Supreme Administrative Court allows environmental permit conditions to exceed statutory minimums when necessary to avoid permit denial obstacles.

Lupamääräys on ympäristönsuojelulain 43 §:n 3 momentin säännöksistä riippumatta välttämätön luvan myöntämiseksi sellaisessa tapauksessa, jossa lupamääräyksen asettamisella vältetään ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 tai 2 momentissa tarkoitettu luvan myöntämisen este. Mahdollisuus poistaa lupamääräyksellä luvan este ilmenee myös lain 51 §:n 1 momentista.

Kun otetaan huomioon ympäristönsuojelulain 41 §:n 1 momentissa asetettu vaatimus ympäristönsuojelulain sekä sen nojalla annettujen asetusten vaatimusten täyttämisestä, lupamääräys voi lain 43 §:n säännöksistä riippumatta olla välttämätön myös ympäristönsuojelulain 2 luvussa tarkoitetun asetuksen noudattamiseksi.

Jos ympäristönsuojelulain tai jätelain nojalla annettuun asetukseen, jollaisena myös valtioneuvoston päätöstä kaatopaikoista (861/1997) oli pidettävä, sisältyy yksilöity ympäristönsuojelun vähimmäisvaatimus, lupamääräys voi olla tällaista vähimmäisvaatimusta ankarampi ympäristönsuojelulain 51 §:ssä säädetyin edellytyksin. Jos taas asianomaisesta vaatimuksesta ei asetuksessa ole säännöstä tai jos sitä koskeva säännös ei ole mainitussa pykälässä tarkoitettu yksilöity vähimmäisvaatimus, lupamääräykseen voidaan välittömästi soveltaa ympäristönsuojelulain 43 §:ää ja asianomaisia muita ympäristönsuojelulain säännöksiä.

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 3 momenttiin sisältyvä virke "Lupamääräyksissä ei kuitenkaan saa määrätä käyttämään vain tiettyä määrättyä tekniikkaa." on lisätty lakiin lailla 506/2002. Virke liittyy välittömästi momentin edellisessä virkkeessä asetettuun parhaan käyttökelpoisen tekniikan käyttämistä koskevaan vaatimukseen. Säännös ei siten rajoittanut sellaisten lupamääräysten asettamista, jotka sovellettavat säännökset huomioon ottaen olivat tarpeen muulla perusteella kuin parasta käyttökelpoista tekniikkaa koskevan vaatimuksen täyttämiseksi.

Ympäristönsuojelulaki 41 § 1 mom., 42 § 1 ja 2 mom., 43 § 3 mom. ja 51 §

Kort referat på svenska

Asian aikaisempi käsittely

Länsi-Suomen ympäristökeskus

on päätöksellään 27.8.2001 myöntänyt Oy Alholmens Kraft Ab:lle ympäristönsuojelulain 28 §:n mukaisen ympäristöluvan voimalaitoksen lento- ja pohjatuhkan sijoittamiseen lupapäätökseen liitetyssä kartassa ilmenevälle paikalle Pietarsaaren kaupungin Pirilön kaupunginosassa ja antanut lupamääräyksiä pilaantumisen ehkäisemiseksi. Lupamääräykset 8 ja 9 kuuluvat seuraavasti:

8. Kaatopaikka on tavanomaisen jätteen kaatopaikka, jonne on rakennettava pohjamaan päälle vähintään 0,5 m paksuinen tiivistyskerros. Tiivistyskerroksen vedenläpäisevyyden ja paksuuden on yhteisesti täytettävä seuraavat suojatason vaatimukset K < 1,0 x 10-9 m/s; paksuus > 1 m.

Jos rakennettavan tiivistyskerroksen yläosa rakennetaan hyödyntäen vähintään 100 mm:n paksuista, savea ja synteettistä polymeeriä (Trisoplast) sisältävää materiaalia, voidaan tiivistyskerros muilta osin sallia rakennettavan materiaalista, jonka vedenläpäisevyysarvo (K) on pienempi kuin 1 x 10-8 m/s. Edellä mainitut suojatason vaatimukset on tällöinkin täytettävä.

Kaatopaikkaveden keräämiseksi on tiivistyskerroksen päälle lisäksi asennettava kaatopaikan tiivistämiseen tarkoitettu keinotekoinen eriste. Keinotekoisena eristemateriaalina voi olla muovi (2 mm:n HPDE-kalvo hitsatuin saumoin tai vastaava muovi) tai eristeasfaltti, jonka tyhjätila on < 3 %.

Muovikalvon päälle on asennettava suojakerros tai suojakangas. Suojakerroksena voidaan käyttää tuhkaa. Keinotekoisen eristeen päälle tulee asentaa kuivatuskerros, jonka paksuuden on oltava vähintään 0,5 metriä. Kuivatuskerroksen tukkeutuminen on estettävä kuivatuskerroksen ja jätteen väliin sijoitettavalla suodatinrakenteella.

9. Kaatopaikan pintakerros rakennetaan vaiheittain. Rakennettavassa pintakerroksessa on seuraavat rakennekerrokset ylhäältä alaspäin lueteltuina: pintakerros yli 1 metri, kuivatuskerros yli 0,5 metriä ja tiivistyskerros, jonka vedenläpäisevyyden ja paksuuden on yhteisesti täytettävä seuraavat suojatason vaatimukset K < 1,0 x 10-9 m/s; paksuus > 0,5 metriä.

Vaasan hallinto-oikeus

on valituksenalaisella päätöksellään 9.6.2003 hylännyt Oy Alholmens Kraft Ab:n valituksen ympäristökeskuksen päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Jätelain 6 §:n mukaan jätehuoltoa järjestettäessä on muun muassa käytettävä parasta taloudellisesti käyttökelpoista tekniikkaa sekä mahdollisimman hyvää terveys- ja ympäristöhaitan torjuntamenetelmää. Jäteasetuksen 8 §:n mukaan jätteiden hyödyntämis- tai käsittelypaikka on suunniteltava, perustettava, rakennettava ja hoidettava siten, ettei siitä eikä sen käytöstä aiheudu vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle. Valtioneuvoston päätöksessä kaatopaikoista (4.9.1997/861) on pysyvä jäte määritelty muun muassa siten, että jätteen sisältämien haitallisten aineiden kokonaishuuhtoutuminen ja -pitoisuus samoin kuin jätteestä muodostuvan kaatopaikkaveden myrkyllisyys ympäristölle on merkityksetön.

Jätteen laitos- tai ammattimaiseen hyödyntämiseen tai käsittelyyn on ympäristönsuojelulain 28 §:n mukaan oltava ympäristölupa. Ympäristöluvan myöntämisen edellytyksenä on, ettei toiminnasta aiheudu muun muassa terveyshaittaa tai merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa eikä maaperän tai pohjaveden pilaantumista. Ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset toimista, joilla ehkäistään, vähennetään tai selvitetään pilaantumista, sen vaaraa tai pilaantumisesta aiheutuvia haittoja. Kaatopaikkaa koskevassa lupaharkinnassa keskeistä on jätelain ja jäteasetuksen aineellisten säännösten soveltaminen.

Vaatimus jätteen luokittelusta tavanomaiseksi jätteeksi

Jätelain 3 §:n mukaan jätteellä tarkoitetaan ainetta tai esinettä, jonka sen haltija on poistanut tai aikoo poistaa käytöstä taikka on velvollinen poistamaan käytöstä. Ympäristöministeriö on antanut päätöksen yleisimpien jätteiden ja ongelmajätteiden luettelosta (YMp 14.11.1996/867). Luettelo on esimerkinomainen. Päätöksessä mainitut esineet tai aineet ovat jätteitä, jos ne täyttävät jätelain määritelmän jätteestä. Luettelossa on mainittu termisistä prosesseista syntyvinä jätteinä muun muassa pohjatuhka sekä hiilen, turpeen ja puuperäisten polttoaineiden poltossa syntyvä lentotuhka. Oy Alholmens Kraft Ab:n voimalaitoksella poltetaan puuperäisiä polttoaineita, turvetta ja kivihiiltä. Ympäristöluvan mukaan laitoksella on mahdollista polttaa myös kierrätyspolttoainetta, RDF-pellettejä. Voimalaitoksella syntyy pohja- ja lentotuhkaa noin 90 000-125 000 tonnia vuodessa. Tuhka on hyödynnettävä, mikäli se on mahdollista. Hyödyntämättä jäävä tuhka sijoitetaan kaatopaikalle.

Pysyvällä jätteellä tarkoitetaan kaatopaikoista annetun valtioneuvoston päätöksen (VNp 861/1997, muutettu 1049/1999) mukaan jätettä, joka ei liukene, pala tai reagoi muutoin fysikaalisesti tai kemiallisesti eikä hajoa biologisesti tai reagoi muiden aineiden kanssa aiheuttaen vaaraa terveydelle tai ympäristölle ja jossa ei pitkänkään ajan kuluessa tapahdu olennaisia muita fysikaalisia, kemiallisia tai biologisia muutoksia sekä jonka sisältämien haitallisten aineiden kokonaishuuhtoutuminen ja -pitoisuus samoin kuin jätteestä muodostuvan kaatopaikkaveden myrkyllisyys ympäristölle on merkityksetön eikä siitä ennen kaikkea aiheudu vaaraa pinta- tai pohjaveden laadulle.

Oy Alholmens Kraft Ab:n voimalaitoksen tuhkan koostumus vaihtelee käytettävän polttoainejakauman mukaan. Asiakirjoissa olevat tuhkan koostumus- ja analyysitulokset perustuvat alan kirjallisuuteen, koska loppusijoitettavasta tuhkasta ei ole ollut saatavilla tietoja. Lisäksi on tukeuduttu muiden voimalaitosten kivihiilituhkasta sekä Vaskiluodon Voima Oy:n Seinäjoen turvevoimalan lentotuhkasta saatuihin tietoihin. Tuhkasta liukenee sulfaatteja ja klorideja suurehkoja määriä. Suotoveden korkeasta pH:sta johtuen liukenee myös molybdeenia, kromia, arseenia ja seleeniä, jotka ympäristöön päästessään ovat haitallisia ja voivat suurina pitoisuuksina aiheuttaa terveyshaittoja. Näin ollen tuhkaa ei voi lähtökohtaisesti sen esitettyjen liukoisuusominaisuuksien ja tuhkan sisältämien haitta-aineiden ympäristövaikutusten perusteella pitää kaatopaikkakäsittelyn kannalta pysyvänä jätteenä. Asiakirjoissa esitettyjen tuhkan ominaisuuksia koskevien tietojen edustavuus suhteessa Pirilöön läjitettävän tuhkan laatuun on epäselvä.

Hakemusasiakirjoissa ei ole esitetty selvityksiä, joiden perusteella Oy Alholmens Kraft Ab:n voimalaitoksella syntyvä pohjatuhka ja lentotuhka olisi luokiteltava pysyväksi jätteeksi.

Kaatopaikan pohja- ja pintarakenteet

Kaatopaikan toiminnasta ei pitkänkään ajan kuluessa saa aiheutua maaperän tai pohjaveden pilaantumista tai muutakaan ympäristönsuojelulain 42 §:ssä tarkoitettua haittaa. Valtioneuvoston kaatopaikoista antaman päätöksen liitteessä on määrätty muun muassa tavanomaisen jätteen kaatopaikalta vaadittavista pohjarakenteista. Lupaviranomainen voi päätöksellään lieventää pohjarakennevaatimusta siten kuin liitteessä ja perusteluissa edellä Sovellettavat säännökset -kohdassa on mainittu.

Oy Alholmens Kraft Ab on esittänyt, että kaatopaikan pohjarakenteiden tulee täyttää pysyvän jätteen kaatopaikan vaatimukset, jonka mukaan pohjamaan päälle rakennetaan vähintään 0,5 metrin paksuinen tiivistyskerros, jonka vedenläpäisevyys ja paksuus yhteisesti täyttää suojatason vaatimukset K < 1,0 x 10-7 m/s; paksuus > 1 m. Tiivistyskerros saadaan tehdä lentotuhkasta. Sen tiiveyttä on tarvittaessa parannettava esimerkiksi bentoniitilla vaaditun suojatason saavuttamiseksi.

Esitetyn mallinnuksen lähtötiedoissa kuten tiedoissa kaatopaikka-alueen pohjavesi- ja maaperäolosuhteista ja läjitettävän tuhkan todellisesta koostumuksesta sekä tuhkassa olevien eri haitta-aineiden pitoisuus- ja liukoisuustiedoissa on puutteita. Lisäksi mallinnuksessa itsessään on epävarmuustekijöitä, jotka vaikuttavat lopputulokseen. Esitetyissä mallinnusraporteissa ei ole osoitettu, että käytetyllä lähestymistavalla saadussa tuhkanläjitysalueelta ympäristöön aiheutuvan kuormituksen suuruudessa olisi riittävästi huomioitu mallinnuksen lähtötietojen puutteet ja mallinnuksen muut epävarmuustekijät. Raporteista puuttuu myös kuormituksen riskinarviointi.

Kaatopaikka-alueen maaperään ja pohjavesiin joutuu ajan myötä tuhkasta peräisin olevia haitta-aineita, jotka ovat pysyviä, eivätkä siten luontaisen muuttumisen myötä menetä ympäristölle haitallisia ominaisuuksiaan. Esitetyllä mallinnuksella ei ole luotettavasti osoitettu, että suunnitelman mukaisesta Pirilön tuhkankaatopaikasta ja jätteiden sijoittamisesta sille ei voi pitkänkään ajan kuluessa aiheutua jätelaissa tai -asetuksessa taikka kaatopaikoista annetussa valtioneuvoston päätöksessä tarkoitettua vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle eikä ympäristönsuojelulain tarkoittamaa maaperän tai pohjaveden pilaamiskieltojen rikkomista. Edellytyksiä pohjarakenteita koskevien vaatimusten lieventämiselle ei sen vuoksi ole.

Toiminnanharjoittaja on vaatinut, että pohjarakenteen tiivistyskerroksessa saadaan käyttää lentotuhkaa. Lupamääräyksen 8 mukaan jos rakennettavan tiivistyskerroksen yläosa rakennetaan hyödyntäen vähintään 100 mm:n paksuista, savea ja synteettistä polymeeriä (Trisoplast) sisältävää materiaalia, voidaan tiivistyskerros muilta osin sallia rakennettavan materiaalista, jonka vedenläpäisevyysarvo (K) on pienempi kuin 1 x 10-8 m/s, mikäli kaatopaikkapäätöksen mukaiset ja lupamääräyksessä mainitut suojatason vaatimukset täyttyvät. Lupamääräys ei sinänsä estä käyttämästä tuhkaa pohjarakenteen tiivistyskerroksessa, jos sen luontaista vesitiiveyttä voidaan parantaa vaatimusta vastaavaksi.

Edellä olevan perusteella lupamääräystä 8 ei ole syytä muuttaa.

Valtioneuvoston päätöksessä kaatopaikoista ei pintarakenteen eri kerroksille ole asetettu vedenläpäisevyyttä koskevia ehtoja. Lupakäytännössä näin on kuitenkin tehty. Pintakerroksen tarkoituksena on vähentää sadevesien imeytymistä jätetäyttöön ja edistää pintavaluntaa. Lisäksi pintarakenteiden tulee suojata tiivistyskerrosta roudalta ja kuivumiselta. Pintarakenteen tarkoituksenmukaisen toiminnan kannalta tiivistyskerros on kriittisin. Suomen ympäristökeskuksen julkaisemassa ympäristöoppaassa numero 36 tiivistyskerroksen läpäisevyysvaatimukseksi on suositeltu arvoa K < 1 x 10-9 m/s.

Sovellettuina oikeusohjeina hallinto-oikeus on maininnut ympäristönsuojelulain 4 §:n 1 momentin 2 kohdan sekä 28, 42 ja 43 §:n, jätelain 6 §:n ja kaatopaikoista annetun valtioneuvoston päätöksen (861/1997).

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Oy Alholmens Kraft Ab

on valituksessaan vaatinut, että lupamääräykset 8 ja 9 muutetaan kuulumaan seuraavasti:

"8. Kaatopaikka on tavanomaisen jätteen kaatopaikka, jonne on rakennettava pohjamaan päälle vähintään 0,5 metrin paksuinen tiivistyskerros. Tiivistyskerroksen vedenläpäisevyyden ja paksuuden on yhteisesti täytettävä seuraavat suojatason vaatimukset: K < 1,0 x 10-7 m/s; paksuus > 1 m. Tiivistyskerros saadaan tehdä lentotuhkasta. Sen tiiveyttä on tarvittaessa parannettava esimerkiksi bentoniitilla vaaditun suojatason saavuttamiseksi.

Tiivistyskerroksen päälle tulee asentaa kuivatuskerros, jonka paksuuden on oltava vähintään 0,5 metriä. Kuivatuskerroksen tukkeentuminen on estettävä kuivatuskerroksen ja jätteen väliin sijoitettavalla suodatinrakenteella.

9. Kaatopaikan pintakerros rakennetaan vaiheittain. Rakennettavassa pintakerroksessa on seuraavat rakennekerrokset ylhäältä alaspäin lueteltuina: pintakerros vähintään 1 metri, kuivatuskerros vähintään 0,5 metriä ja tiivistyskerros vähintään 0,5 metriä. Jos tiivistyskerros rakennetaan lentotuhkasta, sen paksuuden on oltava vähintään 1 metri ja se on erotettava varsinaisesta tuhkatäytöstä vähintään 0,5 metrin paksuisella karkealla kerroksella, joka voi olla esimerkiksi pohjatuhkaa."

Yhtiö on todennut luotettavasti osoittaneensa, että sen esittämällä tavalla toteutettavasta kaatopaikasta ja jätteiden sijoittamisesta sille ei pitkänkään ajan kuluessa voi aiheutua vaaraa tai haittaa terveydelle eikä ympäristönsuojelulaissa tarkoitettujen pilaamiskieltojen rikkomista. Edellytykset tavanomaisen jätteen kaatopaikkaa koskevien pohjarakennevaatimusten lieventämiseen ovat olemassa. Pintarakennetta koskevat vaatimukset ylittävät laissa säädetyt vaatimukset. Hakijan esittämä suunnitelma täyttää parhaan käyttökelpoisen tekniikan vaatimuksen. Valituksenalaisia lupamääräysten kohtia ei ole annettu pilaantumisen ehkäisemiseksi, vaan niillä on ennalta varauduttu seurauksiin, joita lupahakemuksen mukaisesti toimittaessa ja muita määräyksiä noudatettaessa ei voi aiheutua. Määräyksistä aiheutuu suhteettomia kustannuksia ilman, että siitä olisi hyötyä ympäristölle.

Kaatopaikkojen teknisten vaatimusten kaavamainen soveltaminen yksinomaan karkean jäteluokituksen perusteella johtaa epäjohdonmukaisiin ratkaisuihin. Kaatopaikoista annetussa valtioneuvoston päätöksessä lupaviranomaiselle onkin annettu oikeus poiketa jäteluokan mukaisista teknisistä vaatimuksista, jos ympäristö- ja terveyshaitan ehkäisemiseksi säädetyt edellytykset ja parhaan käyttökelpoisen tekniikan vaatimukset täyttyvät. Tämä antaa mahdollisuuden mitoittaa rakenteet kustannustehokkaasti todellisen ympäristönsuojelutarpeen mukaisesti ottaen huomioon ympäristönsuojelunäkökohdat kokonaisuutena.

Kysymyksessä olevalle kaatopaikalle sijoitettavat tuhkat ovat ominaisuuksiltaan hyvin lähellä pysyvää jätettä. Ympäristön kannalta merkittävimpien haitta-aineiden pitoisuudet alittavat maaperän pilaantuneisuuden arvioinnissa käytettävät raja-arvot. Myös haitta-aineiden liukoisuustaipumus on pieni. Kun tuhkat ovat koostumukseltaan varsin homogeenisia ja kemiallisesti muuttumattomia, läpäisevät heikosti vettä ja eristävät hyvin lämpöä ja kun niissä ei läjityksen jälkeen tapahdu muodonmuutoksia, lähtökohdat tuhkankaatopaikkojen suunnitteluun ovat olennaisesti helpommat kuin esimerkiksi yhdyskuntajätteen kaatopaikoilla, jotka ovat ympäristön kannalta huomattavasti haitallisempia.

Mallinnuksen luotettavuutta arvioidessaan hallinto-oikeus ei ole ottanut huomioon mallinnuksen lähtökohtaa ja toteutustapaa. Mallinnus ei koskaan voi vastata täysin todellisia olosuhteita. Hakija oli antanut mallinnuksesta vastanneelle Insinööritoimisto Paavo Ristola Oy:lle tehtäväksi valita parametrit niin, että laskenta yliarvioi todellisia vaikutuksia. Tällä tavoin saadaan käsitys pahimmasta mahdollisesta tilanteesta ja varmistetaan, ettei epävarmuuksista voi aiheutua riskiä terveydelle tai ympäristölle. Laskenta on tehty sekä kivihiili- että turvetuhkalla, jotka eri komponenttien osalta edustavat läjitettävän tuhkan ääripäitä. Voimalaitoksen polttoainejakauma ja sen myötä tuhkan koostumus vaihtelevat vuosittain. Esitetty tarkastelutapa on kaikissa tilanteissa pätevä.

Mitään yleisesti hyväksyttyä tai käytettyä riskinarviointimenetelmää ei ole. Suomen ympäristökeskuksen saastuneiden alueiden riskinarvioinnista julkaisemassa oppaassa on tarkasteltu riskejä tilanteessa, jossa maaperä on todettu saastuneeksi. Tuolloin on tarpeen selvittää haitta-aineiden kulkeutumisreitit, ihmisten, eläinten ja eliöiden altistuminen sekä siitä mahdollisesti johtuvat vaikutukset. Ongelmana tuollaisessa tilanteessa ovat suuret epävarmuudet ja lopulta sallittavuuskriteerien puuttuminen. Sen sijaan nyt käsiteltävänä olevassa asiassa on luotettavasti osoitettu, ettei vaaraa maaperän tai pohjaveden pilaantumisesta ole. Sen vuoksi riskinarviointi on tarpeeton. Sen avulla ei saataisi luotettavaa lisäselvitystä, jolla olisi merkitystä päätöksenteon kannalta.

Kysymyksessä olevan hankkeen haitattomuus perustuu maaperävaikutusten osalta pilaantuneisuuden arvioinnissa käytettävien pitoisuusarvojen vertailuun ja vesien kuormittumisen osalta juomavesiarvojen vertailuun. Lisävarmuutta asiaan tuovat liukenevien aineiden ominaisuuksien ja vaikutusten kuvaukset, jotka sisältävät myös toksisuusparametreja.

Vaikka saastuneiden maa-alueiden selvitys- ja kunnostusprojektin loppuraportissa julkaistuilla maaperän pilaantuneisuutta koskevilla pitoisuusarvoilla, jotka sisältyvät luonnokseen asianomaiseksi valtioneuvoston asetukseksi, ei ole ollut oikeudellista sitovuutta, ne on jo pitkään otettu huomioon maaperän pilaantuneisuutta koskevina arviointiperusteina. Arvot perustuvat sekä terveydellisiin että ekotoksikologisiin vaikutuksiin. Vasta raja-arvojen ylityttyä on tarpeen suorittaa kokonaisvaltainen altistumisen arviointi. Kun arvot eivät ylity, ympäristön altistumista ei ole tarpeen selvittää.

Lähtökohtana asetusluonnoksessa on, että alempaa raja-arvoa sovelletaan alueen ollessa herkkä tai alueen maankäyttömuodon vaativa tai jos alue on vedenottamon tai virkistyskäyttöön tarkoitetun vesistöalueen välittömässä läheisyydessä tai tärkeällä tai muulla vedenhankintaan soveltuvalla pohjavesialueella. Ylempää raja-arvoa sovelletaan teollisuus- ja varastoalueilla. Kysymyksessä oleva alue on kaavoitettu kaatopaikaksi, joten kuormitusta on arvioitava ylempien raja-arvojen perusteella.

Esimerkiksi molybdeenipitoisuus pohjavedessä voisi kaatopaikan lähialueella kohota pelkkää turvetuhkaa läjitettäessä 200 vuoden kuluttua enimmillään arvoon 650 µg/l edellyttäen, että kaatopaikalla ei olisi pintarakennetta ja että muutkin epävarmuudet realisoituisivat negatiivisella tavalla. Asiassa esitettyjen toksisuusparametrien mukaan tällainen vesi saattaisi aiheuttaa ihmisessä terveysvaikutuksia, jos sitä juotaisiin jatkuvasti 15 litraa päivässä. Vastaavalla tavalla laskettu pintaveden kuormitus voisi aiheuttaa terveysvaikutuksia, jos sitä juotaisiin jatkuvasti noin sata litraa päivässä. Maksimipitoisuuden saavuttamisen jälkeen pohjaveden molybdeenipitoisuus kääntyy laskuun. Ympäristönsuojelulaissa kiellettyä pohjaveden pilaantumista ei siis voi aiheutua, vaikka pohjavesi olisi tarkoitettu ihmisten käyttöön. Alue ei ole soveltunut vedenhankintaan ennen kaatopaikan rakentamistakaan.

Kaatopaikan alapuolisen maaperän kuormittuminen on arvioitu olettaen, että haitalliset aineet pidättyvät kokonaisuudessaan alapuoliseen maaperään. Pinta- ja pohjavesiin kohdistuvaa kuormitusta arvioitaessa taas lähtökohtana on ollut aineiden laaja liikkuminen. Käyttämällä pelkistetyn liioittelevaa lähestymistapaa on pyritty poistamaan epävarmuustekijät kunkin tarkasteltavan vaikutuksen osalta.

Näin ollen hallinto-oikeuden lausuma kuormituksen riskinarvioinnin puuttumisesta ei pidä paikkaansa. Asiassa on esitetty luotettava selvitys hankkeen vaikutuksista ympäristöön ja terveyteen.

Kaatopaikan pintakerroksen vedenläpäisevyyden osalta hallinto-oikeus on perustellut päätöstään viittaamalla lupakäytäntöön, Suomen ympäristökeskuksen julkaisemaan oppaaseen ja tarkoituksenmukaisuusnäkökohtiin. Perustelut vahvistavat käsityksen, jonka mukaan vedenläpäisevyyttä koskeva vaatimus ei perustu lakiin.

Hallinto-oikeus on virheellisesti katsonut, että lentotuhkan vedenläpäisevyydeksi olisi ilmoitettu ilman lisäaineita 1 x 10-7 m/s ja tiivistetyn tuhkan vedenläpäisevyydeksi 1 x 10-6...1 x 10-8 m/s. Nämä arvot toteutuvat silloin, kun tuhka on täysin vedellä kyllästynyt, kuten on laita määritettäessä vedenläpäisevyyttä laboratoriokokeilla paineenalaisissa olosuhteissa. Asiassa on selvitetty, että lentotuhkan vedenläpäisevyysarvo vaihtelee olennaisesti riippuen kyllästysasteesta. Esimerkiksi turvelentotuhkalla saavutetaan vedenläpäisevyys 1 x 10-9 m/s vielä 90 prosentin kyllästysasteella. Kyllästysasteen ollessa 80 prosenttia vedenläpäisevyysarvo on ainoastaan noin 1 x 10-11 m/s. Lentotuhkatiivisteellä on siis helposti saavutettavissa pintakerroksen riittävä suojataso, kun tiivisteen kuivatuksesta huolehditaan. Tämä hakijan jo lupamenettelyssä esittämä vaihtoehtoinen pintarakenneratkaisu perustuu tähän tuhkan ominaisuuteen.

Vaikka tuhkasta rakennettavalla pintarakenteella saavutetaan korkea suojataso, vedenläpäisevyysvaatimusta ei voida asettaa, koska läpäisevyys vaihtelee tiivistyskerroksen eri osissa ja eri ajankohtina hydrologisten olosuhteiden mukaan. Tämän vuoksi laboratoriokokeilla määriteltävä vedenläpäisevyysarvo ei ole tässä tapauksessa relevantti. Kun kaatopaikan pintarakenteiden vedenläpäisevyysvaatimus ei myöskään sisälly kaatopaikkojen rakennevaatimuksia koskevaan valtioneuvoston päätökseen, rakenteen voidaan todeta täyttävän tavanomaisen jätteen kaatopaikan pintarakenteelle asetetut vaatimukset.

Kuten yhtiön asiassa esittämä selvitys osoittaa, kaatopaikasta ei aiheudu vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle, vaikka pintarakennetta ei rakennettaisi lainkaan. Kun hakijan esittämän pintarakenteen vedenläpäisevyys on selvästi pienempi kuin pohjarakenteen, kaatopaikan riskittömyydestä voidaan olla täysin varmoja.

Yhtiön tiedossa ei ole vastaavia ratkaisuja kuin kysymyksessä olevaan kaatopaikkaan liittyy, eikä lupakäytäntöäkään siten ole. Toisin kuin tavanomaisilla kaatopaikoilla tuhkankaatopaikalla ei tapahdu muodonmuutoksia. Tiivistys- ja kuivatusrakenteet säilyttävät toimintaedellytyksensä. Suomen ympäristökeskuksen oppailla ei ole oikeudelliselta kannalta mitään painoarvoa. Näyttönäkään niillä ei ole merkitystä, koska niissä ei ole tarkasteltu kysymyksessä olevaan tapaukseen verrattavissa olevia tilanteita.

Hankkeen vaikutuksista esitetty poikkeuksellisen laaja ja monipuolinen selvitys osoittaa, ettei kaatopaikasta tai jätteiden sijoittamisesta sinne aiheudu pitkänkään ajan kuluessa vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle eikä ympäristönsuojelulaissa tarkoitettujen pilaamiskieltojen rikkomista. Laissa säädetyt edellytykset lieventää kaatopaikoista annetussa valtioneuvoston päätöksessä määriteltyjä teknisiä vaatimuksia ovat siis olemassa.

Toiminnan luonnetta arvioitaessa on vielä otettava huomioon, että kysymyksessä ovat yksinkertaisesta prosessista peräisin olevat jätteet, joiden ominaisuudet tunnetaan hyvin ja joiden laatuvaihtelu on ympäristönäkökohtien kannalta pientä. Kaatopaikka-alue on kaavoitettu voimalaitoksen sivutuotteiden käsittelyä, varastointia ja sijoittamista varten. Lähistöllä ei ole maankäyttömuodoiltaan herkkiä alueita. Alue ei sijaitse pohjavesialueella tai sellaisen lähellä.

Suunnittelun lähtökohtana on, että mahdollisimman suuri osa kaatopaikan rakenteista tehdään tuhkamateriaaleista. Jätteiden hyödyntäminen materiaalina on jätelain ja ympäristönsuojelulain periaatteiden sekä EY:n jätteitä koskevien strategioiden mukaista. Suunnitelmassa esitetyt materiaalit soveltuvat tarkoitukseen hyvin ja niillä voidaan saavuttaa ympäristön kannalta riittävä suojataso.

Toiminnan luonteeseen ja kaatopaikka-alueen ominaisuuksiin nähden yhtiön esittämät ratkaisut muodostavat ympäristön kokonaisuuden kannalta parhaan yhdistelmän. Suunnitelma täyttää parhaan käyttökelpoisen tekniikan vaatimukset. Muut kuin valituksenalaiset lupamääräykset huomioon ottaen jätelain 6 §:ssä luetellut yleiset huolehtimisvelvollisuudet tulevat täytetyiksi.

Ympäristökeskus

on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa muun muassa todennut, että yhtiö on hyväksynyt luokituksen tavanomaisen jätteen kaatopaikaksi mutta vaatii edelleen, että pohjarakenteet voitaisiin rakentaa noudattaen pysyvän jätteen kaatopaikan pohjavaatimuksia. Yhtiö ei ole erikseen perustellut vaatimustaan tiivistyskerroksen päälle sijoitettavan keinotekoisen eristeen pois jättämisestä. Tavanomaisen jätteen kaatopaikan ollessa kysymyksessä kaatopaikan pohja on toteutettava yhdistelmärakenteena, joka koostuu tiivistyskerroksesta ja keinotekoisesta eristeestä.

Kaatopaikan pinnan rakentaminen yhtiön esittämällä tavalla johtaisi siihen, että täyttöön suotautuisi enemmän vettä kuin täytön pohjan läpi voidaan hyväksyä purkautuvaksi. Kaatopaikan lopettamisvaiheessa pintarakenteen on oltava tiiveydeltään pohjarakenteen luokkaa, jolloin pohjan tiivistyskerroksen ja kuivatuskerroksen kautta ympäristöön päätyvä kaatopaikan poistamisen jälkeinen kuormitus ja maaperän pilaamisvaikutus on mahdollisimman pieni.

Ympäristökeskus on esittänyt, että hallinto-oikeuden päätöksen perusteluista poistetaan lausuma, jonka mukaan lupamääräys 8 ei sinänsä estä käyttämästä tuhkaa pohjarakenteen tiivistyskerroksena, jos sen luontaista vesitiiveyttä voidaan parantaa vaatimusta vastaavaksi. Hallinto-oikeus ei ole muuttanut sanottua lupamääräystä, jonka mukaan tuhkan hyödyntäminen pohjarakenteissa on sallittua vain pohjan keinotekoisen eristeen päälle tulevan suojakerroksen materiaalina. Jätteiden laitosmainen hyödyntäminen kaatopaikan rakenteissa edellyttää, että lupamääräyksissä on yksilöity mitä jätteitä käytetään missäkin kaatopaikan pohja- ja pintarakenteen rakennekerroksessa.

Oy Alholmens Kraft Ab

on antanut vastaselityksen ja vaatinut, että ympäristökeskuksen vaatimus hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen muuttamisesta jätetään myöhään tehtynä tutkimatta.

Yhtiö on muun muassa todennut, että kaatopaikan ensimmäinen vaihe on otettu käyttöön. Veden liikkumista läjitetyssä tuhkassa voidaan arvioida myös näköhavaintojen perusteella. Yhtiö on esittänyt, että korkein hallinto-oikeus tutustuu alueeseen paikalla saadakseen mahdollisimman totuudenmukaisen kuvan tilanteesta.

Ympäristökeskuksen lausunnossa on sivuutettu kysymys kaatopaikan rakennetta koskevien vaatimusten lieventämisestä. Pintarakennetta koskevalta osaltansa lausunnon perusteena lienee edelleen se vedenläpäisevyysarvo, joka saadaan laboratoriotutkimuksissa täysin vedellä kyllästyneelle tuhkalle paineen alaisuudessa. Asiassa on selvitetty, ettei tällainen arvo voi toteutua niissä olosuhteissa, joissa tuhkasta rakennettu tiiviste on. Suunnitellulla tuhkarakenteella on helposti saavutettavissa pintakerroksen riittävä suojataso, kun tiivisteen kuivatuksesta huolehditaan.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Länsi-Suomen ympäristökeskuksen vaatimusta, että hallinto-oikeuden päätöstä muutetaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on lausunut, ettei lupamääräys 8 sinänsä estä käyttämästä tuhkaa pohjarakenteen tiivistyskerroksena, jos sen luontaista vesitiiveyttä voidaan parantaa vaatimusta vastaavaksi, ei tutkita.

Korkein hallinto-oikeus on Oy Alholmens Kraft Ab:n valituksesta tutkinut asian.

2. Korkein hallinto-oikeus hylkää vaatimuksen katselmuksen toimittamisesta.

3. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut:

1. Ympäristökeskus on esittänyt vaatimuksensa valitusajan jälkeen antamansa lausunnon yhteydessä. Näin ollen vaatimus on jätettävä hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentin perusteella tutkimatta.

2. Kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 41 § ja asiakirjoista saatava selvitys, katselmuksen järjestäminen ei ole asian selvittämiseksi tarpeen.

3. Ympäristönsuojelulain 4 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavassa toiminnassa on periaatteena, että menetellään toiminnan laadun edellyttämällä huolellisuudella ja varovaisuudella ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi sekä otetaan huomioon toiminnan aiheuttaman pilaantumisen vaaran todennäköisyys, onnettomuusriski sekä mahdollisuudet onnettomuuksien estämiseen ja niiden vaikutusten rajoittamiseen

(varovaisuus- ja huolellisuusperiaate)

.

Ympäristönsuojelulain 41 §:n 1 momentin mukaan ympäristölupa myönnetään, jos toiminta täyttää tämän lain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset.

Ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin mukaan luvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa terveyshaittaa tai muuta sanotun pykälän 1 momentissa mainittua ympäristön pilaantumista.

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Lupamääräyksissä ei kuitenkaan saa velvoittaa käyttämään vain tiettyä määrättyä tekniikkaa.

Ympäristönsuojelulain 51 §:n 1 momentin mukaan lupamääräys voi olla sanotun lain tai jätelain nojalla annettuun asetukseen sisältyvää yksilöityä ympäristönsuojelun vähimmäisvaatimusta ankarampi muun muassa luvan myöntämisen edellytysten täyttämiseksi.

Jäteasetuksen 8 §:n mukaan jätteiden hyödyntämis- ja käsittelypaikka on suunniteltava, perustettava, rakennettava ja hoidettava siten, ettei siitä eikä sen käytöstä aiheudu vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle. Pykälän 1 kohdan mukaan tällöin on erityisesti huolehdittava siitä, että kaatopaikka on sellainen ja sitä käytetään siten, ettei siitä eikä sen liikenteestä aiheudu vaaraa tai haittaa ympäristön asutukselle tai kaatopaikan käyttäjälle eikä maiseman pilaantumista, maaperän saastumista tai ympäristön roskaantumista ja että tarvittaessa kaatopaikan suoto- ja valumavedet otetaan talteen ja puhdistetaan tai johdetaan muualle puhdistettaviksi.

Lupamääräys on ympäristönsuojelulain 43 §:n 3 momentin säännöksistä riippumatta välttämätön luvan myöntämiseksi sellaisessa tapauksessa, jossa lupamääräyksen asettamisella vältetään ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 tai 2 momentissa tarkoitettu luvan myöntämisen este. Mahdollisuus poistaa lupamääräyksellä luvan este ilmenee myös lain 51 §:n 1 momentista.

Kun otetaan huomioon ympäristönsuojelulain 41 §:n 1 momentissa asetettu vaatimus ympäristönsuojelulain sekä sen nojalla annettujen asetusten vaatimusten täyttämisestä, lupamääräys voi lain 43 §:n säännöksistä riippumatta olla välttämätön myös ympäristönsuojelulain 2 luvussa tarkoitetun asetuksen noudattamiseksi. Jätelain (1072/1993) 18 ja 26 §:n ja 78 §:n 3 momentin nojalla 4.9.1997 annettu valtioneuvoston päätös kaatopaikoista (861/1997), joka on ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta annetun lain (113/2000) 3 §:n 1 momentin nojalla jäänyt voimaan ympäristönsuojelulain tullessa voimaan 1.3.2000 ja jota on Suomen perustuslain (731/1999) tultua voimaan 1.3.2000 kahdesti muutettu valtioneuvoston asetuksella, on ympäristönsuojelulain 41 §:n 1 momentissa tarkoitettu, ympäristönsuojelulain 2 luvun nojalla annettuun asetukseen rinnastuva asetus.

Jos ympäristönsuojelulain tai jätelain nojalla annettuun asetukseen, jollaisena myös valtioneuvoston päätöstä kaatopaikoista (861/1997) on edellä sanotuilla perusteilla pidettävä, sisältyy yksilöity ympäristönsuojelun vähimmäisvaatimus, lupamääräys voi olla tällaista vähimmäisvaatimusta ankarampi ympäristönsuojelulain 51 §:ssä säädetyin edellytyksin. Jos taas asianomaisesta vaatimuksesta ei asetuksessa ole säännöstä tai jos sitä koskeva säännös ei ole mainitussa pykälässä tarkoitettu yksilöity vähimmäisvaatimus, lupamääräykseen voidaan välittömästi soveltaa ympäristönsuojelulain 43 §:ää ja asianomaisia muita ympäristönsuojelu- lain säännöksiä.

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 3 momenttiin sisältyvä virke "Lupamääräyksissä ei kuitenkaan saa määrätä käyttämään vain tiettyä määrättyä tekniikkaa." on lisätty lakiin lailla 506/2002. Virke liittyy välittömästi momentin edellisessä virkkeessä asetettuun parhaan käyttökelpoisen tekniikan käyttämistä koskevaan vaatimukseen. Lakia 506/2002 koskevasta hallituksen esityksestä (HE 51/2002 vp) ilmenee, että muutetun 43 §:n 3 momentin mukaan lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan ilman, että määräyksellä yksilöitäisiin tietyn tekniikan tai kaupallisen tuotteen käyttö. Säännös ei siten rajoita sellaisten lupamääräysten asettamista, jotka sovellettavat säännökset huomioon ottaen ovat tarpeen muulla perusteella kuin parasta käyttökelpoista tekniikkaa koskevan vaatimuksen täyttämiseksi.

Asiassa saadun selvityksen perusteella ei voida riittävällä varmuudella todeta, että rakentamalla kaatopaikan pohja- ja pintarakenteiden tiivistyskerrokset valituksessa tarkoitetulla tavalla vältetään kaatopaikasta aiheutuva edellä mainituissa säännöksissä tarkoitettu ympäristön pilaantuminen. Näin ollen lupamääräyksiä 8 ja 9 ei ole perusteita muuttaa valituksessa esitetyllä tavalla. Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluista ilmenevä lausuma, jonka mukaan lupamääräys 8 ei sinänsä estä käyttämästä tuhkaa kaatopaikan pohjarakenteen tiivistyskerroksessa, ei vastaa sanottua lupamääräyksen sisältöä eikä lausuma siten ole osa lupamääräystä.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon muutoksenhaun kohteena olevan, tähän päätökseen liitetyn hallinto-oikeuden antaman päätöksen edellä mainitut perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole syytä yhtiön esittämillä perusteilla.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg sekä hallintoneuvokset Lauri Tarasti, Pekka Vihervuori, Marjatta Kaján ja Irma Telivuo sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Pertti Seuna ja Pertti Eloranta. Asian esittelijä Petri Leinonen.

---

[SV]

Enligt 43 § 3 mom. i miljöskyddslagen är ett tillståndsvillkor nödvändigt för att ett tillstånd skall kunna beviljas om man med hjälp av villkoret undviker ett sådant hinder för att bevilja tillståndet som avses i 42 § 1 och 2 mom. i miljöskyddslagen. Möjligheten att genom tillståndsvillkor undanröja hinder för beviljande av tillstånd framgår också av 51 § 1 mom. i miljöskyddslagen.

När hänsyn tas till kravet i 41 § 1 mom. i miljöskyddslagen att verksamheten skall uppfylla de krav som ställs i miljöskyddslagen och i de förordningar som har utfärdats med stöd av dem, kan ett tillståndsvillkor oberoende av bestämmelserna i 43 § i miljöskyddslagen även vara nödvändigt för att en förordning som avses i 2 kap. i miljöskyddslagen skall iakttas.

Ingår i en förordning som har utfärdats med stöd av miljöskyddslagen eller avfallslagen, då även statsrådets beslut om avstjälpningsplatser (861/1997) skall hänföras till dessa förordningar, ett specificerat minimikrav i fråga om miljöskyddet, kan ett tillståndsvillkor under de förutsättningar som föreskrivs i 51 § i miljöskyddslagen vara strängare än vad minimikravet förutsätter. Ingår däremot i förordningen ingen bestämmelse om något sådant krav, eller är bestämmelsen inte ett sådant specificerat minimikrav som avses i nämnda paragraf, kan på tillståndsvillkoret omedelbart tillämpas vad som föreskrivs i 43 § i miljöskyddslagen samt i respektive övriga bestämmelser i miljöskyddslagen.

Meningen "I tillståndsvillkoren får verksamhetsutövaren dock inte åläggas att använda endast en viss bestämd teknik" har fogats till 43 § 3 mom. i miljöskyddslagen genom lag 506/2002. Meningen har omedelbar anknytning till det krav att bästa tillgängliga teknik skall användas som ställs i föregående mening. Bestämmelsen begränsade därför inte möjligheterna att ställa sådana villkor för tillståndet som med beaktande av tillämpliga bestämmelser behövdes av någon annan anledning än för att tillgodose kravet att bästa tillgängliga teknik skall användas.