Supreme Administrative Court partially allowed appeal against zoning plan creating industrial zone adjacent to residential properties.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 39 § 2 mom, 50 §, 51 §, 54 § 2 mom ja 4 mom, 203 § ja 204 §

Kuntalaki 90 §

Kort referat på svenska

Asian aikaisempi käsittely

Haminan kaupunginvaltuusto

on päätöksellään 17.9.2002 § 60 hyväksynyt

asemakaavan 13. Hillon kaupunginosassa lähivirkistysalueen laajentamisen osalta,

asemakaavan muutoksen 11. Poitsilan kaupunginosassa kortteleissa tai osassa kortteleita 531 - 533, 568, 573 ja 579 - 582, puisto- ja lähivirkistysalueilla, urheilualueilla ja Syväsatamantien, Rastipolun, Metsämäentien, Mustankorventien, Suokadun, Huttusenkujan, Särkeläntien ja Poitsilan torin katualueilla sekä kaupunginosan rajan siirron,

asemakaavan muutoksen 13. Hillon kaupunginosassa kortteleissa tai osassa kortteleita 701 - 708, 720, 723, 733, 734, 737, 738, 801 - 803, 806 ja 807, puisto- ja lähivirkistysalueilla, urheilualueilla, muuntaja-alueilla ja Syväsatamantien, Telakkatien, Suokadun, Käpykujan, Hillontien, Putkitien, Notkotien, Hailikarintien, Atlantintien, Pajamäentien, Ensontien, Tervajoenkadun, Kaaripolun ja Yhdyspolun katualueilla sekä kaupunginosan rajan siirron, ja

asemakaavan muutoksen 15. Syväsataman kaupunginosassa kortteleissa 804, 818 ja 819, puisto- ja lähivirkistysalueilla, liikenne- ja rautatiealueella sekä Atlantintien ja Hiirenkarintien katualueilla sekä kaupunginosan rajan siirron.

Asemakaavan muutoksella on muodostettu muun muassa teollisuus- ja varastorakennusten kortteli 707 (T ja TY) ja lähivirkistysaluetta. Korttelialueelle on kaavassa osoitettu rakennusoikeutta tehokkuudella e=0,50 ja suurimmaksi sallituksi kerrosluvuksi kaksi. Teollisuus- ja varastorakennusten korttelialueen TY kaavamääräysten mukaan alueen ympäristö asettaa toiminnan laadulle erityisiä vaatimuksia. Korttelialueelle ei saa sijoittaa toimintaa, joka aiheuttaa ympäristöä häiritsevää melua, tärinää, ilman pilaantumista, jatkuvaa raskasta liikennettä tai muuta häiriötä. Korttelialueella T vastaavaa rajoitusta ei ole.

Kaava-alue sijaitsee valtatien 7 ja Haminan sataman välisellä alueella. Kaava-alueen pinta-ala on runsaat 126 hehtaaria.

2. Käsittely Kouvolan hallinto-oikeudessa

2.1. Vaatimukset hallinto-oikeudessa

2.2. Selvitykset hallinto-oikeudessa

X ja hänen asiakumppaninsa

ovat antaneet vastaselityksen. He ovat uudistaneet vaatimuksensa ja muun ohella todenneet, että 5.7.2002 käydyssä neuvottelussa kaupungin asemakaava-arkkitehti on esittänyt ratkaisun, joka turvaisi heille häiriöttömän ja riittävän viihtyisän asumisympäristön kysymyksessä olevan asemakaavamuutoksen puitteissa. Ratkaisu oli valittajia tyydyttävä ja se on vastannut heidän ymmärtämänsä mukaan myös kaupungin näkemystä asiassa. Kaupunki ei kuitenkaan ole toiminut asiassa neuvottelutuloksen mukaisesti varsinaisen kaavakäsittelyn yhteydessä.

Kysymyksessä oleva kaava johtaa siihen, että valittajien kiinteistöille ei ole kysyntää markkinoilla. Siten käypä markkinahinta olisi varsin alhainen. Kaupunki on myös myöntänyt, että alueen käyttö kaavamuutoksen osoittamaan tarkoitukseen ei ole ajankohtainen lähimmän 25 vuoden aikana. Lunastustilanteessa samoin kuin muussakin myyntitilanteessa he joutuisivat tyytymään hintaan, joka vastaisi vain vähäistä osaa vastaavanlaiset asumisolosuhteet tarjoavasta asunnosta muualla kaupunkialueella. Kysymyksessä olevasta kaavamuutoksesta aiheutuisi heille siten huomattavaa taloudellista vahinkoa.

Lisäksi he ovat todenneet, että niin sanotun vanhan Haminan alueella on aloitettu yleiskaavan valmistelu, jossa yhteydessä tarkastellaan myös kaupungin liikenneolosuhteita. Vasta yleiskaavallisen tarkastelun yhteydessä on pääteltävissä, miten kaupungin sisääntuloväylät ja niihin liittyen sataman sisääntulotie on järjestettävissä. Kysymyksessä oleva kaava johtaa tilanteeseen, jossa maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n mukaisia yleiskaavan sisältövaatimuksia ei voida toteuttaa. Koska asemakaavaa muutettaessa ei kokonaisnäkemyksen puuttuessa ole voitu ottaa huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 39 ja 54 §:ssä asetettuja vaatimuksia, kaupunginvaltuuston päätös on lainvastainen.

3. Kouvolan hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus

on 20.5.2003 antamallaan valituksenalaisella päätöksellä hylännyt X:n ja hänen asiakumppaniensa kaupunginvaltuuston päätöksestä tekemän valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Kaava-alueen kuvaus

Kaava-alueen pinta-ala on runsaat 126 hehtaaria ja alue sijaitsee valtatien 7 ja Haminan sataman välisellä alueella. Kaava-alue on osittain rakentunut aikaisemman kaavan mukaisesti. Kaava-alueen lähialueet ovat myös laajalti rakentuneita.

Kaava-alueella on, vajaan 2,5 hehtaarin aluetta lukuunottamatta, voimassa oleva asemakaava.

Kaavassa osoitettu maankäyttö

Asemakaavan ja asemakaavan muutoksen tavoitteena on ollut varata asemakaavaan yleisen tien liikennealue uudelle satamaan johtavalle tielle ja uusien työpaikka-alueiden luominen uuden Satamantien itäpuolelle muuttamalla Syväsatamantiehen rajoittuvien, rakennettujen pientaloalueiden käyttötarkoitusta. Etelä-Poitsilan eteläosassa olevat toteutumattomat liike- ja kerrostalojen korttelialueet muuttuvat yritys- tai lähivirkistysalueiksi. Kaava-alueen kokonaispinta-alasta on 61,1840 hehtaaria osoitettu liikennealueiksi, 28,1024 hehtaaria teollisuus- ja varastorakennusten korttelialueeksi (T tai TY) ja 28,3244 hehtaaria virkistysalueiksi (V tai VU).

Kaavan lainmukaisuus

Hyväksyessään asemakaavan ja asemakaavan muutoksen Haminan kaupunginvaltuusto ei ole ylittänyt toimivaltaansa, sen päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä eikä ole muuten lainvastainen.

Sovelletut oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslaki (132/1999) 50 §, 54 §, 188 § ja 200 §.

Kuntalaki (365/1995) 4 § ja 90 § (844/1996 ja 435/1999).

4. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

4.1. Vaatimukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

X ja hänen asiakumppaninsa

ovat vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan.

Valituksensa perusteiksi he ovat uudistaneet asiassa aikaisemmin esittämänsä ja lisäksi todenneet, että kaavamuutos mitätöi perustuslain 15 §:ssä taatun omaisuudensuojan. Kaavamuutos sinänsä ei tuota kaupungille lunastusoikeutta tai lunastusvelvollisuutta. Muutoksenhakijoiden omaisuuden käypä arvo kuitenkin romahtaisi murto-osaan siitä, mikä se on ollut ennen kaavamuutoksen käynnistämistä eikä siitä saatavalla kauppahinnalla olisi mitään mahdollisuutta hankkia vastaavanlaiset asumisolosuhteet tarjoavaa asuinkiinteistöä.

4.2. Selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Haminan kaupunginhallitus

on antanut valituksen johdosta selityksen, jossa se on todennut, että kaupunki on tarjoutunut lunastamaan kysymyksessä olevat kiinteistöt käypään hintaan heti, kun omistaja niin haluaa. Perustuslain 15 §:n mukaista omaisuudensuojaa ei siten loukata.

Valittajien kiinteistöt sijaitsevat Huttusenkujan alueella. Alueella on kaikkiaan kuusi kiinteistöä, joista neljä sijaitsee valituksenalaisen kaavan mukaisella korttelin 707 teollisuus- ja varastorakennusten korttelialueella (T). Näistä neljästä kolme on rakennettua ja yksi rakentamaton. Kaksi näiden kiinteistöjen pohjoispuolella olevaa rakennettua kiinteistöä sijaitsevat mainitun korttelin 707 teollisuus- ja varastorakennusten korttelialueeksi osoitetulla korttelialueella (TY), jolla kaavamääräyksen mukaan ympäristö asettaa toiminnan laadulle erityisiä vaatimuksia.

Alueen sijainti ratapihan ja Syväsatamantien välisellä kapealla alueella keskellä teollisuuskorttelia ei täytä pysyvälle asutukselle maankäyttö- ja rakennuslaissa asetettuja vaatimuksia, eikä alueen osoittaminen pysyvälle asutukselle ole sen vuoksi hyväksyttävää ja lainmukaista. Rakennuksilla ei ole myöskään muutakaan erityisarvoa, jonka perusteella ne pitäisi säilyttää, kuten hallinto-oikeuden päätöksessä on todettu. Kaupunginhallitus on uudistanut asiassa aikaisemmin lausumansa ja esittänyt, että valitus hylätään.

X ja hänen asiakumppaninsa

ovat antaneet vastaselityksen, jossa he ovat uudistaneet vaatimuksensa. Lisäksi he ovat esittäneet, että liikennejärjestelyt erityisesti moottoritien E 18 osalta ovat Haminan kohdalla ratkaisematta. Kysymyksessä oleva asemakaavapäätös katkaisee yhden tielaitoksen suunnittelemista moottoritien Haminan ohitustievaihtoehdoista. Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n mukaan laadittaessa asemakaavaa alueelle, jossa yleiskaavaa ei vielä ole olemassa, on myös yleiskaavan sisältövaatimukset otettava huomioon. Asemakaavaa laadittaessa on varauduttava myös sellaiseen yleiskaavaratkaisuun, jossa liikennejärjestelyt edellyttävät moottoritieväylän varaamista asemakaava-alueen kautta. Valituksenalaisessa kaavapäätöksessä ei yleiskaavan sisältövaatimuksia ole otettu huomioon eikä siten ole noudatettu maankäyttö- ja rakennuslain 39 ja 54 §:n määräyksiä. Haminan kaupungin ensimmäinen yleiskaava on parhaillaan valmisteilla ja se esitellään kaupunginvaltuustolle syksyn 2003 kuluessa.

5. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 50 §:n mukaan alueiden käytön yksityiskohtaista järjestämistä, rakentamista ja kehittämistä varten laaditaan asemakaava, jonka tarkoituksena on osoittaa tarpeelliset alueet eri tarkoituksia varten ja ohjata rakentamista ja muuta maankäyttöä paikallisten olosuhteiden, kaupunki- ja maisemakuvan, hyvän rakentamistavan, olemassa olevan rakennuskannan käytön edistämisen ja kaavan muun ohjaustavoitteen edellyttämällä tavalla.

Mainitun lain 51 §:n mukaan asemakaava on laadittava ja pidettävä ajan tasalla sitä mukaa kuin kunnan kehitys tai maankäytön ohjaustarve sitä edellyttää.

Edelleen saman lain 54 §:n 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita. Pykälän 3 momentin mukaan asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Asemakaavalla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää.

Pykälän 4 momentin mukaan jos asemakaava laaditaan alueelle, jolla ei ole oikeusvaikutteista yleiskaavaa, on asemakaavaa laadittaessa soveltuvin osin otettava huomioon myös mitä yleiskaavan sisältövaatimuksista säädetään.

Saman lain 39 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys, olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö, asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus, mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla, mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön, kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset, ympäristöhaittojen vähentäminen, rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen sekä virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Saman lain 203 §:n mukaan muutoksenhakuviranomainen voi tehdä kaavaan oikaisuluonteisia korjauksia.

Saman lain 204 §:n mukaan mitä tässä laissa säädetään kaavan ja rakennusjärjestyksen laatimisesta, sovelletaan vastaavasti myös niitä muutettaessa ja kumottaessa.

Kaavoitustilanne, kaavan tavoitteet ja kaavaratkaisu

Voimassa olevassa asemakaavassa valittajien omistamat alueet ovat asuinpientalojen korttelialuetta (AP) 533, joka sekä pohjoispuolelta että eteläpuolelta rajautuu lähivirkistysalueeseen (VL). Korttelin itäpuolella on rautatieliikenteen alue (LR) ja länsipuolella satamaan johtava Syväsatamantie.

Asemakaavan muutosta koskevan kaavaselostuksen mukaan muutoksen tarkoituksena on ollut varata asemakaavaan yleisen tien liikennealue uudelle satamaan johtavalle tielle ja mahdollistaa uusien työpaikka-alueiden luominen uuden Satamantien itäpuolelle Syväsatamantiehen rajautuvan alueen pientaloasutus vähitellen poistamalla.

Valituksenalaisella päätöksellä hyväksytyssä kaavassa valittajien kiinteistöistä tontit n:ot 1 ja 2 on osoitettu korttelin 707 teollisuus- ja varastorakennusten korttelialueeksi merkinnällä TY. Kaavamääräyksen mukaan ympäristö asettaa toiminnan laadulle erityisiä vaatimuksia. Korttelialueelle ei saa sijoittaa toimintaa, joka aiheuttaa ympäristölle häiritsevää melua, tärinää, ilman pilaantumista, jatkuvaa raskasta liikennettä tai muuta häiriötä. Valittajien kiinteistöistä tontti n:o 3 sekä tila RN:o 1:83 sijaitsevat mainittujen tonttien eteläpuolella korttelin 707 teollisuus- ja varastorakennusten korttelialueeksi merkinnällä T osoitetulla alueella. Tällä alueella ei ole vastaavaa rajoitusta.

Kaavaselostuksen mukaan muun ohella korttelin 707 toteuttamisaika saattaa olla pitkä. Lisäksi asiakirjoista ilmenee, että kaupunginhallitus on valittajien muistutuksen johdosta antamassaan selityksessä todennut, että asutus saattaa kysymyksessä olevalla alueella säilyä pitkäänkin, sillä muualla kaupungin alueella on käytettävissä vapaata aluetta työpaikkarakentamiselle.

Asian arviointi

Hyväksytty asemakaavan muutos ei sinänsä velvoita muuttamaan kiinteistöjen nykyistä käyttötarkoitusta, eikä teollisuus- ja varastorakennusten korttelialuetta koskeva aluevaraus vielä synnytä lunastusoikeuksia eikä -velvollisuuksia. Kaavaratkaisu kuitenkin mahdollistaa mainitulla korttelialueella muutoin sallitun toiminnan harjoittamisen välittömästi valittajien kiinteistöihin rajoittuen, eikä ratkaisu turvaa valituksessa tarkoitettujen asuinkäytössä olevien asuinrakennusten riittävää eriyttämistä kaavassa teollisuus- ja varastorakennusten korttelialueiksi (T ja TY) osoitetuista alueista.

Lopputulos

Korkein hallinto-oikeus hyväksyy valituksen osittain ja kumoaa edellä sanotuin perustein Kouvolan hallinto-oikeuden ja Haminan kaupunginvaltuuston päätökset siltä osin kuin kaavamuutoksen kohteena on nykyisen Syväsatamantien ja rautatiealueen välissä oleva kiilamainen alue, johon pohjoisessa sisältyy valituksenalaisen kaavan teollisuus- ja varastorakennusten korttelialueen 707 osa (TY) ja mainitussa kaavassa välittömästi sen pohjoispuolelle osoitettu lähivirkistysalue (VL) sekä etelässä edellä mainittuun korttelialueeseen 707 kuuluvasta teollisuus- ja varastorakennusten korttelialueen osasta (T) se osa, joka ulottuu voimassa olevan asemakaavan mukaisen, tilaan RN:o 1:84 ja Käpykujaan rajoittuvan lähivirkistysalueen (VL) etelärajaan.

Asemakaavaa ei muutoin täällä kysymyksessä olevilta osin ole valittajien esittämillä perusteilla pidettävä lainvastaisena. Kouvolan hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei siten muilta osin, ottaen vielä huomioon kuntalain 90 §:n, ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Lauri Tarasti, Marjatta Kaján, Kari Kuusiniemi, Irma Telivuo ja Jukka Mattila. Asian esittelijä Irene Mäenpää.