Environmental agency appeal dismissed for issues not raised in its prior correction request to the municipality.

Alueellinen ympäristökeskus oli tehnyt kunnalle oikaisukehotuksen asemakaavasta erillispientalojen korttelialueen ja uimaranta-alueen osalta. Kunnanvaltuusto oli oikaisukehotuksen johdosta tekemällään päätöksellä rajannut uimaranta-alueen kaava-alueen ulkopuolelle ja muilta osin pysyttänyt asemakaavan hyväksymistä koskevan päätöksen entisellään. Alueellisella ympäristökeskuksella ei ollut oikeutta hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen oikaisukehotuksen johdosta tehdystä kunnanvaltuuston päätöksestä sellaisilta osin, joita ei ollut vaadittu muutettavaksi ympäristökeskuksen kunnalle tekemässä oikaisukehotuksessa ja jotka tästä syystä eivät olleet kunnanvaltuuston harkittavina, kun se oikaisukehotuksen jälkeen teki päätöksen asemakaavan hyväksymisestä.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 195 ja 196 §

Maankäyttö- ja rakennusasetus 91 §

Årsboksbeslut

---

[SV]

Den regionala miljöcentralen hade givit en kommun en rättelseuppmaning, i vilken kommunen uppmanades att rätta sin detaljplan i fråga om ett kvartersområde för fristående småhus samt ett badstrandsområde. I sitt beslut med anledning av rättelseuppmaningen hade kommunfullmäktige uteslutit badstrandsområdet från detaljplaneområdet och till övriga delar hållit fast vid sitt ursprungliga beslut att godkänna detaljplanen. Det beslut som kommunfullmäktige hade fattat med anledning av den regionala miljöcentralens rättelseuppmaning till kommunen hade miljöcentralen inte rätt att överklaga genom besvär hos förvaltningsdomstolen på de punkter i vilka miljöcentralen inte i sin rättelseuppmaning hade krävt ändring och som kommunfullmäktige därför inte hade tagit under övervägande när beslutet om godkännande av planen fattades efter rättelseuppmaningen.

Markanvändnings- och bygglagen 195 och 196 §

Markanvändnings- och byggförordningen 91 §

Lyhennelmä suomeksi

Beslut som överklagas

Vasa förvaltningsdomstols beslut 16.10.2006 nummer 06/0292/4

Ärendets tidigare handläggning

Kommunfullmäktige i Korsholm

har med sitt beslut 10.3.2005 godkänt detaljplanen för Röjören i Iskmo by i Korsholms kommun. Beslutet att godkänna planen har inte överklagats hos förvaltningsdomstolen.

Västra Finlands miljöcentral

har i en skriftlig rättelseuppmaning, som daterats 13.4.2005, uppmanat kommunfullmäktige att ta planeringen till ny behandling för byggplatsen AO 26:s del. Miljöcentralen har motiverat sin rättelseuppmaning enligt följande:

Byggplatsen AO 26 är inte lämplig för sitt ändamål. Byggplatsen är belägen uppe på en smal ås, varvid 50 och 54 § i markanvändnings- och bygglagen inte har beaktats om att värna naturmiljön och att styra byggandet på det sätt som krävs med tanke på landskapsbilden. Ungefär hälften av byggplatsens areal ligger under högvattenstånd och 116 § i markanvändnings- och bygglagen om kravet på byggplatser med tanke på översvämningar är inte beaktad. En simstrand är anvisad nedanför byggplatsen, men den kan inte nås landvägen, vilket står i strid med 54 § i markanvändnings- och bygglagen om krav på en trygg livsmiljö och en reglering av trafiken. Byggplatsen är anvisad till strandplanens rekreationsområde, vilket strider mot samma paragrafs krav på rekreationsområden.

Kommunfullmäktige i Korsholm

har 9.6.2005 efter rättelseuppmaning beslutat att på nytt godkänna detaljplanen för Röjören i Iskmo by i Korsholms kommun, dock så att badstrandsområdet i anslutning till kvarter 26 inte har godkänts, med anledning av rättelseuppmaningen.

Förvaltningsdomstolens avgörande

Vasa förvaltningsdomstol

har, till den del det är fråga om i högsta förvaltningsdomstolen, med sitt överklagade beslut utan prövning avvisat de besvär som anförts av Västra Finlands miljöcentral, till den del de gäller kvarter 22, bestämmelsen om taklisthöjd, placeringen för gatuområdet som anvisats i anslutning till kvarter 26 och avsaknaden av namn för gatuområdena.

Förvaltningsdomstolen har förkastat besvären till den del som de gäller badstrandsområdet i anslutning till kvarter 26.

Förvaltningsdomstolen har hänvisat till 54 § 2 mom., 195 § 1 mom. och 196 § 1 och 3 mom. i markanvändnings- och bygglagen samt 91 § i markanvändnings- och byggförordningen och motiverat sitt beslut enligt följande:

Utan hinder av vad som i markanvändnings- och bygglagen bestäms om ändringssökande kan enligt 195 § 1 mom. i nämnda lag den regionala miljöcentralen sedan kommunen godkänt en generalplan eller detaljplan ge kommunen en skriftlig rättelseuppmaning, om planen har utarbetats utan att de riksomfattande målen för områdesanvändningen har beaktats eller annars i strid med lagens bestämmelser och det är förenligt med allmänt intresse att ärendet förs till kommunen för nytt avgörande.

Enligt 91 § i markanvändnings- och byggförordningen skall i en sådan rättelseuppmaning som avses i 195 § i markanvändnings- och bygglagen anges till vilka delar de riksomfattande målen för områdesanvändningen inte har beaktats i uppgörandet av planen eller till vilka delar planen i övrigt anses strida mot lagen.

Västra Finlands miljöcentral har i sin rättelseuppmaning ansett att byggplats AO 26 på grund av att den är belägen på en smal ås, att ungefär hälften av arealen ligger under högvattenstånd och att byggplatsen är anvisad till strandplanens rekreationsområde inte är lämplig för sitt ändamål, samt att ett område för badstrand som är beläget nedanför byggplatsen i fråga strider mot lagens krav på en trygg livsmiljö och en reglering av trafiken, på grund av att badstranden inte kan nås landvägen.

Med beaktande av att miljöcentralen i sin rättelseuppmaning inte på det sätt som avses i 91 § i markanvändnings- och byggförordningen har angett att kvarter 22, bestämmelsen om taklisthöjd, placeringen för gatuområdet som anvisats i anslutning till kvarter 26 och avsaknaden av namn för gatuområdena skulle strida mot lagen, har förvaltningsdomstolen inte upptagit besvären till prövning till denna del. Den besvärsrätt som den regionala miljöcentralen har enligt 196 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen avser besvärsrätt över det nya beslut som fattats med anledning av en rättelseuppmaning och denna besvärsrätt gäller härvid enbart till den del kommunen inte iakttagit rättelseuppmaningen och bibehållit ett tidigare beslut om godkännande av en plan.

Med anledning av miljöcentralens rättelseuppmaning har badstrandsområdet i anslutning till kvarter 26 inte godkänts.

Detaljplanen skall enligt 54 § 2 mom. i markanvändnings- och bygglagen utarbetas så att det skapas förutsättningar för en hälsosam, trygg och trivsam livsmiljö, för regional tillgång till service och för reglering av trafiken. Den byggda miljön och naturmiljön skall värnas och särskilda värden i anslutning till dem får inte förstöras. På det område som planläggs eller i dess närmaste omgivning skall det finnas tillräckligt med parker eller andra områden som lämpar sig för rekreation.

Området för badstrand (VV), som genom fullmäktiges beslut inte har godkänts, har en areal om cirka 0,09 hektar, medan områdena för närrekreation (VL), som godkänts, har en areal om cirka 7,2 hektar. Av handlingarna framgår att kommunens allmänna simstrand i Grönvik är belägen på ett avstånd om cirka 500 meter från kvarter 26 i riktning mot Vasa, medan en allmän simstrand vid Fjärdskär är belägen på ett avstånd om cirka två kilometer från kvarter 26.

Med beaktande av arealen på planens områden för närrekreation och att det i närområdet finns två simstränder, finns det tillräckligt med rekreationsområden på planeområdet och i dess närmaste omgivning.

Med hänsyn till att planeområdets areal om cirka 13,4 hektar endast obetydligt minskar på grund av att en areal om 0,09 hektar lämnas utan planebeteckning, är planeområdet fortsättningsvis en planeringsmässigt ändamålsenlig helhet, som inte är lagstridig på det sätt som avses i besvären.

Kommunen kan genom sin prövningsrätt och med beaktande av stadgandena i markanvändnings- och bygglagen bestämma vilka områden den planerar för vilka ändamål. Att kommunfullmäktige inte har godkänt förslaget till området för badstrand i anslutning till kvarter 26 innebär inte att fullmäktiges beslut av den anledningen skulle vara lagstridigt på det sätt som avses i besvären.

Handläggning i högsta förvaltningsdomstolen

Västra Finlands miljöcentral

har i sina besvär yrkat att Vasa förvaltningsdomstols beslut upphävs till den del som förvaltningsdomstolen utan prövning har avvisat och förkastat miljöcentralens besvär. Miljöcentralen har yrkat att Korsholms kommunfullmäktiges beslut bör upphävas vad gäller kvarteret 22 och de rekreations- och badstrandsområden som hör till kvarteret 26 samt detaljplanens gatuområde.

Miljöcentralen har upprepat det som anförts i förvaltningsdomstolen.

Förvaltningsdomstolen har ansett att miljöcentralen enligt 196 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen har besvärsrätt endast i fråga om de ärenden gällande vilka miljöcentralen har gett en rättelseuppmaning i enlighet med 195 § i markanvändnings- och bygglagen till Korsholms kommun. Förvaltningsdomstolens beslut baserar sig till denna del på felaktig tillämpning av lagen.

Regleringen som gäller de regionala miljöcentralernas rättelseuppmaningar är en del av det övervakningssystem gällande sådan planering av områdesanvändning i kommunerna som hör till en statlig myndighet. Systemet för rättelseuppmaning har att göra med förändringen i styrningsförhållandet mellan miljöcentralen och kommunerna i markanvändnings- och bygglagen. Avsikten var att skapa ett lättare och snabbare förfarande vid anförande av besvär hos domstol för att korrigera sådana fel i planer vilka finns noggrannare definierade i lagrummet.

Det är möjligt att ge en rättelseuppmaning i enlighet med 195 § i markanvändnings- och bygglagen, om planen har utarbetats utan att de riksomfattande målen för områdesanvändningen har beaktats eller om den annars står i strid med lagens bestämmelser och om det är förenligt med allmänt intresse att ärendet förs till kommunen för nytt avgörande. Kravet på ett allmänt intresse höjer tröskeln för att miljöcentralen skall ge en rättelseuppmaning högre än tröskeln för att miljöcentralen skall anföra besvär.

Enligt 196 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen har miljöcentralen besvärsrätt gällande ett beslut som fattats med anledning av en rättelseuppmaning till kommunen. Genom att ge besvärsrätt till den regionala miljöcentralen undviker man enligt regeringens proposition (101/1998 rd) sådana situationer där miljöcentralen när den ger en rättelseuppmaning annars också skulle vara tvungen att anföra besvär hos förvaltningsdomstolen. I paragrafen har man inte begränsat miljöcentralens besvärsrätt endast till de ärenden som nämns i rättelseuppmaningen. Sålunda är det i kraft som uttryckligen särskilt föreskrivs i 191 § i markanvändnings- och bygglagen gällande den regionala miljöcentralens besvärsrätt. Den regionala miljöcentralen har sålunda rätt att anföra besvär i de ärenden som hör till dess verksamhetsområde över beslut som gäller godkännande av en plan.

Den tröskel som begränsar givandet av en rättelseuppmaning fattas när det gäller besvärsrätten för den regionala miljöcentralen i enlighet med 191 § i markanvändnings- och bygglagen. Enligt paragrafen får den regionala miljöcentralen alltid anföra besvär över ärenden som hör till dess verksamhetsområde, utan att förutsättningen för detta vore att det vore förenligt med allmänt intresse att ärendet förs till domstol för avgörande.

I föreliggande ärende gav miljöcentralen 13.4.2005 en rättelseuppmaning till Korsholms kommunfullmäktige, som gällde byggplatsen på kvartersområdet AO 26 och avsaknaden av trafikarrangemang på det därtillhörande badstrandsområdet. I sina besvär till förvaltningsdomstolen framförde miljöcentralen även andra motiveringar.

Miljöcentralens befogenheter att ge rättelseuppmaning begränsas i 195 § i markanvändnings- och bygglagen till sådana ärenden där det är förenligt med allmänt intresse att de förs till kommunen för nytt avgörande. Därför begränsade miljöcentralen sin rättelseuppmaning till ovan nämnda ärenden. När ärendet begrundades vid miljöcentralen, ansåg man att de övriga bristerna i detaljplanen som miljöcentralen senare nämnde i sina besvär inte överskred tröskeln för det allmänna intresset. Dessutom trodde man att miljöcentralens rättelseuppmaning skulle leda till att kommunfullmäktige skulle remittera detaljplanen för att beredas på nytt. Vid en ny beredning av detaljplanen skulle miljöcentralen med hjälp av planstyrning ha möjlighet att på nytt försöka få kommunen att korrigera också de övriga bristerna i detaljplanen.

Detta skedde dock inte, utan kommunfullmäktige höll fast vid det föregående beslutet att godkänna detaljplanen med undantag för badstrandsområdet, vilket kommunfullmäktige strök från detaljplanen. I den här situationen hade miljöcentralen inte längre någon annan möjlighet än att överklaga beslutet till förvaltningsdomstolen. Eftersom bristerna och felen som miljöcentralen nämner i sina besvär är klart lagstridiga och detaljplanen på grund av dessa inte uppfyller kraven på innehåll i enlighet med 54 § i markanvändnings- och bygglagen, kunde miljöcentralen inte med beaktande av sina uppgifter i enlighet med 18 § i markanvändnings- och bygglagen begränsa sina besvär endast till de ärenden som nämns i rättelseuppmaningen.

Röjören är ett naturskönt område, som traditionellt har använts till allmän rekreation. Det faktum att det finns kommunala badstränder och andra rekreationsområden i områdets omgivning utesluter inte medborgarnas rättigheter, som baserar sig på allemansrätten eller deras urgamla tradition att använda detta område som badstrand.

Detaljplanen uppfyller till denna del inte kraven på detaljplanens innehåll i enlighet med 54 § i markanvändnings- och bygglagen. Kommunfullmäktiges beslut har till denna del inte fattats i den ordning som lagen föreskriver och det är också i övrigt lagstridigt.

Kommunstyrelsen i Korsholm

har givit en förklaring.

Västra Finlands miljöcentral

har givit ett genmäle.

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

1. Högsta förvaltningsdomstolen har prövat besvären till den del de gäller Vasa förvaltningsdomstols beslut att utan prövning avvisa de besvär som anförts av Västra Finlands miljöcentral och förkastar besvären. Slutresultatet i förvaltningsdomstolens beslut ändras inte.

2. Högsta förvaltningsdomstolen har i övrigt prövat målet och förkastar besvären. Förvaltningsdomstolens beslut ändras inte.

Motiveringar

1. Motiveringar till den del som slutresultatet i förvaltningsdomstolens beslut inte ändrats

Tillämpade stadganden och deras motiveringar

Enligt 188 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen söks ändring bland annat i ett beslut som gäller godkännandet av en detaljplan hos förvaltningsdomstolen genom besvär på det sätt som bestäms i kommunallagen.

Enligt 90 § 2 mom. i kommunallagen får besvär anföras på den grunden att

1) beslutet har tillkommit i felaktig ordning,

2) den myndighet som fattat beslutet har överskridit sina befogenheter, eller

3) beslutet annars strider mot lag.

Enligt 3 mom. i samma paragraf skall ändringssökanden framföra i 2mom. avsedda besvärsgrunder innan besvärstiden löper ut.

Enligt 191 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen har bland annat den regionala miljöcentralen utöver vad som i 92 § kommunallagen bestäms om besvärsrätt rätt att överklaga ett beslut som gäller godkännande av en plan.

Enligt 195 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen kan den regionala miljöcentralen utan hinder av vad som i nämnda lag bestäms om ändringssökande sedan kommunen godkänt en generalplan eller detaljplan ge kommunen en skriftlig rättelseuppmaning, om planen har utarbetats utan att de riksomfattande målen för områdesanvändningen har beaktats eller annars i strid med lagens bestämmelser och det är förenligt med allmänt intresse att ärendet förs till kommunen för nytt avgörande. Enligt paragrafens 2 mom. skall rättelseuppmaning ges inom besvärstiden för det beslut som gäller planen. Enligt paragrafens 4 mom. skall kommunfullmäktige fatta beslut om planen med anledning av en rättelseuppmaning.

Har kommunens tidigare beslut överklagats hos förvaltningsdomstolen, skall kommunen enligt 196 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen skriftligen underrätta förvaltningsdomstolen samt dem som sökt ändring om det nya beslut som fattats med anledning av en rättelseuppmaning. De besvär som anförts över det tidigare beslutet anses gälla det nya beslutet om godkännande. Om kommunen bibehåller beslutet om godkännande oförändrat, har andra än de som redan överklagat beslutet inte rätt att söka ändring. Den regionala miljöcentralen har dock besvärsrätt. Om kommunen beslutar att ändra en godkänd plan, skall förvaltningsdomstolen enligt paragrafens 2 mom. bereda dem som överklagat beslutet tillfälle att komplettera eller ändra sina besvär. Då har även andra som har rätt att överklaga rätt att söka ändring i beslutet till den del planen har ändrats.

Enligt 91 § i markanvändnings- och byggförordningen skall i en sådan rättelseuppmaning som avses i 195 § markanvändnings- och bygglagen anges till vilka delar de riksomfattande målen för områdesanvändningen inte har beaktats i uppgörandet av planen eller till vilka delar planen i övrigt anses strida mot lagen.

I detaljmotiveringen till 195 § i regeringens proposition till riksdagen med förslag till reform av byggnadslagstiftningen (RP 101/1998 rd) sägs bland annat att statens tillsyn över kommunplanläggningen enligt förslaget ändras till å ena sidan förhandsstyrning och å andra sidan tillsyn genom besvär vid behov. Besvär till domstol kan vara en tung och även tidsödande process i en situation då i planen redan vid förhandlingarna observerats klar strid mot kraven på innehållet eller de riksomfattande målen för områdesanvändningen inte har beaktats i planen. Härvid går det snabbare att rätta det oriktiga planbeslutet genom att det genast på nytt underställs kommunens egen prövning.

I detaljmotiveringen till 196 § i samma proposition konstateras att om kommunen bibehåller beslutet att godkänna planen oförändrat, har andra besvärsberättigade än den regionala miljöcentralen inte rätt att anföra nya besvär över fullmäktiges nya beslut. Genom att ge den regionala miljöcentralen besvärsrätt undviks den situationen att miljöcentralen annars när den ger en rättelseuppmaning också borde anföra ordinarie besvär hos förvaltningsdomstolen. Om kommunfullmäktige ändrar en godkänd plan, skall förvaltningsdomstolen bereda dem som har överklagat beslutet tillfälle att komplettera eller ändra sina besvär till behövliga delar. Då har även andra som har rätt att överklaga rätt att söka ändring i beslutet till de delar som har ändrats.

Fakta i målet och rättsfrågan

Västra Finlands miljöcentral har givit Korsholms kommun en rättelseuppmaning och i den uppmanat kommunen att rätta detaljplanen för Röjören. I rättelseuppmaningen har miljöcentralen ansett att detaljplanen i fråga om kvarteret AO 26 och badstrandsområdet söder om det inte uppfyller markanvändnings- och bygglagens krav på innehållet i en detaljplan. Med anledning av rättelseuppmaningen har Korsholms kommunfullmäktige genom ett nytt beslut uteslutit badstrandsområdet från detaljplanen och till övriga delar hållit fast vid sitt ursprungliga beslut att godkänna detaljplanen.

Västra Finlands miljöcentral har inte genom besvär hos förvaltningsdomstolen överklagat Korsholms kommunfullmäktiges beslut 10.3.2005 att godkänna detaljplanen. Miljöcentralen har givit en rättelseuppmaning och i den uppmanat kommunfullmäktige att till vissa delar rätta sitt beslut om planen. Enligt miljöcentralens besvär hos högsta förvaltningsdomstolen gäller det att i målet avgöra om miljöcentralens rätt att söka ändring genom besvär i det beslut som kommunfullmäktige 9.6.2005 har fattat med anledning av rättelseuppmaningen innebär att miljöcentralen får söka ändring i beslutet även till andra delar än de som i enlighet med vad som föreskrivs i 91 § i markanvändnings- och byggförordningen har angivits i rättelseuppmaningen.

Juridisk bedömning och slutresultat

Enligt 191 § i markanvändnings- och bygglagen har den regionala miljöcentralen rätt att överklaga ett beslut som gäller godkännande av en plan. Enligt 196 § 1 mom. i samma lag har den regionala miljöcentralen rätt att överklaga ett beslut som kommunen har fattat med anledning av en rättelseuppmaning.

Bestämmelserna i markanvändnings- och bygglagen hindrar inte den regionala miljöcentralen att samtidigt både ge en rättelseuppmaning och anföra besvär över kommunens beslut att godkänna planen. Att miljöcentralen enligt 196 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen har rätt att överklaga kommunens beslut med anledning av rättelseuppmaningen till de delar som kommunen har bibehållit sitt tidigare beslut oförändrat betyder att miljöcentralen dock inte behöver anföra besvär på de punkter som har angivits i rättelseuppmaningen.

Enligt 195 § 4 mom. i markanvändnings- och bygglagen skall kommunfullmäktige med anledning av rättelseuppmaningen fatta ett nytt beslut om planen. Enligt 91 § i markanvändnings- och byggförordningen skall i rättelseuppmaningen anges till vilka delar de riksomfattande målen för områdesanvändningen inte har beaktats i uppgörandet av planen eller till vilka delar planen i övrigt anses strida mot lagen. Enligt 196 § 2 mom. i markanvändnings- och bygglagen skall förvaltningsdomstolen endast i det fall att kommunen beslutar att ändra en godkänd plan bereda dem som överklagat beslutet tillfälle att komplettera eller ändra sina besvär. När kommunen bibehåller sitt beslut att godkänna planen oförändrat, gäller besvären över det tidigare beslutet däremot i oförändrad form det nya beslutet.

På ovan nämnda grunder har Vasa förvaltningsdomstol gjort rätt i att inte pröva Västra Finlands miljöcentrals besvär till den del som besvären har avsett sådana delar av detaljplanen i vilka miljöcentralen inte har krävt ändring i sin rättelseuppmaning till kommunen.

På dessa grunder och med beaktande av de yrkanden som framställts i högsta förvaltningsdomstolen och den utredning som företetts i ärendet finns det inte grunder att ändra slutresultatet i förvaltningsdomstolens beslut.

2. Motiveringar till den del som förvaltningsdomstolens beslut inte ändrats

Med beaktande av de ovan refererade motiveringarna till Vasa förvaltningsdomstols beslut, i beslutet nämnda rättsregler samt de yrkanden som framställts i högsta förvaltningsdomstolen och den utredning som företetts i ärendet finns det inte grunder att ändra förvaltningsdomstolens beslut.

I ärendets avgörande har deltagit förvaltningsråden Esa Aalto, Pekka Vihervuori, Marjatta Kaján, Kari Kuusiniemi och Tuula Pynnä. Föredragande i ärendet var Jukka Reinikainen.