Supreme Administrative Court allows appeal against chemical plant permit due to direct impact on neighboring landowner's rights.

Laki vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta 1 §, 17 §, 18 §, 20 §, 23 § 1 mom., 25 § 1 mom., 26 §, 30 § 1 mom. ja 126 §

Hallintolainkäyttölaki 6 § 1 mom.

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös 17.10.2007 n:o 07/0459/4

Asian aikaisempi käsittely

Turvatekniikan keskus

on 3.11.2006 antamallaan päätöksellä myöntänyt X Oy:lle vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta annetun lain mukaisen luvan pintakäsittelylaitoksen perustamiseen Humppilan kunnan Humppilan kylässä osoitteessa Humppilantie 39 C sijaitsevalle kiinteistölle (nykyisin Männikkö RN:o 6:735) päätöksestä tarkemmin ilmenevin ehdoin. Pintakäsittelylaitoksessa harjoitetaan metallikappaleiden kovakromausta elektrolyysin avulla. Kromausta varten laitokseen asennetaan viisi erillistä allasta, joiden yhteenlaskettu tilavuus on 15,1 kuutiometriä. Pintakäsittelyaltaissa on kromihappoliuosta, joka luokitellaan erittäin myrkylliseksi kemikaaliksi.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

A

on valituksesta lähemmin ilmenevin perustein vaatinut, että Turvatekniikan keskuksen 3.11.2006 tekemä päätös kumotaan. Päätöksen täytäntöönpano tulee kieltää, kunnes asia on lainvoimaisesti ratkaistu.

Turvatekniikan keskus

on antanut valituksen johdosta lausunnon.

Hämeenlinnan hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus

on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt tutkimatta A:n valituksen Turvatekniikan keskuksen päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

A:n esittämät perustelut asianosaisasemalleen

A on valituksessaan ilmoittanut omistavansa Tähkämaa-nimisen kiinteistön Humppilan kunnassa Humppilan kylässä (kiinteistötunnus 103-402-5-182). Tätä tilaa, jolla sijaitsevat maatilan talouskeskukseksi rakennetut rakennukset, käytetään toistaiseksi pääosin vapaa-ajan asuntona, mutta myös muutoin rakennusten käyttötarkoituksen mukaisesti. Kiinteistö sijaitsee lähimmillään alle 250 metrin päässä valituksenalaisessa päätöksessä tarkoitetusta toiminnasta. Samaan tilaan kuuluu myös maa- ja metsätalouskäytössä olevaa rakentamatonta aluetta, joka sijaitsee lähimmillään noin 200 metrin päässä sanotusta toiminnasta. Kiinteistöomistuksensa perusteella A on katsonut olevansa edellä tarkoitetun toiminnan vaikutuspiirissä. A:n mukaan asia koskee selkeästi hänen oikeuttaan ja etuaan sekä hänen velvollisuuttaan sietää kemikaaliluvan mukaista toimintaa.

Muutoksenhakuoikeutta koskevat oikeusohjeet

Vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta annetun lain 126 §:n mukaan valvontaviranomaisen mainitun lain perusteella tekemään hallintopäätökseen haetaan muutosta valittamalla siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

Yleiskuvaus X Oy:n pintakäsittelylaitoksen toiminnasta

X Oy:n 11.5.2006 päivätystä kromauslaitoksen perustamista koskevasta hakemuksesta ja valituksenalaisesta päätöksestä käy ilmi, että X Oy on kovakromaukseen erikoistunut yritys, joka pintakäsittelee teräsvalmisteita. Humppilaan perustettavassa laitoksessa on tarkoitus tehdä kovakromausta elektrolyysin avulla. Kromausliuos koostuu vedestä, kromihaposta ja rikkihaposta. Kromausta varten laitoksessa on PVC-pintaisia lasikuitualtaita, jotka on sijoitettu teräsaltaisiin. Kromauksen jälkeen käsitellyt kappaleet huuhdellaan. Kromauksesta syntyvä kiinteä kromijäte erotetaan ja toimitetaan ongelmajätelaitokseen. Laitoksen toiminta tapahtuu kokonaisuudessaan sisätiloissa.

X Oy:n hakemuksen käsittelystä Turvatekniikan keskuksessa

Johtopäätökset

A on valituksessaan perustellut oikeuttaan hakea muutosta Turvatekniikan keskuksen 3.11.2006 tekemään päätökseen lähinnä sillä, että hän omistaa Humppilan kunnassa kiinteistön, joka sijaitsee nyt kysymyksessä olevan kromauslaitoksen välittömässä läheisyydessä, ja että hänellä tämän vuoksi on velvollisuus sietää valituksenalaisessa päätöksessä myönnetyn luvan mukaista toimintaa. Valituksessa ei ole väitettykään, että kromauslaitoksen toiminnasta aiheutuisi konkreettista vaaraa, vahinkoa tai haittaa A:lle tai hänen omistamalleen kiinteistölle. Kysymys on hallinto-oikeuden käsityksen mukaan lähinnä siitä, että kromauslaitoksen olemassaolo sinänsä muodostaa A:n mielestä uhan tai riskin siitä, että laitoksen toiminnassa mahdollisesti tapahtuvan onnettomuuden tai toimintahäiriön vaikutukset ulottuvat häneen tai hänen omaisuuteensa.

Turvatekniikan keskuksen valituksenalainen päätös kohdistuu nimenomaan X Oy:öön, joka on asiassa varsinainen asianosainen. Päätöksessä on annettu yhtiölle siihen kohdistuvia, kromauslaitoksen käytännön toimintaa koskevia melko yksityiskohtaisiakin määräyksiä. Turvatekniikan keskuksen päätös ei kohdistu A:han tai vaikuta hänen oikeuteensa, velvollisuuteensa tai etuunsa sillä tavoin välittömästi, että hänellä edellä selostetut lainkohdat huomioon ottaen olisi oikeus hakea siihen muutosta.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A

on valituksessaan vaatinut, että Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi. Turvatekniikan keskuksen antaman päätöksen täytäntöönpano on kiellettävä, kunnes asia on lainvoimaisesti ratkaistu.

Valituksensa tueksi A on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Tilan Tähkämaa maatilan talouskeskukseksi rakennettu pihapiiri sijaitsee lähimmillään alle 250 metrin päässä suunnitellusta toiminnasta. Samaan tilaan kuuluu maa- ja metsätalouskäytössä olevaa rakentamatonta aluetta. Tila sijaitsee noin 200 metrin päässä aiotusta toiminnasta. Rakennuskaavana hyväksytyssä asemakaavassa maatilan talouskeskus kuuluu samaan kortteliin toiminnanharjoittajan kiinteistön kanssa.

Asiassa on riidatonta, että Turvatekniikan keskus on hallintomenettelyssä pitänyt A:ta asianosaisena. Hallintomenettelyn ja hallintolainkäytön osalta asianosaisuuden perusteet ovat lähtökohtaisesti samansisältöiset.

Varastoinnin ja käytön kohteena on terveydelle erittäin haitallinen kemikaali. Sovellettavassa kemikaalilainsäädännössä on erittäin vahva kytkentä hengen, terveyden ja ympäristönsuojelun turvaamiseen. Kyse on ympäristöturvallisuuden varmistamiseksi tarkoitetusta lainsäädännöstä, jossa asianosaisuuden laajuutta on tulkittava samoin kuin muussakin ympäristönsuojelulainsäädännössä.

Vaikutusten välittömyyden tulkinnassa on otettava huomioon Turvatekniikan keskuksen soveltamiskäytäntöön perustuva toiminnanharjoittajan vaikutuspiirin laaja-alainen arviointi, jonka mukaisesti A:n kiinteistö on viranomaisen määrittelemällä riskialueella. Riskit henkeen, terveyteen ja ympäristöön ovat todellisia, konkreettisia ja välittömiä. Konkreettinen vaara on kiistatta olemassa. Ympäristönsuojelullinen ulottuvuus liittyy myös valitusperusteena olevaan sijoituspaikan valintaan, pohjavesivaikutusten arviointiin ja valumavesien keräämisvaatimukseen. Toiminnan harjoittamisen mahdollinen vaikutus pohja- ja valumavesiin koskee kiinteistöjen pinnanmuodostuksen vuoksi välittömästi A:n omistamaa kiinteistöä.

A:lla on asiassa selvä oikeussuojan tarve. Turvatekniikan keskuksen menettely ja annettu hallintopäätös on osin ilmeisessä ristiriidassa hallintolain vaatimusten kanssa. Turvatekniikan keskuksen antama ratkaisu on ristiriidassa tapauksessa sovellettujen sisällöllisten oikeusohjeiden kanssa, jotka on yksilöity hallinto-oikeudelle. Oikeussuojan tarpeen kannalta merkityksellistä on, että käytettävissä ei ole vaihtoehtoista ja vaikutukseltaan tehokasta oikeussuojavaihtoehtoa. Asian ratkaisuun liittyy yhteisöoikeuden tulkintavaikutus yhteisön kemikaalilainsäädännön uudistuksen osalta.

Ympäristövaikutusten arviointimenettelyn soveltamatta jättäminen ei johda asianosaisaseman menettämiseen. Toiminnanharjoittaja kuuluu joka tapauksessa ympäristönsuojelulain mukaisen lupavelvoitteen piiriin. Ympäristölupapäätös ei ole tullut lainvoimaiseksi.

Kemikaaliluvan myöntämisessä on kyse hallintomenettelystä, jossa kolmannen oikeudet on otettava huomioon. Päätöksen oikeusvaikutukset kohdistuvat aiotun toiminnan sietämisvelvollisuuden vuoksi laajemmalle kuin yksin toiminnanharjoittajaan. Asiassa on otettava huomioon myös asian perusoikeusulottuvuus Suomen perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaisesti ja tulkittava hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaista asianosaisuuden määritelmää valittajan eduksi.

Turvatekniikan keskus

on antanut lausunnon A:n valituksen johdosta.

X Oy:lle

on varattu tilaisuus selityksen antamiseen A:n valituksen johdosta. Selitystä ei ole annettu.

Turvatekniikan keskuksen lausunto on lähetetty tiedoksi A:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

2. Korkein hallinto-oikeus hylkää vaatimuksen Turvatekniikan keskuksen päätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä.

Perustelut

1. Valitusoikeutta koskeva ratkaisu

Oikeusohjeet

Vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta annetun lain 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on ehkäistä ja torjua vaarallisten kemikaalien sekä räjähteiden valmistuksesta, käytöstä, siirrosta, varastoinnista, säilytyksestä ja muusta käsittelystä aiheutuvia henkilö-, ympäristö- ja omaisuusvahinkoja. Lain tarkoituksena on lisäksi edistää yleistä turvallisuutta.

Mainitun lain 2 luvussa säädetään turvallisuusvaatimuksista. Lukuun sisältyvät muiden ohella 17, 18 ja 20 §.

Lain 17 §:n mukaan toiminnanharjoittajan on otettava huomioon suunnitellessaan vaarallisia kemikaaleja tai räjähteitä valmistavien, käsittelevien tai varastoivien tuotantolaitosten sijaintia, että tuotantolaitos on sijoitettava sellaiselle etäisyydelle asuinalueista, yleisessä käytössä olevista rakennuksista ja alueista, kouluista, hoitolaitoksista, teollisuuslaitoksista, varastoista, liikenneväylistä sekä muusta ulkopuolisesta toiminnasta niin, että ennalta mahdollisiksi arvioitavat räjähdykset, tulipalot ja kemikaalipäästöt eivät aiheuta henkilö-, ympäristö- tai omaisuusvahinkojen vaaraa näissä kohteissa.

Mainitun lain 20 §:n mukaan vaarallisia kemikaaleja tai räjähteitä valmistavien, käsittelevien tai varastoivien tuotantolaitosten sijoituksessa tulee ottaa huomioon sijoituspaikan ja sen ympäristön nykyinen ja tuleva maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) mukaisessa oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettu käyttötarkoitus samoin kuin aluetta mahdollisesti koskevat kaavamääräykset.

Mainitun lain 23 §:n 1 momentin mukaan vaarallisen kemikaalin laajamittaista teollista käsittelyä ja varastointia saa harjoittaa vain Turvatekniikan keskuksen luvalla. Toiminnanharjoittajan tulee hakea edellä tarkoitettua lupaa Turvatekniikan keskukselta. Hakemuksessa on esitettävä tiedot ja selvitykset suunnitellusta toiminnasta ja turvallisuusjärjestelyistä.

Mainitun lain 25 §:n 1 momentin mukaan edellytyksenä 23 §:ssä tarkoitetun luvan myöntämiselle on, että toiminnanharjoittaja on osoittanut toiminnan täyttävän 2 luvun mukaiset turvallisuusvaatimukset. Lupaan voidaan liittää näiden vaatimusten täyttämiseksi tarpeellisia ehtoja.

Mainitun lain 26 §:n 1 momentin mukaan toiminnanharjoittajan on esitettävä 23 §:n mukaista lupaa hakiessaan ympäristövaikutusten arviointiselostus, jos kysymys on ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetussa laissa (468/1994) tarkoitetusta hankkeesta. Siltä osin kuin selostukseen sisältyy mainitun lain säännösten soveltamiseksi tarpeelliset tiedot ympäristövaikutuksista, ei samoja tietoja vaadita uudestaan. Pykälän 2 momentin mukaan luvasta on käytävä ilmi, miten ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain mukainen arviointi on otettu huomioon.

Vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta annetun lain 30 §:n 1 momentin mukaan tuotantolaitoksessa, jossa vaarallisten kemikaalien käsittelystä ja varastoinnista voi aiheutua suuronnettomuus, toiminnanharjoittajan on laadittava asiakirja, jossa selostetaan toimintaperiaatteet suuronnettomuuksien ehkäisemiseksi, tai turvallisuusselvitys, jossa toiminnanharjoittaja osoittaa toimintaperiaatteensa suuronnettomuuksien ehkäisemiseksi ja rajoittamiseksi sekä antaa tarvittavat tiedot niiden toteuttamiseksi tarvittavasta organisaatiosta ja turvallisuusjohtamisjärjestelmästä.

Mainitun lain 126 §:n mukaan ministeriön ja valvontaviranomaisen mainitun lain perusteella tekemään hallintopäätökseen haetaan muutosta valittamalla siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Päätöstä on muutoksenhausta huolimatta noudatettava, jollei valitusviranomainen toisin määrää.

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

Tosiseikat

Turvatekniikan keskus on myöntänyt X Oy:lle vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta annetun lain 23 §:n 1 momentin mukaisen luvan perustaa pintakäsittelylaitos. Laitoksessa harjoitetaan metallikappaleiden kovakromausta elektrolyysin avulla. Laitokseen on tarkoitus asentaa viisi erillistä allasta, joiden yhteenlaskettu tilavuus on lupapäätöksen mukaan noin 15 kuutiometriä. Pintakäsittelyaltaissa on kromihappoliuosta, joka luokitellaan erittäin myrkylliseksi kemikaaliksi.

Turvatekniikan keskus on päätöksensä liitteessä katsonut, että laitos voidaan sijoittaa Humppilan kunnan kaavoitetulle teollisuusalueelle. Turvatekniikan keskus on ympäristökeskukselta varmistanut, että teollisuusalue ei sijaitse pohjavesialueella. Turvatekniikan keskus on arvioinut, ettei toiminnasta aiheudu suuronnettomuuden vaaraa, ja todennut, että se on lupaehdoissa ottanut huomioon mahdollisten vuotojen ja päästöjen torjumisen rakenteellisin toimenpitein. Lupaehdot ja määräykset on asetettu niin, että mahdolliset onnettomuudet voidaan ennalta ehkäistä.

Turvatekniikan keskus on hallinto-oikeudessa antamassaan lausunnossa todennut muun ohella, että se on ottanut huomioon lähiympäristössä olevat kohteet ja arvioinut tehtaan vaaranarviointien tuloksia. Tarkastelun perusteella on päädytty siihen, että sijoituspaikan etäisyydet urheilukenttään, rautatieliikenteen henkilöasemaan ja nuorisoseurantaloon ovat riittävät. Lausunnossa on viitattu myös kaavaan ja pohjavesikysymyksiin sekä katsottu, että allasvuotojen, tulipalon ja kemikaalien aiheuttamat vaarat laitoksen sisällä ja sen ulkopuolella on selvitetty riittävästi. Lausunnossa on viitattu vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta annetun lain 17 ja 18 §:ään. Lausunnosta ilmenee, että laitos on velvollinen laatimaan niin sanotun toimintaperiaateasiakirjan suuronnettomuuksien vaaran ehkäisemiseksi.

A:n omistama kiinteistö sijaitsee asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan lähimmillään alle 250 metrin päässä valituksenalaisessa päätöksessä tarkoitetusta toiminnasta. Samaan tilaan kuuluu myös maa- ja metsätalouskäytössä olevaa rakentamatonta aluetta, joka sijaitsee lähimmillään noin 200 metrin päässä sanotusta toiminnasta. A on ilmoittanut, että kiinteistöllä sijaitsevat maatilan talouskeskukseksi rakennetut rakennukset. Rakennuksia käytetään toistaiseksi pääosin vapaa-ajan asuntona, mutta myös muutoin rakennusten käyttötarkoituksen mukaisesti.

A on valituksessaan hallinto-oikeuteen muun ohella katsonut, ettei riskinarviointia ole suoritettu asianmukaisesti ja että toiminta ei sovellu suunniteltuun paikkaan.

Oikeudellinen arvio ja lopputulos

Asiassa on arvioitava, onko A:lla valitusoikeus hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin nojalla. Päätöstä ei ole kohdistettu A:han. A omistaa edellä kuvatun mukaisesti kiinteistön hankkeen lähiympäristössä. Näin ollen arvioitavaksi tulee, vaikuttaako päätös tällä perusteella hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin tarkoittamalla tavalla välittömästi A:n oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun.

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momenttia koskevissa hallituksen esityksen (HE 217/1995 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että valitusoikeutta ei voitaisi johtaa yksinomaan päätöksen välillisistä vaikutuksista. Välittömyyskriteerin soveltuvuutta arvioitaessa olisi kiinnitettävä huomiota kunkin asian laatuun ja asiassa ilmenevään oikeusturvan tarpeeseen. Valitusoikeus määräytyisi ehdotetun säännöksen mukaisesti, jollei subjektiivisesta valitusoikeudesta ole tarkempia erityissäännöksiä. Säännös olisi väljän yleislausekkeen muodossa, jotta oikeuskäytännön kehittäminen olisi mahdollista.

Edellä lausutuilla perusteilla A:lla on oikeus valittaa Turvatekniikan keskuksen päätöksestä. Koska hallinto-oikeudella on ollut asiasta toinen käsitys, hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja asia palautettava hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

2. Täytäntöönpanon kieltämistä koskeva ratkaisu

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös on kumottu ja asia palautettu hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi ratkaisun antamiseksi A:n valitukseen ja siihen liittyvään vaatimukseen päätöksen täytäntöönpanon kieltämiseksi. Tähän nähden Turvatekniikan keskuksen päätöksen täytäntöönpanoa ei ole syytä kieltää korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Marjatta Kaján, Kari Kuusiniemi, Anne E. Niemi ja Hannu Ranta. Asian esittelijä Arto Hietaniemi.

---

[SV]

Säkerhetsteknikcentralen hade enligt 23 § 1 mom. i lagen om säkerhet vid hantering av farliga kemikalier och explosiva varor beviljat X Ab tillstånd för en ytbehandlingsanläggning. Oberoende av om inrättandet av anläggningen förutsatte t.ex. ett miljötillstånd enligt miljöskyddslagen eller inte, skulle i enlighet med de bestämmelser som refererades i beslutet i ett tillståndsförfarande enligt lagen om säkerhet vid hantering av farliga kemikalier och explosiva varor bedömas vilka konsekvenser placeringen av anläggningen hade för bosättningen och annan markanvändning och miljön, särskilt med hänsyn till risken för skador på person, miljön eller egendom vid eventuella olycksfall. Med hänsyn till utredningen om verksamheten vid anläggningen, där i stor omfattning skulle hanteras kemikalier, påverkade tillståndsbeslutet direkt A:s rätt eller fördel så som avses i 6 § 1 mom. i förvaltningsprocesslagen. A hade följaktligen rätt att överklaga Säkerhetsteknikcentralens beslut.

Lagen om säkerhet vid hantering av farliga kemikalier och explosiva varor 1, 17, 18 och 20 §, 23 § 1 mom., 25 § 1 mom., 26 §, 30 § 1 mom. och 126 §

Förvaltningsprocesslagen 6 § 1 mom.