Supreme Administrative Court quashes lower court decision for failing to gather necessary security data before denying citizenship.

Ulkomaalaisvirasto oli hylännyt A:n kansalaisuushakemuksen viitaten suojelupoliisin antamiin lausuntoihin, joissa se ei puoltanut hakemuksen hyväksymistä. Hallinto-oikeuden mukaan Ulkomaalaisvirasto ei ollut voinut hylätä kansalaisuushakemusta hankkimatta asian ratkaisemiseksi tarpeellisia tietoja pelkästään sillä perustella, että suojelupoliisi ei puolla kansalaisuuden myöntämistä. Hallinto-oikeuden mielestä asiaa ei myöskään ollut ennen päätöksen tekemistä riittävästi selvitetty eikä päätöstä ollut riittävästi perusteltu.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että vaikka kansalaisuuden epääminen ei vallitsevan oikeuskäytännön valossa lähtökohtaisesti merkitse puuttumista Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan suojaamiin oikeuksiin, on Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisuista saatavissa johtoa myös kansalaisuusasiassa perustuslain 21 §:n nojalla noudatettaviin periaatteisiin. Lisäksi kieltäytyminen paljastamasta henkilöstä kerättyjä tietoja saattaa sellaisenaan koskettaa ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa turvattua yksityiselämän suojaa.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että kansallisen turvallisuuden nimissä salassa pidettäväksi määrätyn aineiston jääminen asianosaisjulkisuuden ulkopuolelle ei sinänsä ole ihmisoikeussopimuksen vastaista. Tällaisessa tilanteessa on toimivaltaisen tuomioistuimen kuitenkin voitava perehtyä asianosaiselta salattuun aineistoon sen arvioimiseksi, onko salaamiselle ja asianosaisjulkisuuden ulkopuolelle jääneen aineiston nojalla tehdyille johtopäätöksille ollut perusteita.

Ihmisoikeussopimuksen 13 artiklan samoin kuin Suomen perustuslain 21 §:n mukaisten vaatimusten täyttämiseksi on hallintotuomioistuinten, tavallisesti hallinto-oikeuksien ja käsiteltävässä asiassa viivytyksen välttämiseksi korkeimman hallinto-oikeuden tehtävänä tutkia, onko yksilön oikeuksien sekä yleisen edun, eli yleisen järjestyksen ja valtion turvallisuuden, välillä asiassa saavutettu oikeudenmukainen tasapaino.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kun otetaan huomioon Suomen lainsäädännössä säädetyt poikkeukset asiakirjojen ja tallenteiden asianosaisjulkisuudesta suhteessa hallintoviranomaisen hallintolain 31 §:ssä säädettyjen asioiden selvittämisvelvollisuuteen ja 45 §:ssä säädettyyn perusteluvelvollisuuteen asioissa, jotka koskevat valtion turvallisuuden ylläpitämiseen liittyvien tietojen tutkimista, hallinto-oikeuden ei olisi tullut kumota ja palauttaa asiaa Ulkomaalaisvirastolle näiden valtion turvallisuutta koskevien ja asian ratkaisemiseksi tarpeellisten tietojen selvittämiseksi. Hallinto-oikeuden olisi itse tullut hankkia asianosaisilta salattava aineisto sen seikan arvioimiseksi, ovatko yleisen edun sekä yleisen järjestyksen ja valtion turvallisuuden nimissä esitetyt perusteet olleet riittäviä oikeuttamaan hylätä kansalaisuushakemus. Kun näin ei ollut tapahtunut, korkein hallinto-oikeus on kumonnut ja poistanut hallinto-oikeuden päätöksen ja tutkinut A:n Ulkomaalaisviraston päätöksestä tekemän valituksen.

Korkein hallinto-oikeus on katsonut kaiken asiassa esitetyn aineiston sekä suojelupoliisilta suljetuissa suullisissa kuulemisissa 25.4.2007 ja 31.5.2007 asiaan saamansa selvityksen perusteella ottaen huomioon yksityisen edun suhteessa valtion turvallisuusintressiin, että asiassa on olemassa kansalaisuuslain 13 §:n 3 momentissa tarkoitettu perusteltu syy epäillä A:n kansalaistamisen vaarantavan valtion turvallisuutta ja yleistä järjestystä. A:n kansalaisuushakemusta ei siten ollut voitu hyväksyä. Ulkomaalaisviraston päätöksen lopputulosta ei näin ollen ollut syytä muuttaa.

Euroopan ihmisoikeussopimus 8 ja 13 artikla

Suomen perustuslaki 21 § 2 mom.

Laki viranomaisen toiminnan julkisuudesta 11 § 1 ja 2 mom. ja 24 § 1 mom. 9 kohta

Kansalaisuuslaki 13 § 3 mom.

Kort referat på svenska

Asian aikaisempi käsittely

Ulkomaalaisvirasto

ei ole 27.6.2005 tekemällään päätöksellä myöntänyt Somalian kansalaiselle A:lle sekä hänen hakemuskumppaneinaan oleville alaikäisille lapsille B:lle, C:lle ja D:lle Suomen kansalaisuutta.

Ulkomaalaisvirasto on katsonut, että ei ole tarkoituksenmukaista myöntää A:lle eikä hänen alaikäisille lapsilleen Suomen kansalaisuutta, koska on perusteltua syytä epäillä, että hänen kansalaistamisensa vaarantaa valtion turvallisuutta ja yleistä järjestystä.

Muita kansalaistamisen edellytyksiä ei ole tutkittu, koska A ei saa Suomen kansalaisuutta.

Ulkomaalaisviraston päätökseen kirjattujen lausuntojen mukaan Vantaan poliisi on 28.8.2001 antamassaan lausunnossa viitannut hakijan syyllistyneen rikoksiin, mutta todennut, ettei tiedossa ollut muita esteitä Suomen kansalaisuuden myöntämiselle. Suojelupoliisi ei 16.1.2003 antamassaan lausunnossa puoltanut hakijan hakemuksen hyväksymistä. Suojelupoliisi on 6.7.2005 vahvistanut, että aiemmin annettu lausunto on edelleen voimassa.

A

on Ulkomaalaisviraston päätöksestä tekemässään valituksessa vaatinut Ulkomaalaisviraston päätöksen kumoamista ja asian palauttamista Ulkomaalaisvirastolle kansalaisuuden myöntämiseksi.

Helsingin hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus

on 5.2.2007 antamallaan päätöksellä kumonnut Ulkomaalaisviraston päätöksen ja palauttanut asian sille uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Saman lain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava ja perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

Kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentissa säädetään Suomen kansalaistamisen yleisistä edellytyksistä. Mainitun pykälän 3 momentin mukaan henkilöä ei kansalaisteta, vaikka hän täyttäisi kansalaistamisen edellytykset, jos on perusteltua syytä epäillä, että kansalaistaminen vaarantaa valtion turvallisuutta tai yleistä järjestystä, tai jos kansalaisuuden saamisen pääasiallisena tarkoituksena on hyödyntää Suomen kansalaisuuteen liittyvää etuutta ilman tarkoitusta asettua asumaan Suomeen taikka jos kansalaistaminen muusta painavasta syystä hakijan tilanteen kokonaisvaltaisen tarkastelun perusteella on vastoin valtion etua.

Ulkomaalaisvirasto on päätöksensä perusteluissa ainoastaan katsonut, että ei ole tarkoituksenmukaista myöntää A:lle eikä hänen alaikäisille lapsilleen Suomen kansalaisuutta, koska on perusteltua syytä epäillä, että hänen kansalaistamisensa vaarantaa valtion turvallisuutta ja yleistä järjestystä.

Ulkomaalaisviraston päätöksestä ei ilmene, minkä seikkojen nojalla A:n kansalaistamisen katsotaan vaarantavan valtion turvallisuutta ja yleistä järjestystä. Ulkomaalaisvirasto ei ole näin voinut hylätä kansalaisuushakemusta asian ratkaisemiseksi tarpeellisia tietoja hankkimatta pelkästään sillä perusteella, että suojelupoliisi ei puolla kansalaisuuden myöntämistä. Asiaa ei ole ennen päätöksen tekemistä hallintolain 31 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla riittävästi selvitetty eikä päätöstä voida myöskään pitää hallintolain 45 §:ssä edellytetyllä tavalla riittävästi perusteltuna. Näin ollen päätös kumotaan ja asia palautetaan Ulkomaalaisvirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Ulkomaalaisvirasto

on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus ensisijaisesti kumoaisi hallinto-oikeuden päätöksen ja saattaisi voimaan Ulkomaalaisviraston päätöksen tai toissijaisesti suullisen käsittelyn pitämistä korkeimmassa hallinto-oikeudessa tosiseikkojen selvittämiseksi.

Kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentissa säädetään kansalaistamisen yleisistä edellytyksistä ja 2 momentissa säädetään mahdollisuudesta poiketa yleisistä edellytyksistä. Kansalaisuuslain 13 §:n 3 momentissa säädetään tapauksista, joissa henkilöä ei kansalaisteta, vaikka hän täyttäisi kansalaistamisen edellytykset. Henkilöä ei tule kansalaistaa, jos on perusteltua syytä epäillä, että kansalaistaminen vaarantaa valtion turvallisuutta tai yleistä järjestystä, tai jos kansalaisuuden saamisen pääasiallisena tarkoituksena on hyödyntää Suomen kansalaisuuteen liittyvää etuutta ilman tarkoitusta asettua asumaan Suomeen taikka jos kansalaistaminen muusta painavasta syystä hakijan tilanteen kokonaisvaltaisen tarkastelun perusteella on vastoin valtion etua.

Kansalaisuuslain 46 §:n 2 momentin mukaan Ulkomaalaisvirasto voi pyytää muun muassa suojelupoliisilta lausunnon kansalaisuushakemuksesta. Lisäksi 46 §:n 3 momentin perusteella Ulkomaalaisvirasto, suojelupoliisi ja keskusrikospoliisi voivat kutsua hakijan antamaan hakemuksen käsittelyä varten tarvittavia tietoja.

Ulkomaalaisvirasto on pyytänyt suojelupoliisilta lausuntoa A:n kansalaisuushakemukseen. Suojelupoliisi on 16.1.2003 antamassaan lausunnossa todennut sen toiminnallisessa tietojärjestelmässä olevan hakijasta sellaisia merkintöjä, joilla voi olla merkitystä valtion turvallisuuden kannalta. Suojelupoliisi on 6.7.2005 vahvistanut, että 16.1.2003 annettu lausunto on edelleen voimassa. Suojelupoliisi ei ole kansalaisuuslain 13 §:n 3 momentin perusteella puoltanut hakijan kansalaisuushakemusta. Ulkomaalaisvirasto ei 21.7.2005 antamallaan päätöksellä myöntänyt A:lle Suomen kansalaisuutta, koska hänen kansalaistamiselleen oli kansalaisuuslain 13 §:n 3 momentin mukainen este.

Suojelupoliisi on valtion turvallisuudesta vastaava asiantuntijaviranomainen. Suojelupoliisi on lausunnonantajana lakisääteisen toimialansa ja tehtäviensä puolesta velvollinen kiinnittämään huomiota sellaisiin seikkoihin, joilla voi olla merkitystä valtion sisäisen tai ulkoisen turvallisuuden kannalta.

Asianosaisen oikeudesta tiedonsaantiin säädetään julkisuuslain 11 §:ssä. Pääsääntö on, että asianosaisella on oikeus saada tieto salassa pidettävästä asiakirjasta. Tarve asiakirjan salassa pitämiseksi saattaa kuitenkin poikkeuksellisesti olla suurempi kuin asianosaisen intressi saada tieto asiakirjasta. Tämän vuoksi 11 §:n 2 momenttiin on otettu säännökset niistä tilanteista, joissa asianosaiselta voidaan evätä tiedon saanti. Säännöksen kohdan 1 mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan ja avustajallaan ei ole oikeutta saada tietoa salassa pidettävästä asiakirjasta, josta tiedon antaminen olisi muun muassa vastoin erittäin tärkeää yleistä etua. Erittäin tärkeä yleinen etu voi liittyä esimerkiksi valtion turvallisuuden ylläpitämiseen tai ulkopoliittisten suhteiden hoitoon.

Tässä asiassa on erityisesti huomattava, että julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdassa on säädetty, että poliisin taktisia ja tutkinnallisia menetelmiä koskevia tietoja sisältävät asiakirjat ovat salassa pidettäviä, jos tiedon antaminen niistä vaarantaisi rikosten ehkäisemistä ja selvittämistä tai yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämistä. Suojelupoliisin taktisia ja tutkinnallisia menetelmiä koskevan tiedon asianosaisjulkiseksi tuleminen johtaisi myös tietolähteiden hankkimisen ja erityisesti niiden suojaamisen merkittävään vaikeutumiseen. Yleisesti se olisi omiaan jopa saattamaan tietolähteen terveyden- tai hengenvaaraan.

Henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain (761/2003) 5 §:ssä on tarkkaan säännelty, mitä tietoja suojelupoliisin toiminnalliseen tietojärjestelmään voidaan tallettaa. Tietojen lainmukaisuuden ja oikeellisuuden tarkistus puolestaan on mahdollista 45 §:n 2 momentin mukaan tietosuojavaltuutetun kautta. Yksinomaan asianosaisen saama tieto siitä, että suojelupoliisilla on hänestä joitain tietoja rekisterissään, saattaa myös vaarantaa valtion turvallisuutta. Henkilö saattaa tällaisessa tilanteessa muuttaa toimintamenetelmiään ja siten hankaloittaa asian tutkintaa ja seurantaa.

Helsingin hallinto-oikeus on päätöksessään todennut, ettei Ulkomaalaisvirasto ole ennen päätöksen tekemistä hallintolain (434/2003) 31 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla selvittänyt asiaa riittävästi eikä päätöstä voida myöskään pitää hallintolain 45 §:ssä edellytetyllä tavalla riittävästi perusteltuna.

Kansalaisuuslain 1 §:n 2 momentin mukaan kansalaisuuslain tarkoituksena on säännellä Suomen kansalaisuuden saaminen ja menettäminen ottaen huomioon muun muassa sekä yksityishenkilön että valtion etu. Intressipunninta ilmenee muun muassa lain 13 §:n 1 ja 3 momenteista: 1 momentin mukaan ulkomaalaiselle myönnetään kansalaisuus, jos hän täyttää laissa luetellut edellytykset; 3 momentin mukaan kansalaisuutta ei kuitenkaan myönnetä muun muassa valtion turvallisuuden vaarantuessa. Näin ollen kansalaisuuslain tarkoituksen toteuttaminen edellyttää intressipunnintaa ja siksi on oleellista selvittää, onko kansalaistamiselle kansalaisuuslain 13 §:n 3 momentissa mainittuja kansalaistamisen esteitä. Pyytämällä lausuntoa asiantuntijaviranomaisena toimivalta suojelupoliisilta Ulkomaalaisvirasto on toteuttanut hallintolain mukaisen selvittämisvelvollisuuden sen suhteen, onko hakijan kohdalla olemassa kansalaisuuslain 13 §:n 3 momentissa säädettyjä esteitä Suomen kansalaisuuden myöntämiselle.

Päätöksen perustelemisen osalta tapauksessa tulee punnita asianosaisen intressiä saada tieto päätöksen perusteena olevasta salassa pidettävästä asiakirjasta ja toisaalta valtion turvallisuuden ylläpitämiseen liittyvää erittäin tärkeää yleistä etua. Sen selvittäminen, onko tiedon antaminen asiakirjasta vastoin erityisen tärkeää yleistä tai yksityistä etua julkisuuslain 11 §:n 2 momentin perusteella, edellyttää aina tapauskohtaista arviointia. Viranomaisen tapauskohtaisessa kokonaisharkinnassa on pyrittävä sovittamaan yhteen yksilön oikeusturvan kannalta keskeinen vaatimus oikeudesta saada tietää itseään koskevan ratkaisun perusteet samoin kuin keskeisten yhteiskunnallisten tavoitteiden ja sääntelyiden tarkoituksen toteutuminen.

Ulkomaalaisvirasto katsoo, ettei se ole voinut perustella tekemäänsä päätöstä Helsingin hallinto-oikeuden edellyttämällä tavalla, koska tuolloin Ulkomaalaisvirasto olisi antanut tiedon julkisuuslain 24 §:n 1 momentin kohdan 9 mukaisesta salassa pidettävästä asiakirjasta. Julkisuuslain 26 §:n 2 momentissa todetaan, että viranomaisen on ennakolta varmistuttava siitä, että tietojen salassapidosta ja suojaamisesta huolehditaan asianmukaisesti. Ulkomaalaisvirasto on vakiintuneessa käytännössään tällä tavoin toteuttanut hallintolain 45 §:n mukaisen vaatimuksen päätösten perustelemisesta vastaavissa tapauksissa. Ulkomaalaisvirasto toteaa, että suojelupoliisin lakisääteisten tehtävien hoitaminen vaarantuu merkittävästi, jos asianosaisen intressi saada tieto salassa pidettävästä asiakirjasta katsotaan painavammaksi oikeudeksi kuin erittäin tärkeä yleinen etu.

Suojelupoliisin käytössä olevien tietojen salassapidosta on säädetty eduskuntalain tasoisesti julkisuuslaissa. Riittävistä oikeusturvajärjestelyistä on huolehdittu muun muassa siten, että salassa pidettävien tietojen oikeellisuuden ja oikean käytön turvaamiseksi on olemassa tietosuojavaltuutettu, jolla on mahdollisuus tarkistaa kyseiset tiedot ja todeta rekisterinpidon lainmukaisuus silloin, kun rekisterinpidon edut vaativat rajoituksia rekisteröidyn oikeuteen tarkistaa itse rekisteriin tallennetut tiedot.

Ulkomaalaisvirasto katsoo, että Helsingin hallinto-oikeuden tulkinta suojelupoliisin lausunnon merkityksestä kansalaisuusasian selvittämisessä hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaisesti ja päätöksen perusteleminen 45 §:n mukaisesti vaarantaa Ulkomaalaisviraston mahdollisuuden jättää Suomen kansalaisuus myöntämättä tilanteissa, joissa hakija voi vaarantaa valtion turvallisuutta ja yleistä järjestystä.

Jos korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei se voi kumota Helsingin hallinto-oikeuden päätöstä ja saattaa voimaan Ulkomaalaisviraston päätöstä, Ulkomaalaisvirasto pyytää korkeinta hallinto-oikeutta kuulemaan suojelupoliisia hallintolainkäyttölain 37 §:n 2 momentin mukaisesti ja suojelupoliisia ilmoittamaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle kielteisen lausunnon perusteena olevat seikat. Hallintotuomioistuimilla on oikeus saada käyttöönsä tiedot, joihin henkilöstä tehty turvallisuusarvio perustuu. Tällaisia tietoja käsitellessään tuomioistuin voi harkita, miten kussakin yksittäisessä tapauksessa tasapainotetaan valtion turvallisuusedut ja yksilön oikeuksien toteutuminen ja missä laajuudessa asianosaiselle voidaan antaa tieto häntä koskevasta turvallisuusarviosta ja sen perusteista vai voidaanko tieto jättää kokonaan antamatta, jos sen antaminen johtaisi suojelupoliisin tiedon hankinnan vaarantumiseen tai muutoin aiheuttaisi uhan kansalliselle turvallisuudelle.

A

on antanut valituksen johdosta vastineen, jossa hän oli esittänyt valituksen hylkäämistä.

Ulkomaalaisvirasto

on antanut vastineen johdosta vastaselityksensä.

Suojelupoliisi

on korkeimmalle hallinto-oikeudelle tässä ja viidessä muussa samaan aikaan vireillä olleessa asiassa antamassaan lausunnossa esittänyt seuraavaa:

1. Suojelupoliisin lakisääteiset tehtävät

Poliisin hallinnosta annetun lain (110/92) 10 §:ssä on säädetty suojelupoliisin tehtävistä. Suojelupoliisin tehtävänä on torjua sellaisia hankkeita ja rikoksia, jotka voivat vaarantaa valtio- ja yhteiskuntajärjestystä tai valtakunnan sisäistä tai ulkoista turvallisuutta sekä suorittaa tällaisten rikosten tutkintaa. Sen tulee myös ylläpitää ja kehittää yleistä valmiutta valtakunnan turvallisuutta vaarantavan toiminnan estämiseksi.

Suojelupoliisin lakisääteisiin tehtäviin kuuluu siten ennalta estävä turvallisuustyö, josta on tarkemmin säädetty poliisin hallinnosta annetun asetuksen (158/1996) 8 §:ssä. Sen mukaisesti suojelupoliisin tulee lakisääteisten tehtäviensä toteuttamiseksi ministeriön vahvistamien yleisten perusteiden mukaisesti antaa viranomaisille sellaisia ohjeita, neuvoja ja tietoja, jotka ovat tarpeen valtion turvallisuuden ylläpitämiseksi. Tässä tarkoituksessa suojelupoliisi voi yksittäistapauksissa antaa lausuntoja Ulkomaalaisvirastolle oleskelulupa-, perheenyhdistämis-, kiintiöpakolais- ja kansalaisuusasioissa.

2. Suojelupoliisi lausunnonantajana

Ulkomaalaislain (301/2004) 2 luvun 11 §:n 5 kohdan mukaisesti ulkomaalaisen maahantulo edellyttää, että hänen ei katsota vaarantavan yleistä järjestystä ja turvallisuutta, kansanterveyttä tai Suomen kansainvälisiä suhteita.

Valtion turvallisuuskysymyksiin erikoistuneena viranomaisena suojelupoliisi lausunnonantajana kiinnittää huomiota oman toimialansa ja lakisääteisten tehtäviensä hoitamisen kannalta olennaisiin seikkoihin. Merkitystä on sellaisilla henkilön toimintaa ja taustoja koskevilla tiedoilla, joiden perusteella henkilön maahantulo tai maahan jääminen saattaisivat olla riskitekijöitä valtakunnan sisäisen tai ulkoisen turvallisuuden tai muiden kansallisten etujen kannalta. Tällaiset riskitekijät voivat liittyä terrorismiin, laittomaan tiedustelutoimintaan tai Suomen suhteita vieraaseen valtioon vaarantavaan toimintaan tai tätä kautta muodostaisivat suojelupoliisin toimialan näkökulmasta uhan valtion sisäisen turvallisuuden alaan kuuluvalle em. säännöksissä mainituille suojattaville eduille "yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle".

Niin sanottuja "vastustavia" lausuntoja annetaan vuositasolla erittäin vähän. Vuonna 2006 näitä oli kuusi kappaletta 325:stä eli prosentuaalisesti 0,6 prosenttia. Vuonna 2005 vastaava prosenttimäärä oli 1,20 prosenttia. Kukin lausunto perustuu operatiivisen yksikön tekemään tarkkaan ja perusteelliseen asiantuntija-arvioon sekä sen jälkeen vielä lausuntotoimiston suorittamaan juridiseen harkintaan. Tietoja näitä arviointeja varten saadaan muun muassa asianomaisilta itseltään esimerkiksi kansalaisuuspuhutteluissa, muilta viranomaisilta, julkisista ja ei julkisista tietolähteistä sekä viime vuosina yhä merkittävämmässä määrin ulkomaisilta turvallisuusviranomaisilta. Kansainvälinen luottamuksellinen tietojenvaihto ulkomaisten turvallisuuspalveluiden ja poliisiviranomaisten välillä on nykypäivänä Suomea koskevien turvallisuusuhkien torjumiseksi sekä Suomen kansainvälisten suhteiden suojaamiseksi välttämätöntä.

Tässä yhteydessä korostettakoon, että ulkomaisilta turvallisuusviranomaisilta saatuja tietoja koskee kansainväliseen vakiintuneeseen tapaoikeuteen perustuva käyttötarkoitussidonnaisuuslauseke, joka estää tietojen luovuttamisen kolmannelle osapuolelle ilman luovuttajamaan nimenomaista suostumusta. Suojelupoliisi on kansainvälisessä toiminnassaan sitoutunut noudattamaan tätä sopimuslauseketta. Ulkomaalaisasioista koskevien tietojen antamisessa on siten usein merkitystä myös sillä, ettei suojelupoliisilla ole oikeutta luovuttaa tietoja eteenpäin edes muille viranomaisille ilman luovuttajamaan suostumusta.

Suojelupoliisi on saanut osassa nyt käsiteltävissä tapauksissa tiedot ulkomaalaisilta vastaavia tehtäviä hoitavilta turvallisuuspalveluilta. Tiedot on toimitettu suojelupoliisille sen tehtävään ja toimialaan liittyvässä tarkoituksessa. Asiakirjat ovat suojelupoliisin hallussa olevaa tiedustelutietoa.

Tietojen antaminen asianosaisille näissä tapauksissa merkitsisi sopimuslausekkeen noudattamatta jättämistä, mikä haittaisi suojelupoliisin yhteyksiä ulkomaiden viranomaisiin. Tämän seurauksena muut palvelut mitä todennäköisimmin suhtautuisivat jatkossa pidättyväisesti salaisiksi tai erittäin salaisiksi luokiteltujen tietojen luovuttamiseen suojelupoliisille. Pahimmassa tapauksessa tietojen saanti voisi tyrehtyä kokonaan. Tästä aiheutuisi julkisuuslain 6 luvun 24 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaista haittaa Suomen kansainvälisille suhteille ja Suomen suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä.

Samalla käytännössä vaarannettaisiin suojelupoliisin tosiasiallinen mahdollisuus käyttää hyödyksi kansainvälisessä yhteistoiminnassa saatavia muiden palveluiden hankkimaa tietoa. Tämä johtaisi suojelupoliisin toimintaedellytysten radikaaliin heikkenemiseen kokonaisuudessaan.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksessään (1258/1/03, 7.11.2003/Sipilä) todennut, "että siitä huolimatta, että julkisuuslain mukaan jokaisen asiakirjan julkisuutta on aina harkittava erikseen, on mahdollisuutta antaa tietoja suojelupoliisin tällaisessa tehtävässä saadusta asiakirjasta harkittava myös siltä kannalta, miten tietojen antaminen vaikuttaa suojelupoliisin mahdollisuuteen hoitaa valtion turvallisuuden ylläpitämistä koskevaa tehtävää. Kun asiakirja arvioidaan osana suojelupoliisin tehtäviin kuuluvaa luottamuksellista tietojen vaihtoa, asiaa ei voida ratkaista yksinomaan kysymyksessä olevan yksittäisen asiakirjan sisällön perusteella. Kysymyksessä oleva asiakirja liittyy julkisuuslain 6 luvun 24 §:n 1 momentin 9 kohdassa tarkoitettuun valtion turvallisuuden ylläpitämistä koskevaan suojelupoliisin tehtävään, eikä ole ilmeistä, että tiedon antaminen puheena olevasta asiakirjasta ei vaarantaisi valtion turvallisuutta."

Vastaavasti nyt valituksenalaisten päätösten taustana olevien asiakirjojen osalta ei voida todeta, ettei olisi ilmeistä, että valtion turvallisuus ei vaarantuisi, jos tiedot annettaisiin asianosaisille.

3. Suojelupoliisin tietojen salassapitoperusteet

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (1999/621), jäljempänä julkisuuslain, 24 §:n 1 momentin 9 kohdan mukaan suojelupoliisin ja muiden viranomaisten asiakirjat, jotka koskevat valtion turvallisuuden ylläpitämistä, ovat salassa pidettäviä, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna valtion turvallisuutta. Tällaisista voidaan mainita esimerkkinä suojelupoliisin tietojärjestelmät.

Lain sanamuodon mukaisesti mainituista asiakirjoista voidaan antaa tieto vain, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna valtion turvallisuutta. Näin ollen tällaisten asiakirjojen osalta pääsääntöisenä lähtökohtana on lain pääsäännöstä poiketen aina salassapito. Tietojen antaminen perustuu aina tiedonhaltijan suorittamaan tapauskohtaiseen harkintaan. Tietojen antamisen kynnys on tämän säännöksen osalta korkeampi kuin julkisuuslain julkisuusolettaman sisältävien salassapitosäännösten soveltamistilanteissa. Koska tätä säännöstä sovellettaessa olettamana on tietojen salassapito, tiedon saa antaa vain, jollei ole ilmeistä, että kysymyksessä olevassa säännöksessä tarkoitettua haitallista seurausta ei synny. Sen sijaan säännökset, joihin ei sisälly vahinkoedellytyslauseketta, edellyttävät tallenteen pidettäväksi salassa, jolloin säännökset eivät jätä viranomaiselle harkintavaltaa.

Lakia on sanamuodon mukaisesti tulkittava siten, että mikäli on pienikin mahdollisuus, että tietojen antaminen saattaisi vaarantaa säännöksessä suojattua oikeushyvää - valtion turvallisuutta - tietoa ei voida antaa. Tämä asia on viranomaisen itsensä, tässä tapauksessa suojelupoliisin harkinnassa.

Suojelupoliisin kansalaisuuslain 46 §:n nojalla antamat lausunnot sekä ulkomaalaisasioissa Ulkomaalaisvirastolle antamat lausunnot ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 9 kohdassa tarkoitettuja salassa pidettäviä asiakirjoja. Erityisesti vastustavien lausuntojen taustatiedot ovat sellaista arkaluontoista ja usein suojattavilta tietolähteiltä saatua tietoa, jota ei voida edes asianosaisille itselleen luovuttaa.

Julkisuuslain 11 §:n mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee (asianosainen), on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. Mainittua oikeutta ei saman pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan kuitenkaan ole asiakirjaan, josta tiedon antaminen olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä etua.

Hallituksen esityksen (30 /98) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan erittäin tärkeä yleinen etu voi liittyä esimerkiksi valtion turvallisuuden ylläpitämiseen.

Lisäksi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan poliisin taktisia ja tutkinnallisia menetelmiä koskevia tietoja sisältävät asiakirjat ovat salassa pidettäviä, jos tiedon antaminen niistä vaarantaisi rikosten ehkäisemistä ja selvittämistä tai yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämistä.

Henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain (761/2003) 5 §:n 2 momentin mukaisesti suojelupoliisin toiminnallinen tietojärjestelmä voi sisältää tietoja, joita on tarpeen käsitellä oikeus- ja yhteiskuntajärjestystä tai valtion turvallisuutta vaarantavien hankkeiden tai rikosten estämiseksi tai selvittämiseksi. Saman lain 45 §:n mukaisesti suojelupoliisin toiminnalliseen tietojärjestelmään ei ole tarkastusoikeutta. Tietosuojavaltuutettu voi kuitenkin rekisteröidyn pyynnöstä tarkistaa tietojen lainmukaisuuden. Näitä tarkastuksia tietosuojavaltuutettu suoritti suojelupoliisiin vuonna 2006 yhteensä 24. Parina edeltävänä vuonna tarkastuspyyntöjen määrä on ollut samaa luokkaa. On selvää, että yksittäistapauksissa voidaan joutua tekemään intressipunnintaa, jossa vastakkain voivat olla yksilön tiedonsaantioikeus ja oikeusturva varsin tärkeinä perusoikeuksina ja toisaalta huomattava yleinen etu, kuten valtion turvallisuus.

4. Valtion turvallisuus suojattavana etuna

Valtion turvallisuuskäsitettä ei ole julkisuuslaissa tai sen esitöissä (HE 30/1998) tarkemmin selostettu. Kuten aiemmin on todettu, lainsäätäjän mukaan salassa pidettävinä asiakirjoina voidaan mainita esimerkkinä suojelupoliisin tietojärjestelmään sisältyvät tiedot.

Valtion turvallisuus suojattavana etuna on luonteeltaan moniulotteinen. Se koskee sekä valtion sisäistä että ulkoista turvallisuutta ja sitä kautta koko yhteiskuntaa ja kaikkia kansalaisia. Oikeus turvalliseen elinympäristöön on kansalaisille merkittävä asia, jonka suojaaminen kuuluu poliisin ja turvallisuusviranomaisten tehtäviin.

Turvallisuuskäsitteeseen liittyy keskeisesti valtion eri orgaanien toimintakykyisyyden säilyttäminen sekä valtion velvollisuus huolehtia hallintoalamaistensa turvallisuudesta. Valtion tärkein tehtävä on taata alueellaan kansalaisilleen riittävät takeet turvallisuuden säilymisestä. Valtio on laajasti ymmärrettynä vallankäytön väline. Valtiovallalla tulee olla riittävät ja tarkoituksenmukaiset keinot oikeus- ja yhteiskuntajärjestyksen ylläpitämiseksi siten, että kansalaisten fyysinen perusturvallisuus ja yhteiskunnan perusedut turvataan. Julkisella vallalla on oltava asiamukaiset keinot yleisen lainkuuliaisuuden varmistamiseksi ja kansalaisten suojaamiseksi.

Turvallisuuskäsitteellä ymmärretään muutakin kuin henkilökohtaisen koskemattomuuden suojaa. Siihen liittyy keskeisesti valtion eri orgaanien toimintakykyisyyden säilyttäminen sekä valtion velvollisuus huolehtia hallintoalamaistensa turvallisuudesta. Valtion ja yksilön turvallisuuden tarvetta ei voi yksiselitteisesti erottaa toisistaan.

Suomessa poliisin tehtävä on oikeus- ja yhteiskuntajärjestelmän osana ylläpitää yleistä järjestystä ja turvallisuutta kansalaisten perusoikeuksien ja muiden yleisten oikeuksien sekä yhteiskunnan perusetujen toteuttamiseksi. Poliisilla on keskeinen asema pyrittäessä valtion sisäisen turvallisuuden säilyttämiseen sekä sitä vaarantavien uhkien estämiseen ja selvittämiseen. Poliisin toimivaltuuksien säätämisen yhteydessä on otettu keskeisesti huomioon se periaate, ettei kenenkään oikeuksiin puututa ilman laillista perustetta eikä milloinkaan enempää kuin on välttämätöntä yhteiskunnan ja toisten yksilöiden etujen ja oikeuksien turvaamiseksi.

Valtion turvallisuutta vaarantavia uhkatekijöitä määriteltäessä voidaan kiistatta todeta, että ainakin vakoilu ja laiton tiedustelutoiminta sekä terrorismi rajoittavat ja vaarantavat valtion itsemääräämisoikeutta. Vakoilun ja laittoman tiedustelutoiminnan ydin on ulkopuolisen tahon pyrkimyksin vaikuttaa suvereenin valtion sisäiseen päätöksentekoon halutulla tavalla. Terrorismilla pyritään vaikuttamaan valtion sisäiseen päätöksentekoon ja valtion kansainvälisiin suhteisiin väkivallalla.

Suojelupoliisin tehtävä valtion turvallisuuden ennakollisena takaajana on johtanut siihen, että lainsäätäjä on joutunut tekemään intressivertailua yleisen ja yksityisen edun välillä. Vertailun lopputuloksena yksityinen etu - henkilön välitön tarkastusoikeus - on suljettu pois suojelupoliisin toiminnallisesta rekisterissä oleviin tietoihin valtion turvallisuustarpeen suojaamiseksi, vaikka viranomaisten asiakirjat ovat pääsääntöisesti julkisia ja rekisteröidyllä on niihin tarkastusoikeus. Tarkastusoikeus on toteutettu välillisesti tietosuojavaltuutetun kautta.

5. Valtion turvallisuus perusoikeuksien rajoitusperusteena

Suojelupoliisi käyttää julkista valtaa puuttuessaan perustuslaissa turvattuun henkilön yksityiselämän suojaan, kunnian ja henkilötietojen suojaan antaessaan turvallisuusarvion ulkomaalaisista Ulkomaalaisvirastolle. Kysymyksessä on virkavastuulla suoritettava tehtävä, jossa pyritään sovittamaan yhteen valtion ja yhteiskunnan toiminnan kannalta tärkeiden organisaatioiden turvallisuusedut sekä yksilön yksityisyyden suoja että oikeusturvan vaatimukset.

Veli-Pekka Viljasen mukaan perussoikeussäännöksissä omaksutut käsitteet eräissä kohdissa on noudettu melko suoraan ihmisoikeussopimuksista. Tällainen käsite on perustuslain 10 §:n 1 momentin säännös yksityiselämän suojasta. Yksityiselämän käsite vastaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan terminologiaa (right to respect for private life). Viljasen mukaan on luonnollista, että tällaisessa tilanteessa, jossa perusoikeussäännöksen käyttämä käsite suhteellisen suoraan pohjautuu ihmisoikeussopimusten käsitteistöön, myös säännöksen tulkinnassa on aiheellista tukeutua muun ohella ihmisoikeussopimusten vastaavien määräysten soveltamiskäytäntöön.

Näin ollen Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöllä tulisi olla merkitystä tarkasteltaessa yksityiselämän suojaan puuttumisen hyväksyttävyyttä myös suojelupoliisin toiminnassa.

6. Euroopan ihmisoikeussopimuksen säännökset ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöä

6.1. Yksityisyyden suoja, siihen puuttumisen tavoitteet ja välttämättömyys

Ihmisoikeussopimuksen 8 artikla suojaa muun ohella yksityiselämää. Artiklassa turvatusta yksityiselämän suojasta on mahdollista poiketa edellyttäen, että tällainen poikkeaminen on sallittua kansallisessa laissa mainituilla perusteilla. Tällaiselta lailta edellytetään muun ohella riittävää täsmällisyyttä ja tarkkarajaisuutta niin, että säännöksen sallima puuttuminen yksityiselämän suojaan on riittävästi ennakoitavissa säännöksen perusteella. Puuttumisena 8 artiklassa turvattuun yksityiselämän suojaan on Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä pidetty muun muassa henkilön yksityiselämää kuvaavien tietojen rekisteröintiä, käyttöä ja luovuttamista.

Suojelupoliisi on viitannut Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen kahteen ratkaisuun, joissa tuomioistuin on pitänyt yksityiselämän puuttumista mahdollisena tilanteessa, jossa asianosainen on vain rajoitetusti voinut tutustua hänestä kerättyyn turvallisuuspalvelun hallussa olleeseen aineistoon, tapaukset Brinks v. Alankomaat (5.4.2005) ja Segerstedt-Wiberg v. Ruotsi (6.6.2006).

6.2. Yleistä perusoikeuksien rajoitusperusteista

Perusoikeuksien rajoitussäännösten mukaan perusoikeuden rajoituksen on perustuttava eduskunnan säätämään lakiin. Perustuslain 12 §:n 2 momentti valtuuttaa perusoikeusrajoituksen lailla välttämättömien syiden vuoksi. Tällainen tarkastusoikeutta koskeva rajoitus on julkisuuslain 6 luvun 24 §:n 1 momentin 9 kohdassa, jossa määrätään suojelupoliisin asiakirjat salassa pidettäviksi, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna valtion turvallisuutta. Toinen lailla henkilön tarkastusoikeutta rajoittava säännös on kirjattu henkilötietolain 27 §:n 1 momentin 1 kohtaan, jossa henkilön tarkastusoikeus suljetaan kokonaan pois, mikäli tiedon antaminen saattaisi vahingoittaa valtion turvallisuutta tai yleistä järjestystä ja turvallisuutta. Kolmas henkilön tarkastusoikeuteen vaikuttava säännös on poliisin henkilötietolain 45 §:ssä, jonka mukaan rekisteröidyllä ei ole tarkastusoikeutta suojelupoliisin toiminnalliseen tietojärjestelmään.

Perusoikeuksien rajoitusten on oltava yleisten rajoitussäännösten mukaan tarkkarajaisia ja täsmällisesti määriteltyjä, jotta ne olisivat myös ennakoitavissa. Henkilötietolain 2 § määrittelee lain tarkan soveltamisalan ja muun muassa henkilötiedon, henkilörekisterin käyttötarkoituksen, rekisterinpitäjän ja rekisteröidyn. Poliisin henkilötietolain 5 §:ssä määritellään puolestaan suojelupoliisin toiminnallinen tietojärjestelmä sekä siihen tallennettavan tiedon yhteys oikeus- ja yhteiskuntajärjestystä tai valtion turvallisuutta vaarantavien hankkeiden tai rikosten estämiseksi tai selvittämiseksi.

Rajoitusperusteiden hyväksyttävyyden tulee perustua painavaan yhteiskunnalliseen tarpeeseen. Perusoikeuksien rajoitusperusteissa kielletään tavallisella lailla puuttumasta perusoikeuksien ydinalueeseen. Rajoitusperusteissa on mainittu myös suhteellisuusvaatimusten ja välttämättömien syiden olemassaolo. Poliisilain 2 §:ssä on lueteltu poliisin toiminnan yleiset periaatteet kuten asiallisuus ja puolueettomuus sekä toimenpiteiden suorittaminen siten, ettei aiheuteta suurempaa vahinkoa kuin on välttämätöntä tehtävän suorittamiseksi. Lisäksi edellytetään, ettei poliisi puutu kenenkään oikeuksiin enempää kuin poliisin tehtävän suorittamiseksi on tarpeen. Suojelupoliisin osalta yhteiskunnallisena vertailuintressinä ovat yleensä valtion turvallisuuteen liittyvät seikat.

6.3. Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 13 artiklassa on todettu seuraavaa: "Jokaisella, jonka tässä yleissopimuksessa tunnustettuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava käytettävissään tehokas oikeussuojakeino kansallisen viranomaisen edessä siinäkin tapauksessa, että oikeuksien ja vapauksien loukkauksen ovat tehneet virantoimituksessa olevat henkilöt."

Suojelupoliisi on viitannut Matti Pellonpään esitykseen kirjassaan Euroopan ihmisoikeussopimus (Helsinki 2005) ihmisoikeussopimuksen 13 artiklan mukaisesta oikeudesta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin.

Suojelupoliisi katsoo, että asianosaisella on Suomen voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti käytössään riittävän tehokkaat oikeussuojakeinot sekä ulkomaalais- että kansalaisuuslain perusteella tehtävien päätösten osalta että toisaalta myös suojelupoliisin tietojen tarkastusoikeuden osalta. Menettelytavat ovat demokraattisen yhteiskunnan arvojen ja oikeusvaltion periaatteiden mukaisia.

Vaikka suojelupoliisin toiminnallisen tietojärjestelmän tietojen välitön tarkastusoikeus on poliisin henkilötietolain 45 §:n nojalla suljettu rekisteröidyltä pois, tietojen tarkastusoikeus ja niiden lainmukaisuuden valvonta on asianmukaisesti ja kattavasti lain tasolla järjestetty. Edellä mainitun pykälän 2 momentin nojalla tietosuojavaltuutettu voi rekisteröidyn pyynnöstä tarkastaa tietojen lainmukaisuuden. Tietosuojavaltuutettu voi ja käytännössä tarkastustensa yhteydessä myös kiinnittää huomiota tietojen oikeellisuuteen (virheettömyysvaatimus), tietojen tallentamisen henkilörekisterilain mukaiseen tarpeellisuusvaatimukseen (henkilötietolaki 9 §) sekä tietolähteeseen ja sen luotettavuuteen.

Henkilötietolain 39 §:n mukaisesti tietosuojavaltuutetulla on salassapitosäännösten estämättä oikeus saada kaikki tiedot käsiteltävistä henkilötiedoista ja lisäksi myös sellaiset tiedot, jotka ovat tarpeen henkilötietojen käsittelyn lainmukaisuuden valvonnassa. Tietosuojalautakunnalla on vastaava oikeus sen käsiteltävissä asioissa.

Saman lain 40 §:n mukaisesti tietosuojavaltuutetun on edistettävä hyvää tietojenkäsittelytapaa sekä ohjein ja neuvoin pyrittävä siihen, että lainvastaista menettelyä ei jatketa tai uusita. Tietosuojavaltuutettu voi antaa rekisterinpitäjälle määräyksen rekisteröidyn tarkastusoikeuden toteuttamisesta tai tiedon korjaamisesta. Tarvittaessa tietosuojavaltuutetun on saatettava asia tietosuojalautakunnan päätettäväksi taikka ilmoitettava se syytteeseenpanoa varten. Tietosuojavaltuutettua voidaan myös kuulla asian oikeuskäsittelyn yhteydessä (henkilötietolaki 41 §). Henkilötietolain 44 §:ssä on säädetty erikseen tietosuojalautakunnan varsin kattavista toimivaltuuksista henkilötietojen käsittelyä koskevissa asioissa. Tietosuojalautakunta voi tietosuojavaltuutetun hakemuksesta muun muassa:

1) kieltää tämän lain tai sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten vastaisen henkilötietojen käsittelyn;

2) velvoittaa muissa kuin 40 §:n 2 momentissa tarkoitetuissa asioissa asianomainen määräajassa oikaisemaan sen, mitä on oikeudettomasti tehty tai laiminlyöty;

3) määrätä rekisteritoiminnan lopetettavaksi, jos lainvastaiset toimet jatkuvasti vaarantavat rekisteröidyn yksityisyyden suojaa tai hänen etujaan tai oikeuksiaan, jollei rekisteristä ole laissa säädetty.

Jokainen tietosuojavaltuutettu on käyttänyt suojelupoliisin tarkastusten yhteydessä muutaman kerran myös oikeuttaan määrätä tietoja poistettavaksi, korjattavaksi tai passivoitavaksi. Tosin näitä tapauksia on kaiken kaikkiaan viimeisen kahdenkymmenen vuoden ajalta noin 4-5. Tämä vähäinen määrä on kuitenkin toisaalta myös osoitus suojelupoliisin rekisterinpidon hyvästä tasosta.

Lausunnon liitteenä on esitetty tietosuojavaltuutetun antama selvitys hänen toimivaltuuksistaan suojelupoliisin toiminnallisen tietojärjestelmän tietojen tarkastuksia koskevissa asioissa.

Suojelupoliisin tietojen luovuttamista koskevista päätöksistä on mahdollista valittaa hallinto-oikeuteen ja edelleen korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Suojelupoliisi voi tässä yhteydessä pyydettäessä antaa myös julkisuuslain perusteella asianomaista tapausta ja turvallisuusarviointia koskevia salassa pidettäviksi luokiteltuja tietoja tuomioistuinten arvioitaviksi.

Lisäksi suojelupoliisin toimintaa valvotaan sisäministeriön poliisiosaston kaksi kertaa vuodessa tekemin säännönmukaisin tarkastuskäynnein. Suojelupoliisin menettelystä on mahdollista kannella myös yleisille laillisuusvalvojille eduskunnan oikeusasiamiehelle ja valtioneuvoston oikeuskanslerille. Suojelupoliisin rekisteritiedot tai annettujen lausuntojen taustatiedot voidaan tällöin antaa ja käytännössä on myös toisinaan annettu laillisuusvalvojien tarkemmin tarkasteltaviksi. Yleiset laillisuusvalvojat voivat lainsäädännön puitteissa ryhtyä harkitsemiinsa toimenpiteisiin havaitsemiensa epäkohtien korjaamiseksi ja tarvittaessa voivat ilmoittaa toimivaltaisille viranomaisille, mikäli katsovat olevan aihetta syytteen nostamiseen.

Kaikki edellä mainitut tahot ovat kolmen viime vuoden aikana tehneet lukuisia laillisuusvalvontatarkastuksia suojelupoliisiin sekä tarkastaneet sen rekisteritietoja. Viimeisin tarkastus oli apulaisoikeuskansleri Jaakko Jonkan suorittama 24.1.2007. Tämä tarkastus kohdistui erityisesti suojelupoliisin rekisterinpitoon ja sen toiminnallisen tietojärjestelmän tietoihin. Sen yhteydessä apulaisoikeuskansleri tarkasti erityisesti erään nyt korkeimmassa hallinto-oikeudessa käsiteltävänä olevan valittajan tiedot. Apulaisoikeuskanslerilla ei ollut huomauttamista annetun lausunnon tai muiden asianomaista henkilöä koskevien tietojen lainmukaisuuteen, tarkoituksenmukaisuuteen tai oikeellisuuteen.

Parlamentaarista valvontaa suojelupoliisin toimintaa kohtaan puolestaan suoritetaan siten, että suojelupoliisi antaa säännöllisesti eduskunnan ulkoasiainvaliokunnalle, perustuslakivaliokunnalle, hallintovaliokunnalle sekä valtiovarainvaliokunnan puolustus- ja turvallisuusjaostolle näiden edellyttämiä selvityksiä.

Suojelupoliisi on viitannut tässä yhteydessä lisäksi oikeusministeriön eduskunnalle antamaan vastaukseen, joka koskee Heidi Hautalan kirjallista kysymystä (13.1.2005) yksilön oikeuksien turvaamisesta, kun maasta poistamisen perusteena on valtion turvallisuus.

Kysymyksissä olevissa tapauksissa on erityisesti otettava huomioon, että kaikki valittajatahot eivät ole käyttäneet edellä kerrottuja lakisääteisiä oikeussuojakeinojaan itseään koskevien tietojen lainmukaisuuden tarkastamiseksi. Vain osa henkilöistä on esimerkiksi käyttänyt lakisääteistä oikeuttaan pyytää tietosuojavaltuutettua tarkastamaan heitä koskevat tiedot.

Kuten jo aiemmin on todettu, suojelupoliisin tehtävä on poliisin hallintolain 10 §:n mukaan torjua sellaisia hankkeita ja rikoksia, jotka voivat vaarantaa valtio- ja yhteiskuntajärjestystä tai valtakunnan sisäistä tai ulkoista turvallisuutta sekä suorittaa tällaisten rikosten tutkintaa. Rajoitusperusteen hyväksyttävyys on ilmeisen kiistaton edellä mainitun säännöksen perusteella.

Suojelupoliisin tehtävä valtion turvallisuuden ennakollisena takaajana on aiheuttanut sen, että lainsäätäjä on joutunut tekemään intressivertailua yleisen ja yksityisen edun välillä. Vertailun lopputuloksena yksityinen etu eli henkilön yksityisyyden suoja voi joissakin tapauksissa joutua väistymään huomattavan yleisen ja yhteiskunnallisen edun nimissä.

Kansallinen ja yleinen turvallisuus on Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan 2 kappaleen mukaan katsottu hyväksyttäväksi perusoikeuksien rajoitusperusteeksi. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä on myös valtion turvallisuusetujen takaaminen katsottu hyväksyttäväksi perusoikeuksien rajoitusperusteeksi. Kyseinen rajoitusperuste ei siten ole Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden kanssa ristiriidassa.

6.4. Oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen mukaan: "Jokaisella on oikeus kohtuullisen ajan kuluessa oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin laillisesti perustetussa riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa silloin, kun päätetään hänen oikeuksistaan tai velvollisuuksistaan tai häntä vastaan nostetusta rikossyytteestä. Päätös on annettava julkisesti, mutta lehdistöltä ja yleisöltä voidaan kieltää pääsy koko oikeudenkäyntiin tai osaan siitä muun muassa demokraattisen yhteiskunnan moraalin, yleisen järjestyksen tai kansallisen turvallisuuden vuoksi, tai siinä määrin kuin tuomioistuin harkitsee ehdottoman välttämättömäksi erityisolosuhteissa, joissa julkisuus loukkaisi oikeudenmukaisuutta."

Pekka Hallberg on artikkelissaan Oikeusturva julkaisussa Perusoikeudet (Juva 1999) todennut, että: "Ulkomaalaisasiat (kuten oleskeluluvan tai turvapaikan myöntäminen taikka käännyttäminen ja karkotus) sekä kansalaisuusasiat eivät kuulu 6 artiklan alaisuuteen. Tällaiseen asiaan voi kuitenkin liittyä ihmisoikeussopimuksen materiaalisiin oikeuksiin liittyviä kysymyksiä (esimerkiksi 8 artiklassa tarkoitettu yksityis- ja perhe-elämän suoja taikka 3 artiklan mukainen epäinhimillisen kohtelun kielto)."

Kuten hallituksen esityksessä laiksi oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa sekä eräiksi siihen liittyviksi laiksi on todettu "hallintolainkäyttöasiassa asianosainen ei yleensä ole rikosasian syytettyyn verrattavassa asemassa. Lisäksi on otettava huomioon, että erilaisten hallintolainkäyttöasioiden laatu vaihtelee eikä hallintolainkäyttöasian ratkaisulla ole välttämättä kaikkien asianosaisten kannalta samanlaisia vaikutuksia". (HE 12/2006, s. 30).

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on katsonut tuomiossaan 20.6.2002 Al-Nashif v. Bulgaria, että kansallisen turvallisuuden vuoksi saattaa olla tarpeen asettaa prosessuaalisia rajoituksia. Tämä ei kuitenkaan oikeuta poistamaan oikeussuojakeinoja kokonaisuudessaan aina, kun toimeenpanovalta vetoaa kansallisen turvallisuuden vaarantumiseen. Jos kansallisen turvallisuuden väitetään vaarantuvan, tehokkaan oikeussuojakeinon vaatimus edellyttää vähintään, että riippumattomalle valitusviranomaiselle ilmoitetaan karkotuspäätöksen perusteena olevat seikat, vaikka tietoa niistä ei olisi yleisesti saatavilla. Menettelyn tulee olla kontradiktorista ja valitusviranomaisilla tulee olla toimivalta hylätä toimeenpanovallan väite kansallisen turvallisuuden vaarantumisesta silloin, kun se pitää sitä mielivaltaisena tai perusteettomana.

Tässä yhteydessä suojelupoliisi toteaa, että valittajilla on, kuten jo edellä on todettu, riittävän tehokkaat monipuoliset lakisääteiset oikeussuojakeinot käytettävinään. Lisäksi suojelupoliisin tarkoitus on nimenomaan asian suullisessa kuulemistilaisuudessa osoittaa korkeimmalle hallinto-oikeudelle, että sen tekemät turvallisuusarviot valituksenalaisissa tapauksissa eivät perustu mielivaltaan, vaan ovat valtion turvallisuuden kannalta asiantuntevasti perusteltuja.

7. Yhteenveto

Voimassa olevan julkisuuslainsäädännön mukaan suojelupoliisi ei voi asianosaisjulkisesti tämän yksityiskohtaisemmin kertoa käsiteltävänä olevien lausuntojen taustalla olevia operatiivisia tietoja. Yksinomaan tieto siitä, että suojelupoliisin rekisterissä on tietoja jostakusta henkilöstä, voi olla omiaan vaarantamaan valtion turvallisuutta. Näin ollen tämä tieto itsessään on lähtökohtaisesti salassa pidettävää tietoa. Lisäksi tällaisista yksittäisiä henkilöitä koskevien tietojen pohjalta on suhteellisen yksinkertaisin menetelmin kerättävissä ja analysoitavissa tarvittaessa laajemminkin tietoa suojelupoliisin taktisista ja toiminnallisista menetelmistä, kiinnostuksen kohteista sekä kansainvälisestä toiminnasta ja tietojen vaihdon luonteesta.

Tässä lausunnossa kerrotuilla perusteilla tiedot eivät näissä tapauksissa voi olla asianosaisjulkisia. Koska tietojen välitön tarkastusoikeus suojelupoliisin tietoihin on Suomen lainsäädännössä nimenomaisesti rajattu pois, ei hallinto-oikeudellinen valitusmenettely saisi olla suojelupoliisin näkemyksen mukaan ulkomaalaisasioissa kiertotie tietojen saamiseksi asianosaisjulkisiksi lakisääteisesti salaisten tai erittäin salaisten tietojen osalta.

Suojelupoliisi haluaa korostaa, että suojelupoliisin toimintaympäristö on luonteeltaan sellainen, että yksittäisellä tiedolla voi olla ulkopuoliselle taholle suhteellisesti suurempi merkitys, kuin asiakirjasta voisi päätellä. Myös suojelupoliisin hallussa olevat yksittäisiä henkilöitä koskevat tiedot ovat toisinaan sellaisia, joiden salassapitoa ei voida arvioida yksinomaan välittömän vaaran aiheuttamisen perusteella. Asia tulisikin nähdä laajempana periaatteellisena tarkoituksenmukaisuuskysymyksenä. Lähtökohtana tulee olla valtion kokonaisturvallisuus sekä sen suojaamiseen ja ylläpitämiseen liittyvien toimintaedellytysten turvaaminen.

On selvää, että suojelupoliisin lakisääteisten tehtävien hoitaminen vaikeutuu merkittävästi, mikäli asianosaisen oikeus saada tieto salassa pidettävästä asiakirjasta katsotaan kategorisesti painavammaksi intressiksi kuin kaikkia Suomen kansalaisia ja koko yhteiskuntaa koskeva huomattava yleinen etu - valtion turvallisuus.

Lisäksi olisi erittäin huolestuttavaa ja jopa koko kansakunnan etujen vastaista kehitystä, mikäli asia linjattaisiin siten, että suojelupoliisin maine luotettavana yhteistyökumppanina vaarantuisi ulkomaalaisten palvelujen silmissä niin, että se ei enää käytännössä saisi niiltä operatiivista tietoa tai tietojen saanti vaikeutuisi merkittävästi. Nimenomaan turvallisuusuhkia koskeva monipuolinen ja luotettava viranomaistieto on suojelupoliisin arvokasta ja suojattavaa pääomaa, jota hyödyntäen ja analysoiden suojelupoliisi voi asiantuntevana turvallisuusviranomaisena hoitaa lakisääteisiä tehtäviään.

Mikäli suojelupoliisin salaisiksi luokiteltuja ja sensitiivisiä tietoja ei voida suojata, suojelupoliisin toimintaedellytykset terrorismin torjunnan, vastavakoilun, laittoman tiedustelutoiminnan ja valtion sisäisen turvallisuuden turvaamisen osalta heikkenevät lähes olemattomiin. Erityisesti ulkomaalaislausuntojen osalta pelkästään lausuntojen taustatietojen asianosaisjulkiseksi tuleminen aiheuttaisi sen, että suojelupoliisi joutuisi todennäköisesti lopettamaan ulkomaalaislausuntojen antamisen kokonaisuudessaan.

Mitä tulee Euroopan ihmisoikeussopimuksen säännöksiin ja kansalaisten perustuslaissa taattuihin yksilön oikeusturvaa koskeviin säännöksiin suojelupoliisi katsoo, että sen lakiin perustuva ja tarkkaan yksittäistapausharkintaan perustuva lausuntomenettely ulkomaalaisasioissa ei edellä kappaleissa 4. ja 5. kerrottujen perusteiden ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisujen valossa ole ristiriidassa näiden normien, perusoikeuksien rajoitusperusteiden ja sopimuksen tulkintaperiaatteiden kanssa.

Tiivistetysti voidaan lopuksi todeta, että:

1) Perusoikeuksien rajoittaminen perustuu tässä tapauksessa voimassa olevaan lainsäädäntöön (julkisuuslaki, laki henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa, henkilötietolaki);

2) Rajoitukset ovat tarkkarajaisia ja täsmällisesti määriteltyjä;

3) Rajoitusperusteet ovat perusoikeusjärjestelmän kannalta, myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön näkökulmasta hyväksyttäviä, painavan yhteiskunnallisen tarpeen, tässä tapauksessa valtion kokonaisturvallisuuden vaatimia;

4) Rajoitukset ovat välttämättömiä valtion turvallisuutta koskevien tietojen suojaamiseksi sekä toisaalta turvallisuusviranomaisen toimintaedellytysten ja lakisääteisten tehtävien hoitamiseksi. Rajoitukset ovat oikeassa suhteessa suojattuun oikeushyvään;

5) Tehokkaista oikeusturvajärjestelyistä on kansallisella tasolla huolehdittu riittävällä tavalla.

Rajoitukset eivät tässä lausunnossa esitetyillä perusteilla ole ristiriidassa Suomea sitovien kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden kanssa.

Korkein hallinto-oikeus

on 25.4.2007 ja edelleen 31.5.2007 suljetuin ovin pitämissään istunnoissa hallintolainkäyttölain 36 §:n 2 momentin ja 37 §:n 1 momentin nojalla kuullut suojelupoliisin edustajia A:n kansalaisuusasiassa ja 25.4.2007 päättänyt, että suullisessa käsittelyssä esitetyt tiedot ovat salassa pidettäviä viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain 11 §:n 2 momentin 1 kohdan ja 24 §:n 1 momentin 9 kohdan nojalla lukuun ottamatta suojelupoliisin kirjallista lausuntoa sekä ylitarkastaja E:n istunnossa esittämää loppupuheenvuoroa.

Korkein hallinto-oikeus

on varannut A:lle tilaisuuden antaa vastineensa suojelupoliisilta saadusta asianosaisjulkisesta aineistosta.

A

on antanut suojelupoliisin lausunnon johdosta vastineen, jossa hän on katsonut suojelupoliisin tulkitsevan sovellettavia säännöksiä ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöä virheellisesti sekä todennut, että lausunnossa ei ollut tullut esille mitään, minkä johdosta valitus pitäisi hyväksyä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus hyväksyy Ulkomaalaisviraston valituksen sekä kumoaa ja poistaa Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen. Viivytyksen välttämiseksi korkein hallinto-oikeus tutkii A:n Ulkomaalaisviraston päätöksestä tekemän valituksen ja hylkää sen. Ulkomaalaisviraston A:n kansalaisuushakemuksen hylkäävä päätös jää siis voimaan.

Perustelu

Sovellettavat säännökset

Hallinto-oikeus on valituksenalaisen päätöksessään katsonut, että Ulkomaalaisviraston päätöksestä ei ilmene, minkä seikkojen nojalla A:n kansalaistamisen katsotaan vaarantavan valtion turvallisuutta ja yleistä järjestystä eikä Ulkomaalaisvirasto näin ollen ole voinut hylätä kansalaisuushakemusta asian ratkaisemiseksi tarpeellisia tietoja hankkimatta pelkästään sillä perusteella, että suojelupoliisi ei puolla kansalaisuuden myöntämistä. Asiaa ei ole ennen päätöksen tekemistä hallintolain 31 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla riittävästi selvitetty eikä päätöstä voida myöskään pitää hallintolain 45 §:ssä edellytetyllä tavalla riittävästi perusteltuna.

Perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaan käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla. Perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (621/1999, jäljempänä julkisuuslaki) säätää 1 §:ssä viranomaisten asiakirjat julkisiksi, ellei siinä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 11 §:ssä säädetään asianosaisen oikeudesta tiedonsaantiin. Sen 1 momentin mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asian koskee (asianosainen), on oikeus saada käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan ja avustajallaan ei ole edellä 1 momentissa tarkoitettua oikeutta muun muassa asiakirjaan, josta tiedon antaminen olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä etua taikka lapsen etua tai muuta erittäin tärkeätä yksityistä etua.

Julkisuuslain 24 §:ssä säädetään salassa pidettävistä asiakirjoista. Pykälän 1 momentin 9 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, suojelupoliisin ja muiden viranomaisten asiakirjat, jotka koskevat valtion turvallisuuden ylläpitämistä, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna valtion turvallisuutta.

Henkilötietolain (523/1999) 27 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan lain 26 §:n mukaista asianosaisen tarkastusoikeutta salassapitosäännösten estämättä ei ole, jos tiedon antaminen saattaisi vahingoittaa valtion turvallisuutta, puolustusta, tai yleistä järjestystä ja turvallisuutta taikka haitata rikosten ehkäisemistä tai selvittämistä.

Henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain (761/2003) 5 §:n 2 momentin mukaan suojelupoliisin toiminnallinen tietojärjestelmä voi sisältää tietoja, joita on tarpeen käsitellä oikeus- ja yhteiskuntajärjestystä tai valtion turvallisuutta vaarantavien hankkeiden tai rikosten estämiseksi tai selvittämiseksi. Lain 45 §:n 1 momentin mukaan tarkastusoikeutta ei ole lainkaan muun muassa Europol-tietojärjestelmän sekä suojelupoliisin toiminnallisen tietojärjestelmän tietoihin. Pykälän 2 momentin mukaan tietosuojavaltuutettu voi rekisteröidyn pyynnöstä tarkastaa 1 momentissa tarkoitettujen, rekisteröityä koskevien tietojen lainmukaisuuden.

Asiaa ei voida kuitenkaan ratkaista pelkästään edellä viitatun lainsäädännön nojalla, vaan huomioon on otettava myös perus- ja ihmisoikeusnäkökohdat. Vaikka kansalaisuuden epääminen ei vallitsevan oikeuskäytännön valossa lähtökohtaisesti merkitse puuttumista Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan suojaamiin oikeuksiin, on Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisuista saatavissa johtoa myös nyt käsiteltävässä kansalaisuusasiassa perustuslain 21 §:n nojalla noudatettaviin periaatteisiin. Lisäksi kieltäytyminen paljastamasta henkilöstä kerättyä tietoa saattaa sellaisenaan koskettaa ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa turvattua yksityiselämän suojaa.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on ratkaisussaan 20.6.2003 Al-Nashif v. Bulgaria katsonut, että tehokkaalta oikeussuojakeinolta on voitava edellyttää vähintäänkin sitä, että toimivaltaiselle viranomaiselle ilmoitetaan maasta poistamista koskevan päätöksen syyt, myös ei-julkiset. Toimivaltaisella viranomaisella tulee lisäksi olla toimivalta kumota viranomaisen päätös, joka perustuu arvioon kansallisen turvallisuuden vaarantumisuhasta, perusteettomana tai virheellisenä. Tämän lisäksi oikeussuojakeinoon tulee sisältyä jonkinlainen kuulemismenettely. Oikeussuojakeinon tulee mahdollistaa myös punninta yleisen edun ja yksityisten oikeuksien välillä. Kun asiaan liittyi kansallista turvallisuutta koskevia näkökohtia, yksilön saatavilla oleville oikeussuojakeinoille voitiin perustellusti asettaa tiettyjä rajoituksia.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisussa 5.4.2005 Brinks v. Alankomaat kysymys oli siitä, loukattiinko henkilön yksityiselämän suojaa, kun hänelle ei paljastettu kaikkea hänestä turvallisuuspalvelun hallussa ollutta aineistoa. Ihmisoikeustuomioistuin totesi, että henkilön yksityiselämän suojaan puututtiin, kun viranomainen säilytti tai käytti tietoja henkilön yksityiselämästä tai kieltäytyi paljastamasta niitä asianomaiselle. Oli ilmeistä, että kansallisella turvallisuuspalvelulla oli tietoja valittajasta ja hän oli vain rajoitetusti saanut tutustua niihin. Siten valittajan yksityiselämän suojaan oli puututtu. Puuttuminen oli perustettu kansallisen lain asianomaisiin säännöksiin ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan 2 kappaleen edellyttämin tavoin.

Mitä tuli puuttumisen välttämättömyyteen, ihmisoikeustuomioistuin totesi, että välttämättömyys tarkoitti, että puuttuminen vastasi pakottavaa yhteiskunnallista tarvetta ja oli oikeassa suhteessa hyväksyttäviin tavoitteisiinsa ja että kansallisten viranomaisten tietystä harkintamarginaalista huolimatta väärinkäyttöä vastaan oli asianmukaisia ja tehokkaita takeita, koska salainen tarkkailu kansallisen turvallisuuden nimissä perusti vaaran demokratian heikentämisestä sitä puolustettaessa. Menettelytapojen tuli olla demokraattisen yhteiskunnan arvojen ja erityisesti oikeusvaltion periaatteen mukaisia niin tarkoin kuin mahdollista. Mainittu periaate merkitsi muun muassa, että tarkkailuun tuli liittyä normaalioloissa lainkäyttöviranomaisten harjoittama tehokas valvonta ainakin viimesijaisena keinona, koska lainkäytöllinen valvonta tarjosi parhaimmat riippumattomuuden, puolueettomuuden ja asianmukaisen menettelyn takeet.

Ihmisoikeustuomioistuin pani merkille, että valittajalta salattu aineisto oli annettu piirioikeuden sekä ylimpänä hallintotuomioistuimena toimivan valtioneuvoston lainkäyttöosaston käyttöön, jotta nämä tuomioistuimet arvioisivat, oliko salaaminen ollut perusteetonta. Ihmisoikeustuomioistuin katsoi, että sanottujen tuomioistuinten harjoittama valvonta täytti Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan 2 kappaleen asettamat oikeusturvavaatimukset. Valtio oli harkintamarginaaliinsa nähden voinut katsoa, että kansallisen turvallisuuden intressit, jotka edellyttivät, ettei valittaja saanut tietoja turvallisuuspalvelusta ja sen lähteistä, työmenetelmistä ja nykyisestä tietotasosta, olivat painavampia kuin valittajan yksilökohtaiset intressit. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklaa ei ollut rikottu.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on ratkaisussaan 16.2.2000 Jasper v. Yhdistynyt kuningaskunta katsonut, ettei ihmisoikeussopimuksen 6 artiklaa oikeudesta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin ollut rikottu tilanteessa, jossa syyttäjä ei ollut paljastanut huumerikoksesta epäillylle syytetylle tiettyä, yleisen edun vuoksi salatuksi määrättyä aineistoa.

Korkeimman hallinto-oikeuden suorittama oikeudellinen arvio

Korkein hallinto-oikeus on edellä mainittujen sovellettavien säännösten, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännön sekä niistä johdettavien perus- ja ihmisoikeusnäkökohtien nojalla päätynyt asiassa seuraavaan oikeudelliseen arvioon.

Suojelupoliisin kuulemistilaisuudessa 25.4.2007 ja 31.5.2007 A:sta esittämät tiedot ovat osa suojelupoliisin tehtäviin kuuluvaa luottamuksellista tiedonvaihtoa muiden maiden turvallisuusviranomaisten kanssa. Tämän vuoksi suojelupoliisin ja muiden valtioiden vastaavien elinten välisen tiedonvaihdon liittyminen valtion turvallisuuden ylläpitämiseen ja tiedonvaihdon luottamuksellisuus huomioon ottaen saadun selvityksen perusteella ei ole ilmeistä, että tiedon antaminen puheena olevan asiakirjan tiedoista ei vaarantaisi valtion turvallisuutta. Siten näiden tietojen saattaminen asianosaisjulkisiksi olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä etua. Poliisin rekistereissä olevien tietojen salaamista voidaan pitää välttämättömänä silloin, kun valtiolla on perusteita epäillä, että tietojen antaminen voisi vaarantaa kansallisen turvallisuuden ja terrorismin torjumisen vuoksi perustetun salaisen tarkkailujärjestelmän ja tehokkuuden.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen edellä mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenee, että kansallisen turvallisuuden nimissä salassa pidettäväksi määrätyn aineiston jääminen asianosaisjulkisuuden ulkopuolelle ei sinänsä ole ihmisoikeussopimuksen vastaista. Tällaisessa tilanteessa on toimivaltaisen tuomioistuimen kuitenkin voitava perehtyä asianosaiselta salattuun aineistoon sen arvioimiseksi, onko salaamiselle ja asianosaisjulkisuuden ulkopuolelle jääneen aineiston nojalla tehdyille johtopäätöksille ollut perusteita.

Ihmisoikeussopimuksen 13 artiklan samoin kuin Suomen perustuslain 21 §:n mukaisten vaatimusten täyttämiseksi on hallintotuomioistuinten, tavallisesti hallinto-oikeuksien ja nyt korkeimman hallinto-oikeuden, tehtävänä tutkia, onko yksilön oikeuksien, sekä yleisen edun, eli yleisen järjestyksen ja valtion turvallisuuden, välillä asiassa saavutettu oikeudenmukainen tasapaino.

Ottaen huomioon edellä Suomen lainsäädännössä edellä mainitut poikkeukset asiakirjojen ja tallenteiden asianosaisjulkisuudesta suhteessa hallintoviranomaisen hallintolain 31 §:n mukaiseen asioiden selvittämisvelvollisuuteen ja 45 §:n mukaiseen perusteluvelvollisuuteen asioissa, jotka koskevat edellä mainittujen valtion turvallisuuden ylläpitämiseen liittyvien tietojen tutkimista, ei hallinto-oikeuden olisi tullut kumota ja palauttaa asiaa Ulkomaalaisvirastolle näiden valtion turvallisuutta koskevien ja asian ratkaisemiseksi tarpeellisten tietojen selvittämiseksi, vaan hallintotuomioistuimena itse hankkia asianosaisilta salattu aineisto sen seikan arvioimiseksi, onko salaaminen ollut perusteltua ja onko Ulkomaalaisviraston päätös suhteellisuusperiaatteen mukainen.

Suomessa hallintolaintuomioistuinten, joilla on valta kuulemisvelvoitteen toteuttavassa menettelyssä tutkia toimenpiteiden laillisuutta kaikkien relevanttien oikeus- ja tosiasiakysymysten osalta sekä oikaista mahdolliset viranomaisten menettelyvirheet, tehtävänä on tutkia, onko yksilön oikeuksien sekä yleisen edun, eli yleisen järjestyksen ja valtion turvallisuuden, välillä asiassa saavutettu oikeudenmukainen tasapaino.

Hallinto-oikeuden ei näin ollen olisi tullut kumota ja palauttaa asiaa Ulkomaalaisvirastolle uudelleen käsiteltäväksi sillä perusteella, että viraston olisi tullut hankkia suojelupoliisin lausunnon lisäksi lausunnon perusteena olevia asian ratkaisemiksi tarpeellisia tietoja. Ulkomaalaisviraston on voinut tyytyä suojelupoliisin sille lausunnossaan esittämiin tietoihin eikä voida katsoa, ettei Ulkomaalaisvirasto olisi tältä osin riittävästi asiaa hallintolain 31 §:n tarkoittamalla tavalla selvittänyt tai 45 §:n mukaisesti perustellut.

Viivytyksen välttämiseksi ja asiaa hallinto-oikeudelle palauttamatta korkein hallinto-oikeus tutkii välittömästi A:n Ulkomaalaisviraston päätöksestä tekemän valituksen.

Korkeimmalla hallinto-oikeudella on asiaa ratkaistaessa ollut käytössään kaikki edellä mainittuun hallinto-oikeuden valituksenalaiseen päätökseen kirjattu aineisto sekä lisäksi suojelupoliisin suullisissa kuulemisissa 25.4.2007 ja 31.5.2007 suojelupoliisin kertomusten perusteella korkeimman hallinto-oikeuden saama, pääosin salaiseksi viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain 11 §:n 2 momentin 1 kohdan nojalla julistettu aineisto ja A:n vastine asianosaisjulkiseen osaan.

Asiakirjojen mukaan A on saapunut turvapaikanhakijana Suomeen 2.1.1991. Sisäasiainministeriö ei 1.11.1991 antamallaan päätöksellä myöntänyt A:lle turvapaikkaa, vaan humanitaarisista syistä määräaikaisen oleskeluluvan. Turvapaikkalautakunta on 18.12.1992 antamallaan päätöksellä hylännyt A:n sisäasianministeriön päätöksestä tekemän valituksen ja katsonut, ettei hänelle pakolaisten oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen 1 F artiklan mukaan anneta turvapaikkaa. Pysyvä oleskelulupa A:lle on myönnetty 3.11.1993 lukien.

A on 20.7.2001 jättänyt kansalaisuushakemuksen omasta ja alaikäisten lastensa puolesta. Suojelupoliisi on Ulkomaalaisviraston esityksestä 16.1.2003 antanut asiassa kansalaisuuslain 46 §:n mukaisen lausunnon, jossa se on todennut, että sen toiminnallisessa tietojärjestelmässä on henkilöstä sellaisia merkintöjä, joilla voi olla merkitystä valtion turvallisuuden kannalta. Suojelupoliisi ei ole puoltanut henkilön kansalaistamista. Suojelupoliisi on 6.7.2005 vahvistanut, että aiemmin annettu lausunto on edelleen voimassa.

Ulkomaalaisvirasto on 21.7.2005 tekemässään päätöksessä suojelupoliisin lausuntoon viitaten katsonut, ettei ole tarkoituksenmukaista myöntää A:lle eikä hänen hakemuskumppaneina oleville alaikäisille lapsille Suomen kansalaisuutta, koska on perusteltua syytä epäillä, että A:n kansalaistaminen vaarantaa valtion turvallisuutta ja yleistä järjestystä.

Korkein hallinto-oikeus katsoo kaiken asiassa esitetyn aineiston sekä suojelupoliisilta suullisissa kuulemisissa 25.4.2007 ja 31.5.2007 asiaan saamansa selvityksen perusteella, ottaen huomioon yksityisen edun suhteessa valtion turvallisuusintressiin, että asiassa on olemassa kansalaisuuslain 13 §:n 3 momentissa tarkoitettua perusteltua syytä epäillä A:n kansalaistamisen vaarantavan valtion turvallisuutta ja yleistä järjestystä. Siten A:n kansalaistamisen edellytykset eivät täyty. Tämän vuoksi A:n valitus Ulkomaalaisviraston päätöksestä on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ilmari Ojanen, Niilo Jääskinen, Jukka Mattila, Matti Pellonpää ja Anne E. Niemi. Asian esittelijä Kai Träskelin.

---

[SV]

Utlänningsverket hade med hänvisning till skyddspolisen utlåtanden, förkastat A:s ansökan om finskt medborgarskap. I utlåtandena förordades inte medborgarskapet. Enligt förvaltningsdomstolen hade Utlänningverket inte kunnat avslå medborgarskapsansökan enbart på den grunden att skyddspolisen inte förordade den, utan att först inhämta upplysningar som behövs för avgörandet av ärendet. Förvaltningsdomstolen ansåg också att ärendet inte hade utretts tillräckligt omsorgsfullt förrän beslutet fattades och att beslutsmotiveringen var otillräcklig.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att även om rådande rättspraxis inte utgår från att förvägrande av medborgarskap innebär ett ingrepp i de rättigheter som skyddas av bestämmelserna i artikel 8 i Europeiska människorättskonventionen, ger Europeiska människorättsdomstolens avgöranden ledning angående principerna i 21 § i Finlands grundlag, som skall tillämpas även i ett medborgarskapsärende. Dessutom kan vägran att röja uppgifter som inhämtats om en person i sig beröra skyddet för privatliv, om vilket bestäms i artikel 8 i människorättskonventionen.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att av Europeiska människorättsdomstolens rättspraxis framgår att det inte i sig strider mot människorättskonventionen att inte låta partsoffentligheten omfatta material som har sekretessbelagts i den nationella säkerhetens namn. I en sådan situation skall dock den behöriga domstolen ha möjlighet att ta del av det material som har undanhållits parten, för att domstolen skall kunna ta ställning till om det har funnits grunder för att hålla materialet hemligt samt för de slutsatser som dragits med stöd av det material som undantagits från partsoffentligheten.

För att tillgodose kraven i artikel 13 i människorättskonventionen och i 21 § i Finlands grundlag skall förvaltningsdomstolarna, vanligtvis de regionala förvaltningsdomstolarna och i det aktuella fallet för undvikande av dröjsmål högsta förvaltningsdomstolen, pröva om i ärendet har uppnåtts en rättvis balans mellan individens rättigheter, i detta fall skyddet för familjeliv, och det allmänna intresset, dvs. allmän ordning och statens säkerhet.

Med stöd av allt i ärendet framlagt stoff samt den utredning som högsta förvaltningsdomstolen vid slutna muntliga förhandlingar 25.4.2007 och 31.5.2007 har inhämtat av skyddspolisen, och efter att ha vägt enskild fördel mot det statliga säkerhetsintresset, har högsta förvaltningsdomstolen ansett att i saken finns grundad anledning att misstänka att en naturalisation av A äventyrar statens säkerhet eller allmän ordning så som avses i 13 § 3 mom. i medborgarskapslagen. A:s medborgarskapsansökan har därför inte kunnat bifallas. Därför fanns det inte skäl att ändra slutresultatet i förvaltningsdomstolens avgörande.

Europeiska människorättskonventionen artiklarna 8 och 13

Finlands grundlag 21 § 2 mom.

Lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet 11 § 1 och 2 mom. och 24 § 1 mom. 9 punkten

Medborgarskapslagen 13 § 3 mom.