpantiin, on ollut toimivaltainen käsittelemään lupahakemuksen, joten poliisilaitoksen päätös on tullut kumota ja asia palauttaa sen käsiteltäväksi. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Rihto, Pirkko Ignatius, Eila Rother, Hannele Ranta-Lassila ja Anja Sahla. Asian esittelijä Marja-Terttu Savolainen.

---

[SV]

Lotterilagen 2 § 1 mom., 3 § 10 punkten, 5 §, 7 § 1 mom., 32 § 1 och 2 mom., 33 § 1 mom. och 62 § 1 mom.

Förvaltningsprocesslagen 6 §