Supreme Administrative Court allows citizenship claim where government language examiner's statement meets statutory language proficiency requirements.

Kansalaisuuslain 17 §:ssä säädetään kansalaistamisen edellytyksenä olevan kielitaitoedellytyksen osoittamisesta. Kansalaisuuslain voimaan tullessa muulla tavoin kuin yleisellä kielitutkinnolla tai perusopetuksen äidinkielen oppimäärän suorittamisella esitetyn kielitaidon tason vastaavuuden saattoi arvioida kielitutkintolautakunta, sen jäsen tai apujäsen. Kielilainsäädännön uudistuttua kielitaitotason vastaavuuden arvioi kielitutkintolautakunta tai valtionhallinnon kielitutkintojen vastaanottaja. Henkilö, jolla oli valtionhallinnon kielitutkinnon vastaanottajan lausunto, jonka mukaan hänen kielitaitonsa vastaa kansalaisuusvaatimuksia, täytti kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentin 6 kohdassa säädetyn kielitaitoedellytyksen.

Kansalaisuuslaki 13 § 1 mom. 6 kohta ja 17 §

Laki julkisyhteisöjen henkilöstöltä vaadittavasta kielitaidosta 11 § 2 mom. ja 14 §

Valtioneuvoston asetus kansalaisuudesta 7 § 2 mom.

Valtioneuvoston asetus suomen ja ruotsin taidon osoittamisesta valtionhallinnossa 7 §

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Turun hallinto-oikeuden päätös 19.6.2006 nro 06/0417/2

Asian aikaisempi käsittely

Venäjän federaation kansalainen

A on 29.12.2004 jättänyt kansalaisuushakemuksen Turun kihlakunnan poliisilaitokselle. Hän on liittänyt hakemukseen todistuksen Turun yliopiston täydennyskoulutuskeskuksessa suorittamastaan Suomeksi työhön ja yhteiskuntaan -kurssista, jonka mukaan hakijan kielitaidon yleistaso on 3, sekä todistuksen Turun ammatti-instituutissa suorittamastaan nuorille maahanmuuttajille tarkoitetusta suomen kielen alkeiskurssista.

Ulkomaalaisvirasto

on 3.2.2005 päivätyllä kirjeellä pyytänyt A:ta täydentämään hakemustaan toimittamalla kansalaisuuslain 17 §:n mukaisen todistuksen kielitaidostaan. A on toimittanut valtionhallinnon kielitutkintojen vastaanottaja B:n 8.3.2005 päiväämän lausunnon, jonka mukaan hakija puhuu ja ymmärtää suomea hyvin, ja että lausunnonantajan mielestä hänen kielitaitonsa vastaa kansalaisuusvaatimuksia kansalaisuuslain tarkoittamalla tavalla. Ulkomaalaisvirasto on 31.3.2005 päivätyllä kirjeellä pyytänyt A:ta toimittamaan uuden todistuksen kielitaidosta, sillä se on katsonut, ettei esitetty lausunto ole kansalaisuuslain mukaan riittävä. A on 27.4.2005 pyytänyt poikkeusta kielitaitoedellytyksestä ja toimittanut 12.4.2005 päivätyn lääkärintodistuksen vaatimuksensa tueksi.

Ulkomaalaisvirasto on 29.4.2005 antamallaan päätöksellä hylännyt A:n kansalaisuushakemuksen, koska hän ei ollut esittänyt näyttöä riittävästä suomen tai ruotsin kielen taidosta. Asiaa kokonaisuudessaan harkittuaan Ulkomaalaisvirasto katsoi, ettei hänen kohdallaan ollut sellaisia erityisiä syitä, joiden nojalla olisi ollut perusteltua poiketa kielitaitoedellytyksestä.

Asian käsittely Turun hallinto-oikeudessa

A

on 27.5.2005 valittanut päätöksestä Turun hallinto-oikeuteen ja vaatinut Ulkomaalaisviraston päätöksen kumoamista. A on esittänyt perusteena muun ohella sen, että valtionhallinnon kielitutkintojen vastaanottajan lausunnon mukaan hänen kielitaitonsa vastaa kansalaisuusvaatimuksia ja että tällainen vastaavuustodistus on riittävä osoitus hänen kielitaidostaan ottaen huomioon kansalaisuuslaista annetun hallituksen esityksen yksityiskohtaiset perustelut.

Ulkomaalaisvirasto

on valituksen johdosta 12.7.2005 hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa todennut muun ohella, että kansalaisuuslain 17 §:ssä tarkoitetun vastaavuustodistuksen antaa opetushallituksessa toimiva kielitutkintolautakunta, ei yksittäinen valtionhallinnon kielitutkintojen vastaanottaja.

Turun hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus

on valituksenalaisella päätöksellään 19.6.2006 hylännyt A:n Ulkomaalaisviraston päätöksestä tekemän valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Kielitaidon osoittaminen:

Kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan ulkomaalaiselle myönnetään hakemuksesta Suomen kansalaisuus, jos hakemusta ratkaistaessa hänellä muiden edellytysten ohella on suomen tai ruotsin kielen tyydyttävä suullinen ja kirjallinen taito (

kielitaitoedellytys

).

Kansalaisuuslain 17 §:n mukaan kielitaitoedellytyksen täyttäminen voidaan osoittaa suorittamalla yleinen kielitutkinto yleistasolla kolme, valtion kielitutkinto tyydyttävällä suullisella ja kirjallisella taidolla tai perusopetuksen oppimäärä suomi tai ruotsi äidinkielenä. Kielitaito voidaan osoittaa myös muulla koulusivistyksellä tai muulla tavalla, jos valtion kielitutkinnon tutkintotodistuksen antaja on arvioinut kielitaidon tason vastaavan kielitaitoedellytystä. Kansalaisuuslain 45 §:n mukaan hakijan on liitettävä kansalaisuushakemukseen 17 §:ssä tarkoitettu selvitys suomen tai ruotsin kielen taidostaan.

Kansalaisuudesta annetun valtioneuvoston asetuksen 7 §:n 1 momentin mukaan kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentin 6 kohdassa säädetyn kielitaitoedellytyksen täyttyminen voidaan osoittaa suomen ja ruotsin kielen taidon osoittamisesta valtionhallinnossa annetun valtioneuvoston asetuksen 15 - 17 §:ssä säädetyin tavoin. Kyseisissä pykälissä säädetään kielitaidon osoittamisesta opintojen yhteydessä. Kansalaisuudesta annetun asetuksen 7 §:n 2 momentin mukaan julkisyhteisöjen henkilöstöltä vaadittavasta kielitaidosta annetun lain 11 §:n 2 momentissa mainitut kielitutkintolautakunnat voivat antaa Ulkomaalaisvirastolle suositusluonteisia yleislausuntoja siitä, että kielitaito vastaa laissa edellytettyä kielitaitovaatimusta.

Julkisyhteisöjen henkilöstöltä vaadittavasta kielitaidosta annetun lain 10 §:n 1 momentin mukaan suomen ja ruotsin kielen taidon osoittamista varten on valtionhallinnon kielitutkinnot kumpaakin kieltä varten. Lain 11 §:n 2 momentin mukaan kielitutkintojen toimeenpanoa varten on opetushallituksen yhteydessä suomen kielen tutkintolautakunta ja ruotsin kielen tutkintolautakunta (

kielitutkintolautakunnat

). Lisäksi opetushallitus määrää tarpeellisen määrän kielitaidon arviointiin perehtyneitä tutkintosuoritusten vastaanottajia. Pykälän 5 momentin mukaan opetushallitus antaa tarvittaessa tutkintosuoritusten vastaanottajille ohjeita kielitutkintojen toimeenpanosta kielitutkintolautakuntien annettua asiasta lausunnon.

Suomen ja ruotsin kielen taidon osoittamisesta valtionhallinnossa annetun valtioneuvoston asetuksen 7 §:n 1 momentin mukaan tutkinto, joka koskee erinomaista kielitaitoa, on suoritettava tutkintolautakunnalle. Pykälän 2 momentin mukaan muut tutkinnot suoritetaan opetushallituksen määräämälle tutkintosuoritusten vastaanottajalle. Asetuksen 8 §:n 2 momentin mukaan tutkintosuoritusten vastaanottajan tehtävänä on päättää 7 §:n 2 momentissa tarkoitettujen tutkintojen arvioinnista julkisyhteisöjen henkilöstöltä vaadittavasta kielitaidosta annetun lain nojalla annettujen määräysten ja ohjeiden mukaisesti sekä suorittaa muut kyseessä olevassa asetuksessa säädetyt tai opetushallituksen antamat tehtävät. Asetuksen 9 §:n mukaan tutkinnon suorittamisesta annetaan todistus. Kielitutkintolautakunnan antamat todistukset allekirjoittaa tutkintolautakunnan puheenjohtaja tai, jos hän on estynyt, varapuheenjohtaja. Opetushallituksen määräämä tutkintosuoritusten vastaanottaja allekirjoittaa antamansa todistukset.

Kansalaisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 235/2002) mukaan 17 §:ssä edellytetty tyydyttävä suomen tai ruotsin kielen suullinen ja kirjallinen taito voitaisiin osoittaa suorittamalla yleinen tai valtion kielitutkinto tai perusopetuksen oppimäärä suomi tai ruotsi äidinkielenä. Kielitaito voitaisiin osoittaa myös koulusivistyksellä, joka perustuisi esimerkiksi perusopetuksen oppimäärän suorittamiseen suomi tai ruotsi toisena kielenä, ylioppilastutkintoon tai muuhun päättötutkintoon. Tällöin kuitenkin valtion kielitutkinnon tutkintotodistuksen antajan olisi arvioitava, että kielitaito vastaisi edellytettyä tasoa. Kielitaitoedellytys voitaisiin osoittaa myös muulla tavalla kuin kielitutkinnolla tai koulusivistyksellä. Kyse voisi tällöin olla esimerkiksi suoritetusta suomen tai ruotsin kielen kurssista. Kielitaidon tason vastaavuuden arvioisi myös tällaisessa tapauksessa valtion kielitutkinnon tutkintotodistuksen antaja.

Asiassa saatu selvitys

A on saapunut Suomeen vuonna 1994. Hänen täysi-ikäinen tyttärensä on Suomen kansalainen. Vuonna 2004 annetun todistuksen mukaan A on ollut vuodesta 1999 alkaen noin viiden vuoden ajan kokopäivätyössä kemistinä Turun yliopiston kemian laitoksella. Hän on liittänyt hakemukseensa kaksi todistusta vuonna 1999 suoritetuista suomen kielen kursseista. Valtionhallinnon kielitutkintojen vastaanottaja B on 8.3.2005 antamassaan lausunnossaan todennut A:n puhuvan ja ymmärtävän suomea hyvin. B:n mielestä A:n kielitaito vastaa kansalaisuusvaatimuksia kansalaisuuslain tarkoittamalla tavalla. B on esittänyt, että A:n ei tarvitse suorittaa Ulkomaalaisviraston kirjeessä edellytettyä kielitutkintoa.

Lääkäri C:n 12.4.2005 antaman lääkärintodistuksen mukaan monta tuntia kestävä kielikoe aiheuttaisi A:lle lisästressiä. Tällä hetkelläkin stressi pahentaa A:lla olevia sairauksia ja on laukaisemassa uuden pysyvän sairauden. A:ta ei sen takia tulisi rasittaa uudella kielikokeella.

Suomen ja ruotsin kielen kielitutkintolautakunnat ovat 9.5.2005 antaneet yleislausunnon siitä, että kansalaisuuslain edellyttämä kielitaitovaatimus täyttyy henkilöllä, jolla on lausunnon mukainen koulusivistys.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Sovellettuina oikeusohjeina hallinto-oikeuden päätöksessä mainitaan kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentin 6 kohta ja 2 momentti, 17 §, 18 § ja 45 §, kansalaisuudesta annetun valtioneuvoston asetuksen 7 §, julkisyhteisöjen henkilökunnalta vaadittavasta kielitaidosta annetun lain 10 §:n 1 momentti, 11 §:n 2 ja 5 momentti sekä suomen ja ruotsin kielen taidon osoittamisesta valtionhallinnossa annetun valtioneuvoston asetuksen 7 §, 8 §:n 2 momentti, 9 §, 15 §, 16 § ja 17 §.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Ulkomaalaisvirasto

on antanut valituksen johdosta lausunnon. A:n esittämät kurssitodistukset eivät ole kansalaisuuslain 17 §:n mukaisia todistuksia osoitukseksi riittävästä suullisesta ja kirjallisesta kielitaidosta. Myöskään B:n lausunnon perusteella valittajan kielitaidon tasoa ei voida katsoa riittävän luotettavasti toteennäytetyksi, sillä kielitaidon vastaavuuden arviointiin toimivaltaiseksi katsottava viranomainen on suomen ja ruotsin kielen kielitutkintolautakuntien 9.5.2005 antaman yleislausunnon perusteella vain ja ainoastaan Opetushallituksen kielitutkintolautakunta, eikä esimerkiksi sen yksittäinen jäsen. Tämän tiedon B on myös lausunnon allekirjoittajana ilmoittanut A:lle.

A

on antanut lausunnon johdosta vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus kumoaa Turun hallinto-oikeuden ja Ulkomaalaisviraston päätökset ja palauttaa asian Ulkomaalaisvirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Kansalaisuuslain (359/2003) 13 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan yhtenä edellytyksenä kansalaisuuden myöntämiselle on, että hakemusta ratkaistaessa hakijalla on suomen tai ruotsin kielen tyydyttävä suullinen ja kirjallinen taito tai suullisen kielitaidon sijasta vastaavan tasoinen suomalaisen viittomakielen taito (

kielitaitoedellytys

).

Kansalaisuuslain 17 §:n mukaan kielitaitoedellytyksen täyttyminen voidaan osoittaa suorittamalla yleinen kielitutkinto yleistaitotasolla kolme, valtion kielitutkinto tyydyttävällä suullisella ja kirjallisella taidolla tai perusopetuksen oppimäärä suomi tai ruotsi äidinkielenä. Kielitaito voidaan osoittaa myös muulla koulusivistyksellä tai muulla tavalla, jos valtion kielitutkinnon tutkintotodistuksen antaja on arvioinut kielitaidon tason vastaavan kielitaitoedellytystä.

Kansalaisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 235/2002 vp) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan valtion kielitutkinnon antajan olisi arvioitava, että kielitaidon taso vastaisi edellytettyä tasoa, mikäli kielitaito osoitetaan koulusivistyksellä. Tuolloin voimassa olleiden säännösten mukaan todistuksen voi antaa kielitutkintolautakunta, sen jäsen tai apujäsen. Edelleen hallituksen esityksen perustelujen mukaan kielitaitoedellytys voitaisiin osoittaa myös muulla tavalla kuin kielitutkinnolla tai koulusivistyksellä. Kyse voisi tällöin olla esimerkiksi suoritetusta suomen tai ruotsin kielen kurssista. Kielitaidon tason vastaavuuden kielitaitoedellytykseen arvioisi myös tällaisessa tapauksessa valtion kielitutkinnon tutkintotodistuksen antaja.

Kuten kansalaisuuslakia koskevassa hallituksen esityksessäkin on selostettu, kielilain ja siihen liittyvän lainsäädännön muutoshanke oli vireillä kansalaisuuslain hallituksen esityksen antamisen aikaan.

Kansalaisuudesta annetun valtioneuvoston asetuksen (799/2004), joka on tullut voimaan 1.9.2004, 7 §:n 1 momentin mukaan kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentin 6 kohdassa säädetyn kielitaitoedellytyksen täyttyminen voidaan osoittaa suomen ja ruotsin kielen taidon osoittamisesta valtionhallinnossa annetun valtioneuvoston asetuksen (481/2003) 15-17 §:ssä säädetyin tavoin. Saman pykälän 2 momentin mukaan julkisyhteisöjen henkilöstöltä vaadittavasta kielitaidosta annetun lain (424/2003) 11 §:n 2 momentissa mainitut kielitutkintolautakunnat voivat antaa Ulkomaalaisvirastolle suositusluontoisia yleislausuntoja siitä, että kielitaito vastaa laissa edellytettyä kielitaitovaatimusta, tai poikkeuksellisissa tapauksissa antaa lausunnon myös yksittäisen hakemuksen johdosta.

Julkisyhteisöjen henkilöstöltä vaadittavasta kielitaidosta annetun lain 10 §:n mukaan suomen ja ruotsin kielen taidon osoittamista varten on valtionhallinnon kielitutkinnot kumpaakin kieltä varten. Tutkinnoissa voidaan osoittaa suomen tai ruotsin kielen erinomaista, hyvää tai tyydyttävää taitoa. Lain 11 §:n 2 momentin mukaan kielitutkintojen toimeenpanoa varten on opetushallituksen yhteydessä suomen kielen tutkintolautakunta ja ruotsin kielen tutkintolautakunta (

kielitutkintolautakunnat

). Lisäksi opetushallitus määrää tarpeellisen määrän kielitaidon arviointiin perehtyneitä tutkintosuoritusten vastaanottajia. Pykälän 5 momentin mukaan opetushallitus antaa tarvittaessa tutkintosuoritusten vastaanottajille ohjeita kielitutkintojen toimeenpanosta kielitutkintolautakuntien annettua asiasta lausunnon.

Edelleen viimeksi mainitun lain 14 §:n mukaan kielitutkintolautakunta voi valtionhallinnon kielitutkintoa toimeenpanematta hakemuksesta:

1)antaa todistuksen suomen tai ruotsin kielen erinomaisesta taidosta henkilölle, joka hyväksyttävän selvityksen mukaan on aiemmalla toiminnallaan osoittanut vaadittavaa kielitaitoa; sekä

2) päättää ulkomailla suoritettujen kieliopintojen rinnastamisesta valtionhallinnon kielitutkintoihin.

Saman lain 15 §:n mukaan tutkintosuoritusten vastaanottajan päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla. Tutkintosuoritusten vastaanottajan suorittamaan tutkintosuorituksen arviointiin tyytymätön voi kuitenkin seitsemän päivän kuluessa päätöksestä tiedon saatuaan ilmoittautua suorittamaan tutkinnon kielitutkintolautakunnalle.

Suomen ja ruotsin kielen taidon osoittamisesta valtionhallinnossa annetun valtioneuvoston asetuksen 7 §:n mukaan tutkinto, joka koskee erinomaista kielitaitoa, on suoritettava tutkintolautakunnalle. Muut tutkinnot suoritetaan opetushallituksen määräämälle tutkintosuoritusten vastaanottajalle. Asetuksen 8 §:n 2 momentin mukaan tutkintosuoritusten vastaanottajan tehtävänä on päättää 7 §:n 2 momentissa tarkoitettujen tutkintojen arvioinnista julkisyhteisöjen henkilöstöltä vaadittavasta kielitaidosta annetun lain nojalla annettujen määräysten ja ohjeiden mukaisesti sekä suorittaa muut tässä asetuksessa säädetyt tai opetushallituksen antamat tehtävät.

A on kansalaisuutta hakiessaan esittänyt kaksi todistusta suorittamistaan kielikursseista. Mainitut todistukset eivät täytä kansalaisuuslain 17 §:ssä säädettyjä vaatimuksia kielitaidon osoittamisesta. Ulkomaalaisviraston pyydettyä A:ta täydentämään hakemuksensa hän on kuitenkin esittänyt valtionhallinnon kielitutkintojen tutkintosuoritusten vastaanottaja B:n lausunnon, jonka mukaan hänen suomen kielen taitonsa vastaa kansalaisuusvaatimuksia kansalaisuuslain tarkoittamalla tavalla.

Asiassa on kysymys siitä, voidaanko mainittua lausunnonantajaa pitää kansalaisuuslain 17 §:ssä tarkoitettuna valtion kielitutkinnon tutkintotodistuksen antajana.

Kansalaisuuslaissa tai muussakaan lainsäädännössä ei ole säädetty siitä, mitä toimielintä on pidettävä kansalaisuuslain 17 §:ssä tarkoitettuna valtion kielitutkinnon tutkintotodistuksen antajana. Kansalaisuuslakia koskevan hallituksen esityksen mukaan tuolloin voimassa olleen kielilainsäädännön mukaan tutkintotodistuksen antajana pidettiin kielilautakuntaa, sen jäsentä tai apujäsentä.

Kansalaisuuslain voimaantulon jälkeen voimaan tulleessa kielilainsäädännössä ei ole säädetty kansalaisuuslakia koskevasta hallituksen esityksestä poikkeavasti siitä, että kielitaidon tason vastaavuuden kielitaitoedellytykseen voisi arvioida vain kielitutkintolautakunta. Lain tulkintaa ei voi tiukentaa hallinnollisilla määräyksillä tai hallintokäytännöllä. Näin ollen valtionhallinnon kielitutkintojen vastaanottajaa on pidettävä kansalaisuuslain 17 §:n mukaisena valtion kielitutkinnon tutkintotodistuksen antajana.

Koska A on esittänyt Ulkomaalaisvirastolle valtionhallinnon kielitutkintojen vastaanottaja B:n antaman lausunnon, jonka mukaan hänen kielitaitonsa vastaa kansalaisuusvaatimuksia kansalaisuuslain tarkoittamalla tavalla, A on osoittanut täyttävänsä kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentin 6 kohdassa säädetyn kielitaitoedellytyksen.

Hallinto-oikeuden ja Ulkomaalaisviraston päätökset on näin ollen kumottava ja asia palautettava Ulkomaalaisvirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pirkko Ignatius, Niilo Jääskinen, Irma Telivuo, Anne E. Niemi ja Sakari Vanhala. Asian esittelijä Päivi Pietarinen.

---

[SV]

I 17 § i medborgarskapslagen bestäms hur de språkkunskaper kan visas som är ett villkor för medborgarskap. När medborgarskapslagen trädde i kraft, var situationen den att om språkkunskapen visades på annat sätt än med allmän språkexamen eller fullgjord lärokurs i modersmålet inom den grundläggande utbildningen, kunde språkexamensnämnden eller en medlem eller adjungerad medlem av nämnden utvärdera om språkkunskapsnivån motsvarade den nivå som förutsattes. Efter reformen av språklagstiftningen utförs denna utvärdering av språkexamensnämnden eller en examinator för språkexamina för statsförvaltningen. En person som hade ett intyg utfärdat av en examinator för språkexamina för statsförvaltningen över att personens språkkunskap motsvarade den språkkunskap som krävdes för medborgarskap, uppfyllde språkkunskapsvillkoret i 13 § 1 mom. 6 punkten i medborgarskapslagen.

Medborgarskapslagen 13 § 1 mom. 6 punkten och 17 §

Lag om språkkunskaper som krävs av offentligt anställda 11 § 2 mom. och 14 §

Statsrådets förordning om medborgarskap 7 § 2 mom.

Statsrådets förordning om bedömning av kunskaper i finska och svenska inom statsförvaltningen 7 §