Fishing restrictions on herring grounds in general waters upheld as necessary for sustainable stock management under fishing law.

Pyydysten silmäkoosta ja kalojen alimmasta sallitusta pyyntikoosta annettavat, kalastusasetuksen asianomaisista säännöksistä poikkeavat määräykset saattoivat koskea työvoima- ja elinkeinokeskuksen toimialueeseen kuuluvaa, meressä olevaa koko yleistä vesialuetta, jos laissa määräysten antamiselle säädetyt edellytykset olivat käsillä.

Kalastuslaki (286/1982) 6 § 2 mom., 32 § 2 mom. (1355/1993), 35 § 2 mom. (1355/1993) ja 68 § 2 mom.

Kort referat på svenska

Asian aikaisempi käsittely

Päätöksen perusteluina Uudenmaan työvoima- ja elinkeinokeskus on lausunut muun ohella, että päätöksellä suunnataan meritaimenen kalastusta kestävän käytön periaatteen mukaiseksi tavoitteena kalastuslain 1 §:n mukainen kalastus. Erityisesti pyritään luonnonkantojen häviämisen estämiseen, meritaimenistutusten tuoton parantamiseen, jokiin nousevien sukukypsien emokalojen määrän kasvattamiseen ja kantojen luonnonvaraisen lisääntymisen tehostamiseen. Päätös vastaa Suomenlahden meritaimenkantojen suojelu- ja käyttösuunnitelman sekä Itämeren suojeluohjelman tavoitteita. Lisäksi päätöksellä yhtenäistetään Suomenlahden yksityis- ja yleisvesillä tapahtuvaa meritaimenen kalastusta koskevia määräyksiä.

Päätöksen perusteluina Kaakkois-Suomen työvoima- ja elinkeinokeskus on lausunut muun ohella, että päätöksellä suunnataan meritaimenen kalastusta kestävän käytön periaatteen mukaiseksi tavoitteena kalastuslain 1 §:n mukainen kalastus. Erityisesti pyritään luonnonkantojen häviämisen estämiseen, meritaimenistutusten tuoton parantamiseen, jokiin nousevien sukukypsien emokalojen määrän kasvattamiseen ja kantojen luonnonvaraisen lisääntymisen tehostamiseen. Päätös vastaa Suomenlahden meritaimenkantojen suojelu- ja käyttösuunnitelman sekä Itämeren suojeluohjelman tavoitteita. Lisäksi päätöksellä yhtenäistetään Suomenlahden yksityis- ja yleisvesillä tapahtuvaa meritaimenen kalastusta koskevia määräyksiä.

Suomen Ammattikalastajaliitto SAKL - Finlands Yrkesfiskarförbund FYFF ry, Nylands Fiskarförbund rf

ja

Suomenlahden Ammattikalastajat - Finska Vikens yrkesfiskare ry

ovat Uudenmaan ja Kaakkois-Suomen työvoima- ja elinkeinokeskusten päätöksistä maaseutuelinkeinojen valituslautakunnalle tekemässään valituksessa vaatineet, että päätökset kumotaan ja päätösten täytäntöönpano keskeytetään. Lisäksi yhdistykset ovat vaatineet, että Uudenmaan ja Kaakkois-Suomen työvoima- ja elinkeinokeskukset velvoitetaan yhteisvastuullisesti korvaamaan yhdistysten oikeudenkäyntikulut.

Yhdistykset ovat viitanneet maa- ja metsätalousministeriön 1.4.2004 antamaan lausuntoon, jossa on katsottu, että suunnitellut rajoitukset ovat epätarkoituksenmukaisia. Yhdistysten mukaan kahden työvoima- ja elinkeinokeskuksen koko toimialueet eivät voi muodostaa kalastuslain 32 §:n 2 momentissa ja 35 §:n 2 momentissa tarkoitettua tiettyä tai määrättyä vesialuetta. Näin ollen Uudenmaan ja Kaakkois-Suomen työvoima- ja elinkeinokeskukset ovat ylittäneet toimivaltansa, ja niiden päätökset ovat lainvastaisia. Työvoima- ja elinkeinokeskukset eivät ole esittäneet vakuuttavia perusteita sille, että päätösten mukaiset toimenpiteet parantaisivat taimenkantojen tilaa. Pyydysten silmäkoon muuttamisella aiheutetaan ainoastaan taloudellisia menetyksiä ammattikalastukselle.

Uudenmaan työvoima- ja elinkeinokeskus

sekä

Kaakkois-Suomen työvoima- ja elinkeinokeskus

ovat antaneet maaseutuelinkeinojen valituslautakunnalle lausuntonsa valituksen johdosta. Lausunnoissaan työvoima- ja elinkeinokeskukset ovat todenneet muun ohella, että maa- ja metsätalousministeriö on 1.4.2004 antamassaan lausunnossa katsonut työvoima- ja elinkeinokeskuksella voivan olla kalastuslain 68 §:n 2 momentissa säädetty toimivalta asiassa. Kummankin työvoima- ja elinkeinokeskuksen päätös koskee vain työvoima- ja elinkeinokeskuksen toimialueeseen kuuluvaa yleistä vesialuetta. Työvoima- ja elinkeinokeskuksen toimialueeseen kuuluvat lisäksi työvoima- ja elinkeinokeskusten toimialueista ja toimipaikoista annetussa valtioneuvoston päätöksessä (122/1997) mainitut maakunnat merialueineen ja sisävesineen. Työvoima- ja elinkeinokeskusten päätöksissä tarkoitetaan tiettyjä meritaimenen syönnösalueinaan käyttämiä vesialueita, joiden taimenkantoihin kohdistuu liian kova kalastuspaine.

Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen vuonna 2002 julkaisemassa kalavesien hoito-oppaassa taimenen alamitaksi merialueella on suositeltu 65 senttimetriä ja taimenverkkojen solmuväliksi vähintään 80 millimetriä, jotta yhden kutukerran periaate toteutuisi tehokkaasti. Tutkimuslaitoksen Uudenmaan työvoima- ja elinkeinokeskukselle 11.3.2004 antaman lausunnon mukaan Suomenlahden taimenista pyydetään nykyisin lähes 80 prosenttia pohjaverkoilla. Yli 80 prosenttia taimenista joutuu pyydyksiin kahden ensimmäisen merivuotensa aikana, jolloin ne eivät vielä ole saavuttaneet nopeimman kasvunsa vaihetta eivätkä sukukypsyyttä. Noin 35 prosenttia Suomenlahden taimenista pyydetään yleiseltä vesialueelta. Lausunnon mukaan työvoima- ja elinkeinopiirien päätösten mukaiset pyydysten silmäkoon suurentaminen ja kalojen alamitan nostaminen kohdistuvat istutusten tuottavuuden ja luonnonkantojen elpymisen kannalta oikeisiin pyyntimuotoihin hyvin merkittävällä taimenen pyyntialueella.

Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen viimeisimpien saalistilastojen mukaan taimenen merkitys Suomenlahdella harjoitettavalle ammattikalastukselle on marginaalinen. Yli puolet ammattimaisesti harjoitetun kalastuksen taimensaaliista saadaan rysillä tai sellaisilla verkoilla, joita työvoima- ja elinkeinokeskusten päätökset eivät koske. Ylivoimaisesti suurin osa Suomenlahdella pyydettävistä taimenista saadaan vapaa-ajan kalastuksen saaliina.

Valvonnan tai pyynnin harjoittamisen kannalta työvoima- ja elinkeinokeskusten päätösten myötä syntynyt tilanne ei poikkea kalastusasetuksen 14 §:n mukaisesta muutoin kuin pohjaverkkojen silmäkoon osalta, koska muiden kalalajien kuin lohen ja taimenen pyyntiin on tähänkin asti voitu käyttää pykälän 1 momentin 2 kohdassa mainittua tiheäsilmäisempiä verkkoja. Monet Suomenlahden kalastusalueet ovat määränneet vastaavia lajikohtaisia, pohjaverkkojen solmuväliä koskevia rajoituksia.

Tehokkain ja tarkoituksenmukaisin keino suunnata meritaimenen kalastusta nykyistä kestävämmäksi olisi muuttaa kalastusasetuksen 14 ja 19 §:ää. Maa- ja metsätalousministeriö ei ole kuitenkaan ryhtynyt toimiin säännösten muuttamiseksi.

Yhdistykset

ovat antaneet maaseutuelinkeinojen valituslautakunnalle vastaselityksen työvoima- ja elinkeinokeskusten lausuntojen johdosta. Maa- ja metsätalousministeriö on 1.4.2004 antamassaan lausunnossa nimenomaan todennut, että on kyseenalaista, voidaanko yleiseen vesialueeseen kuuluvia kahden työvoima- ja elinkeinokeskuksen toimialueiden osia pitää tiettynä tai määrättynä vesialueena.

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan ratkaisu

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta

on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Suomen Ammattikalastajaliitto SAKL - Finlands Yrkesfiskarförbund FYFF ry:n, Nylands Fiskarförbund rf:n ja Suomenlahden Ammattikalastajat - Finska vikens Yrkesfiskare ry:n valituksen Uudenmaan työvoima- ja elinkeinokeskuksen sekä Kaakkois-Suomen työvoima- ja elinkeinokeskuksen edellä mainituista päätöksistä ja vaatimuksen yhdistysten oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Työvoima- ja elinkeinokeskusten päätösten täytäntöönpanoa koskevat määräykset jäävät voimaan, ellei korkein hallinto-oikeus valitusviranomaisena toisin määrää.

Ennen päätöksen tekoa Uudenmaan työvoima- ja elinkeinokeskus on pyytänyt maa- ja metsätalousministeriön kala- ja riistaosastolta lausunnon asiassa. Maa- ja metsätalousministeriö on 1.4.2004 päivätyssä lausunnossa, joka on ollut myös Kaakkois-Suomen työvoima- ja elinkeinokeskuksen käytettävissä, katsonut, että suunnitellut rajoitukset eivät olisi tarkoituksenmukaisia, koska yleisellä vesialueella Suomenlahdella voisi päätöksen antamisen jälkeenkin kalastaa meritaimenta lukuun ottamatta muita kalalajeja pohjaverkoilla, joiden silmäkoko olisi ehdotettua pienempi. Tästä seuraisi, että päätöksen noudattamista olisi mahdotonta riittävän tehokkaasti valvoa. Lisäksi lausunnossa on kyseenalaistettu, voidaanko kahden työvoima- ja elinkeinokeskuksen toimialuetta pitää tiettynä tai määrättynä vesialueena.

Kalastuslain 6 §:n 2 momentin mukaan työvoima- ja elinkeinokeskuksen kalatalousyksikkö voi antaa järjestysmääräyksiä kalastuksen harjoittamisesta siltä osin kuin vesialue ei kuulu kalastuslain 68 §:n 1 momentissa tarkoitettuun kalastusalueeseen. Tällöin on erityisesti otettava huomioon, ettei muu kalastus saa kyseisellä alueella kohtuuttomasti haitata tai vaikeuttaa siellä ammattimaisesti harjoitettavaa pyyntiä taikka heikentää sen edellytyksiä. Kalastuslain 1 §:n mukaan kalastusta harjoitettaessa on pyrittävä vesialueiden mahdollisimman suureen pysyvään tuottavuuteen. Erityisesti on pidettävä huolta siitä, että kalakantaa käytetään hyväksi järkiperäisesti ja ottaen huomioon kalataloudelliset näkökohdat, sekä huolehdittava kalakannan hoidosta ja lisäämisestä. Tällöin on vältettävä toimenpiteitä, jotka voivat vaikuttaa vahingollisesti tai haitallisesti luontoon tai sen tasapainoon.

Kalastuslain 68 §:n 1 momentin mukaan kalastusalueen tulee yhden tai useamman kunnan alueella muodostaa sellainen kalataloudellisesti yhtenäinen alue, jonka kalastusoloja järjestettäessä on asianmukaista soveltaa yhtenäisiä toimenpiteitä. Pykälän 2 momentin mukaan kalastusaluejako ei koske meressä olevaa yleistä vesialuetta siltä osin kuin kalastuslain 1 §:ssä mainitut tavoitteet eivät vaadi alueen sisällyttämistä kalastusaluejakoon. Tällaisen vesialueen osalta suorittaa kalastusaluehallinnolle kuuluvat tehtävät asianomainen työvoima- ja elinkeinokeskuksen kalatalousyksikkö noudattaen soveltuvin osin kalastuslain 9 luvun säännöksiä.

Edelleen työvoima- ja elinkeinokeskukset ovat perustaneet valituksenalaiset päätöksensä muun muassa Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen tutkimuksiin sekä Uudenmaan ympäristökeskuksen laatiman Suomenlahden meritaimenkantojen suojelu- ja käyttösuunnitelman tuloksiin. Näistä käy selvästi ilmi, että päätöksillä tarkoitetut toimenpiteet ovat Suomenlahden meritaimenkannan osalta tarpeellisia ja että valituksenalaisissa päätöksissä annettujen määräysten siten on katsottava olevan kalastuslain 1 §:n mukaisia. Ne eivät kalastuslain 6 §:n 2 momentissa tarkoitetuin tavoin myöskään ole omiaan kohtuuttomasti haittaamaan tai vaikeuttamaan ammattimaisesti harjoitettavaa pyyntiä taikka heikentämään sen edellytyksiä. Tämän vuoksi päätöksiä ei ole syytä muuttaa.

Lisäksi valituslautakunta on katsonut kysymyksessä olevan luontaisen meritaimenen entisestään viime vuosina heikentyneestä tilanteesta johtuvat ja sen parantamiseksi tarvittavat kiireellisluontoiset ja yleisen kalatalousedun vaatimat toimenpiteet, minkä vuoksi ja ottaen huomioon hallintolainkäyttölain 31 §:n 2 momentin ja 32 §:n 2 momentin ei ole ollut perusteita hyväksyä valituksenalaisten päätösten täytäntöönpanon keskeyttämistä ennen niiden lainvoimaisuutta koskevaa vaatimusta.

Asian lopputulokseen nähden valituslautakunta on hylännyt valittajien oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset.

Sovellettuina oikeusohjeina valituslautakunta on maininnut muun ohella kalastuslain 1 §:n, 6 §:n 1 ja 2 momentin, 32 §:n 1 ja 2 momentin sekä 35, 68, 71 ja 75 §:n, kalastusasetuksen 14 ja 19 §:n sekä hallintolainkäyttölain 31, 32 ja 74 §:n.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Suomen Ammattikalastajaliitto SAKL - Finlands Yrkesfiskarförbund FYFF ry, Nylands Fiskarförbund rf

ja

Suomenlahden Ammattikalastajat - Finska vikens Yrkesfiskare ry

ovat yhteisessä valituksessaan vaatineet, että maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan sekä Uudenmaan ja Kaakkois-Suomen työvoima- ja elinkeinokeskusten päätökset kumotaan ja valituslautakunnan päätöksen täytäntöönpano keskeytetään. Lisäksi yhdistykset ovat vaatineet, että Uudenmaan ja Kaakkois-Suomen työvoima- ja elinkeinokeskukset velvoitetaan korvaamaan yhdistysten oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Yhdistykset ovat uudistaneet maaseutuelinkeinojen valituslautakunnalle esittämänsä perusteet ja lisäksi esittäneet muun ohella, että kahden työvoima- ja elinkeinokeskuksen koko toimialue ei voi olla kalastuslaissa tarkoitettu tietty tai määrätty vesialue. Uudenmaan ja Kaakkois-Suomen työvoima- ja elinkeinokeskukset ovat näin ollen ylittäneet toimivaltansa. On tärkeää, että työvoima- ja elinkeinokeskuksen toimivallan rajat määritellään tavalla, joka turvaa kansalaisen perusoikeuksia ja mahdollisuuksia elinkeinon harjoittamiseen.

Työvoima- ja elinkeinokeskukset eivät ole esittäneet vakuuttavia perusteluita sille, että päätetyt toimenpiteet parantaisivat taimenkantojen tilaa. Pyydysten silmäkoon muuttamisella aiheutetaan ainoastaan taloudellisia menetyksiä ammattikalastukselle ja vaikeutetaan ammattikalastuksen harjoittamista.

Päätösten vaikutukset tuntuvat lähinnä ammattikalastuksessa, koska säätely koskee verkkokalastusta ja koska viranomaisten valvontatoimet kohdistuvat ammattikalastajiin. Kotitarvekalastus ja erityisesti virkistyskalastus vieheillä jäävät paljolti valvonnan ulkopuolelle. Kuitenkin ylivoimaisesti suurin osa taimensaaliista saadaan vapaa-ajan kalastuksen saaliina. Eri kalastajaryhmien tasapuolinen kohtelu ei siten täyty säätelyssä eikä valvonnassa.

Ongelmallista on myös, ettei päätöksessä tarkemmin määritellä, millainen pohjaverkkokalastus tulkitaan meritaimenen kalastukseksi. Päätös vaikuttaa siksi tulkinnasta riippuen myös muiden kalalajien kalastukseen, koska rannikkokalastus Suomessa on monilajikalastusta. Valvontaviranomaisen kulloinenkin tulkinta päätöksen sisällöstä voi siten merkittävästi haitata ja vaikeuttaa muiden kalalajien kalastusta, jolloin ammattikalastuksen toimintaedellytykset käyvät mahdottomiksi. Tällöin ei saavuteta kalastuslain 1 §:n tavoitteita.

Päätöksen täytäntöönpano voi johtaa siihen, että kalastaja ohjataan hankkimaan päätöksen edellyttämiä uusia pyydyksiä, mikä aiheuttaa huomattavia kustannuksia. Tämä on päätöksen kumoutuessa kohtuuton kuluerä yksittäiselle kalastajalle. Vaikka käytössä on kolmen vuoden siirtymäaika, ohjataan kalastajia jo nyt hankkimaan päätösten edellyttämiä pyydyksiä. Jos esimerkiksi verkkoja joudutaan uusimaan hylkeiden aiheuttamien vahinkojen takia, hankkii kalastaja mahdollisesti päätöksen edellyttämiä pyydyksiä.

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta

on lausunnossaan viitannut asiassa antamaansa päätökseen ja todennut, ettei sillä ole lisättävää.

Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen viimeisimpien saalistilastojen mukaan Suomenlahden taimensaaliista saadaan vapaa-ajankalastuksella ylivoimaisesti suurin osa. Suomenlahden taimenista pyydetään lähes 80 prosenttia pohjaverkoilla ja loput vapavälineillä. Työvoima- ja elinkeino-keskusten päätökset kohdistuvat siten erityisesti vapaa-ajankalastuksessa tapahtuvaan taimenen verkkopyyntiin ja taimenen alamitan osalta myös muun muassa vapa- ja viehekalastukseen. Työvoima- ja elinkeinokeskusten päätökset kohtelevat näin ollen tasapuolisesti eri kalastajaryhmiä. Myös Uudenmaan työvoima- ja elinkeinokeskuksen suorittama kalastuksen valvonta kohdistuu tasapuolisesti sekä vapaa-ajankalastukseen että ammattikalastukseen ja niiden eri pyyntimuotoihin.

Taimenella on Suomenlahden ammattikalastukselle vain marginaalinen merkitys, mistä johtuen päätökset eivät voi aiheuttaa suuria taloudellisia menetyksiä ammattimaiselle pyynnille. Lisäksi sekä vapaa-ajankalastuksen että ammattikalastuksen taimensaaliit ovat pudonneet Suomenlahdella selvästi, mikä kuvastaa taimenistutusten ja -kantojen heikkenevää tuottoa ja luonnonvaraisten taimenkantojen häviämisuhkaa alueella. Taimenistutusten tuotto ja luonnonkantojen lisääntymiskyky sekä niiden kautta taimensaaliit tulevat työvoima- ja elinkeinokeskuksen päätöksen mukaisen säätelyn myötä kasvamaan ja näkymään lisääntyvinä saaliina myös ammattimaisessa pyynnissä. Työvoima- ja elinkeinokeskusten päätöksillä on siten aikaa myöten selvästi positiivisia vaikutuksia ammattimaiseen pyyntiin.

Päätösten myötä syntynyt säätelytilanne ei eroa kalastusasetuksen 14 §:ssä säädetystä kuin meritaimenen pyyntiin sallittujen pohjaverkkojen aiempaa suuremman silmäkoon osalta. Tulkintaa meritaimenen pyyntiin tarkoitetuista verkoista on jouduttu ennenkin tekemään, koska ennen päätöksiäkin muita kalalajeja on voitu pyytää tiheäsilmäisemmillä verkoilla kuin lohia ja taimenia.

Suomenlahden kalastusalueet ovat antaneet vastaavia kalalajikohtaisia pohjaverkkojen solmuvälirajoituksia. Työvoima- ja elinkeinokeskusten päätöksillä pyritään yhtenäistämään taimenen kalastusta yksityisillä ja yleisellä vesialueella Suomenlahdella.

Työvoima- ja elinkeinokeskuksen päätöksestä ei moneen vuoteen synny taloudellisia rasitteita kalastajille, koska ennen päätöstä hankituille sadan millimetrin silmäkoon täyttäville pohjaverkoille on annettu meritaimenen pyynnissä kolmen vuoden siirtymäaika, mikä vastaa vallitsevaa käytäntöä.

Kaakkois-Suomen työvoima- ja elinkeinokeskus

on valituksen johdosta korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamassaan selityksessä todennut muun ohella, että Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen tilastojen mukaan ammattikalastajat pyytävät Suomenlahden taimenista vain noin kymmenesosan. Meritaimenen osuus ammattikalastajien kokonaissaaliin arvosta on vain parin prosentin luokkaa. Taimensaaliista lähes 80 prosenttia pyydetään pohjaverkoilla ja loput vapavälineillä. Työvoima- ja elinkeinokeskusten kysymyksessä olevat päätökset kohdistuvat näin ollen erityisesti vapaa-ajankalastuksena tapahtuvaan taimenen verkkopyyntiin ja taimenen alamitan osalta myös muun muassa vapa- ja viehekalastukseen. Ammattikalastajien saaliista noin puolet on pyydetty lohi- tai siikarysillä. Nyt tehdyt pyydysten silmän harvuutta ja kalojen alamittaa koskevat päätökset tulevat nostamaan saalistaimenten keskikokoa, mikä taas tulee näkymään saaliin kasvuna ammattikalastajien rysäkalastuksessa.

Päätösten myötä syntynyt sääntelytilanne ei eroa kalastusasetuksen 14 §:n mukaisesta kuin meritaimenen pyynnissä sallittujen pohjaverkkojen aiempaa suuremman silmäkoon osalta. Tulkintaa meritaimenen pyyntiin tarkoitetuista verkoista on jouduttu ennenkin tekemään.

Yhdistykset

ovat toimittaneet lisäselvitystä.

Merkitään

, että korkein hallinto-oikeus on asiassa dn:o 2607/1/05 tänään antamallaan päätöksellä siitä ilmenevin perustein jättänyt tutkimatta Ekenäs-Snappertunan kalastusalueen valituksen maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan edellä mainitusta päätöksestä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitus hylätään. Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

3. Lausunnon antaminen päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Pääasia

Sovelletut säännökset

Kalastuslain (286/1982) 1 §:n mukaan kalastusta harjoitettaessa on pyrittävä vesialueiden mahdollisimman suureen pysyvään tuottavuuteen. Erityisesti on pidettävä huolta siitä, että kalakantaa käytetään hyväksi järkiperäisesti ja ottaen huomioon kalataloudelliset näkökohdat, sekä huolehdittava kalakannan hoidosta ja lisäämisestä. Tällöin on vältettävä toimenpiteitä, jotka voivat vaikuttaa vahingollisesti tai haitallisesti luontoon tai sen tasapainoon.

Oikeudesta yleisiin vesialueisiin annetun lain (204/1966) 1 §:n 1 momentin mukaan Suomen aluevedet ja suuret järven selät ovat, siltä osin kuin ne ovat kylänrajain ulkopuolella, yleisiä vesialueita. Yleiset vesialueet pohjineen ovat valtion omaisuutta. Lain 4 §:n (98/1995) mukaan yleiset vesialueet ovat Metsähallituksen hallinnassa ja hoidossa, jollei jonkin niihin kuuluvan alueen osalta säädetä tai valtioneuvoston päätöksellä määrätä toisin. Kalastusta koskevien asioiden osalta yleisten vesialueiden hallinnasta ja hoidosta säädetään kuitenkin kalastuslain 118 §:ssä. Kalastuslain 118 §:n 2 momentin mukaan yleiset vesialueet ovat kalastusta koskevien asioiden osalta maa- ja metsätalousministeriön kalastus- ja metsästysosaston ja kalastuspiirien, nykyisin työvoima- ja elinkeinokeskusten, hallinnassa ja hoidossa.

Kalastuslain 6 §:n 1 momentin (1066/2004) mukaan yleisellä vesialueella meressä sekä Suomen talousvyöhykkeellä on jokaisella Suomessa vakinaisesti asuvalla Euroopan talousalueeseen kuuluvan valtion kansalaisella oikeus harjoittaa kalastusta. Suomen, Islannin, Norjan, Ruotsin ja Tanskan kansalaisilla on edellä tarkoitetulla alueella kotipaikasta riippumatta oikeus kotitarve- ja virkistyskalastukseen. Pykälän 2 momentin mukaan kalastuspiiri, nykyisin työvoima- ja elinkeinokeskus, voi antaa järjestysmääräyksiä pykälän 1 momentissa tarkoitetun kalastuksen harjoittamisesta siltä osin, kuin vesialue ei kuulu 68 §:n 1 momentissa tarkoitettuun kalastusalueeseen. Tällöin on erityisesti otettava huomioon, ettei muu kalastus saa kyseisellä alueella kohtuuttomasti haitata tai vaikeuttaa siellä ammattimaisesti harjoitettavaa pyyntiä taikka heikentää sen edellytyksiä.

Kalastuslain 32 §:n 1 momentin mukaan langasta kudottujen pyydysten pienin sallittu silmäkoko eri kalalajien ja pyydysten osalta sekä silmäkoon mittaamistapaa säädetään asetuksella. Pykälän 2 momentin (1355/1993) mukaan kalastusalue voi antaa määräajaksi tiettyä vesialuetta koskevia asetuksesta poikkeavia määräyksiä pyydysten sallitusta silmäkoosta, jos kalastuslain 1 §:ssä säädettyjen tavoitteiden saavuttaminen sitä erityisesti vaatii.

Kalastuslain 35 §:n 1 momentin mukaan asetuksella säädetään ne pienimmät mitat, jotka luonnonvesistä pyydettävien kalojen ja rapujen tulee täyttää. Pykälän 2 momentin (1355/1993) mukaan kalastusalue voi määrätyllä vesialueella määrätä 1 momentissa tarkoitetun mitan tietylle kala- tai rapulajille tai määrätä, että sanottu mitta on asetuksella säädettyä mittaa suurempi, jos se on tarpeen kalastuslain 1 §:ssä säädettyjen tavoitteiden saavuttamiseksi.

Kalastuslain 68 §:n 1 momentin mukaan kalastusalueen tulee yhden tai useamman kunnan alueella muodostaa sellainen kalataloudellisesti yhtenäinen alue, jonka kalastusoloja järjestettäessä on asianmukaista soveltaa yhtenäisiä toimenpiteitä. Pykälän 2 momentin mukaan kalastusaluejako ei koske meressä olevaa yleistä vesialuetta siltä osin kuin kalastuslain 1 §:ssä mainitut tavoitteet eivät vaadi alueen sisällyttämistä kalastusaluejakoon. Tällaisen vesialueen osalta suorittaa kalastusaluehallinnolle kuuluvat tehtävät asianomainen työvoima- ja elinkeinokeskus noudattaen soveltuvin osin kalastusaluetta koskevia kalastuslain 9 luvun säännöksiä.

Saatu selvitys

Asiakirjoista ilmenevän selvitysaineiston mukaan suurin osa Suomessa tavatuista meritaimenen luonnonkannoista on sittemmin hävinnyt. Suurimpana syynä häviämiseen ovat ympäristössä tapahtuneet muutokset. Jäljellä olevat, alkuperäisiksi luokitellut meritaimenen kannat ovat uhanalaisia. Luonnonkantojen vahvistamiseksi tehdyt istutukset eivät ole mainittavasti voimistaneet meritaimenen luontaista lisääntymistä, mikä johtuu ainakin olennaisilta osin nykyisistä kalastuskäytännöistä. Istutuksista saatu saalis on pienentynyt 1990-luvun alkuvuosista saakka, ja kudulle palaavien meritaimenten määrä on vähentynyt. Vuoden 2003 erittäin heikon poikasvuosiluokan takia luontaisesti lisääntyvien taimenkantojen säilyminen on vaarantunut entisestään.

Meritaimennaaraiden yleisimmän lisääntymiskoon on todettu olevan 55-65 senttimetriä. Luonnonvesistä pyydettävien meritaimenten alimman sallitun pyyntikoon nostaminen 40 senttimetristä 50 senttimetriin parantaa selvästi istutusten tuottoa.

Pääosa meritaimenista pyydetään verkoilla. Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen Uudenmaan työvoima- ja elinkeinokeskukselle 11.3.2004 antaman lausunnon mukaan merkintätutkimukset osoittavat, että lähes 80 prosenttia Suomenlahden taimenista pyydetään pohjaverkoilla. Yli 80prosenttia taimenista joutuu pyydyksiin kahden ensimmäisen merivuotensa aikana, jolloin ne eivät vielä ole saavuttaneet nopeimman kasvunsa vaihetta eivätkä sukukypsyyttä. Verkkoihin tarttuneet alamittaiset kalat vahingoittuvat yleensä niin, että suuri osa niistä todennäköisesti kuolee pyynnistä aiheutuneisiin vaurioihin.

Tehokkain keino meritaimenkantojen elvyttämiseksi on pyynti silmäkooltaan nykyistä suuremmilla verkoilla. Saaliiksi jäävien kalojen keskikoon kasvaessa suurempi osa luonnonkannoista peräisin olevista emoista pääsee kotijokiinsa kudulle, ja myös istutuksista saatava saalis lisääntyy. Edellä mainitussa lausunnossaan Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitos on katsonut, että taimenistutusten tuottavuuden ja taimenen luonnonkantojen elpymisen kannalta taimenta kalastettaessa käytettävän, kalastusasetuksen 14 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetun muun pyydyksen silmäkoon suurentaminen työvoima- ja elinkeinokeskuksen päätöksen mukaisesti kohdistuu oikeisiin pyyntimuotoihin.

Valtaosan meritaimensaaliista pyytävät vapaa-ajan kalastajat. Suomenlahdella verkoilla harjoitettu ammattimainen pyynti kohdistuu pääasiassa kuhaan ja vaellussiikaan. Pyynnissä käytetyt verkot ovat kuitenkin 1990-luvulta lähtien olleet entistä tiheämpiä. Huomattava osa taimensaaliista kertyy sivusaaliina kuhaa ja vaellussiikaa korkeilla pohjaverkoilla pyydettäessä.

Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen lausunnon mukaan Suomenlahdella noin 35 prosenttia taimenista pyydetään yleiseltä vesialueelta. Lausunnossa on katsottu, että kysymyksessä on taimenen pyynnin kannalta hyvin merkittävä alue. Suomen Itämeren suojeluohjelman mukaan meritaimenkantojen pienenemistä voidaan ehkäistä muun muassa vähentämällä merellä harjoitettavaa taimenen kalastusta.

Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen saalistilastojen mukaan suurimman osan Suomenlahden taimensaaliista pyytävät vapaa-ajankalastajat. Suomenlahden taimenista pyydetään lähes 80 prosenttia pohjaverkoilla ja loput vapavälineillä.

Oikeudellinen arviointi

Uudenmaan työvoima- ja elinkeinokeskus sekä Kaakkois-Suomen työvoima- ja elinkeinokeskus ovat kysymyksessä olevissa päätöksissään kalastuslain 32 ja 35 §:n perusteella määränneet, että päätösten liitteenä olevilla kartoilla osoitetulla, työvoima- ja elinkeinokeskuksen toimialueeseen kuuluvalla yleisellä vesialueella meressä kalastusvyöhykkeeseen, nykyisin talousvyöhykkeeseen, asti tulee kalastusasetuksen (1116/1982) 14 §:ssä tarkoitetun muun pyydyksen pienimmän sallitun silmäkoon olla 127 millimetriä, joka vastaa 65 millimetrin solmuväliä, ja kalastusasetuksen 19 §:ssä (179/1993) tarkoitettujen pyydystettyjen meritaimenten täyttää 50 senttimetrin vähimmäismitta mitattuna leuan päästä suoraksi ojennetun, yhteenpuristetun pyrstöevän kärkeen.

Kun otetaan huomioon asiassa esitetty edellä mainittu selvitys meritaimenen luonnonkantojen uhanalaisuudesta, meritaimenilla tehtyjen istutusten tuoton pienenemisestä ja merkityksestä, joka kalastusmenetelmillä ja niiden tehostumisella näissä yhteyksissä on ollut, kalastusasetuksesta poikkeava määräys meritaimenen alimmasta sallitusta pyyntikoosta on ollut tarpeen kalastuslain 1 §:ssä säädettyjen tavoitteiden saavuttamiseksi, ja määräys on voitu antaa asianomaisen työvoima- ja elinkeinokeskuksen toimialueeseen kuuluvalle yleiselle vesialueelle meressä. Kun lisäksi otetaan huomioon, että pääosa meritaimenista jää saaliiksi merellä verkoilla pyydettäessä ja että meritaimen todennäköisesti menehtyy verkkoon tarttuessaan saamiinsa vammoihin, kalastuslain 1 §:ssä säädettyjen tavoitteiden saavuttamisen on katsottava erityisesti vaatineen kalastusasetuksesta poikkeavan määräyksen antamista asetuksen 14 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetun muun pyydyksen sallitusta silmäkoosta.

Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen tilastojen mukaan suurimman osan Suomenlahden taimensaaliista pyytävät vapaa-ajankalastajat pohjaverkoilla ja vapavälineillä. Ammattimaisesti harjoitetun kalastuksen taimensaaliista yli puolet saadaan rysillä tai sellaisilla verkoilla, joita työvoima- ja elinkeinokeskusten kysymyksessä olevat päätökset eivät koske. Saadun selvityksen mukaan työvoima- ja elinkeinokeskusten päätökset eivät näin ollen kohdistu erityisesti ammattikalastukseen.

Kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, valituslautakunnan päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole syytä.

2. Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Suomen Ammattikalastajaliitto SAKL - Finlands Yrkesfiskarförbund FYFF ry:lle, Nylands Fiskarförbund rf:lle ja Suomenlahden Ammattikalastajat - Finska vikens Yrkesfiskare ry:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

3. Täytäntöönpanon keskeyttämistä koskeva vaatimus

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi lausunnon antaminen täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevasta vaatimuksesta ei ole tarpeen.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Lauri Tarasti, Pekka Vihervuori, Marjatta Kaján, Ilkka Pere ja Anne E. Niemi. Asian esittelijä Petri Leinonen.

---

[SV]

Från respektive bestämmelser i förordningen om fiske avvikande bestämmelser om fångstredskaps maskvidd och den fångade fiskens minsta tillåtna mått kunde avse hela det allmänna vattenområde i havet som hörde till arbetskrafts- och näringscentralens verksamhetsområde, om de i lagen föreskrivna förutsättningar att utfärda sådana bestämmelser förelåg.