Finnish Supreme Administrative Court allows hunting seals in a national park to mitigate fishing damage despite general hunting bans.

Laki Perämeren kansallispuistosta (537/1991) 1 ja 3 §

Asetus Perämeren kansallispuistosta (538/1991) 1 § 1 mom. 4 kohta ja 4 § 2 kohta

Luonnonsuojelulaki (1096/1996) 76 § 2 mom.

Asian aikaisempi käsittely

A

on pyytänyt lupaa harmaahylkeiden metsästykseen Perämeren kansallispuistossa 1.9.2001 - 15.10.2001 ja 16.4.2002 - 31.7.2002. Hakemuksessaan A on lausunut muun muassa, että kansallispuiston vahvistunut hallikanta on lopettanut rysäpyynnin perinteisillä ulkopyyntipaikoilla. Ainoaksi ratkaisuksi kalastuksen jatkamiselle näyttää jäävän vahinkoja aiheuttavien hallien metsästäminen.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

A

on valituksessaan Rovaniemen hallinto-oikeudelle muun ohella lausunut, että hän on

perustanut lupahakemuksensa Perämeren kansallispuiston perustamisasetuksen (538/1991) 4 §:n 2 kohtaan, jonka mukaan Metsähallituksen luvalla voidaan vähentää kasvi- ja eläinlajin määriä, jos laji on lisääntynyt liikaa tai käynyt muuten vahingolliseksi. Metsähallitus tulkitsee puiston perustamisasetuksen mainitun kohdan koskevan vain eläinlajia, joka on käynyt vahingolliseksi luonnolle tai toiselle eläinlajille. Metsähallituksen päätös on luonnonsuojelulain ja Perämeren kansallispuiston runkosuunnitelman vastainen. Päätös on myös vastoin Metsähallituksen omien luonnonsuojelualueiden hoidon periaatteita.

Luonnonsuojelulain (1096/1996) 2 §:n mukaan luonnonsuojelusuunnittelussa ja maiseman suojelussa on otettava huomioon taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset näkökohdat sekä alueelliset ja paikalliset erityispiirteet.

Kansallispuiston runkosuunnitelman mukaan puistossa on turvattava ammatti- ja virkistyskalastuksen jatkumismahdollisuudet.

Metsähallituksen luonnonsuojelualueiden hoidon periaatteita käsittelevän julkaisun mukaan

luonnonsuojelualueiden tarkoituksena ei ole vaikeuttaa lähistön asukkaiden elämää. Tästä syystä paikalliselle väestölle on varsinkin Lapissa ja saaristossa varattu monia oikeuksia perinteisten luontaiselinkeinojen harjoittamiseen myös suojelualueilla.

Taloudelliset näkökohdat

Hylkeiden aiheuttamat taloudelliset vahingot ovat kasvaneet mittoihin, jotka ylittävät kalastajien kestokyvyn. Metsästyslain (615/1993) 87 §:n mukaan valtio korvaa talousarvion puitteissa hylkeistä kalastukselle aiheutuvat vahingot. Korvauksia ei ole koskaan maksettu. Viimeisenä esteenä oli EU, joka hylkäsi maa- ja metsätalousministeriön esittämän korvausjärjestelyn.

Kalastusvälinevakuutuksesta korvataan pyydyksille aiheutuneet vahingot, mutta ei saalismenetyksiä. Tilanne on kestämätön eikä keinoja vahinkojen estämiseen ole löydetty. Hylkeiden aiheuttamat ongelmat ovat myös Metsähallituksen tiedossa.

Koska korvauksia ei ole Suomessa koskaan maksettu, ei kokonaisvahingoista ole tilastoja. Viitteen vahinkojen laajuudesta antaa Ruotsin Viltskadecenterin tilasto hyljevahingoista vuodelta 1997. Merkittävin vahinkokeskittymä on Perämeren pohjoisosassa kansallispuiston tuntumassa. Pohjanmaan kalastusvälinevakuutusyhdistyksen korvauskehitys vuosilta 1991 - 2000 osoittaa kiistattomasti vahinkojen kasvun myös Suomen puoleisella Perämerellä.

Paikalliset erityispiirteet

Paikalliset erityispiirteet puiston osalta ovat yleisesti tiedossa ja niihin kuuluvat perinteiset kalastus- ja pyyntikulttuurin mukaiset rysä- ja verkkopyynti sekä hylkeenpyynti. Metsähallitus tunnustaa erityispiirteet, mikä käy ilmi puiston esittelyä koskevasta tekstistä.

Hylkeiden suojelutaso

Perämeren kansallispuiston yhteyteen perustettiin vuoden 2001 syyskuussa erityinen harmaahylkeiden suojelualue, jonka sisällä luvaton liikkuminen on ammattikalastusta ja viranomaistoimintaa lukuun ottamatta kielletty. Suojelujärjestöt pitivät suojelualueiden perustamista erityisen tärkeänä ja niiden vaikutusta suojelutasoon arvioidaan Metsähallituksen julkaisussa "Metsähallituksen luonnonsuojelujulkaisu sarja A No. 121" sivulla 22 seuraavasti:

Tärkeimmät hallien lepäilyluodot pyritään perustamaan suojelualueiksi. Myös luotoja ympäröivät vesialueet rauhoitetaan. Kaikki tärkeimmät luodot ja luotoryhmät ovat myös mukana Suomen Natura 2000 -verkostoehdotuksessa. Kun lepäilyluodot ympäristöineen on rauhoitettu, tulee tilanne tältä osin olemaan tyydyttävä hallin suojelun kannalta.

Harmaahylkeiden metsästys ja pyyntilupahallinto

Harmaahylje kuuluu pyyntilupahallinnon piiriin, kuten esimerkiksi hirvi, susi, ilves ja karhu.

Pyyntilupahallinnon tarkoituksena on turvata kestävän käytön ja suotuisan suojelutason säilyminen riistavaroja hyödynnettäessä. Riistaviranomaisen tehtävä on rajoittaa metsästystä, jos kannan kehitys ei noudata kestävän käytön tasoa. Metsästysviranomaiset ovat toistaiseksi olleet pidättyviä hyljelupien myöntämisessä ja pyynti on kohdistettu merialueille, joilla hylkeet aiheuttavat vahinkoa. Nykyiset ekologiseen riskianalyysiin perustuvat pyyntilupamäärät noudattavat kestävän käytön tasoa eivätkä vaaranna hyljekantoja. Lapin riistanhoitopiirin mukaan lupia on anottu säännöllisesti moninkertainen määrä jaettavissa oleviin nähden.

A on vaatinut, että Metsähallituksen päätös kumotaan ja lupa hylkeiden metsästykseen myönnetään hakemuksen mukaisesti.

Metsähallitus

on esittänyt valituksen johdosta hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa muun ohella seuraavaa:

A on saanut 27.7.2001 Lapin riistanhoitopiiriltä pyyntiluvan neljän harmaahylkeen pyytämiseen Keminmaan, Simon ja Tornion alueella edellyttäen, että hänellä on siihen muutoin metsästyslain edellyttämä oikeus ja metsästys tapahtuu Lapin läänin puolella merialueilla, joilla hylkeet aiheuttavat vahinkoja.

A on hakenut Metsähallitukselta Perämeren kansallispuiston perustamisasetuksen (538/1991)

4 §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla poikkeuslupaa saada metsästää harmaahylkeitä Perämeren kansallispuiston alueella. Metsähallituksen evättyä poikkeusluvan A perustelee valitustaan muun muassa sillä, että Perämeren kansallispuiston toisena perustamistarkoituksena on turvata kalastuselinkeino ja sivuammattikalastus alueella ja että hylkeenpyynti on osa tätä pyyntikulttuuria ja että asiaa ratkaistaessa on otettava huomioon taloudelliset, alueelliset ja paikalliset erityispiirteet.

Kansallispuiston perustamistarkoitus

A viittaa hallituksen esitykseen, Perämeren kansallispuiston hoito- ja käyttösuunnitelmaan

(runkosuunnitelmaan) ja liitteenä olevaan asiantuntijan lausuntoon ja esittää, että kansallispuiston toisena perustamistarkoituksena on luonnonsuojelun ohella nimenomaan kalastuselinkeinon ja sivuammattikalastuksen turvaaminen alueella. Hallituksen esityksessä (HE 260/1990, kohta Yleisperustelut, 1. Esityksen yhteiskunnallinen merkitys) todetaan: "Kansallispuistossa on alueen luonnon suojelun lisäksi tarkoitus turvata erityisesti ammatti- ja virkistyskalastuksen harjoittamisen edellytykset." Asiantuntijan lausunnossa selostetaan, miten kyseiset maininnat kalastuksen harjoittamisesta tulivat lain perusteluihin sekä hoito- ja käyttösuunnitelmaan monivuotisen neuvotteluprosessin tuloksena ja miten tämä oli kynnyskysymys kansallispuiston perustamisen hyväksymiselle.

Väite on virheellinen. Kansallispuiston perustamistarkoituksena, jota voitaisiin turvata vähentämällä eläinlajin yksilöiden määrää, ei ole ollut kalastuksen turvaaminen. Kalastus on sen sijaan turvattu sallimalla se kansallispuiston alueella ja määrittelemällä lisäksi, että kalastukseen sovelletaan yleisiä vesialueita koskevia säännöksiä. Yleisillä vesialueilla ei maanhaltijana oleva Metsähallitus voi rajoittaa kalastusta samalla tavalla kuin valtion yksityisillä vesialueilla. Säännös koskee kaikkia valtion vesialueita Perämeren kansallispuistossa.

Mainitut käsitteet on selvästi määritelty Perämeren kansallispuistosta annetussa laissa (537/1991). Perämeren kansallispuiston perustamistarkoitus on määritelty lain 1 §:ssä, jonka mukaan tämä kansallispuisto on perustettu Perämeren ulkosaariston ja meriluonnon suojelemiseksi sekä ympäristöntutkimusta ja luonnonharrastusta varten.

Kalastuksesta säädetään lain 3 §:ssä. Sen mukaan kalastuslaissa säädetty oikeus kalastaa yleisellä vesialueella on voimassa kaikilla Perämeren kansallispuistoon kuuluvilla vesialueilla.

Metsästäminen

Hylkeenpyynti, vaikka sitä olisi harjoitettu kalastuksen yhteydessä ja se olisi ollut oleellisesti

kalastuskulttuuriin liittyvää, ei ole yleisen terminologian mukaan kalastamista vaan metsästämistä. Jos hylkeenpyynti olisi haluttu turvata samalla tavalla kuin kalastus, olisi siitä täytynyt säätää erikseen suojelualueen perustamislaissa.

Metsästys Perämeren kansallispuiston alueella on kielletty. Kansallispuistoa perustettaessa oli yhtenä lakiteknillisenä ennakkokysymyksenä, miten metsästys voidaan kokonaan kieltää vapaan metsästysoikeuden alueella. Tämä ratkaistiin säätämällä Perämeren kansallispuiston perustamisasetuksen (538/1991) 1 §:n 1 momentin 4 kohdassa, että muun muassa eläinten tappaminen, pyydystäminen ja hätyyttäminen kansallispuistossa on kiellettyä. Mainittu säännös on luonnonsuojelulain (1096/1996) siirtymäsäännöksen 76 §:n 2 momentin nojalla edelleen voimassa.

Vastaava säännös, jota sovelletaan luonnonsuojelulain voimaantulon jälkeen perustettaviin

kansallispuistoihin, on nykyisin luonnonsuojelulaissa (1096/1996). Rauhoitusmääräyksistä säädetään 13 §:ssä. Hallituksen esityksen (HE 79/1996) 13 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että rauhoitussäännökset vastaavat aiempia rauhoitussäännöksiä.

Vahinkoeläinten poisto

Perämeren kansallispuistosta annetun asetuksen 4 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan liikaa lisääntyneen tai muutoin vahingolliseksi käyneen eläinlajin yksilöiden vähentäminen on mahdollista Metsähallituksen luvalla.

Kuten Metsähallitus on päätöksessään todennut, on päätöksen perustuttava sen seikan harkintaan, vaarantaako tietyn eläinlajin yksilöiden laatu tai määrä suojelualueen perustamistarkoitusta eli vaikuttaako se haitallisesti luonnontilan säilymiseen. Tällainen poistettava vahinkoeläin voisi olla esimerkiksi minkki, joka ei ole alkuperäinen Suomen luontoon kuuluva laji.

Hylje ei ole säännöksessä tarkoitettu vahinkoeläin. Kuten valituksestakin käy ilmi, on hylje ollut vuosisatoja alueelle luontaisesti kuuluva eläin, jota ei voida siten pitää vahingollisena suojelualueen perustamistarkoitusta ja luonnontilaa ajateltaessa. Hylkeen suojelua tällä alueella tukee myös se seikka, että aivan Perämeren kansallispuiston rajalle on perustettu hylkeidensuojelualue (Möylyn alue) valtioneuvoston hylkeidensuojelualueista annetulla asetuksella (736/2001). Möylyn hylkeidensuojelualue poikkeaa Perämeren kansallispuistosta siinä, että liikkumisrajoitukset tulevat olemaan siellä tiukemmat kuin kansallispuistossa.

Edellä mainittua suojelualueen perustamisasetuksessa olevaa säännöstä vastaava säännös on nykyisin luonnonsuojelulaissa (1096/1996). Luvanvaraisista poikkeuksista säädetään lain 15 §:ssä. Tämän mukaan alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen tai laitoksen luvalla kansallispuistossa voidaan sen perustustarkoitusta vaarantamatta vähentää eläinlajin yksilöiden lukumäärää, jos laji on tullut liian runsaslukuiseksi tai käynyt muutoin vahingolliseksi. Hallituksen esityksen (HE 79/1996) 15 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että luvanvaraiset poikkeukset vastaavat aiempaa käytäntöä.

Taloudelliset, alueelliset ja paikalliset erityispiirteet

Taloudellisten, alueellisten ja paikallisten erityispiirteiden huomioonotto Metsähallituksen harkitessa poikkeuslupaa ei ole mahdollista siinä muodossa kuin A esittää. Luonnonsuojelulain 2 §:n säännös, jonka mukaan luonnonsuojelusuunnittelussa ja maiseman suojelussa on otettava huomioon muun muassa taloudelliset, alueelliset ja paikalliset erityispiirteet, ei tule sovellettavaksi tässä yhteydessä, vaan säännös on otettava huomioon esimerkiksi valtakunnallista suojelualueverkostoa suunniteltaessa. Luonnonsuojelusuunnittelun käsite on määritelty luonnonsuojelulain 2 luvussa. Lain 7 §:n mukaan valtakunnallisesti merkittävien luonnonarvojen turvaamiseksi voidaan laatia luonnonsuojeluohjelmia, joilla alueita varataan luonnonsuojelutarkoitukseen.

Metsähallitus ei siten voi ottaa huomioon esimerkiksi hylkeiden kalastajille aiheuttamia taloudellisia vahinkoja ja myöntää lupia tapauksissa, joissa eläinlajin yksilöiden vähentäminen voisi olla tarpeen tietyn elinkeinotoiminnan harjoittamisen vuoksi. Metsähallitus on esittänyt, että valitus hylätään aiheettomana.

A

on vastannut Metsähallituksen lausunnon johdosta.

Rovaniemen hallinto-oikeuden ratkaisu

Perämeren kansallispuistosta annetun lain 1 §:n mukaan kansallispuisto on perustettu Perämeren ulkosaariston ja meriluonnon suojelemiseksi sekä ympäristöntutkimusta ja luonnonharrastusta varten.

Perämeren kansallispuistosta annetun asetuksen 1 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan Perämeren kansallispuistossa ei saa tappaa, pyydystää tai hätyyttää luonnonvaraisia selkärankaisia eläimiä. Asetuksen 2 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan kansallispuistossa saa sen perustamistarkoituksen mukaisesti kalastaa.

Puheena olevan asetuksen 4 §:n 2 kohdan mukaan Metsähallituksen luvalla saa Perämeren

kansallispuistossa sen perustamistarkoitusta vaarantamatta vähentää kasvi- tai eläinlajin yksilöiden lukumäärää, jos laji on lisääntynyt liikaa tai käynyt muuten vahingolliseksi.

Hallituksen esityksen (HE 260/1990) mukaan Perämeren kansallispuiston perustamisella on tarkoitus säilyttää Perämeren pohjoisimman alueen ulkosaaristoa. Kansallispuistossa on alueen luonnon suojelun lisäksi tarkoitus turvata erityisesti ammatti- ja virkistyskalastuksen harjoittamisen edellytykset. Perämeren kansallispuistosta annettavalla asetuksella on tarkoitus kieltää sellaiset toimet, jotka saattavat muuttaa alueen luonnontilaa tai vaikuttaa epäedullisesti sen kasvillisuuden tai eläimistön säilymiseen. Kiellettyä on siten muun muassa maa-ainesten ottaminen, rakennusten, teiden ja laitteiden rakentaminen, eläinten tappaminen, pyydystäminen ja hätyyttäminen sekä kasvien ja kasvinosien ottaminen tai vahingoittaminen. Hallituksen esityksen mukaan näistä määräyksistä on kuitenkin tarkoitus säätää melko lukuisia kansallispuiston hoitoon ja käyttöön liittyviä poikkeuksia.

A on hakenut lupaa harmaahylkeiden metsästykseen hylkeiden kalastuselinkeinolle aiheuttamien vahinkojen vähentämiseksi. Metsähallitus on hylännyt A:n hakemuksen, koska se on katsonut asetuksen mahdollistavan lupien antamisen sellaisissa tapauksissa, joissa tietyn eläinlajin yksilöiden määrä on lisääntynyt siinä määrin, että se vaarantaa suojelualueen perustamistarkoitusta eli vaikuttaa haitallisesti alueen luonnontilan säilymiseen. Metsähallituksen mukaan lupia ei voida myöntää tapauksissa, joissa yksilöiden vähentäminen voisi olla tarpeen tietyn elinkeinotoiminnan harjoittamisen vuoksi.

Puheena olevan asetuksen 4 §:n 2 kohdan mukaan Metsähallituksen luvalla voidaan vähentää eläinlajin yksilöiden lukumäärää, jos laji on lisääntynyt liikaa tai käynyt muutoin vahingolliseksi. Luvan myöntämisen edellytyksenä on, että kansallispuiston perustamistarkoitusta ei vaaranneta. Lupaa ei siten voida myöntää, mikäli luvan mukaiset toimet muuttavat alueen luonnontilaa tai vaikuttavat epäedullisesti kasvillisuuden tai eläimistön säilymiseen. Puheena olevan säännöksen sanamuoto huomioon ottaen siinä ei ole asetettu luvan myöntämisen ehdoksi sitä, että vahingolliseksi käyneen eläinlajin olisi vaarannettava kansallispuiston perustamistarkoitusta eli alueen luonnontilaa. Myöskään puheena olevassa hallituksen esityksessä ei ole tätä edellytetty. Metsähallituksella on ollut asiasta toinen käsitys tältä osin.

Kun edellä lausutun lisäksi otetaan huomioon, mitä hallituksen esityksessä on lausuttu ammatti- ja virkistyskalastuksen harjoittamisen edellytysten turvaamisesta kansallispuistossa, Metsähallituksen ei olisi mainitsemallaan perusteella tullut hylätä A:n hakemusta. Tämän vuoksi hallinto-oikeus harkitsee oikeaksi kumota Metsähallituksen valituksenalaisen päätöksen ja palauttaa asian Metsähallitukselle uudelleen käsiteltäväksi. Sovellettuina oikeusohjeina hallinto-oikeus on viitannut päätöslauselmassa mainittuihin säännöksiin ja Perämeren kansallispuistosta annetun lain 6 §:ään.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Metsähallitus

on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja että A velvoitetaan korvaamaan Metsähallituksen oikeudenkäyntikulut 500 eurolla laillisine korkoineen.

Metsähallitus on lausunut muun muassa, että luonnonsuojelulain 15 §:n 2 kohdan ja sitä vastaavan Perämeren kansallispuiston perustamisasetuksen 3 §:n sanamuodot poikkeavat hiukan toisistaan ja ovat epäselviä. Poikkeusluvan myöntämisen edellytyksiä määriteltäessä arviointia ei voida tehdä pelkästään säännöksen sanamuodosta lähtien, vaan on otettava huomioon suojelualueita perustettaessa noudatettavat periaatteet ja säännöksen tarkoitus.

Kansallispuistojen rauhoitussäännökset on lueteltu luonnonsuojelulain 13 §:ssä. Poikkeukset

rauhoitussäännöksistä eli luonnonsuojelulain 13 §:n yleisistä kielloista ovat luonnonsuojelulain 14 §:ssä. Luvanvaraiset poikkeukset rauhoitussäännöksistä ovat luonnonsuojelulain 15 §:ssä. Hallituksen esityksen mukaan viimeksi mainitussa pykälässä on lueteltu sellaiset yleiset poikkeukset kansallispuistojen rauhoitussäännöksistä, jotka edellyttävät aina alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen tai laitoksen lupaa. Myös nämä poikkeukset vastaavat aiempaa käytäntöä.

Luonnonsuojelulain 14 §:n mukaan kansallispuistoissa saa onkia ja pilkkiä. Kalastaminen muutoinkin kuin onkimalla ja pilkkimällä on sallittua alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen tai laitoksen luvalla edellyttäen, että se voi tapahtua perustamistarkoitusta vaarantamatta. Lisäksi luonnonsuojelulain 16 §:n mukaan voidaan säätää muitakin kuin 14 ja 15 §:ssä mainittuja poikkeuksia, jos ne eivät vaaranna alueen perustamistarkoitusta.

Perustamistarkoitus-käsitettä ei ole erikseen määritelty luonnonsuojelulaissa, mutta laissa viitataan siihen useissa kohdin ja siitä säädetään nykyisin aina kunkin suojelualueen perustamislain tai valtioneuvoston asetuksen 1 §:ssä.

Hallinto-oikeus on katsonut, että laissa ei luvan myöntämisen ehdoksi ole asetettu, että vahingolliseksi käyneen eläinlajin olisi vaarannettava kansallispuiston perustamistarkoitusta eli alueen luonnontilaa. Metsähallitus voisi siten hallinto-oikeuden mukaan myöntää metsästysluvan muistakin syistä, joka tässä tapauksessa olisi ammattikalastuksen turvaaminen.

Koska tulkintaerimielisyyttä ei ole aikaisemmin esiintynyt, on muiden suojelualueiden

perustamissäädökset ja myös luonnonsuojelulain asianomainen säännös kirjoitettu tältä osin samalla tavalla.

A

on antanut selityksen. Hän on vaatinut valituksen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen hylkäämistä ja oikeudenkäyntikulujensa korvaamista 600 eurolla laillisine korkoineen. Toissijaisesti hän on vaatinut tutkimaan, onko vapaan metsästysoikeuden poistaminen tapahtunut hyvän hallintotavan mukaisesti ja laillisesti.

Metsähallituksen valituksessa kalastuksen turvaamista kansallispuiston alueella ei ole ymmärretty puiston luonnontilan sekä luonnon- ja kulttuuriympäristön suojelun kannalta, vaan asian on käsitetty liittyvän vain elinkeinotoiminnan turvaamiseen. Kalastuksen säilyminen alueella on ymmärrettävä laajasti. Kalastukseen liittyvistä luonto- ja kulttuuriympäristöjen suojelutavoitteista on erikseen mainittu säädöksissä ja runkosuunnitelmassa. Perämeren kansallispuisto pitää sisällään lukuisia kalastustukikohtia, jotka ovat nyt autioitumassa. Niiden avoimet kentät ynnä muut luonteenomaiset kulttuuriympäristöt kasvavat umpeen. Kansallispuiston arvokkaimpien kalastusmiljöiden ympäristöjä yritetään keinotekoisesti ja epätoivoisesti pitää avoimina lampaiden laidunnuksella Sarven saarilla, kun ammattikalastajat ovat jättämässä tai jo jättäneet kalastustukikohtansa autioiksi harmaahylkeiden aiheuttamien kasvavien tuhojen vuoksi.

Ellei kalastus säily saarilla, eivät myöskään tästä toiminnasta riippuvaiset avoimet kulttuuri- ja luontoympäristöt elä siten kuin suojelualueella on tavoiteltu.

Perämeren kansallispuisto on poikkeus puistojen joukossa. Yhdessäkään muussa Lapin tai merellisessä puistossa ei paikallisten luonnonkäyttöoikeuksia metsästyksen osalta ole rajoitettu vastaavalla tavalla. Kaikissa muissa kysymyksessä oleville alueille perustetuissa puistoissa metsästysoikeus on turvattu joko perustamissäännöksin tai järjestyssäännön avulla. Perämeren kansallispuisto on poikkeuksellisen vahvasti suojeltu verrattuna kaikkiin muihin kansallispuistoihin.

A on tutkinut kaikkien 33 kansallispuiston saatavilla olevat asetukset ja järjestyssäännöt. Vain neljässä kansallispuistossa metsästäminen on kielletty ilman mitään poikkeuksia. Puistojen yhteenlaskettu pinta-ala on noin 8 079 neliökilometriä, josta täysin metsästykseltä kiellettyjä alueita on 232 neliökilometriä eli 2,87 prosenttia kokonaispinta-alasta. Perämerellä kaikista kieltoalueista sijaitsee 67,7 prosenttia. Perämeren kansallispuisto on kooltaan seitsemänneksi suurin ja kävijämäärältään, suhteutettuna pinta-alaan, kolmanneksi pienin heti Pohjois-Lapin suurpuistojen jälkeen. Näitä tuloksia vasten on vaikeaa ymmärtää Metsähallituksen jyrkän kielteistä asennetta metsästyksen harjoittamiseen Perämeren kansallispuistossa.

Metsähallitus vetoaa valituksessaan luonnonsuojelulain 15 §:ään ja vertailee sitä kansallispuiston perustamisasetukseen. Vertailu uuteen luonnonsuojelulakiin on tässä yhteydessä pätemätöntä ja taannehtivaa säädösten tulkintaa, sillä Perämeren kansallispuisto on perustettu edellisen luonnonsuojelulain voimassa ollessa, jolloin monet perustavaa laatua olevat määritelmät ja suojelutavoitteet olivat erilaisia. Vastaavalla tavalla monissa muissakin kansallispuistoissa on aikaisemmin mahdollistettu erilaisia toimintoja, joita nykyään ei ehkä mahdollistettaisi.

Vapaaehtoisjärjestön luokituksien käyttö ei noudata Rion sopimuksen yhtä peruslähtökohtaa eli sitä, että kaikilla valtioilla on suvereeni oikeus luonnonvarojensa käyttöön ja niiden käyttöoikeus tulee ratkaista kansallisen lainsäädännön perusteella. Toisen peruslähtökohdan mukaan Rion sopimuksen allekirjoittaneet tunnustavat monien perinteisen elämäntavan omaavien alkuperäis- ja paikallisyhteisöjen läheisen ja perinteisen riippuvuuden biologisista luonnonvaroista sekä sen, että on toivottavaa jakaa biologisen monimuotoisuuden suojelua ja sen osien kestävää käyttöä koskevasta perinteisestä tietämyksestä, uudistuksesta ja käytännöstä saatu hyöty oikeudenmukaisesti.

Hallituksen esityksessä laiksi Perämeren kansallispuistosta mainitaan kalastuksen turvaaminen seuraavasti: "Kalastus ja yleisten vesialueiden käyttöoikeus turvattaisiin puiston rauhoitusmääräyksissä. Erityisesti on tarkoitus turvata ammattikalastajien edut alueella. Kansallispuiston perustaminen ei siten vaikuttaisi voimassa oleviin kalastusoikeuksiin eikä muutoinkaan yleisten vesialueiden käyttöoikeuksiin. Työpaikkoja ei menetetä puiston perustamisen takia." Metsähallituksen perustelut ja näkemys puiston perustamistarkoituksesta eivät tältä osin pidä yhtä hallituksen esityksen kanssa. Viittaaminen Möylyn hylkeidensuojelualueeseen ei liity asiaan. Metsästystä ei tulla harjoittamaan Möylyyn perustettavalla suojelualueella.

Metsähallituksen käsitys asiasta on ristiriidassa muiden puiston alueella sallittujen toimien kanssa, kuten esimerkiksi virkistys- ja ammattikalastajien kalastustukikohtien käytön ja ylläpidon salliminen. Metsähallitus on tiettävästi ensimmäinen ja ainoa viranomaistaho, joka on järjestelmällisesti kiistänyt kalastuksen turvaamisen Perämeren kansallispuistossa. Esimerkiksi Metsähallitusta ympäristöasioissa hallinnoiva ympäristöministeriö on tiedotteessaan 15.3.1991 todennut alueen tärkeyden ammattikalastukselle ja ammattikalastuksen etujen säädöksin tapahtuvan turvaamisen.

Metsähallituksen näkemys, että tapaus olisi ennakkoluonteinen ja sovellettavissa suoraan muihin kansallispuistoihin, on yllättävä ja virheellinen. Perämeren kansallispuiston kaltaisia perusteluja muun muassa kalastuksen edellytysten turvaamisesta ei ole missään muualla kansallispuistojen säädöksissä. Näin ollen tähän asiaan liittyvää päätöstäkään ei voida soveltaa sellaisenaan muualla, sillä hallituksen esitys ja laki Perämeren kansallispuistosta ovat juuri näissä kysymyksissä ainutkertaisia.

Metsähallituksen väite, ettei tulkintaerimielisyyksiä ole ennen esiintynyt, on perätön. Sanamuodoltaan lähes identtinen oli vanhan luonnonsuojelulain (71/1923) vuonna 1991 muutettu 14 a §, jota soveltaessaan korkein hallinto-oikeus katsoi, että lupaviranomainen oli voinut myöntää luvan naakan tappamiseen sen herneviljelyksille aiheuttamien vahinkojen vuoksi. Tapauksen tunnusmerkistö soveltuu myös tämän tapauksen tulkintaan.

Metsähallitus lienee oikeassa siinä, ettei säännös perusta kenellekään oikeutta luvan saamiseen, vaan luvan myöntäminen on joka tapauksessa suojelualueen haltijalaitoksen harkinnassa. Suojelualueen haltijan on kuitenkin perusteltava päätöksensä ja päätöksen on perustuttava joko lakiin, asetuksiin tai vastaaviin normeihin. Tässä tapauksessa kielteinen lupapäätös perustuu virheelliseen laintulkintaan.

Kemissä 26.3.1987 järjestetyssä kuulemiskokouksessa ympäristöministeriön edustaja ilmoitti selvästi, ettei puiston alueelle tule mitään uusia liikkumisen tai virkistäytymisen rajoituksia. Lisäksi hän ilmoitti, ettei Perämeren kansallispuiston asetusluonnos poikkea pääosiltaan muista kansallispuistoista. Jos ministeriön edustajan tiedossa oli jo siinä vaiheessa aikeita tai suunnitelmia kieltää metsästys, hän ilmeisesti tahallaan ja tarkoitushakuisesti harhautti kuulijoitaan. Kun säännökset lopulta tulivat voimaan, yllätys oli täydellinen, kun metsästys puistossa kiellettiin ilman Lapin puistoille tavanomaisia poikkeuksia. Ministeriö ei pyytänyt Lapin riistanhoitopiiriltä tai miltään muultakaan metsästysorganisaation edustajalta lausuntoa. Asetusehdotusta ei myöskään tarkastettu oikeusministeriön toimesta.

Metsähallitus

on antanut vastaselityksen. Ainoana kriteerinä luvan myöntämisessä on suojelualueen perustamistarkoituksen turvaaminen. Asetus mahdollistaa Metsähallitukselle luvan antamisen vain sellaisissa tapauksissa, joissa tietyn eläinlajin yksilöiden määrä on lisääntynyt siinä määrin, että se vaarantaa suojelualueen perustamistarkoitusta eli vaikuttaa haitallisesti alueen luonnontilan säilymiseen.

Luonnonsuojelulailla ei ole tarkoitus turvata elinkeinon tulevaisuutta vaan luonnon säilyminen. Suojelualueen varsinainen perustamistarkoitus on määritelty Perämeren kansallispuistosta annetun lain 1 §:ssä. Hallituksen esityksessä mainittu ammatti- ja virkistyskalastuksen harjoittamisen edellytysten turvaaminen ei ole varsinainen kansallispuiston perustamistarkoitus. Sillä tarkoitetaan kansallispuiston olemassaolon ammatti- ja virkistyskalastukselle aiheuttamien haittojen vähentämistä, joka on perustamissäädöksissä otettu huomioon sallimalla kalastaminen ja siihen liittyvien rakennusten pito Perämeren kansallispuistossa. Se, että Metsähallitus antaisi luvan ampua kansallispuistolle tyypillisiä eläimiä kalastuksen turvaamiseksi silloin, kun eläinten tappaminen on rauhoitussäännöksillä kielletty ja kun kyseiset eläimet eivät ole vahingollisia itse kansallispuistolle, on vastoin luonnonsuojelulain säännöksiä ja siinä omaksuttuja periaatteita.

Perämeren kansallispuisto ei poikkea A:n mainitsemalla tavalla varsinkaan muista merellisistä kansallispuistoista. Niissä kaikissa on näkyvissä ihmisen ja myös kalastuskulttuurin vaikutus. Myös useissa muissa kansallispuistoissa on ihmisen muokkaamaa ympäristöä, jota ylläpidetään perinneympäristönä.

Kalastusmenetelmät ja -tapa ovat muuttuneet siinä määrin, että vanhoja kalastustukikohtia, jos ne halutaan säilyttää, joudutaan erikseen ylläpitämään siitä riippumatta, onko alueella hylkeitä vai ei.

Kaikkiaan 33 kansallispuistosta yhdeksässä on säädetty poikkeuksia metsästyskieltoon. Niissä metsästysoikeus on rajoitettu paikallisten oikeudeksi. Perämeren kansallispuisto on vahvasti suojeltu, mutta se ei ole poikkeus kansallispuistojen joukossa.

Kansainvälinen luonnonsuojeluliitto on kansainvälinen, aiemmin YK:n alainen järjestö, jossa Suomen valtio on jäsenenä ja jonka kansallispuistoluokitus on otettu huomioon myös luonnonsuojelulakia säädettäessä. Useimmat puistot on perustettu vanhan luonnonsuojelulain aikana, mutta periaatteet eivät nyt kyseessä olevilta osin ole muuttuneet.

Mainittu kansallispuistoluokitus ei sinällään estä metsästystä. Olennaista on, mitä metsästyksestä säädetään asianomaisen suojelualueen perustamissäädöksissä. Perämeren kansallispuistosta annetun lain ja asetuksen mukaan metsästys ei ole sallittua Perämeren kansallispuistossa. Hallituksen esityksessä mainitaan vielä erikseen: "Rauhoitusmääräysten voimaantulon myötä sitä vastoin poistuisi viimeinen ns. vapaan metsästysoikeuden alue Kemin ja Tornion kaupunkien alueelta."

Metsähallituksen väite tapauksen ennakkoluonteisuudesta perustuu siihen, ettei Metsähallituksen tiedossa ole suojelualueiden hoitajana tällaisia tapauksia. Luonnonsuojelulain (71/1923) 14 a § koski rauhoitettujen eläinten tappamista muualla kuin suojelualueella. Vastaavan luvan antaa nykyisin alueellinen ympäristökeskus luonnonsuojelulain (1096/1996) 48 §:n 2 momentin perusteella. Jos laji esiintyisi kansallispuistossa, tarvittaisiin lisäksi Metsähallituksen lupa. Metsähallituksen tehtävänä olisi harkita, kuten tässäkin tapauksessa, onko eläinten tappaminen välttämätöntä itse kansallispuiston kannalta.

Metsästyslaki on yleislaki, jota sovelletaan kansallispuistoihin, jollei luonnonsuojelulaissa tai

kansallispuiston perustamissäännöksissä muuta säädetä. Metsästyslain 9 §:n mukaan oikeudesta metsästää luonnonsuojelulain mukaisilla suojelualueilla on lisäksi voimassa, mitä siitä erikseen säädetään tai määrätään. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että kansallispuiston metsästyskieltoa koskevilla säännöksillä voidaan kokonaan poistaa metsästyslain 8 §:n mukainen kuntalaisen oikeus metsästää valtion alueella ja metsästyslain 7 §:n mukainen yleisiä vesialueita koskeva metsästysoikeus, joka kaikilla Suomessa pysyvästi asuvilla muutoin olisi. Ensiksi mainittu koskee Perämeren kansallispuistoa ja viimeksi mainittu Saaristomeren kansallispuistoa. Metsähallitus voi kuitenkin antaa yhteistoiminta-alueen kylissä asuville luvan metsästää puiston alueella.

Uuden luonnonsuojelulain (1096/1996) mukaan kansallispuistojen yksityiskohtaisia rauhoitusmääräyksiä ei pääsääntöisesti enää anneta erillisellä asetuksella, vaan kiellot ja poikkeukset niistä ovat suoraan laissa. Luonnonsuojelulain 13 §:n 1 momentin 5 kohdassa on yleinen kielto tappaa eläimiä kansallispuistoissa. Lain 15 §:n 2 kohdan mukaan kansallispuistossa voidaan alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen tai laitoksen luvalla kuitenkin vähentää eläinlajin yksilöiden lukumäärää, jos laji on tullut liian

runsaslukuiseksi tai käynyt muutoin vahingolliseksi. Laissa ei sitä vastoin ole yleistä eikä

luvanvaraistakaan poikkeussäännöstä, joka sallisi metsästyksen kansallispuistoissa. Lain 16 §

mahdollistaa kuitenkin sen, että aluekohtaisesti voidaan valtioneuvoston asetuksella säätää muitakin kuin 14 ja 15 §:ssä lueteltuja poikkeuksia puiston rauhoitussäännöksistä. Lainkohdan mukaan tällaiset erikseen säädettävät poikkeukset voivat koskea muun muassa oikeutta metsästää.

Uusi luonnonsuojelulaki vastaa kansallispuistojen rauhoitusmääräysten osalta hyvin pitkälle aiempaa lainsäädäntöä. Sekä aiemman että voimassa olevan lainsäädännön mukaan eläinten tappaminen kansallispuistoissa, mukaan lukien metsästys, on lähtökohtaisesti aina kielletty. Mikäli kiellosta poiketaan, on siitä aina säädettävä erikseen.

Perämeren kansallispuistosta annetun asetuksen 4 §:n 2 kohdan poikkeussäännöksen tarkoitus ei missään tapauksessa ole ollut tätä kautta avata Perämeren kansallispuistoa metsästykselle. Poikkeuksen säätämisellä on lähdetty siitä, että Metsähallitus itse harkitsisi sen seikan, milloin tietty laji on lisääntynyt liikaa tai käynyt muutoin vahingolliseksi. Vahingollisuuden harkinta tapahtuisi aina suojelualueen luonnonsuojelutavoitteiden ja puiston eliöyhteisöjen ekologisen tasapainon säilyttämisen kannalta. Metsähallitus voi tällaisissa tilanteissa antaa ulkopuoliselle taholle luvan suorittaa tilanteen edellyttämät käytännön toimet. Harkinnassa ei tule ottaa huomioon sitä, aiheuttaako tietty laji mahdollisesti haittaa jollekin muulle, puistossa sinänsä sallitulle toiminnalle. Harkinnan tulee tapahtua suppeista lähtökohdista. Rovaniemen hallinto-oikeuden perustelut asian palauttamisesta Metsähallitukselle uudelleen

käsiteltäväksi ovat lähtökohtaisesti väärät.

Perämeren kansallispuiston niin kuin muidenkin kansallispuistojen tarkoituksena on puiston alueella olevien lajien ja luontotyyppien säilyttäminen mahdollisimman luonnonvaraisina. Tämä ilmenee sekä vanhan että uuden luonnonsuojelulain aikana perustettujen kansallispuistojen perustamistarkoituksista ja rauhoitukseen liittyvistä yksityiskohtaisista kielloista. Kielloista on tosin säädetty sekä yleisiä että aluekohtaisia poikkeuksia. Poikkeussäännöksiä on kuitenkin tulkittava suppeasti. Kun Perämeren kansallispuistossa on sallittu kalastaminen, ei tätä poikkeusta voida tulkita niin laajalti, että se oikeuttaisi kalastuselinkeinon turvaamiseksi tappamaan hylkeitä puiston alueella. Kun metsästys on alueella kokonaan kielletty, ei siihen ole mahdollista myöntää poikkeustakaan. Alueella liikaa lisääntyneen tai muuten vahingolliseksi käyneen eläinlajin yksilöiden vähentämisessä ei ole kysymys metsästyksestä eikä tähän poikkeukseen vedoten ole mahdollista myöntää lupia metsästykseen.

A

on antanut selityksen, jossa hän on todennut muun muassa, että hänen riistanhoitopiirille tekemänsä lupahakemuksen liitteenä oli pyyntialueen kartta, josta Perämeren kansallispuisto oli rajattu pois.

Metsähallitus

on antanut vastaselityksen, jossa Metsähallitus on todennut muun muassa, että korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätös vuodelta 1995 koski rauhoitetun eläimen tappamista viljelysalueella, ei suojelualueella.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. A:n selityksessä esitettyä vaatimusta sen selvittämisestä, onko vapaan metsästysoikeuden poistaminen tapahtunut hyvän hallintotavan mukaisesti ja laillisesti, ei tutkita.

2. Metsähallituksen valitus hyväksytään. Rovaniemen hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja

Metsähallituksen 2.10.2001 antaman päätöksen lopputulos saatetaan voimaan.

3. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään.

Perustelut:

1. Asiassa ei tältä osin ole kysymys hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentissa tarkoitetusta

hallintopäätöksestä, josta voidaan valittaa. Tämän vuoksi A:n vaatimus on jätettävä tutkimatta.

A on pyytänyt lupaa harmaahylkeen eli hallin metsästykseen Perämeren kansallispuistossa. Hakemustaan A on perustellut hylkeiden kalastukselle aiheuttamilla vahingoilla.

Pääsääntö, joka vuoden 1923 luonnonsuojelulain 2 §:n 1 momentin ja perustamisasetuksen 1 §:n 1 momentin lisäksi ilmenee muun muassa voimassa olevan luonnonsuojelulain 13 §:n 1 momentista, on, että luonnonvaraisten selkärankaisten eläinten tappaminen, pyydystäminen tai hätyyttäminen on luonnonsuojelualueella kielletty. Perustamislain 3 §:n nojalla on kuitenkin kaikilla Perämeren kansallispuistoon kuuluvilla vesialueilla voimassa kalastuslaissa (286/1982) säädetty oikeus kalastaa yleisellä vesialueella. Perustamisasetuksen 2 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan kansallispuistossa saa sen perustamistarkoituksen mukaisesti kalastaa. Perustamislain 3 §:n ja perustamisasetuksen 2 §:n 1 momentin 3 kohdan säännöksillä on turvattu ammatti- ja virkistyskalastuksen harjoittamisen edellytykset kansallispuistossa. Kalastuksen turvaaminen ei kuitenkaan ole kansallispuiston perustamistarkoitus.

Tämän vuoksi Rovaniemen hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja Metsähallituksen päätöksen lopputulos saatettava voimaan.

3. A ei ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta. Tämän vuoksi ja ottaen huomioon

hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momentti A:ta ei velvoiteta korvaamaan Metsähallituksen

oikeudenkäyntikuluja.

Asian lopputulokseen nähden ei ole kohtuutonta, että A saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Esa Aalto, Lauri Tarasti, Pekka Vihervuori, Marjatta Kaján ja Irma Telivuo. Asian esittelijä Petri Leinonen.