Supreme Administrative Court allows family reunion despite secret police reports, balancing family rights against state security.

Ulkomaalaisvirasto oli hylännyt B:n perheenyhdistämisen perusteella tekemän oleskelulupahakemuksen viitaten suojelupoliisin kielteisiin lausuntoihin. Hallinto-oikeus pidettyään asiassa suullisen käsittelyn oli todennut, että hallinto-oikeuden oli turvattava oikeudenmukainen oikeudenkäynti. Hallinto-oikeus katsoi asiaa kokonaisuutena arvioiden ja painottaen perhe-elämän viettämisen merkitystä ja lasten etua, ettei oleskeluluvan myöntämistä vastaan ollut tullut ilmi ulkomaalaislain (378/1991) 18 c §:n 1 momentissa (130/2002) tarkoitettuja syitä. Hallinto-oikeus kumosi Ulkomaalaisviraston päätöksen ja palautti asian sille uudelleen käsiteltäväksi

Korkein hallinto-oikeus totesi, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että kansallisen turvallisuuden nimissä salassa pidettäväksi määrätyn aineiston jääminen asianosaisjulkisuuden ulkopuolelle ei sinänsä ole ihmisoikeussopimuksen vastaista. Tällaisessa tilanteessa on toimivaltaisen tuomioistuimen kuitenkin voitava perehtyä asianosaiselta salattuun aineistoon sen arvioimiseksi, onko salaamiselle ja asianosaisjulkisuuden ulkopuolelle jääneen aineiston nojalla tehdyille johtopäätöksille ollut perusteita.

Ihmisoikeussopimuksen 13 artiklan samoin kuin Suomen perustuslain 21 §:n mukaisten vaatimusten täyttämiseksi on hallintotuomioistuinten, tavallisesti hallinto-oikeuksien ja nyt viivytyksen välttämiseksi korkeimman hallinto-oikeuden, tehtävänä tutkia, onko yksilön oikeuksien, tässä asiassa lähinnä perhe-elämän suojan, sekä yleisen edun, eli yleisen järjestyksen ja valtion turvallisuuden, välillä asiassa saavutettu oikeudenmukainen tasapaino.

Korkein hallinto-oikeus kuultuaan suojelupoliisia suullisissa suljetuissa käsittelyissä on päättänyt, että suojelupoliisin mainituissa käsittelyissä kielteisten lausuntojensa perusteiksi esittämät tiedot ovat julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdan nojalla salassa pidettäviä myös asianosaisilta.

Korkein hallinto-oikeus on todennut, että suojelupoliisin kielteisen kantansa tueksi esittämät näkökohdat olivat sinänsä huomion arvoisia, mutta B:n tapauksessa eivät riittävän painavia perusteita oleskeluluvan epäämiselle punnittaessa perhe-elämän suojaa ja lasten etua suhteessa valtion turvallisuusintressiin. Tämän johdosta asiassa ei ollut syytä muuttaa hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta.

Euroopan ihmisoikeussopimus 8 ja 13 artikla

Suomen perustuslaki 21 § 2 mom.

Laki viranomaisen toiminnan julkisuudesta 11 § 1 ja 2 mom. ja 24 § 1 mom. 9 kohta

Ulkomaalaislaki (378/1999) 18 § 1 mom. (130/2002)

Kort referat på svenska

Asian aikaisempi käsittely

Ulkomaalaisvirasto

on 14.6.2004 tekemällään päätöksellä, siltä osin kuin asiasta nyt on kysymys, hylännyt A:n aviopuolisonsa, Afganistanin kansalaisen B:n puolesta perhesiteen perusteella tekemän oleskelulupahakemuksen.

Päätöksen perusteluina on B:n osalta lausuttu, että hän on A:n ulkomaalaislain 18 b §:n tarkoittama perheenjäsen. B:tä on kuultu henkilökohtaisesti Suomen Islamabadin suurlähetystössä. Ottaen huomioon suojelupoliisin antamat lausunnot B:n oleskelulupahakemuksesta, Ulkomaalaisvirasto on katsonut oleskeluluvan myöntämistä vastaan olevan painavia syitä, eikä hänelle näin ollen voida myöntää oleskelulupaa Suomeen.

A

on Ulkomaalaisviraston päätöksestä tekemässään valituksessa vaatinut päätöksen kumoamista ja oleskeluluvan myöntämistä B:lle Suomeen perhesiteen perusteella.

Mikkelin oikeusaputoimisto

on 7.10.2005 tekemällään päätöksellä myöntänyt A:lle oikeusapua 12.9.2005 lukien ilman perusomavastuuosuutta. A:n oikeudenkäyntiavustajaksi on määrätty oikeustieteen kandidaatti Ville Punto.

Helsingin hallinto-oikeus

on 7.3.2005 antamallaan päätöksellä n:o 05/0244/3 siirtänyt A:n Ulkomaalaisviraston päätöksestä tekemän valituksen Kuopion hallinto-oikeuden käsiteltäväksi.

Kuopion hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus

on, toimitettuaan asiassa 30.5.2006 suullisen käsittelyn, 22.6.2006 tekemällään päätöksellä kumonnut Ulkomaalaisviraston päätöksen ja palauttanut asian sille uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään muun muassa seuraavasti:

Sovelletut oikeusohjeet

Ulkomaalaislain (378/1991) 18 b §:n 1 momentin mukaan perheenjäseneksi katsotaan Suomessa asuvan henkilön aviopuoliso sekä alle 18-vuotias naimaton lapsi, jonka huoltaja Suomessa asuva henkilö on. Jos Suomessa asuva henkilö on alaikäinen lapsi, perheenjäsen on hänen huoltajansa.

Saman lain 18 c §:n 1 momentin (130/2002) mukaan Suomessa asuvan ulkomaalaisen, joka on saanut oleskeluluvan pakolaisuuden, suojelun tarpeen taikka tilapäisen suojelun perusteella, tai Suomessa asuvan Suomen taikka muun Pohjoismaan kansalaisen perheenjäsenelle myönnetään oleskelulupa, jollei luvan myöntämistä vastaan ole yleiseen järjestykseen tai turvallisuuteen perustuvia taikka muita painavia syitä. Oleskeluluvan myöntäminen ratkaistaan ottaen huomioon kaikki asiassa ilmenevät seikat kokonaisuudessaan. Kokonaisharkinnassa otetaan myös huomioon Suomessa jo luvallisesti asuvan mahdollisuus muuttaa takaisin kotimaahansa tai johonkin kolmanteen maahan viettämään perhe-elämää, jos hänen perhesiteidensä voidaan kokonaisuudessaan katsoa painottuvan sinne.

Lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen (SopS 60/1991) 3 artiklan 1 kappaleen mukaan kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan 1 kappaleen mukaan jokaisella on oikeus nauttia muun muassa yksityis- ja perhe-elämäänsä kohdistuvaa kunnioitusta. Saman artiklan 2 kappaleen mukaan viranomaiset eivät saa puuttua tämän oikeuden käyttämiseen, paitsi silloin kun laki sen sallii ja se on demokraattisessa yhteiskunnassa välttämätöntä kansallisen ja yleisen turvallisuuden tai maan taloudellisen hyvinvoinnin vuoksi, tai epäjärjestyksen tai rikollisuuden estämiseksi, terveyden tai moraalin suojaamiseksi tai muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi.

Asiakirjoista ja suullisesta käsittelystä saatuna selvityksenä hallinto-oikeus on muun muassa todennut seuraavaa

A on saanut oleskeluluvan Suomeen pakolaisuuden perusteella. Hän on hakenut oleskelulupaa miehelleen B:lle Suomeen pysyvässä maahanmuuton tarkoituksessa.

Suullisessa käsittelyssä Ulkomaalaisviraston edustaja totesi, että päätöstä tehtäessä suojelupoliisin lausunnolla on katsottu olevan huomattava painoarvo, koska suojelupoliisi on valtion turvallisuudesta vastaava viranomainen. Ulkomaalaisviraston päätös on tehty kokonaisharkinnan perusteella.

Suullisessa käsittelyssä suojelupoliisin edustaja ylitarkastaja totesi, että suojelupoliisin Ulkomaalaisviraston päätöksentekoa varten antamat asiantuntijalausunnot perustuvat hakemuksiin, haastatteluihin, kuulemisiin ja asiassa esitettyihin kirjallisiin selvityksiin. Lausunnot perustuvat myös siihen muuhun aineistoon, joka suojelupoliisille on valtion turvallisuudesta vastaavana viranomaisena kertynyt vastaavan kaltaisten asioiden käsittelemisestä tai joka suojelupoliisilla muutoin on tehtäviinsä ja toimialaansa liittyen käytettävissään. Lausunnot perustuvat suojelupoliisin asiantuntemukseen. Lausunnot on annettu nimenomaan kyseisestä henkilöstä, jolle oleskelulupaa on haettu. Suojelupoliisin kiintiöpakolaislausunto 5.7.2002 on annettu useammasta henkilöstä, jossa A:n aviopuoliso on ollut mukana. Lausunnoissa tai suullisessa käsittelyssä ei ole mahdollista tuoda suojelupoliisin perusteita laajemmin esille.

Todistajana kuultu C kertoi ajatelleensa, että myös isä pääsee Suomeen ja he saavat olla yhdessä perheenä. Isän oleskelulupahakemuksen ratkettua kielteisesti, hänen koulunkäyntinsä ja karateharrastuksensa ovat menneet alaspäin. Perheen vanhimpana lapsena hän joutuu ottamaan liian suuren roolin, kun isä ei ole paikalla. Sisarukset kyselevät häneltä milloin isä tulee kotiin. Afganistanissa he asuivat Bamianin kylässä. Isä oli leipuri ja harrasti karatea. Isä opetti karatea hänelle ja noin kymmenelle muulle pojalle. Lapset eivät saaneet poistua kylän alueelta, koska se ei ollut turvallista. Äiti piilotti lapset Talebanin hyökätessä. Kyläläisten oli pakko puolustautua, koska Taleban tappoi hazaroja. Iranissa ollessaan he eivät tienneet isästä mitään. Nykyisin hän puhuu isänsä kanssa puhelimessa viikoittain. Isä soittaa aina saatuaan rahaa. Isä käy töissä ja huolehtii sairaasta äidistään. Nuoremmat sisaret itkevät isän soiton jälkeen.

Todistajana kuultu D kertoi, että perheen tilanne ahdistaa häntä. Hän muistaa, että Afganistanissa oli sota. Isä on tavallinen mies ja ahkera työläinen. He viettivät tavallista perhe-elämää. Isä ei ollut muun perheen mukana Iranissa eivätkä he tienneet missä isä oli. Isä soittaa Suomeen viikoittain.

Todistajana kuultu E kertoi, että A lapsineen muutti kesällä 2005 asumaan Käpylään samaan pihapiiriin, jossa hän asuu. Hänellä itsellään on kolme samanikäistä lasta, joten tutustuminen tapahtui luontevasti. Hän on ollut huolissaan perheen jaksamisesta. Epätietoisuus ja odotus ovat lamauttaneet perheen arkea. Hän on yrittänyt keksiä lapsille piristävää tekemistä. Viime talvena hän huolestui G:stä ja H:sta, koska nämä eivät olleet yhtä aktiivisia ja sosiaalisia kuin aiemmin.

Johtopäätökset

B ja A ovat avioliitossa keskenään. Heillä on viisi vuosina 1989, 1990, 1993, 1996 ja 1999 syntynyttä lasta, jotka asuvat äitinsä kanssa Suomessa. He ovat viettäneet perhe-elämää Afganistanissa. He ovat joutuneet erilleen toisistaan Afganistanissa vallinneen sotatilanteen takia. He ovat pitäneet toisiinsa yhteyttä puhelimitse viikoittain sen jälkeen, kun he ovat saaneet tietää toistensa olinpaikat. Myös lapset ovat pitäneet puhelimitse yhteyttä isäänsä. B ja A ovat joutuneet erilleen toisistaan pakottavasta syystä. Perhesiteen on katsottava edelleen olevan olemassa. B on A:n ulkomaalaislain 18 b §:n 1 momentissa tarkoitettu perheenjäsen.

Ulkomaalaisvirasto on valituksenalaisen päätöksen perusteluissa katsonut, että kun otetaan huomioon suojelupoliisin asiassa antamat lausunnot, oleskeluluvan myöntämistä vastaan on painavia syitä eikä B:lle voida myöntää oleskelulupaa Suomeen.

Suojelupoliisi on lausunnoissaan katsonut, että B:n oleskelu Suomessa saattaa vaarantaa valtion turvallisuutta eikä ole puoltanut hakemusta. Suojelupoliisi on ilmoittanut kantansa perustuvan oleskelulupahakemusasiassa kertyneeseen asiakirja-aineistoon sekä omaan asiantuntemukseensa. Suojelupoliisi on ilmoittanut, ettei se voi asianosaisjulkisesti perustella tarkemmin kantaansa.

Asiassa on valittajan taholta tuotu esille, että Hazara-heimo, johon B perheineen kuuluu, on Taleban-hallinnon aikana ollut heikossa ja sorretussa asemassa, että hazaroiden poliittinen puolue Hizb-e-Wahdat on pyrkinyt luomaan alueelle siviilihallintoa ja että puolueen johtaja Abdul Ali Mazari on vuonna 1995 surmattu Talebanin toimesta. Ulkomaalaisvirasto ei ole kiistänyt näitä seikkoja.

Asiassa on käynyt ilmi, että B on osallistunut Bamianin alueen ja sen asukkaiden puolustamiseen Talebanin hyökkäyksiä vastaan. B on toiminut vajaan vuoden ajan yhtenä Mazarin henkivartijoista. B on harrastanut karatea ja opettanut sitä kylässään asuville miehille ja pojille sekä Mazarin henkivartijoille. Asiassa ei ole käynyt ilmi, että B olisi sittemmin osallistunut aseelliseen toimintaan.

Asiassa on selvitetty, että perheen lapset kärsivät joutuessaan olemaan erossa isästään.

Hallinto-oikeuden on turvattava oikeudenmukainen oikeudenkäynti. Viranomaisilta erikseen kysyttäessä he ovat nimenomaan ilmoittaneet, että asia jätetään ratkaistavaksi edellä kerrotun aineiston perusteella. Päätöksentekijä on olennaisena seikkana vedonnut suojelupoliisin lausuntoon. Suojelupoliisi puolestaan on korostanut, ettei se tee asiassa päätöstä. Asiassa on lähinnä kysymys perhe-elämän suojan merkityksestä suhteessa valtion turvallisuusintressiin. Saamansa aineiston perusteella hallinto-oikeus katsoo asiaa kokonaisuudessaan arvioiden ja painottaen perhe-elämän viettämisen merkitystä ja lasten etua, ettei oleskeluluvan myöntämistä vastaan ole tullut ilmi ulkomaalaislain 18 c §:n 1 momentissa tarkoitettuja painavia syitä.

Sovellettuina oikeusohjeina

hallinto-oikeus on perusteluissa mainittujen lisäksi maininnut ulkomaalaislain 214 ja 215 §:t.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Ulkomaalaisvirasto

on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä.

Valituksessaan Ulkomaalaisvirasto on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus ensisijaisesti kumoaisi hallinto-oikeuden päätöksen ja saattaisi voimaan Ulkomaalaisviraston päätöksen tai toissijaisesti kumoaisi hallinto-oikeuden päätöksen ja palauttaisi asian hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Ulkomaalaisvirasto on todennut, että asiassa on tärkeää saada korkeimman hallinto-oikeuden ennakkoratkaisu, koska valituksen kohteena oleva hallinto-oikeuden päätös poikkeaa selkeästi aikaisemman ja nykyisen ulkomaalaislain vakiintuneesta ratkaisukäytännöstä. Ulkomaalaisvirasto ei ole myöntänyt oleskelulupaa henkilöille, joille suojelupoliisi ei ole lausunnossaan puoltanut oleskeluluvan myöntämistä.

Ulkomaalaisvirasto ei ole nyt ratkaistavana olevassa asiassa myöntänyt valittajan aviomiehelle perheenyhdistämisen perusteella haettua oleskelulupaa katsoen luvan myöntämistä vastaan olevan ratkaisuhetkellä voimassa olleen ulkomaalaislain (378/1991) 18 c §:n 1 momentin (130/2002) tarkoittamia painavia syitä. Hallinto-oikeus on kumonnut Ulkomaalaisviraston päätöksen ja palauttanut asian Ulkomaalaisvirastolle uudelleen käsiteltäväksi todeten, että hallinto-oikeuden on turvattava asiassa oikeudenmukainen oikeudenkäynti. Hallinto-oikeuden mukaan asiassa on lähinnä kysymys perhe-elämän viettämisen merkityksestä suhteessa valtion turvallisuusintressiin. Hallinto-oikeus on katsonut asiaa kokonaisuudessaan arvioiden ja painottaen perhe-elämän merkitystä ja lasten etua, ettei oleskeluluvan myöntämistä vastaan ole ollut edellä mainitun lainkohdan tarkoittamia painavia syitä.

Ulkomaalaislain (301/2004) 215 §:n 1 momentin mukaan ennen lain voimaan tuloa vireille tulleisiin asioihin sovelletaan lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä. Uutta käsittelyä varten palautettuihin asioihin on kuitenkin sovellettava uuden lain säännöksiä.

Ulkomaalaislain (301/2004) 36 §:n 1 momentin (380/2006) mukaan oleskelulupa voidaan jättää myöntämättä, jos ulkomaalaisen katsotaan vaarantavan yleistä järjestystä ja turvallisuutta, kansanterveyttä tai Suomen kansainvälisiä suhteita. Kansainvälisten suhteiden vaarantaminen ei kuitenkaan estä oleskeluluvan myöntämistä perhesiteen perusteella.

Hallituksen esityksen (HE 28/2003 vp) mukaan yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen katsotaan kuuluvan kaikki se, jolla pyritään takaamaan yhteiskunnan jäsenille turvallinen ja viihtyisä elinympäristö, torjumaan ja selvittämään rikoksia sekä oikeudenloukkauksia että ennaltaehkäisemään ja poistamaan häiriöitä. Yleisen järjestyksen ja turvallisuuden käsite voi vaihdella valtiosta toiseen ja olla erilainen eri ajanjaksoina samankin valtion sisällä. Tämän vuoksi kansallisille viranomaisille on jätetty tietty harkintavalta yleisen järjestyksen ja turvallisuuden määrittelyssä.

Ulkomaalaisviraston oleskelulupaa perhesiteen perusteella koskevan ohjeen dnro 6/010/2005 mukaan oleskelulupaa ei voida evätä pelkästään rikollisuuden yleisestäviin näkökohtiin vetoamalla, vaan oleskeluluvan epääminen on kyettävä perustelemaan yksittäiseen tapaukseen liittyvillä seikoilla. Asianomaisen yksilön käyttäytymisen on muodostettava todellinen, välitön ja riittävän vakaa uhka, joka vaikuttaa johonkin yhteiskunnan olennaiseen etuun. Oleskeluluvan epäämisen yleisen järjestyksen ja turvallisuuden perusteella on oltava ulkomaalaislain (301/2004) 5 §:ssä ja hallintolain 6 §:ssä säännellyn suhteellisuusperiaatteen mukaista eli olla oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään.

Nyt käsiteltävänä olevassa tapauksessa Ulkomaalaisvirasto ei ole myöntänyt B:lle oleskelulupaa, koska oleskeluluvan myöntämistä vastaan on katsottu olevan asiaa kokonaisuutena harkittaessa ulkomaalaislain (378/1991) 18 c §:n 1 momentissa tarkoitettuja painavia syitä. Suojelupoliisi ei ole 9.7.2003 ja 11.6.2004 antamissaan lausunnoissa puoltanut hakemusta. Suojelupoliisi ei ole myöskään hallinto-oikeuden pyynnöstä 3.3.2006 antamassaan lausunnossa katsonut, että aikaisempia lausuntoja olisi syytä muuttaa.

A on antanut valituksen johdosta vastineen.

Ulkomaalaisvirasto

on antanut vastineen johdosta vastaselityksensä.

Suojelupoliisi on korkeimmalle hallinto-oikeudelle tässä ja viidessä muussa samaan aikaan vireillä olleessa asiassa antamassaan lausunnossa esittänyt seuraavaa:

1. Suojelupoliisin lakisääteiset tehtävät

Poliisin hallinnosta annetun lain (110/92) 10 §:ssä on säädetty suojelupoliisin tehtävistä. Suojelupoliisin tehtävänä on torjua sellaisia hankkeita ja rikoksia, jotka voivat vaarantaa valtio- ja yhteiskuntajärjestystä tai valtakunnan sisäistä tai ulkoista turvallisuutta sekä suorittaa tällaisten rikosten tutkintaa. Sen tulee myös ylläpitää ja kehittää yleistä valmiutta valtakunnan turvallisuutta vaarantavan toiminnan estämiseksi.

Suojelupoliisin lakisääteisiin tehtäviin kuuluu siten ennalta estävä turvallisuustyö, josta on tarkemmin säädetty poliisin hallinnosta annetun asetuksen (158/1996) 8 §:ssä. Sen mukaisesti suojelupoliisin tulee lakisääteisten tehtäviensä toteuttamiseksi ministeriön vahvistamien yleisten perusteiden mukaisesti antaa viranomaisille sellaisia ohjeita, neuvoja ja tietoja, jotka ovat tarpeen valtion turvallisuuden ylläpitämiseksi. Tässä tarkoituksessa suojelupoliisi voi yksittäistapauksissa antaa lausuntoja ulkomaalaisvirastolle oleskelulupa-, perheenyhdistämis-, kiintiöpakolais- ja kansalaisuusasioissa.

2. Suojelupoliisi lausunnonantajana

Ulkomaalaislain (301/2004) 2 luvun 11 §:n 5 kohdan mukaisesti ulkomaalaisen maahantulo edellyttää, että hänen ei katsota vaarantavan yleistä järjestystä ja turvallisuutta, kansanterveyttä tai Suomen kansainvälisiä suhteita.

Valtion turvallisuuskysymyksiin erikoistuneena viranomaisena suojelupoliisi lausunnonantajana kiinnittää huomiota oman toimialansa ja lakisääteisten tehtäviensä hoitamisen kannalta olennaisiin seikkoihin. Merkitystä on sellaisilla henkilön toimintaa ja taustoja koskevilla tiedoilla, joiden perusteella henkilön maahantulo tai maahan jääminen saattaisivat olla riskitekijöitä valtakunnan sisäisen tai ulkoisen turvallisuuden tai muiden kansallisten etujen kannalta. Tällaiset riskitekijät voivat liittyä terrorismiin, laittomaan tiedustelutoimintaan tai Suomen suhteita vieraaseen valtioon vaarantavaan toimintaan tai tätä kautta muodostaisivat suojelupoliisin toimialan näkökulmasta uhan valtion sisäisen turvallisuuden alaan kuuluvalle em. säännöksissä mainituille suojattaville eduille "yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle".

Niin sanottuja "vastustavia" lausuntoja annetaan vuositasolla erittäin vähän. Vuonna 2006 näitä oli kuusi kappaletta 325:stä eli prosentuaalisesti 0,6 prosenttia. Vuonna 2005 vastaava prosenttimäärä oli 1,20 prosenttia. Kukin lausunto perustuu operatiivisen yksikön tekemään tarkkaan ja perusteelliseen asiantuntija-arvioon sekä sen jälkeen vielä lausuntotoimiston suorittamaan juridiseen harkintaan. Tietoja näitä arviointeja varten saadaan muun muassa asianomaisilta itseltään esimerkiksi kansalaisuuspuhutteluissa, muilta viranomaisilta, julkisista ja ei julkisista tietolähteistä sekä viime vuosina yhä merkittävämmässä määrin ulkomaisilta turvallisuusviranomaisilta. Kansainvälinen luottamuksellinen tietojenvaihto ulkomaisten turvallisuuspalveluiden ja poliisiviranomaisten välillä on nykypäivänä Suomea koskevien turvallisuusuhkien torjumiseksi sekä Suomen kansainvälisten suhteiden suojaamiseksi välttämätöntä.

Tässä yhteydessä korostettakoon, että ulkomaisilta turvallisuusviranomaisilta saatuja tietoja koskee kansainväliseen vakiintuneeseen tapaoikeuteen perustuva käyttötarkoitussidonnaisuuslauseke, joka estää tietojen luovuttamisen kolmannelle osapuolelle ilman luovuttajamaan nimenomaista suostumusta. Suojelupoliisi on kansainvälisessä toiminnassaan sitoutunut noudattamaan tätä sopimuslauseketta. Ulkomaalaisasioista koskevien tietojen antamisessa on siten usein merkitystä myös sillä, ettei suojelupoliisilla ole oikeutta luovuttaa tietoja eteenpäin edes muille viranomaisille ilman luovuttajamaan suostumusta.

Suojelupoliisi on saanut osassa nyt käsiteltävissä tapauksissa tiedot ulkomaalaisilta vastaavia tehtäviä hoitavilta turvallisuuspalveluilta. Tiedot on toimitettu suojelupoliisille sen tehtävään ja toimialaan liittyvässä tarkoituksessa. Asiakirjat ovat suojelupoliisin hallussa olevaa tiedustelutietoa.

Tietojen antaminen asianosaisille näissä tapauksissa merkitsisi sopimuslausekkeen noudattamatta jättämistä, mikä haittaisi suojelupoliisin yhteyksiä ulkomaiden viranomaisiin. Tämän seurauksena muut palvelut mitä todennäköisimmin suhtautuisivat jatkossa pidättyväisesti salaisiksi tai erittäin salaisiksi luokiteltujen tietojen luovuttamiseen suojelupoliisille. Pahimmassa tapauksessa tietojen saanti voisi tyrehtyä kokonaan. Tästä aiheutuisi julkisuuslain 6 luvun 24 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaista haittaa Suomen kansainvälisille suhteille ja Suomen suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä.

Samalla käytännössä vaarannettaisiin suojelupoliisin tosiasiallinen mahdollisuus käyttää hyödyksi kansainvälisessä yhteistoiminnassa saatavia muiden palveluiden hankkimaa tietoa. Tämä johtaisi suojelupoliisin toimintaedellytysten radikaaliin heikkenemiseen kokonaisuudessaan.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksessään (1258/1/03, 7.11.2003/Sipilä) todennut, "että siitä huolimatta, että julkisuuslain mukaan jokaisen asiakirjan julkisuutta on aina harkittava erikseen, on mahdollisuutta antaa tietoja suojelupoliisin tällaisessa tehtävässä saadusta asiakirjasta harkittava myös siltä kannalta, miten tietojen antaminen vaikuttaa suojelupoliisin mahdollisuuteen hoitaa valtion turvallisuuden ylläpitämistä koskevaa tehtävää. Kun asiakirja arvioidaan osana suojelupoliisin tehtäviin kuuluvaa luottamuksellista tietojen vaihtoa, asiaa ei voida ratkaista yksinomaan kysymyksessä olevan yksittäisen asiakirjan sisällön perusteella. Kysymyksessä oleva asiakirja liittyy julkisuuslain 6 luvun 24 §:n 1 momentin 9 kohdassa tarkoitettuun valtion turvallisuuden ylläpitämistä koskevaan suojelupoliisin tehtävään, eikä ole ilmeistä, että tiedon antaminen puheena olevasta asiakirjasta ei vaarantaisi valtion turvallisuutta."

Vastaavasti nyt valituksenalaisten päätösten taustana olevien asiakirjojen osalta ei voida todeta, ettei olisi ilmeistä, että valtion turvallisuus ei vaarantuisi, jos tiedot annettaisiin asianosaisille.

3. Suojelupoliisin tietojen salassapitoperusteet

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (1999/621), jäljempänä julkisuuslain, 24 §:n 1 momentin 9 kohdan mukaan suojelupoliisin ja muiden viranomaisten asiakirjat, jotka koskevat valtion turvallisuuden ylläpitämistä, ovat salassa pidettäviä, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna valtion turvallisuutta. Tällaisista voidaan mainita esimerkkinä suojelupoliisin tietojärjestelmät.

Lain sanamuodon mukaisesti mainituista asiakirjoista voidaan antaa tieto vain, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna valtion turvallisuutta. Näin ollen tällaisten asiakirjojen osalta pääsääntöisenä lähtökohtana on lain pääsäännöstä poiketen aina salassapito. Tietojen antaminen perustuu aina tiedonhaltijan suorittamaan tapauskohtaiseen harkintaan. Tietojen antamisen kynnys on tämän säännöksen osalta korkeampi kuin julkisuuslain julkisuusolettaman sisältävien salassapitosäännösten soveltamistilanteissa. Koska tätä säännöstä sovellettaessa olettamana on tietojen salassapito, tiedon saa antaa vain, jollei ole ilmeistä, että kysymyksessä olevassa säännöksessä tarkoitettua haitallista seurausta ei synny. Sen sijaan säännökset, joihin ei sisälly vahinkoedellytyslauseketta, edellyttävät tallenteen pidettäväksi salassa, jolloin säännökset eivät jätä viranomaiselle harkintavaltaa.

Lakia on sanamuodon mukaisesti tulkittava siten, että mikäli on pienikin mahdollisuus, että tietojen antaminen saattaisi vaarantaa säännöksessä suojattua oikeushyvää - valtion turvallisuutta - tietoa ei voida antaa. Tämä asia on viranomaisen itsensä, tässä tapauksessa suojelupoliisin harkinnassa.

Suojelupoliisin kansalaisuuslain 46 §:n nojalla antamat lausunnot sekä ulkomaalaisasioissa ulkomaalaisvirastolle antamat lausunnot ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 9 kohdassa tarkoitettuja salassa pidettäviä asiakirjoja. Erityisesti vastustavien lausuntojen taustatiedot ovat sellaista arkaluontoista ja usein suojattavilta tietolähteiltä saatua tietoa, jota ei voida edes asianosaisille itselleen luovuttaa.

Julkisuuslain 11 §:n mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee (asianosainen), on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. Mainittua oikeutta ei saman pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan kuitenkaan ole asiakirjaan, josta tiedon antaminen olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä etua.

Hallituksen esityksen (30/98) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan erittäin tärkeä yleinen etu voi liittyä esimerkiksi valtion turvallisuuden ylläpitämiseen.

Lisäksi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan poliisin taktisia ja tutkinnallisia menetelmiä koskevia tietoja sisältävät asiakirjat ovat salassa pidettäviä, jos tiedon antaminen niistä vaarantaisi rikosten ehkäisemistä ja selvittämistä tai yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämistä.

Henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain (761/2003) 5 §:n 2 momentin mukaisesti suojelupoliisin toiminnallinen tietojärjestelmä voi sisältää tietoja, joita on tarpeen käsitellä oikeus- ja yhteiskuntajärjestystä tai valtion turvallisuutta vaarantavien hankkeiden tai rikosten estämiseksi tai selvittämiseksi. Saman lain 45 §:n mukaisesti suojelupoliisin toiminnalliseen tietojärjestelmään ei ole tarkastusoikeutta. Tietosuojavaltuutettu voi kuitenkin rekisteröidyn pyynnöstä tarkistaa tietojen lainmukaisuuden. Näitä tarkastuksia tietosuojavaltuutettu suoritti suojelupoliisiin vuonna 2006 yhteensä 24. Parina edeltävänä vuonna tarkastuspyyntöjen määrä on ollut samaa luokkaa. On selvää, että yksittäistapauksissa voidaan joutua tekemään intressipunnintaa, jossa vastakkain voivat olla yksilön tiedonsaantioikeus ja oikeusturva varsin tärkeinä perusoikeuksina ja toisaalta huomattava yleinen etu, kuten valtion turvallisuus.

4. Valtion turvallisuus suojattavana etuna

Valtion turvallisuuskäsitettä ei ole julkisuuslaissa tai sen esitöissä (HE 30/1998) tarkemmin selostettu. Kuten aiemmin on todettu, lainsäätäjän mukaan salassa pidettävinä asiakirjoina voidaan mainita esimerkkinä suojelupoliisin tietojärjestelmään sisältyvät tiedot.

Valtion turvallisuus suojattavana etuna on luonteeltaan moniulotteinen. Se koskee sekä valtion sisäistä että ulkoista turvallisuutta ja sitä kautta koko yhteiskuntaa ja kaikkia kansalaisia. Oikeus turvalliseen elinympäristöön on kansalaisille merkittävä asia, jonka suojaaminen kuuluu poliisin ja turvallisuusviranomaisten tehtäviin.

Turvallisuuskäsitteeseen liittyy keskeisesti valtion eri orgaanien toimintakykyisyyden säilyttäminen sekä valtion velvollisuus huolehtia hallintoalamaistensa turvallisuudesta. Valtion tärkein tehtävä on taata alueellaan kansalaisilleen riittävät takeet turvallisuuden säilymisestä. Valtio on laajasti ymmärrettynä vallankäytön väline. Valtiovallalla tulee olla riittävät ja tarkoituksenmukaiset keinot oikeus- ja yhteiskuntajärjestyksen ylläpitämiseksi siten, että kansalaisten fyysinen perusturvallisuus ja yhteiskunnan perusedut turvataan. Julkisella vallalla on oltava asiamukaiset keinot yleisen lainkuuliaisuuden varmistamiseksi ja kansalaisten suojaamiseksi.

Turvallisuuskäsitteellä ymmärretään muutakin kuin henkilökohtaisen koskemattomuuden suojaa. Siihen liittyy keskeisesti valtion eri orgaanien toimintakykyisyyden säilyttäminen sekä valtion velvollisuus huolehtia hallintoalamaistensa turvallisuudesta. Valtion ja yksilön turvallisuuden tarvetta ei voi yksiselitteisesti erottaa toisistaan.

Suomessa poliisin tehtävä on oikeus- ja yhteiskuntajärjestelmän osana ylläpitää yleistä järjestystä ja turvallisuutta kansalaisten perusoikeuksien ja muiden yleisten oikeuksien sekä yhteiskunnan perusetujen toteuttamiseksi. Poliisilla on keskeinen asema pyrittäessä valtion sisäisen turvallisuuden säilyttämiseen sekä sitä vaarantavien uhkien estämiseen ja selvittämiseen. Poliisin toimivaltuuksien säätämisen yhteydessä on otettu keskeisesti huomioon se periaate, ettei kenenkään oikeuksiin puututa ilman laillista perustetta eikä milloinkaan enempää kuin on välttämätöntä yhteiskunnan ja toisten yksilöiden etujen ja oikeuksien turvaamiseksi.

Valtion turvallisuutta vaarantavia uhkatekijöitä määriteltäessä voidaan kiistatta todeta, että ainakin vakoilu ja laiton tiedustelutoiminta sekä terrorismi rajoittavat ja vaarantavat valtion itsemääräämisoikeutta. Vakoilun ja laittoman tiedustelutoiminnan ydin on ulkopuolisen tahon pyrkimyksin vaikuttaa suvereenin valtion sisäiseen päätöksentekoon halutulla tavalla. Terrorismilla pyritään vaikuttamaan valtion sisäiseen päätöksentekoon ja valtion kansainvälisiin suhteisiin väkivallalla.

Suojelupoliisin tehtävä valtion turvallisuuden ennakollisena takaajana on johtanut siihen, että lainsäätäjä on joutunut tekemään intressivertailua yleisen ja yksityisen edun välillä. Vertailun lopputuloksena yksityinen etu - henkilön välitön tarkastusoikeus - on suljettu pois suojelupoliisin toiminnallisesta rekisterissä oleviin tietoihin valtion turvallisuustarpeen suojaamiseksi, vaikka viranomaisten asiakirjat ovat pääsääntöisesti julkisia ja rekisteröidyllä on niihin tarkastusoikeus. Tarkastusoikeus on toteutettu välillisesti tietosuojavaltuutetun kautta.

5. Valtion turvallisuus perusoikeuksien rajoitusperusteena

Suojelupoliisi käyttää julkista valtaa puuttuessaan perustuslaissa turvattuun henkilön yksityiselämän suojaan, kunnian ja henkilötietojen suojaan antaessaan turvallisuusarvion ulkomaalaisista ulkomaalaisvirastolle. Kysymyksessä on virkavastuulla suoritettava tehtävä, jossa pyritään sovittamaan yhteen valtion ja yhteiskunnan toiminnan kannalta tärkeiden organisaatioiden turvallisuusedut sekä yksilön yksityisyyden suoja että oikeusturvan vaatimukset.

Veli-Pekka Viljasen mukaan perussoikeussäännöksissä omaksutut käsitteet eräissä kohdissa on noudettu melko suoraan ihmisoikeussopimuksista. Tällainen käsite on perustuslain 10 §:n 1 momentin säännös yksityiselämän suojasta. Yksityiselämän käsite vastaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan terminologiaa (right to respect for private life). Viljasen mukaan on luonnollista, että tällaisessa tilanteessa, jossa perusoikeussäännöksen käyttämä käsite suhteellisen suoraan pohjautuu ihmisoikeussopimusten käsitteistöön, myös säännöksen tulkinnassa on aiheellista tukeutua muun ohella ihmisoikeussopimusten vastaavien määräysten soveltamiskäytäntöön.

Näin ollen Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöllä tulisi olla merkitystä tarkasteltaessa yksityiselämän suojaan puuttumisen hyväksyttävyyttä myös suojelupoliisin toiminnassa.

6. Euroopan ihmisoikeussopimuksen säännökset ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöä

6.1. Yksityisyyden suoja, siihen puuttumisen tavoitteet ja välttämättömyys

Ihmisoikeussopimuksen 8 artikla suojaa muun ohella yksityiselämää. Artiklassa turvatusta yksityiselämän suojasta on mahdollista poiketa edellyttäen, että tällainen poikkeaminen on sallittua kansallisessa laissa mainituilla perusteilla. Tällaiselta lailta edellytetään muun ohella riittävää täsmällisyyttä ja tarkkarajaisuutta niin, että säännöksen sallima puuttuminen yksityiselämän suojaan on riittävästi ennakoitavissa säännöksen perusteella. Puuttumisena 8 artiklassa turvattuun yksityiselämän suojaan on Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä pidetty muun muassa henkilön yksityiselämää kuvaavien tietojen rekisteröintiä, käyttöä ja luovuttamista.

Suojelupoliisi on viitannut Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen kahteen ratkaisuun, joissa tuomioistuin on pitänyt yksityiselämän puuttumista mahdollisena tilanteessa, jossa asianosainen on vain rajoitetusti voinut tutustua hänestä kerättyyn turvallisuuspalvelun hallussa olleeseen aineistoon, tapaukset Brinks v. Alankomaat (5.4.2005) ja Segerstedt-Wiberg v. Ruotsi (6.6.2006).

6.2. Yleistä perusoikeuksien rajoitusperusteista

Perusoikeuksien rajoitussäännösten mukaan perusoikeuden rajoituksen on perustuttava eduskunnan säätämään lakiin. Perustuslain 12 §:n 2 momentti valtuuttaa perusoikeusrajoituksen lailla välttämättömien syiden vuoksi. Tällainen tarkastusoikeutta koskeva rajoitus on julkisuuslain 6 luvun 24 §:n 1 momentin 9 kohdassa, jossa määrätään suojelupoliisin asiakirjat salassa pidettäviksi, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna valtion turvallisuutta. Toinen lailla henkilön tarkastusoikeutta rajoittava säännös on kirjattu henkilötietolain 27 §:n 1 momentin 1 kohtaan, jossa henkilön tarkastusoikeus suljetaan kokonaan pois, mikäli tiedon antaminen saattaisi vahingoittaa valtion turvallisuutta tai yleistä järjestystä ja turvallisuutta. Kolmas henkilön tarkastusoikeuteen vaikuttava säännös on poliisin henkilötietolain 45 §:ssä, jonka mukaan rekisteröidyllä ei ole tarkastusoikeutta suojelupoliisin toiminnalliseen tietojärjestelmään.

Perusoikeuksien rajoitusten on oltava yleisten rajoitussäännösten mukaan tarkkarajaisia ja täsmällisesti määriteltyjä, jotta ne olisivat myös ennakoitavissa. Henkilötietolain 2 § määrittelee lain tarkan soveltamisalan ja muun muassa henkilötiedon, henkilörekisterin käyttötarkoituksen, rekisterinpitäjän ja rekisteröidyn. Poliisin henkilötietolain 5 §:ssä määritellään puolestaan suojelupoliisin toiminnallinen tietojärjestelmä sekä siihen tallennettavan tiedon yhteys oikeus- ja yhteiskuntajärjestystä tai valtion turvallisuutta vaarantavien hankkeiden tai rikosten estämiseksi tai selvittämiseksi.

Rajoitusperusteiden hyväksyttävyyden tulee perustua painavaan yhteiskunnalliseen tarpeeseen. Perusoikeuksien rajoitusperusteissa kielletään tavallisella lailla puuttumasta perusoikeuksien ydinalueeseen. Rajoitusperusteissa on mainittu myös suhteellisuusvaatimusten ja välttämättömien syiden olemassaolo. Poliisilain 2 §:ssä on lueteltu poliisin toiminnan yleiset periaatteet kuten asiallisuus ja puolueettomuus sekä toimenpiteiden suorittaminen siten, ettei aiheuteta suurempaa vahinkoa kuin on välttämätöntä tehtävän suorittamiseksi. Lisäksi edellytetään, ettei poliisi puutu kenenkään oikeuksiin enempää kuin poliisin tehtävän suorittamiseksi on tarpeen. Suojelupoliisin osalta yhteiskunnallisena vertailuintressinä ovat yleensä valtion turvallisuuteen liittyvät seikat.

6.3. Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 13 artiklassa on todettu seuraavaa: "Jokaisella, jonka tässä yleissopimuksessa tunnustettuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava käytettävissään tehokas oikeussuojakeino kansallisen viranomaisen edessä siinäkin tapauksessa, että oikeuksien ja vapauksien loukkauksen ovat tehneet virantoimituksessa olevat henkilöt."

Suojelupoliisi on viitannut Matti Pellonpään esitykseen kirjassaan Euroopan ihmisoikeussopimus (Helsinki 2005) ihmisoikeussopimuksen 13 artiklan mukaisesta oikeudesta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin.

Suojelupoliisi katsoo, että asianosaisella on Suomen voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti käytössään riittävän tehokkaat oikeussuojakeinot sekä ulkomaalais- että kansalaisuuslain perusteella tehtävien päätösten osalta että toisaalta myös suojelupoliisin tietojen tarkastusoikeuden osalta. Menettelytavat ovat demokraattisen yhteiskunnan arvojen ja oikeusvaltion periaatteiden mukaisia.

Vaikka suojelupoliisin toiminnallisen tietojärjestelmän tietojen välitön tarkastusoikeus on poliisin henkilötietolain 45 §:n nojalla suljettu rekisteröidyltä pois, tietojen tarkastusoikeus ja niiden lainmukaisuuden valvonta on asianmukaisesti ja kattavasti lain tasolla järjestetty. Edellä mainitun pykälän 2 momentin nojalla tietosuojavaltuutettu voi rekisteröidyn pyynnöstä tarkastaa tietojen lainmukaisuuden. Tietosuojavaltuutettu voi ja käytännössä tarkastustensa yhteydessä myös kiinnittää huomiota tietojen oikeellisuuteen (virheettömyysvaatimus), tietojen tallentamisen henkilörekisterilain mukaiseen tarpeellisuusvaatimukseen (henkilötietolaki 9 §) sekä tietolähteeseen ja sen luotettavuuteen.

Henkilötietolain 39 §:n mukaisesti tietosuojavaltuutetulla on salassapitosäännösten estämättä oikeus saada kaikki tiedot käsiteltävistä henkilötiedoista ja lisäksi myös sellaiset tiedot, jotka ovat tarpeen henkilötietojen käsittelyn lainmukaisuuden valvonnassa. Tietosuojalautakunnalla on vastaava oikeus sen käsiteltävissä asioissa.

Saman lain 40 §:n mukaisesti tietosuojavaltuutetun on edistettävä hyvää tietojenkäsittelytapaa sekä ohjein ja neuvoin pyrittävä siihen, että lainvastaista menettelyä ei jatketa tai uusita. Tietosuojavaltuutettu voi antaa rekisterinpitäjälle määräyksen rekisteröidyn tarkastusoikeuden toteuttamisesta tai tiedon korjaamisesta. Tarvittaessa tietosuojavaltuutetun on saatettava asia tietosuojalautakunnan päätettäväksi taikka ilmoitettava se syytteeseenpanoa varten. Tietosuojavaltuutettua voidaan myös kuulla asian oikeuskäsittelyn yhteydessä (henkilötietolaki 41 §). Henkilötietolain 44 §:ssä on säädetty erikseen tietosuojalautakunnan varsin kattavista toimivaltuuksista henkilötietojen käsittelyä koskevissa asioissa. Tietosuojalautakunta voi tietosuojavaltuutetun hakemuksesta muun muassa:

1) kieltää tämän lain tai sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten vastaisen henkilötietojen käsittelyn;

2) velvoittaa muissa kuin 40 §:n 2 momentissa tarkoitetuissa asioissa asianomainen määräajassa oikaisemaan sen, mitä on oikeudettomasti tehty tai laiminlyöty;

3) määrätä rekisteritoiminnan lopetettavaksi, jos lainvastaiset toimet jatkuvasti vaarantavat rekisteröidyn yksityisyyden suojaa tai hänen etujaan tai oikeuksiaan, jollei rekisteristä ole laissa säädetty.

Jokainen tietosuojavaltuutettu on käyttänyt suojelupoliisin tarkastusten yhteydessä muutaman kerran myös oikeuttaan määrätä tietoja poistettavaksi, korjattavaksi tai passivoitavaksi. Tosin näitä tapauksia on kaiken kaikkiaan viimeisen kahdenkymmenen vuoden ajalta noin 4-5. Tämä vähäinen määrä on kuitenkin toisaalta myös osoitus suojelupoliisin rekisterinpidon hyvästä tasosta.

Lausunnon liitteenä on esitetty tietosuojavaltuutetun antama selvitys hänen toimivaltuuksistaan suojelupoliisin toiminnallisen tietojärjestelmän tietojen tarkastuksia koskevissa asioissa.

Suojelupoliisin tietojen luovuttamista koskevista päätöksistä on mahdollista valittaa hallinto-oikeuteen ja edelleen korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Suojelupoliisi voi tässä yhteydessä pyydettäessä antaa myös julkisuuslain perusteella asianomaista tapausta ja turvallisuusarviointia koskevia salassa pidettäviksi luokiteltuja tietoja tuomioistuinten arvioitaviksi.

Lisäksi suojelupoliisin toimintaa valvotaan sisäministeriön poliisiosaston kaksi kertaa vuodessa tekemin säännönmukaisin tarkastuskäynnein. Suojelupoliisin menettelystä on mahdollista kannella myös yleisille laillisuusvalvojille eduskunnan oikeusasiamiehelle ja valtioneuvoston oikeuskanslerille. Suojelupoliisin rekisteritiedot tai annettujen lausuntojen taustatiedot voidaan tällöin antaa ja käytännössä on myös toisinaan annettu laillisuusvalvojien tarkemmin tarkasteltaviksi. Yleiset laillisuusvalvojat voivat lainsäädännön puitteissa ryhtyä harkitsemiinsa toimenpiteisiin havaitsemiensa epäkohtien korjaamiseksi ja tarvittaessa voivat ilmoittaa toimivaltaisille viranomaisille, mikäli katsovat olevan aihetta syytteen nostamiseen.

Kaikki edellä mainitut tahot ovat kolmen viime vuoden aikana tehneet lukuisia laillisuusvalvontatarkastuksia suojelupoliisiin sekä tarkastaneet sen rekisteritietoja. Viimeisin tarkastus oli apulaisoikeuskansleri Jaakko Jonkan suorittama 24.1.2007. Tämä tarkastus kohdistui erityisesti suojelupoliisin rekisterinpitoon ja sen toiminnallisen tietojärjestelmän tietoihin. Sen yhteydessä apulaisoikeuskansleri tarkasti erityisesti erään nyt korkeimmassa hallinto-oikeudessa käsiteltävänä olevan valittajan tiedot. Apulaisoikeuskanslerilla ei ollut huomauttamista annetun lausunnon tai muiden asianomaista henkilöä koskevien tietojen lainmukaisuuteen, tarkoituksenmukaisuuteen tai oikeellisuuteen.

Parlamentaarista valvontaa suojelupoliisin toimintaa kohtaan puolestaan suoritetaan siten, että suojelupoliisi antaa säännöllisesti eduskunnan ulkoasiainvaliokunnalle, perustuslakivaliokunnalle, hallintovaliokunnalle sekä valtiovarainvaliokunnan puolustus- ja turvallisuusjaostolle näiden edellyttämiä selvityksiä.

Suojelupoliisi on viitannut tässä yhteydessä lisäksi oikeusministeriön eduskunnalle antamaan vastaukseen, joka koskee Heidi Hautalan kirjallista kysymystä (13.1.2005) yksilön oikeuksien turvaamisesta, kun maasta poistamisen perusteena on valtion turvallisuus.

Kysymyksissä olevissa tapauksissa on erityisesti otettava huomioon, että kaikki valittajatahot eivät ole käyttäneet edellä kerrottuja lakisääteisiä oikeussuojakeinojaan itseään koskevien tietojen lainmukaisuuden tarkastamiseksi. Vain osa henkilöistä on esimerkiksi käyttänyt lakisääteistä oikeuttaan pyytää tietosuojavaltuutettua tarkastamaan heitä koskevat tiedot.

Kuten jo aiemmin on todettu, suojelupoliisin tehtävä on poliisin hallintolain 10 §:n mukaan torjua sellaisia hankkeita ja rikoksia, jotka voivat vaarantaa valtio- ja yhteiskuntajärjestystä tai valtakunnan sisäistä tai ulkoista turvallisuutta sekä suorittaa tällaisten rikosten tutkintaa. Rajoitusperusteen hyväksyttävyys on ilmeisen kiistaton edellä mainitun säännöksen perusteella.

Suojelupoliisin tehtävä valtion turvallisuuden ennakollisena takaajana on aiheuttanut sen, että lainsäätäjä on joutunut tekemään intressivertailua yleisen ja yksityisen edun välillä. Vertailun lopputuloksena yksityinen etu eli henkilön yksityisyyden suoja voi joissakin tapauksissa joutua väistymään huomattavan yleisen ja yhteiskunnallisen edun nimissä.

Kansallinen ja yleinen turvallisuus on Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan 2 kappaleen mukaan katsottu hyväksyttäväksi perusoikeuksien rajoitusperusteeksi. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä on myös valtion turvallisuusetujen takaaminen katsottu hyväksyttäväksi perusoikeuksien rajoitusperusteeksi. Kyseinen rajoitusperuste ei siten ole Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden kanssa ristiriidassa.

6.4. Oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen mukaan: "Jokaisella on oikeus kohtuullisen ajan kuluessa oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin laillisesti perustetussa riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa silloin, kun päätetään hänen oikeuksistaan tai velvollisuuksistaan tai häntä vastaan nostetusta rikossyytteestä. Päätös on annettava julkisesti, mutta lehdistöltä ja yleisöltä voidaan kieltää pääsy koko oikeudenkäyntiin tai osaan siitä muun muassa demokraattisen yhteiskunnan moraalin, yleisen järjestyksen tai kansallisen turvallisuuden vuoksi, tai siinä määrin kuin tuomioistuin harkitsee ehdottoman välttämättömäksi erityisolosuhteissa, joissa julkisuus loukkaisi oikeudenmukaisuutta."

Pekka Hallberg on artikkelissaan Oikeusturva julkaisussa Perusoikeudet (Juva 1999) todennut, että: "Ulkomaalaisasiat (kuten oleskeluluvan tai turvapaikan myöntäminen taikka käännyttäminen ja karkotus) sekä kansalaisuusasiat eivät kuulu 6 artiklan alaisuuteen. Tällaiseen asiaan voi kuitenkin liittyä ihmisoikeussopimuksen materiaalisiin oikeuksiin liittyviä kysymyksiä (esimerkiksi 8 artiklassa tarkoitettu yksityis- ja perhe-elämän suoja taikka 3 artiklan mukainen epäinhimillisen kohtelun kielto)."

Kuten hallituksen esityksessä laiksi oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa sekä eräiksi siihen liittyviksi laiksi on todettu "hallintolainkäyttöasiassa asianosainen ei yleensä ole rikosasian syytettyyn verrattavassa asemassa. Lisäksi on otettava huomioon, että erilaisten hallintolainkäyttöasioiden laatu vaihtelee eikä hallintolainkäyttöasian ratkaisulla ole välttämättä kaikkien asianosaisten kannalta samanlaisia vaikutuksia". (HE 12/2006, s. 30).

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on katsonut tuomiossaan 20.6.2002 Al-Nashif v. Bulgaria, että kansallisen turvallisuuden vuoksi saattaa olla tarpeen asettaa prosessuaalisia rajoituksia. Tämä ei kuitenkaan oikeuta poistamaan oikeussuojakeinoja kokonaisuudessaan aina, kun toimeenpanovalta vetoaa kansallisen turvallisuuden vaarantumiseen. Jos kansallisen turvallisuuden väitetään vaarantuvan, tehokkaan oikeussuojakeinon vaatimus edellyttää vähintään, että riippumattomalle valitusviranomaiselle ilmoitetaan karkotuspäätöksen perusteena olevat seikat, vaikka tietoa niistä ei olisi yleisesti saatavilla. Menettelyn tulee olla kontradiktorista ja valitusviranomaisilla tulee olla toimivalta hylätä toimeenpanovallan väite kansallisen turvallisuuden vaarantumisesta silloin, kun se pitää sitä mielivaltaisena tai perusteettomana.

Tässä yhteydessä suojelupoliisi toteaa, että valittajilla on, kuten jo edellä on todettu, riittävän tehokkaat monipuoliset lakisääteiset oikeussuojakeinot käytettävinään. Lisäksi suojelupoliisin tarkoitus on nimenomaan asian suullisessa kuulemistilaisuudessa osoittaa korkeimmalle hallinto-oikeudelle, että sen tekemät turvallisuusarviot valituksenalaisissa tapauksissa eivät perustu mielivaltaan, vaan ovat valtion turvallisuuden kannalta asiantuntevasti perusteltuja.

7. Yhteenveto

Voimassa olevan julkisuuslainsäädännön mukaan suojelupoliisi ei voi asianosaisjulkisesti tämän yksityiskohtaisemmin kertoa käsiteltävänä olevien lausuntojen taustalla olevia operatiivisia tietoja. Yksinomaan tieto siitä, että suojelupoliisin rekisterissä on tietoja jostakusta henkilöstä, voi olla omiaan vaarantamaan valtion turvallisuutta. Näin ollen tämä tieto itsessään on lähtökohtaisesti salassa pidettävää tietoa. Lisäksi tällaisista yksittäisiä henkilöitä koskevien tietojen pohjalta on suhteellisen yksinkertaisin menetelmin kerättävissä ja analysoitavissa tarvittaessa laajemminkin tietoa suojelupoliisin taktisista ja toiminnallisista menetelmistä, kiinnostuksen kohteista sekä kansainvälisestä toiminnasta ja tietojen vaihdon luonteesta.

Tässä lausunnossa kerrotuilla perusteilla tiedot eivät näissä tapauksissa voi olla asianosaisjulkisia. Koska tietojen välitön tarkastusoikeus suojelupoliisin tietoihin on Suomen lainsäädännössä nimenomaisesti rajattu pois, ei hallinto-oikeudellinen valitusmenettely saisi olla suojelupoliisin näkemyksen mukaan ulkomaalaisasioissa kiertotie tietojen saamiseksi asianosaisjulkisiksi lakisääteisesti salaisten tai erittäin salaisten tietojen osalta.

Suojelupoliisi haluaa korostaa, että suojelupoliisin toimintaympäristö on luonteeltaan sellainen, että yksittäisellä tiedolla voi olla ulkopuoliselle taholle suhteellisesti suurempi merkitys kuin asiakirjasta voisi päätellä. Myös suojelupoliisin hallussa olevat yksittäisiä henkilöitä koskevat tiedot ovat toisinaan sellaisia, joiden salassapitoa ei voida arvioida yksinomaan välittömän vaaran aiheuttamisen perusteella. Asia tulisikin nähdä laajempana periaatteellisena tarkoituksenmukaisuuskysymyksenä. Lähtökohtana tulee olla valtion kokonaisturvallisuus sekä sen suojaamiseen ja ylläpitämiseen liittyvien toimintaedellytysten turvaaminen.

On selvää, että suojelupoliisin lakisääteisten tehtävien hoitaminen vaikeutuu merkittävästi, mikäli asianosaisen oikeus saada tieto salassa pidettävästä asiakirjasta katsotaan kategorisesti painavammaksi intressiksi kuin kaikkia Suomen kansalaisia ja koko yhteiskuntaa koskeva huomattava yleinen etu - valtion turvallisuus.

Lisäksi olisi erittäin huolestuttavaa ja jopa koko kansakunnan etujen vastaista kehitystä, mikäli asia linjattaisiin siten, että suojelupoliisin maine luotettavana yhteistyökumppanina vaarantuisi ulkomaalaisten palvelujen silmissä niin, että se ei enää käytännössä saisi niiltä operatiivista tietoa tai tietojen saanti vaikeutuisi merkittävästi. Nimenomaan turvallisuusuhkia koskeva monipuolinen ja luotettava viranomaistieto on suojelupoliisin arvokasta ja suojattavaa pääomaa, jota hyödyntäen ja analysoiden suojelupoliisi voi asiantuntevana turvallisuusviranomaisena hoitaa lakisääteisiä tehtäviään.

Mikäli suojelupoliisin salaisiksi luokiteltuja ja sensitiivisiä tietoja ei voida suojata, suojelupoliisin toimintaedellytykset terrorismin torjunnan, vastavakoilun, laittoman tiedustelutoiminnan ja valtion sisäisen turvallisuuden turvaamisen osalta heikkenevät lähes olemattomiin. Erityisesti ulkomaalaislausuntojen osalta pelkästään lausuntojen taustatietojen asianosaisjulkiseksi tuleminen aiheuttaisi sen, että suojelupoliisi joutuisi todennäköisesti lopettamaan ulkomaalaislausuntojen antamisen kokonaisuudessaan.

Mitä tulee Euroopan ihmisoikeussopimuksen säännöksiin ja kansalaisten perustuslaissa taattuihin yksilön oikeusturvaa koskeviin säännöksiin suojelupoliisi katsoo, että sen lakiin perustuva ja tarkkaan yksittäistapausharkintaan perustuva lausuntomenettely ulkomaalaisasioissa ei edellä kappaleissa 4. ja 5. kerrottujen perusteiden ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisujen valossa ole ristiriidassa näiden normien, perusoikeuksien rajoitusperusteiden ja sopimuksen tulkintaperiaatteiden kanssa.

Tiivistetysti voidaan lopuksi todeta, että:

1) Perusoikeuksien rajoittaminen perustuu tässä tapauksessa voimassa olevaan lainsäädäntöön (julkisuuslaki, Laki henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa, henkilötietolaki);

2) Rajoitukset ovat tarkkarajaisia ja täsmällisesti määriteltyjä;

3) Rajoitusperusteet ovat perusoikeusjärjestelmän kannalta, myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön näkökulmasta hyväksyttäviä, painavan yhteiskunnallisen tarpeen, tässä tapauksessa valtion kokonaisturvallisuuden vaatimia;

4) Rajoitukset ovat välttämättömiä valtion turvallisuutta koskevien tietojen suojaamiseksi sekä toisaalta turvallisuusviranomaisen toimintaedellytysten ja lakisääteisten tehtävien hoitamiseksi. Rajoitukset ovat oikeassa suhteessa suojattuun oikeushyvään;

5) Tehokkaista oikeusturvajärjestelyistä on kansallisella tasolla huolehdittu riittävällä tavalla.

Rajoitukset eivät tässä lausunnossa esitetyillä perusteilla ole ristiriidassa Suomea sitovien kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden kanssa.

Korkein hallinto-oikeus

on 25.4.2007 ja edelleen 31.5.2007 suljetuin ovin pitämissään istunnoissa hallintolainkäyttölain 36 §:n 2 momentin ja 37 §:n 1 momentin nojalla kuullut suojelupoliisin edustajia B:n oleskelulupa-asiassa ja 25.4.2007 päättänyt, että suullisessa käsittelyssä esitetyt tiedot ovat salassa pidettäviä viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain 11 §:n 2 momentin 1 kohdan nojalla lukuun ottamatta suojelupoliisin kirjallista lausuntoa sekä ylitarkastaja F:n istunnossa esittämää loppupuheenvuoroa.

Korkein hallinto-oikeus

on varannut A:lle tilaisuuden antaa vastineensa suojelupoliisilta saadusta asianosaisjulkisesta aineistosta.

A

on suojelupoliisin lausunnon johdosta antamassaan vastineessa todennut muun ohessa seuraavaa:

Olennaisena kysymyksenä asiassa siis on, että voidaanko B:n katsoa syyllistyvän Suomessa terrorismiin, laittomaan tiedustelutoimintaan tai Suomen suhteita vieraaseen valtioon vaarantavaan toimintaan niiden tietojen valossa, jotka käyvät ilmi A:n ja puolison omasta haastattelupöytäkirjasta. Näistä pöytäkirjoista on löydettävissä kolme seikkaa, joiden perusteella arvio Suomen valtion turvallisuuden vaarallisuudesta mahdollisesti on perustunut. Ne ovat B:n osallistuminen aseelliseen toimintaan Hizb-e-Wahdatissa, hänen toimimisensa karaten kouluttajana ja toimiminen Hizb-e-Wahdat johtaja Mazarin henkivartijana

Osallistuminen aseelliseen toimintaan

A on kertonut UNHCR:n haastattelussa miehensä osallistuneen Hizb-e-Wahdatin toimintaan tavallisena taistelijana. B on kertonut omassa haastattelussaan kuuluneensa puolueeseen, muttei tiedä millaisesta puolueesta on kyse. Hän on myös kertonut paikallisen tavan mukaan taistelleensa puolueen puolesta ja osallistuneensa ensimmäiseen taisteluun noin 10 vuotta aiemmin eli noin vuonna 1994 ja toiseen taisteluun 3-4 kuukautta ensimmäisen jälkeen. B on kertonut paenneensa Afganistanista ensimmäisen kerran vuonna 2000. Näin ollen väite 12 vuotta kestäneestä sotilaspalveluksesta ei voi pitää paikkansa, koska hän on kertonut osallistuneensa ensimmäiseen taisteluun noin vuonna 1994.

Haastattelupöytäkirjan mukaan B olisi ollut suurimman osan ajasta paikallinen komentaja. Hänellä ei kuitenkaan ole pöytäkirjankaan mukaan ollut sotilasarvoa eikä hallinnon armeijan koulutusta. B on haastattelussaan kertonut, että jokaisella 15 asukkaan kylällä oli oma komentaja. A:n mukaan hazara-perheissä on lapsia keskimäärin kymmenen ja usein ylikin. Näin ollen ei 15 asukkaan kylän komentajalla voi olla merkittävää asemaa, koska yhdessä hazara-perheessäkin voi olla 15 henkeä. B:n kertomus, mikäli hän todella on kertonut olleensa komentaja, ei osoita merkittävää asemaa Hizb-e-Wahdatin aseellisessa toiminnassa.

B on kertonut esimiehensä olleen Haji Taleb. Haji Taleb ei A:n mukaan ollut komentaja, vaan hänen puolisonsa ystävä ja tavallinen hazara. A:n käsityksenä on, että hänen puolisonsa on kertonut Haji Talebin nimen ja kertonut hänen olleen merkittävässä asemassa vain, koska on kuvitellut sen auttavan myös hänen ystäväänsä pääsemään Eurooppaan myöhemmin. Haji Taleb ei myöskään ollut Mazarin ystävä, joten tältä osin puolison kertoma on haastattelussa ollut itse sepitettyä tarinaa.

B on haastattelussaan kertonut myös osallistumisestaan taisteluihin. Hän on myös kertonut toimineensa taisteluissa kuten muutkin. Kaikesta päämieheni kertomasta on havaittavissa, että hänen asemansa Hizb-e-Wahdatin taistelijana on ollut vain tavanomainen taistelija, ei komentaja, kuten haastattelupöytäkirjaan on kirjattu. A:n mukaan hänen puolisonsa ei edes aina osallistunut taisteluihin, vaan ollut myös perheen mukana, kun he Talebanien hyökätessä kylään pakenivat pois kylästä vuorille.

Yksinomaan osallistumista hazaroiden aseelliseen puolustukseen Taleban-hallinnon hyökkäyksiä vastaan ei voida pitää sellaisena seikkana, jonka perusteella B:n voidaan katsoa vaarantavan yleistä järjestystä ja turvallisuutta tai Suomen kansainvälisiä suhteita. Hän ei ole osallistunut hyökkäyssotaan Talebaneja vastaan, vaan toiminta on ollut puolustussotaa. Aseelliseen toimintaan osallistuminen sisällissotaa käyneensä valtiossa heikossa asemassa olleen etnisen vähemmistön puolella ei anna perusteltua aihetta epäillä, että henkilö ryhtyisi Suomessa terrorismiin, luvattomaan tiedustelutoimintaan tai toimintaan, joka vaarantaa Suomen kansainvälisiä suhteita.

Mazarin henkivartijana toimiminen

Päämieheni RRF-asiakirjasta ja Ulkomaalaisviraston haastattelijan kiintiöpakolaishaastattelussa tekemistä merkinnöistä käy ilmi, että B on taistellut Hizb-e-Wahdat-puolueen riveissä Talibania ja muita islamistisia ryhmittymiä vastaan. Kiintiöpakolaishaastattelun merkintöjen mukaan A on myös kertonut miehensä toimineen Mazarin henkivartijana, kun heillä oli kaksi lasta. Tämän on täytynyt tapahtua vuosien 1990 ja 1995 välillä, koska toiseksi vanhin lapsi on syntynyt 1990 ja Mazari kuoli julkisistakin lähteistä saatujen tietojen mukaan vuonna 1995.

UNHCR:n pöytäkirjan mukaan B ei myöskään tiedä Mazarin henkivartijoiden määrää tarkalleen eikä ole nähnyt Mazarin varamiehiä (deputies). Tämä myös vahvistaa käsitystä siitä, ettei hän ole toiminut Mazarin henkilökohtaisena henkivartijana, vaan ainoastaan ollut mukana hazara-miesten ryhmässä, joka on seurannut Mazaria hänen ollessaan Bamianissa. B on haastattelussaan kertonut Mazarin joukoista ja hänen poliittisista aatteistaan. Näissä seikoissa ei kuitenkaan ole mitään sellaista, mikä osoittaisi hänen tosiasiassa kuuluneen Mazarin lähipiiriin, vaan kaikki tiedot ovat sellaisia, että ne ovat olleet sellaisten Afganistanissa asuneiden hazaroiden tiedossa, jotka ovat kuuluneet Hizb-e-Wahdatiin.

Toiminta karateopettajana

A:n haastattelupöytäkirjan mukaan Haji Taleb, paikallinen militanttikomentaja, olisi lähettänyt B:n Bamianiin opettamaan Mazarin henkivartijoille karatea ja itsepuolustusta. A:n mukaan hänen puolisonsa ei ole hänen tietojensa mukaan opettanut karatea Mazarin henkivartijoille eikä Haji Taleb ei ole ollut henkilö, joka olisi voinut lähettää puolison tällaiseen tehtävään. Karaten opettaminen Mazarin henkivartijoille on A:n käsityksen mukaan myös puolison liioittelua. B on opettanut karatea useille Hizb-e-Wahdatiin kuuluneille henkilöille kotikylässään. Joten, mikäli nämä henkilöt ovat olleet vartioimassa Mazaria hänen ollessaan Bamianissa, B:n voidaan katsoa opettaneen karatea myös Mazarin henkivartijoille. Hän ei kuitenkaan A:n käsityksen mukaan ole opettanut karatea nimenomaisesti Mazarin henkivartijoille, vaan yleisesti kaikille hazaroille, joten tältä osin haastattelussa on B:n asemasta Hizb-e-Wahdatin taistelukouluttajana syntynyt mielikuva, joka ei vastaa todellisuutta.

Haastattelukertomuksista yleensä

Vaikka A ja hänen puolisonsa kertoma ei olisi millään tavoin liioiteltua, ei sillä perusteella, että henkilö on osallistunut aseelliseen puolustussotaan Talebaneja vastaan edes paikallisena komentajana ja taisteluissa parhaansa mukaan, ilman sotilaskoulutusta, puolustanut heimoaan ja perhettään, voida järkevästi pelätä hänen Suomessa aloittavan toiminnan, joka vaarantaisi Suomen turvallisuutta tai suhteita muihin valtioihin. Vaikka B olisi opettanut karatea Mazarin henkivartijoille ja ollut hänen henkivartijanaan Bamianissa, ei tämäkään seikka, 12 vuotta Mazarin kuoleman jälkeen, anna aihetta tällaisen arvion tekemiseen. B:n toiminnassa Afganistanissa ei ole ollut mitään sellaista, joka antaisi aiheen suojelupoliisin esittämälle riskiarviolle.

Hizb-e-Wahdat-puolueesta

Hizb-e-Wahdat, jonka riveissä B on taistellut, ei ole terroristiorganisaatio eikä kuulu millekään terroristijärjestöjen listalle. Puolue on tällä hetkellä Afganistanissa laillinen ja sen johtavia henkilöitä on kuulunut Afganistanin uuden hallinnon johtoon. Puolueena Hizb-e-Wahdat ei ole ollut tekemisissä terrorismin kanssa, vaan Afganistanissa se taisteli lähinnä Talebaneja vastaan puolustaakseen hazaroita, jotka olivat olleet Afganistanissa pitkään sorron kohteena oleva etninen vähemmistö. Hizb-e-Wahdatilla ja sen johtajalla Mazarilla oli suuri merkitys hazaroiden itsetunnolle ja nousulle syrjitystä kansanosasta yhdeksi poliittiseksi tekijäksi Afganistanin uuden hallinnon rakentamisessa.

Verrattuna muihin Kabulissa toimineisiin ryhmiin Hizb-e-Wahdat oli tehokas organisaatio, joka ei keskittynyt yksinomaan sotilaallisiin asioihin, vaan toimi myös siviiliorganisaationa. Wahdatin hallinnollinen tehokkuus oli olennaisena tekijänä sen saadessa kannatusta, ja myös vaikutti sen positiiviseen imagoon kansainvälisten organisaatioiden, kuten Yhdistyneiden kansakuntien piirissä. Toinen merkittävä eroavuus Wahdatin ja muiden Kabulissa toimineiden puolueiden välillä oli se, että Wahdat piti ensisijaisena turvallisuuden takaamista kansanryhmälleen - mikä ilmeni siinä, että hyvin harvat hazarat pakenivat pääkaupungista, vaikka yleisesti sieltä tapahtui massiivista joukkopakolaisuutta (sama s. 191).

Sveitsissä tutkijana työskentelevä Alessandro Monsutti on julkaissut useita artikkeleita hazaroista. Kyseisistä artikkeleista käy selkeästi ilmi Hizb-e-Wahdatin rooli nimenomaan hazaroiden poliittisena liikkeenä ja sen tavoite puolustaa Afganistanissa vähemmistönä olevaa etnistä ryhmää, hazaroita.

Ottaen huomioon Hizb-e-Wahdat-puolueesta saatavissa olevat tiedot ja sen luonne Afganistanissa vähemmistönä olevaa hazaroiden ryhmää puolustavana liikkeenä, ei jäsenyyttä Hizb-e-Wahdat-puolueessa sinänsä voida pitää osoituksena siitä, että B muodostaisi uhan Suomen valtion turvallisuudelle. Hizb-e-Wahdat ei ole eikä ole koskaan ollutkaan terroristiorganisaatio. Mikäli suojelupoliisin arvio perustuu yksin puolison jäsenyyteen Hizb-e-Wahdatissa, on puolueesta muun muassa riippumattomilta tutkijoilta saatavissa olevat tiedot huomioon ottaen suojelupoliisin arviota Hizb-e-Wahdatista terroristien organisaationa pidettävä virheellisenä. Etenkin asiassa on otettava huomioon myös se, että B on kertonut toimineensa Hizb-e-Wahdatissa 1990-luvun alkupuolella ennen Mazarin kuolemaa.

B:n tai A:n kertomuksista, olivat ne sitten liioiteltuja tai ei, ei voida päätellä, että B:n toiminnassa ja taustassa olisi mitään sellaista, että hän muodostaisi Suomeen päästessään vaaran valtion turvallisuudelle. Siitä, miksi suojelupoliisi on kuitenkin tällaiseen johtopäätökseen päätynyt, ei ole tietoa. Asianosaisjulkisista tiedoista ei voi päätellä suojelupoliisin arvion perusteita. Tämän vuoksi A:lla ja B:llä ei ole käytössään Euroopan ihmisoikeussopimuksen 13 artiklan edellyttämiä tehokkaita oikeussuojakeinoja heidän ottaessaan kantaa ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan mukaisiin perusteisiin, joilla heidän perhe-elämän suojaansa on puututtu. Mikäli tällaisessa tilanteessa ulkomaalaisviraston valituslupahakemus ja ulkomaalaisviraston valituksessaan esittämät vaatimukset hyväksytään, loukataan Euroopan ihmisoikeussopimuksen tulkintakäytäntö huomioon ottaen A:n ja B:n oikeuksia ihmisoikeussopimuksen mainittujen artikloiden perusteella.

Kuopion hallinto-oikeuden päätös on ollut kaikilta osiltaan oikea ja perustunut Suomen lainsäädäntöön sekä kansainvälisiin sopimuksiin. Päätöksessä tehty arvio lapsen edun merkityksestä on ollut täysin oikea. Kuopion hallinto-oikeuden päätös on jätettävä voimaan ja ulkomaalaisviraston valituslupahakemus ja valitus hylättävä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan, tutkii Ulkomaalaisviraston valituksen ja hylkää sen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Hallinto-oikeus on valituksenalaisen päätöksensä perusteluihin kirjannut asiassa sovelletut oikeusohjeet, asiakirjoista saatavan selvityksen sekä suullisessa käsittelyssä saamansa selvityksen ja päätynyt siihen, että huomioon ottaen perhe-elämän suojan, erityisesti perhe-elämän viettämisen ja lasten edun merkityksen suhteessa valtion turvallisuusintressiin, asiaa kokonaisuudessaan arvioiden oleskeluluvan myöntämistä vastaan ei ollut tullut ilmi ulkomaalaislain (378/1991) 18 c §:n 1 momentissa (130/2002) tarkoitettuja syitä.

Korkeimmalla hallinto-oikeudella on asiaa ratkaistaessa ollut käytössään kaikki edellä mainittuun hallinto-oikeuden valituksenalaiseen päätökseen kirjattu aineisto sekä lisäksi suojelupoliisin suullisissa kuulemisissa 25.4.2007 ja 31.5.2007 suojelupoliisin kertomusten perusteella korkeimman hallinto-oikeuden saama, pääosin salaiseksi viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain 11 §:n 2 momentin 1 kohdan nojalla julistettu aineisto sekä A:n vastine asianosaisjulkiseen osaan.

Perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaan käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla. Perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Mainittujen perustuslain säännösten tulkinnassa otetaan huomioon Euroopan ihmisoikeussopimuksen määräykset sekä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö. Sopimuksen 13 artikla edellyttää tehokasta oikeussuojakeinoa muun muassa silloin, kun on kysymys 8 artiklan turvaamasta perhe-elämän suojasta.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on ratkaisussaan 20.6.2003 Al-Nashif v. Bulgaria katsonut, että tehokkaalta oikeussuojakeinolta on voitava edellyttää vähintäänkin sitä, että toimivaltaiselle viranomaiselle ilmoitetaan maasta poistamista koskevan päätöksen syyt, myös ei-julkiset. Toimivaltaisella viranomaisella tulee lisäksi olla toimivalta kumota viranomaisen päätös, joka perustuu arvioon kansallisen turvallisuuden vaarantumisuhasta, perusteettomana tai virheellisenä. Tämän lisäksi oikeussuojakeinoon tulee sisältyä jonkinlainen kuulemismenettely. Oikeussuojakeinon tulee mahdollistaa myös punninta yleisen edun ja yksityisten oikeuksien välillä. Kun asiaan liittyi kansallista turvallisuutta koskevia näkökohtia, yksilön saatavilla oleville oikeussuojakeinoille voitiin perustellusti asettaa tiettyjä rajoituksia.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisussa 5.4.2005 Brinks v. Alankomaat kysymys oli siitä, loukattiinko henkilön yksityiselämän suojaa, kun hänelle ei paljastettu kaikkea hänestä turvallisuuspalvelun hallussa ollutta aineistoa. Ihmisoikeustuomioistuin totesi, että henkilön yksityiselämän suojaan puututtiin, kun viranomainen säilytti tai käytti tietoja henkilön yksityiselämästä tai kieltäytyi paljastamasta niitä asianomaiselle. Oli ilmeistä, että kansallisella turvallisuuspalvelulla oli tietoja valittajasta ja hän oli vain rajoitetusti saanut tutustua niihin. Siten valittajan yksityiselämän suojaan oli puututtu. Puuttuminen oli perustettu kansallisen lain asianomaisiin säännöksiin ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan 2 kappaleen edellyttämin tavoin.

Mitä tuli puuttumisen välttämättömyyteen, ihmisoikeustuomioistuin totesi, että välttämättömyys tarkoitti, että puuttuminen vastasi pakottavaa yhteiskunnallista tarvetta ja oli oikeassa suhteessa hyväksyttäviin tavoitteisiinsa ja että kansallisten viranomaisten tietystä harkintamarginaalista huolimatta väärinkäyttöä vastaan oli asianmukaisia ja tehokkaita takeita, koska salainen tarkkailu kansallisen turvallisuuden nimissä perusti vaaran demokratian heikentämisestä sitä puolustettaessa. Menettelytapojen tuli olla demokraattisen yhteiskunnan arvojen ja erityisesti oikeusvaltion periaatteen mukaisia niin tarkoin kuin mahdollista. Mainittu periaate merkitsi muun muassa, että tarkkailuun tuli liittyä normaalioloissa lainkäyttöviranomaisten harjoittama tehokas valvonta ainakin viimesijaisena keinona, koska lainkäytöllinen valvonta tarjosi parhaimmat riippumattomuuden, puolueettomuuden ja asianmukaisen menettelyn takeet.

Ihmisoikeustuomioistuin pani merkille, että valittajalta salattu aineisto oli annettu piirioikeuden sekä ylimpänä hallintotuomioistuimena toimivan valtioneuvoston lainkäyttöosaston käyttöön, jotta nämä tuomioistuimet arvioisivat, oliko salaaminen ollut perusteetonta. Ihmisoikeustuomioistuin katsoi, että sanottujen tuomioistuinten harjoittama valvonta täytti Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan 2 kappaleen asettamat oikeusturvavaatimukset. Valtio oli harkintamarginaaliinsa nähden voinut katsoa, että kansallisen turvallisuuden intressit, jotka edellyttivät, ettei valittaja saanut tietoja turvallisuuspalvelusta ja sen lähteistä, työmenetelmistä ja nykyisestä tietotasosta olivat painavampia kuin valittajan yksilökohtaiset intressit. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklaa ei ollut rikottu.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on ratkaisussaan 16.2.2000 Jasper v. Yhdistynyt kuningaskunta katsonut, ettei ihmisoikeussopimuksen 6 artiklaa oikeudesta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin ollut rikottu tilanteessa, jossa syyttäjä ei ollut paljastanut huumerikoksesta epäillylle syytetylle tiettyä, yleisen edun vuoksi salatuksi määrättyä aineistoa.

Korkeimman hallinto-oikeuden suorittama oikeudellinen arvio

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 9 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat suojelupoliisin ja muiden viranomaisten asiakirjat, jotka koskevat valtion turvallisuuden ylläpitämistä, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna valtion turvallisuutta. Julkisuuslain 11 §:n 1 momentin mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee (asianosainen), on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan ja avustajallaan ei ole edellä 1 momentissa tarkoitettua oikeutta asiakirjaan, josta tiedon antaminen olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä etua taikka lapsen etua tai muuta erittäin tärkeätä yksityistä etua.

Suojelupoliisi on suullisissa kuulemistilaisuuksissa 25.4.2007 ja 31.5.2007 ilmoittanut korkeimmalle hallinto-oikeudelle lausuntojensa perustuvan tässä asiassa ja muissa käsiteltävissä asioissa kertyneeseen asiakirja-aineistoon sekä operatiivisen yksikön tekemään tarkkaan ja perusteelliseen asiantuntija-arvioon, jossa on käytetty hyväksi tietoja julkisista ja ei-julkisista tietolähteistä sekä myös tietoa ulkomaisilta turvallisuusviranomaisilta. Taustatiedot sisältävät arkaluontoista ja usein suojattavilta lähteiltä saatua tietoja, jotka ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 9 kohdan nojalla salassa pidettäviä.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että suojelupoliisin kuulemistilaisuuksissa B:stä esittämät tiedot ovat osa suojelupoliisin tehtäviin kuuluvaa luottamuksellista tiedonvaihtoa muiden maiden turvallisuusviranomaisten kanssa. Tämän vuoksi suojelupoliisin ja muiden valtioiden vastaavien elinten välisen tiedonvaihdon liittyminen valtion turvallisuuden ylläpitämiseen ja tiedonvaihdon luottamuksellisuus huomioon ottaen saadun selvityksen perusteella ei ole ilmeistä, että tiedon antaminen puheena olevan asiakirjan tiedoista ei vaarantaisi valtion turvallisuutta. Siten näiden tietojen saattaminen asianosaisjulkisiksi olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä etua. Poliisin rekistereissä olevien tietojen salaamista voidaan pitää välttämättömänä silloin, kun valtiolla on perusteita epäillä, että tietojen antaminen voisi vaarantaa kansallisen turvallisuuden ja terrorismin torjumisen vuoksi perustetun salaisen tarkkailujärjestelmän tehokkuuden.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen edellä mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenee, että kansallisen turvallisuuden nimissä salassa pidettäväksi määrätyn aineiston jääminen asianosaisjulkisuuden ulkopuolelle ei sinänsä ole ihmisoikeussopimuksen vastaista. Tällaisessa tilanteessa on toimivaltaisen tuomioistuimen kuitenkin voitava perehtyä asianosaiselta salattuun aineistoon sen arvioimiseksi, onko salaamiselle ja asianosaisjulkisuuden ulkopuolelle jääneen aineiston nojalla tehdyille johtopäätöksille ollut perusteita.

Ihmisoikeussopimuksen 13 artiklan samoin kuin Suomen perustuslain 21 §:n mukaisten vaatimusten täyttämiseksi hallintotuomioistuinten, tavallisesti hallinto-oikeuksien ja nyt korkeimman hallinto-oikeuden, tehtävänä on tutkia, onko yksilön oikeuksien, tässä asiassa lähinnä perhe-elämän suojan, sekä yleisen edun, eli yleisen järjestyksen ja valtion turvallisuuden, välillä asiassa saavutettu oikeudenmukainen tasapaino.

Kuten hallinto-oikeus on valituksenalaisessa päätöksessään johtopäätöksenään todennut, B on vihitty avioliittoon vuonna 1988 A:n kanssa ja he ovat viettäneet perhe-elämää Afganistanissa viiden lapsensa kanssa, kunnes ovat joutuneet erilleen vuonna 1999 sotatilanteessa Taleban-joukkojen valloittaessa heidän kotikylänsä Yakawlangin Bamian provinssissa. A oli yhdessä lasten kanssa paennut vuonna 2000 Iraniin Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun UNHCR:n pakolaisleirille, mistä he ovat saapuneet Suomeen 18.2.2003 kiintiöpakolaisina (status A 3). Täten B on joutunut erilleen perheestään sotatilan aiheuttamasta pakottavasta syystä ja häntä on edelleen pidettävä ulkomaalaislain (378/1991) 18 b §:n 1 momentissa tarkoitettuna vaimonsa A:n perheenjäsenenä.

Suojelupoliisi on katsonut, että B:n oleskelu Suomessa saattaa vaarantaa valtion turvallisuutta eikä ole puoltanut hakemusta.

Ulkomaalaisvirasto on 14.6.2004 antamansa päätöksensä perusteluissa katsonut, että kun otetaan huomioon suojelupoliisin asiassa antamat lausunnot, oleskeluluvan myöntämistä vastaan on painavia syitä eikä B:lle voida myöntää oleskelulupaa Suomeen.

Oleskeluluvan hakijan B:n puolesta on tuotu esille, että Hazara-heimo, johon hän perheineen kuuluu, on Taleban-hallinnon aikana ollut heikossa ja sorretussa asemassa, että hazaroiden poliittinen puolue Hizb-e-Wahdat on pyrkinyt luomaan alueelle siviilihallintoa ja että puolueen johtaja Abdul Ali Mazari on vuonna 1995 surmattu Talebanien toimesta. Ulkomaalaisvirasto ei ole kiistänyt näitä seikkoja.

Asiassa on käynyt ilmi, että B on osallistunut Bamianin alueen ja sen asukkaiden puolustamiseen Talebanien hyökkäyksiä vastaan. Hän on kertonut kuuluneensa Hazara-klaanin Hizb-e-Wahdat-puolueeseen sotilaana. Kaikkien klaanin nuorten miesten oli pitänyt liittyä puolustukseen ja siitä oli maksettu heille palkkaa. Hän on kertonut taistelleensa sodan aikana puolustaakseen klaaninsa omaa aluetta. B oli myös toiminut vajaan vuoden ajan yhtenä Mazarin henkivartijoista. Lisäksi B on harrastanut karatea ja opettanut sitä kylässään asuville miehille ja pojille sekä Mazarin henkivartijoille. UNHCR on kantanaan (UNHCR 4.9.2005 Quidelines on international protection: Application on the Exclusion Clauses: Article 1 F of the Convention relating the Status of Refugees) puolustustaisteluihin osallistuneista todennut, että itsepuolustustoimien tulee olla kohtuullisia ja oikeassa suhteessa uhkaavaan vaaraan.

Afganistanista käsillä olevan maatietouden mukaan hazarat vähemmistönä olivat käyneet alueillaan puolustustaistelua muhajedin ja Talebanien joukkoja vastaan. Yhteenotot olivat käyneet verisiksi sen jälkeen kun Hezb-i-Wahdat-puolueen johtaja Abdul Ali Mazari oli surmattu neuvotteluissa Talebanien edustajien kanssa Kabulin taistelujen yhteydessä 13.3.1995. Taleban-johtaja Mullah Omarin oli kerrottu suunnitelleen hazaroiden etnistä puhdistusta Bamian alueella ja Yhdysvaltojen väliintulon vuonna 2001 pelastaneen hazarat enemmältä kärsimykseltä.

Vuoden 2001 rauhan jälkeen B ei ollut osallistunut aseelliseen toimintaan, vaan oli kertomansa mukaan tehnyt rakennustöitä. Hän on korostanut, että Talebanien etnisen vainon kohteeksi joutuneet hazarat olivat käyneet alueillaan puolustustaisteluja.

Näissä olosuhteissa B:n itsensä kertomaa puolustustoimintaa on pidettävä UNHCR:n kannanotossa mainituilla tavoin kohtuullisena ja oikeassa suhteessa hazaroita uhkaavaan vaaraan nähden eikä tuota hänen yli kuusi vuotta sitten päättynyttä puolustustoimintaansa voida pitää sellaisena Suomen yleistä järjestystä ja turvallisuutta vaarantavana toimintana, että se sellaisenaan suhteessa perhe-elämän suojaan ja lasten etuun muodostaisi ulkomaalaislain (378/1999) 18 c §:n 1 momentissa (130/2002) tarkoitettua painavaa syytä oleskeluluvan myöntämistä vastaan.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että suojelupoliisin suullisissa kuulemisissa 25.4.2007 ja 31.5.2007 esittämät näkökohdat ovat sinänsä huomion arvoisia, mutta eivät tässä tapauksessa riittävän painavia perusteita oleskeluluvan epäämiselle punnittaessa perhe-elämän suojaa ja lasten etua suhteessa valtion turvallisuusintressiin. Tämän vuoksi ja ottaen huomioon kaiken asiassa esitetyn aineiston korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei asiassa siten ole tullut esiin oleskeluluvan myöntämistä vastaan edellä mainitussa lainkohdassa tarkoitettuja painavia syitä. Tämän johdosta asiassa ei ole syytä muuttaa hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ilmari Ojanen, Niilo Jääskinen, Ilkka Pere, Matti Pellonpää ja Anne E. Niemi. Asian esittelijä Kai Träskelin.

---

[SV]

Utlänningsverket hade med hänvisning till negativa utlåtanden av skyddspolisen förkastat B:s ansökan om uppehållstillstånd för återförening av en familj. Efter muntlig förhandling hade förvaltningsdomstolen konstaterat att den var skyldig att garantera en rättvis rättegång. Den bedömde saken som en helhet och lade vikt vid betydelsen av familjeliv och barnens bästa och ansåg med hänsyn därtill att i saken inte hade framgått i 18 c § 1 mom. (130/2002) i utlänningslagen (378/1991) avsedda skäl mot beviljande av uppehållstillstånd. Förvaltningsdomstolen upphävde Utlänningsverkets beslut och återförvisade det till utlänningsverket för ny behandling.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att av Europeiska människorättsdomstolens rättspraxis framgår att det inte i sig strider mot människorättskonventionen att inte låta partsoffentligheten omfatta material som har sekretessbelagts i den nationella säkerhetens namn. I en sådan situation skall dock den behöriga domstolen ha möjlighet att ta del av det material som har undanhållits parten, för att domstolen skall kunna ta ställning till om det har funnits grunder för att hålla materialet hemligt samt för de slutsatser som dragits med stöd av det material som undantagits från partsoffentligheten.

För att tillgodose kraven i artikel 13 i människorättskonventionen och i 21 § i Finlands grundlag skall förvaltningsdomstolarna, vanligtvis de regionala förvaltningsdomstolarna och i det aktuella fallet för undvikande av dröjsmål högsta förvaltningsdomstolen, pröva om i ärendet har uppnåtts en rättvis balans mellan individens rättigheter, i detta fall skyddet för familjeliv, och det allmänna intresset, dvs. allmän ordning och statens säkerhet.

Sedan högsta förvaltningsdomstolen vid slutna muntliga förhandlingar har hört skyddspolisen, har högsta förvaltningsdomstolen beslutat att de uppgifter som skyddspolisen vid förhandlingarna har framlagt som grund för sina negativa utlåtanden är uppgifter som med stöd av 11 § 2 mom. 1 punkten i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet skall hållas hemliga även för parterna.

Högsta förvaltningsdomstolen har konstaterat att de synpunkter som skyddspolisen har anfört till stöd för sin negativa ståndpunkt i sig är beaktansvärda, men i B:s fall inte tillräckligt vägande för att B skall förvägras uppehållstillstånd, när skyddet för familjeliv och barnets bästa vägs mot statens säkerhetsintressen. Av denna anledning fanns det inte skäl att ändra slutresultatet i förvaltningsdomstolens avgörande.

Europeiska människorättskonventionen, artiklarna 8 och 13

Finlands grundlag 21 § 2 mom.

Lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet 11 § 1 och 2 mom. och 24 § 1 mom. 9 punkten

Utlänningslagen (378/1999) 18 § 1 mom. (130/2002)