Finnish court dismisses bias claim against committee chair for prior media interview on permit case.

Kunnan ympäristönsuojeluviranomaisena toimivan lupa- ja valvontajaoston puheenjohtajan mahdollinen esteellisyys käsitellä ja ratkaista jaostossa vireillä oleva kallionlouhintaa ja louheen murskausta koskeva ympäristölupahakemus oli arvioitava hallintomenettelylain (598/1982) nojalla.

Se seikka, että jaoston puheenjohtaja oli sanomalehtihaastattelussa selvittänyt toimittajalle vireillä olevan ympäristölupahakemuksen mukaisen louhinta- ja murskaushankeen taustaa, aikaisempia vaiheita ja hankkeen sallittavuutta alueella voimassa olevan yleiskaavan kannalta sekä omia arvioitaan hankkeen hyväksyttävyydestä, ei tehnyt puheenjohtajaa hallintomenettelylain 10 §:n 1 momentin 6 kohdassa tarkoitetuin tavoin ennakkoasenteen perusteella esteelliseksi sittemmin osallistumaan louhinta- ja murskaushanketta koskevan ympäristölupa-asian käsittelyyn ja ratkaisemiseen lupa- ja valvontajaostossa.

Kun hallinto-oikeudella oli ollut jaoston puheenjohtajan ennakkokäsityksen varaisesta esteellisyydestä toinen käsitys, hallinto-oikeuden päätös kumottiin ja asia palautettiin hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi niiden vielä ratkaisematta olevien ympäristölupavalitusten ratkaisemista varten, mitkä toiminnan harjoittaja ja ympäristön asukkaat olivat jaoston lupapäätöksestä hallinto-oikeudelle tehneet.

Hallintomenettelylaki 10 § 1 mom. 1-6) kohdat

Kuntalaki 52 § 2 mom.

Hallintolaki (434/2003) 71 § 1 mom.

Kort referat på svenska

Asian aikaisempi käsittely

Kirkkonummen kunnan lupa- ja valvontajaosto

, enemmälti hyläten

X:n

hakemuksen saada lupa louhia ja murskata 10 vuoden aikana 388 800 m³ kalliokiviaineksia (graniittia) Kirkkonummen kunnan Estbyn kylässä olevalla tilalla Hundkärrsmalmen RN:o 1:50 ja Kärraksen kylässä olevalla tilalla Vargkärras RN:o 1:31, on 5.3.2002 antamallaan päätöksellä myöntänyt

X:lle

5.3.2006 saakka voimassa olevan ympäristönsuojelulain mukaisen ympäristöluvan kalliokiviaineksen louhintaan ja murskaukseen edellä mainituilla tiloilla päätökseen liitettyjen lupamääräysten n:ot 1-22 mukaisesti. Myönnetty ympäristölupa käsitti louhintavaiheet A-D siten, että lupamääräyksen 2 mukaan louhia voidaan louhintatarpeen mukaan ainoastaan vaiheiden A, B ja C käsittämillä alueilla vaiheen D käsittämän alueen ollessa pelkästään liikenne- ja sivukiven varastointialue. Lupamääräyksen 3 mukaan ottaen huomioon tämä ympäristölupapäätös ja alueilta jo louhitut kiviainesmäärät on nyt myönnetyn luvan mukainen arvioitu ottamismäärä louhintavaiheen A alueella noin 7 000 kiintokuutiometriä ja louhintavaiheiden B ja C alueilla yhteensä noin 60 000 kiintokuutiometriä. Louhinta-alueen laajennuksen eli louhintavaiheiden E ja F osalta X:n lupahakemus on hylätty.

Hakemuksen kohteena oleva alue on osoitettu Kirkkonummen kunnanvaltuuston 18.12.1997 hyväksymässä ja Uudenmaan ympäristökeskuksen 19.5.1999 vahvistamassa koko kunnan alueen saaristo- ja rannikkoalueita lukuun ottamatta käsittävässä yleiskaavassa (yleiskaava 2020) pääosin EO/M-merkinnällä (maankamaran ainesten ottoalue) ja osin M-merkinnällä (maa- ja metsätalousvaltainen alue). Lisäksi alue on yleiskaavassa merkitty osaksi vedenhankinnalle tärkeää pintavesialuetta ja sen valuma-aluetta.

Lupa- ja valvontajaoston 5.3.2006 saakka voimassa olevaksi myöntämä nyt kysymyksessä oleva ympäristölupa korvasi jaoston osalle hakemuksen kohteena olevaa aluetta 28.5.1996 pöytäkirjan 98 §:n kohdalla myöntämän, 31.12.2002 saakka voimassa olleen ympäristöluvan. Louhinta- jamurskaustoimintaa voitiin kuitenkin jatkaa tämän luvan mukaisesti, vaikka lupapäätökseen haettaisiin muutosta. Lupamääräyksissä edellytettyjen toimenpiteiden suorittamiseksi annettava vakuus (168 000 euroa) hyväksyttiin riittäväksi vakuudeksi ympäristön saattamiseksi ennalleen, mikäli lupapäätös kumotaan tai lupamääräyksiä muutetaan. Jaosto on myös määrännyt, ettei louhinta- ja murskaustoimintaa saa tällä luvalla harjoittaa ennen kuin lupapäätös on lainvoimainen.

Asian käsittely Vaasan hallinto-oikeudessa

X

on vaatinut päätöksen kumoamista ja muuttamista tai asian palauttamista uudelleen käsiteltäväksi lupa- ja valvontajaostolle. Päätöstä on muutettava siten, että lupa louhia ulotetaan koskemaan myös alueita E ja F, joiden osalta jaosto oli hylännyt hakemuksen, päivittäistä murskausaikaa pidennetään, lupapäätöksessä vaaditun vakuuden määrää alennetaan sekä että lupa myönnetään 10 vuodeksi luettuna lupapäätöksen lainvoimaiseksi tulemisesta. Lisäksi valittaja on vaatinut korvausta asiassa aiheutuneista kuluistaan sekä varannut oikeuden erillisen vahingonkorvausvaatimuksen tekemiseen ja valituksensa täydentämiseen.

Y ja hänen asiakumppaninsa

ovat vaatineet täytäntöönpanon kieltoa kallioaineksen louhinnalle valituksen käsittelyn ajaksi ja asian käsittelyä viivytyksettä niin, että lupapäätös kumotaan ja asia palautetaan lupa- ja valvontajaostolle uudessa kokoonpanossa käsiteltäväksi asiassa ilmenneiden jääviysseikkojen vuoksi. Ensisijaisesti valittajat ovat kuitenkin vaatineet pohjaveden pilaantumisen vaaran vuoksi louhinnan välitöntä keskeyttämistä kokonaan ja maisemoinnin aloittamista tai että luvan voimassaoloaikaa rajoitetaan määräämällä lupa olemaan voimassa korkeintaan vuoden 2002 loppuun saakka tai että luvan saaja määrätään hakemaan vesilain mukaista lupaa ja että hallinto-oikeus lausuu louhintaan liittyvän jätekiven käsittelyn tarpeellisuudesta.

Lisäksi valittajat ovat vaatineet tarkastusta ja mahdollisuutta kirjalliseen ja suulliseen lisänäyttöön sekä korvausta louhinnasta aiheutuneesta ja aiheutuvasta vahingosta, haitasta ja edunmenetyksestä ja oikeudenkäyntikulujensa korvaamista myöhemmin tarkennettavaan määrään laillisine korkoineen. Uutta käsittelykokoonpanoa koskevaa vaatimusta valittajat ovat perustelleet sillä, että luvan myöntäneen jaoston puheenjohtaja oli julkisuudessa ennen lupa-asian käsittelyä ilmoittanut luvan voimassaolon jatkuvan, mistä syystä on aihetta epäillä puolueettomuuden kärsineen. Jaoston puheenjohtaja oli tällöin julkisuudessa (valtakunnallisessa ja paikallisessa lehdessä) lausunut, että lupa on myönnettävä ja perustellut tätä niin, että puheenjohtajaa on sen vuoksi pidettävä valittajien julkisena vihamiehenä.

X

on Y:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksesta antamassaan selityksessä muun muassa vaatinut valituksen hylkäämistä sekä Y:n ja hänen asiakumppaneidensa velvoittamista yhteisvastuullisesti korvaamaan X:n oikeudenkäyntikulut asiassa 4 500 eurolla arvonlisäveroineen.

X on selityksessään muun ohella esittänyt, että lupa- ja valvontajaoston puheenjohtajan julkisesti antamat lausunnot palvelevat asukkaiden lain säätämää oikeutta saada asiallista ja juridisesti oikeata tietoa asiattomien puheiden ja kirjoittelun vastapainoksi.

Kirkkonummen kunnan lupa- ja valvontajaosto

, jolla on ollut käytettävissään X:n ja Y:n ja hänen asiakumppaneidensa valitukset sekä X:n viimeksi mainitusta valituksesta antama selitys, on omassa selityksessään lausunut ainoastaan X:n valituksesta ottamatta lainkaan kantaa Y:n ja hänen asiakumppaneidensa valitukseen.

Y ja hänen asiakumppaninsa

ovat vastaselityksessään muun ohella vaatineet, koska asian ratkaisu vaatii ympäristölainsäädännön tuntemusta ja kunnan lupajaosto on jäävi, että enemmän viivytyksen välttämiseksi hallinto-oikeus ratkaisee asian välittömästi sitä kunnan lupajaostolle enää palauttamatta. Mikäli asia kuitenkin palautetaan kunnan lupajaoston ratkaistavaksi, asia on palautettava käsiteltäväksi ja ratkaistavaksi lupajaoston uudessa kokoonpanossa tai siirrettävä kunnanhallituksen päätettäväksi.

Y ja hänen asiakumppaninsa ovat vielä lausuneet, ettei heitä voida velvoittaa korvaamaan toisen valittajan oikeudenkäyntikuluja.

Vaasan hallinto-oikeuden ratkaisu:

Hallinto-oikeus

on kuntalain 52 §:n 2 momentin sekä hallintomenettelylain 10 ja 11 §:n nojalla kumonnut lupa- ja valvontajaoston päätöksen esteellisessä kokoonpanossa syntyneenä ja palauttanut asian lupa- ja valvontajaostolle. Hallinto-oikeuden päätöksen saatua lainvoiman lupa- ja valvontajaoston tuli ottaa asia uudelleen käsiteltäväkseen ja tällöin ottaa huomioon hallinto-oikeuden ratkaisun perusteluissa mainitut syyt. Edelleen hallinto-oikeus on todennut, ettei kiviaineksen louhintaa ja murskausta voida miltään osin harjoittaa jaoston 5.3.2002 julkipannussa päätöksessä myönnetyn luvan perusteella. Vielä hallinto-oikeus on hylännyt osapuolten toisiinsa kohdistamat oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset.

Päätöksensä perusteluina hallinto-oikeus on lausunut seuraavan.

Kuntalain 52 §:n 2 momentin mukaan kunnan luottamushenkilön esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintomenettelylain 10 ja 11 §:ssä säädetään. Hallintomenettelylain 10 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa momentin kohdissa 1-5 a mainituista suhteista asianosaiseen tai siihen, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa, tai muusta erityisestä syystä vaarantuu. Sanotun lain 10 §:n 3 momentin mukaan esteellisyysperusteita sovelletaan sellaiseenkin henkilöön, joka muuten kuin virkamiehenä käsittelee asioita viranomaisessa. Tämän on katsottava tarkoittavan monijäsenisen luottamuselimen jäseniä. Lain 11 §:n mukaan esteellisenä ei saa käsitellä asiaa eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, paitsi milloin esteellisyys asian laadun vuoksi ei voi vaikuttaa ratkaisuun tai asian käsittelyä ei voida lykätä.

X:n lupahakemus on saapunut lupa- ja valvontajaostolle 4.9.2001 ja asia on ratkaistu lupa- ja valvontajaoston kokouksessa 26.2.2002 äänestyspäätöksellä 4-3 puheenjohtajan äänen ratkaistessa. Päätös on julkipantu 5.3.2002.

Koska lupa- ja valvontajaoston lupapäätöstä ei ole tehty laillisessa kokoonpanossa, päätös on kumottava ja asia palautettava lupa- ja valvontajaostolle käsiteltäväksi uudelleen kokoonpanossa, joka täyttää puolueettomuuden edellä mainitut objektiiviset vaatimukset.

Asian käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Vaatimukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa:

Z

Kirkkonummen kunnan lupa- ja valvontajaoston puheenjohtajana on valituksessaan vaatinut Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista katsoen, ettei hän ollut ollut X:n ympäristölupahakemusta jaostossa ratkaistaessa esteellinen.

Hallintomenettelyä ja kunnallisen lautakunnan jäseniä luottamushenkilöinä ei voida hallinto-oikeuden päätöksessä mainituin tavoin rinnastaa oikeudenkäyntiin ja tuomareihin, jotka kiistattomasti eivät voi ottaa etukäteen kantaa oikeuden ratkaistavaksi tulevaan asiaan, eikä muutoinkaan sellaisiin henkilöihin, joilla on oikeudellinen koulutus. Kunnallisen lautakunnan jäseneksi on valittavissa kuka tahansa koulutuksestaan riippumatta. Euroopan neuvoston konventiolla perusteleminen, kuten hallinto-oikeus on tehnyt, on liian jyrkkä toimenpide. Jos hallinto-oikeuden nyt tekemä päätös jää voimaan, on tulevaisuudessa vaikeata saada ihmisiä kunnan luottamustoimiin. Hallinto-oikeuden päätös rajoittaa luottamushenkilöiden oikeutta kommentoida kunnan asioita, vaikka tällainen oikeus edistäisi kunnan asukkaiden osallistumista. Tästä kaikesta kärsii demokratia.

Selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa:

Y ja hänen asiakumppaninsa

, joille on varattu tilaisuus selityksen antamiseen Z:n ja X:n tekemistä valituksista, ovat ilmoittaneet, etteivät he anna asiassa selitystään.

Kirkkonummen lupa- ja valvontajaosto

on valituksista antamassaan selityksessä esittänyt, että näkemys jaoston puheenjohtajan Z:n esteellisyydestä on perusteeton. Z oli ennen jaoston päätöksentekoa selostanut Hufvudstadsbladetin toimittajalle ympäristöluvan ja maa-aineslain mukaisen ottamisluvan oikeudellisia perusteita kertomalla, millä edellytyksillä kumpikin lupa oli niitä koskevien lakien nojalla myönnettävä. Muita perusteluja Z ei ollut esittänyt. Siten luottamus hänen puolueettomuuteensa ei ole voinut vaarantua hänen toimittajalle esittämiensä seikkojen johdosta eikä hänen esteellisyydelleen ole muutakaan perustetta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1) Z:n valitusta ei tutkita.

2) X:n valituksesta asia tutkitaan. Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi ympäristölupaa koskevien valitusten ratkaisemista varten.

Perustelut:

1) Kirkkonummen kunnan lupa- ja valvontajaoston päätös ei koske Z:n oikeutta tai etua Kirkkonummen kunnan lupa- ja valvontajaoston puheenjohtajana siten, että hänellä puheenjohtajan ominaisuudessa on, ottaen huomioon ympäristönsuojelulain 97 §:n säännökset, oikeus hakea valittamalla muutosta hallinto-oikeuden päätökseen. Tästä syystä hänen valituksensa on jätettävä tutkimatta.

2) Kuntalain 52 §:n 2 momentin mukaan muun luottamushenkilön kuin valtuutetun esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintomenettelylain 10 ja 11 §:ssä säädetään. Hallintomenettelylaki (598/1982) on kumottu 1.1.2004 voimaan tulleella hallintolailla (434/2003). Hallintolain 71 §:n siirtymäsäännös huomioon ottaen asiaan sovelletaan hallintomenettelylain säännöksiä.

Hallintomenettelylain 10 §:n 1 momentin mukaan virkamies on esteellinen:

1) jos hän tai hänen lähisukulaisensa on asianosainen;

2) jos asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa hänelle tai hänen lähisukulaiselleen;

3) jos hän tai hänen lähisukulaisensa avustaa tai edustaa asianosaista tai sitä, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa;

4) jos hän on palvelussuhteessa tai käsiteltävään asiaan liittyvässä toimeksiantosuhteessa asianosaiseen tai siihen, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa;

5) jos hän on hallituksen, hallintoneuvoston tai niihin rinnastettavan toimielimen jäsenenä taikka toimitusjohtajana tai sitä vastaavassa asemassa sellaisessa yhteisössä, säätiössä, julkisoikeudellisessa laitoksessa tai liikelaitoksessa, joka on asianosainen tai jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa; (543/1997)

5 a) jos hän kuuluu viraston tai laitoksen johtokuntaan tai siihen rinnastettavaan toimielimeen ja kysymys on asiasta, joka liittyy tämän viraston tai laitoksen ohjaukseen ja valvontaan; tai (543/1997)

6) jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.

Hallintomenettelylain 10 §:n 1 momentin 1-5 a) -kohdissa on lueteltu niin sanotut erityiset esteellisyysperusteet kun taas 6 kohdan nojalla esteellisyyden voidaan katsoa syntyvän muissa kuin 1-5 a) -kohdissa nimenomaisina esitetyissä tilanteissa.

Hallituksen esityksessä hallintomenettelylaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (n:o 88/1981) lausutaan yksityiskohtaisissa perusteluissa 10 §:n 1 momentin 6 kohdan osalta muun muassa, että kun tämän perusteen mukainen esteellisyys syntyisi vain, jos luottamus virkamiehen puolueettomuuteen vaarantuu erityisen muun syyn vuoksi, olisi säännösehdotuksessa tarkoitetun tällaisen syyn oltava yleensä ulkopuolisen havaittavissa ja sen puolueettomuutta vaarantavana oltava suunnilleen samanasteinen kuin erityisesti määritellyissä esteellisyysperusteissa.

Kirkkonummen lupa- ja valvontajaoston puheenjohtajana Z ei ole ollut asiassa esteellinen hallintomenettelylain 10 §:n 1 momentin 1-5 a) -kohtien nojalla.

Z on lupa- ja valvontajaoston puheenjohtajana edellä kerrotuin tavoin etukäteen selvittänyt toimittajalle X:n hanketta ja sen sallittavuutta. Haastattelu, jossa alueella voimassa oleva yleiskaava on korostunut, saattaa antaa sen kuvan, että ympäristöluvan oikeudelliset edellytykset olisi ratkaistu jo yleiskaavalla siten, ettei tästä enää voitaisi ympäristölupaa koskevassa päätöksessä poiketa. Tällaista oikeudellista yhteyttä ei kuitenkaan ole, vaan ympäristöluvan edellytyksistä ja luvan sisällöstä päätetään itsenäisesti ympäristönsuojelulain säännösten nojalla. Luottamuksen Z:n puolueettomuuteen ei kuitenkaan tämän vuoksi tai muutoinkaan hallinto-oikeuden päätöksessä mainituin perustein, kun otetaan huomioon myös jaoston puheenjohtajalle kuuluva oikeus kertoa julkiselle sanalle tärkeistä jaostossa vireillä olevista asioista, voida katsoa siten vaarantuneen, että hän olisi ollut esteellinen hallintomenettelylain 10 §:n 1 momentin 6 kohdassa tarkoitetuin tavoin.

Z ei siten ole ollut esteellinen osallistumaan X:n louhinta- ja murskaushanketta koskevan ympäristölupa-asian käsittelyyn ja ratkaisemiseen Kirkkonummen lupa- ja valvontajaostossa. Kun hallinto-oikeudella on ollut Z:n esteellisyydestä toinen käsitys, on hallinto-oikeuden päätös edellä ratkaisuosasta ilmenevin tavoin kumottava ja asia palautettava hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi hankkeen ympäristölupaa koskevien valitusten ratkaisemista varten.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ilmari Ojanen, Pirkko Ignatius, Lauri Tarasti, Marita Liljeström ja Pekka Vihervuori sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Pentti Hannonen ja Juha Kämäri. Asian esittelijä Ilpo Havumäki.

---

[SV]

I en tillstånds- och tillsynssektion som är kommunal miljövårdsmyndighet skulle eventuellt jäv för ordföranden att behandla och avgöra en ansökan om miljötillstånd för bergschaktning och krossning av sprängsten, som hade ställts till sektionen, bedömas enligt lagen om förvaltningsförfarande (598/1982).

Det faktum att sektionens ordförande i en tidningsintervju hade klarlagt för redaktören bakgrunden till schaktnings- och krossningsprojektet som var föremål för miljötillståndsansökan, dess tidigare skeden och projektets lovlighet med avseende på den gällande generalplanen för området samt sin egen uppskattning av projektets godtagbarhet innebar inte att ordföranden på grund av sin förhandsinställning i enlighet med 10 § 1 mom. 6 punkten i lagen om förvaltningsförfarande sedermera skulle ha varit jävig att delta när miljötillståndsärendet om schaktnings- och krossningsprojektet behandlades och avgjordes i tillstånds- och tillsynssektionen.

Då förvaltningsdomstolen hade haft en annan uppfattning om jäv på grund av sektionsordförandens förhandsinställning, upphävdes förvaltningsdomstolens beslut och ärendet återförvisades till förvaltningsdomstolen för ny behandling för att avgöra de ännu oavgjorda miljötillståndsbesvären över sektionens tillståndsbeslut, som verksamhetens utövare och invånare i omgivningen hade anfört till förvaltningsdomstolen.