Supreme Administrative Court allows environmental permit conditions for double-walled tanks on groundwater protection areas.

Asian aikaisempi käsittely

Hakemus:

Espoosta oleva

Neste Markkinointi Oy

on 13.3.2000 vireille panemassaan hakemuksessa pyytänyt ympäristölupaa Ylöjärven kunnan Teivaalan kylässä tiloilla RN:ot 1:315 ja 1:56 osoitteessa Ravitie 5 sijaitsevan polttonesteiden jakeluaseman (dieselasema ja A24-automaattiasema) toiminnan olennaista muuttamista varten. Jakeluasema sijaitsee yhdyskuntien vedenhankinnan kannalta tärkeällä (I luokan) pohjavesialueella, ei kuitenkaan varsinaisella pohjavedenmuodostumisalueella, vaan niin sanotulla kaukosuojavyöhykkeellä B. Alueella on entuudestaan harjoitettu polttonesteidenjakelutoimintaa. Asemalla oli vuonna 1996 puhdistettu polttonesteiden likaamaa maaperää.

Polttonesteiden varastointi:

Jakeluasemalla varastoidaan polttonesteitä seuraavasti:

- bensiiniä yhteensä 80 kuutiometriä kahdessa maanalaisessa kaksoisvaippasäiliössä, joista toinen säiliö (50 kuutiometriä) on uusi;

- dieselöljyä yhteensä 80 kuutiometriä; A 24-automaattiasemalla dieselöljystä on 30 kuutiometriä kaksoisvaippasäiliössä ja dieselasemalla on 30 kuutiometriä yhdessä uudessa maanalaisessa säiliössä ja 20 kuutiometriä yhdessä siellä ennestään olevassa maanpäällisessä säiliössä;

- polttoöljyä uudessa 30 kuutiometrin kaksoisvaippasäiliössä.

Muutoshankkeen seurauksena polttonestesäiliöitä uusitaan tilavuudeltaan kaikkiaan 140 kuutiometriä paikalleen jäävien säiliöiden säiliötilavuuden ollessa yhteensä 50 kuutiometriä. Samalla poistetaan kokonaan käytöstä neljä pienempää maanalaista yksivaippasäiliötä. SFS- tai DIN-standardin mukaiset säiliöt ovat pinnoitettua terästä.

Piharakenteet:

Mittarikenttien ja täyttöpaikan pintavedet ja maanpäällisen säiliön alla oleva betonilaatta viemäröidään Suomen rakentamismääräyskokoelman D 1 mukaan mitoitetun öljyn- ja bensiininerottimen kautta maastoon, jonne kallistuksin johdetaan myös mittarikenttiä ja täyttöpaikkaa ympäröivän pihan sadevedet.

Asemalla ei synny hulevesien lisäksi varsinaisia jätevesiä. Hulevedet johdetaan öljynerottimen kautta Vaasantien varren avo-ojaan.

A24-automaattiaseman mittarikenttä on päällystetty betonikivetyksellä, jonka alle asennetaan vettä läpäisemätön tiivistyskerros kaksinkertaisesta 0,5 millimetrin vahvuisesta HPDE-muovikalvosta. Tiivistyskerros johdetaan mittarikentän hiekanerotuskaivoon, jolloin tiivistyskerros on johdettu öljyn- ja bensiininerottimen kautta.

Dieselaseman mittarikentän ja maanpäällisen säiliön alla samoin kuin täyttöpaikan päällysteenä on betoni. Mittarikenttiä ja täyttöpaikkaa ympäröivä liikennealue on asfaltoitu.

Polttonesteiden siirto:

Säiliöiden täyttöputket tehdään galvanoidusta teräsputkesta DN 100/80 mm. Jokaisen osan täyttöputkelle asennetaan oma muovinen pidätyskaivo, jolloin polttonesteen pääsy maaperään estyy. Pidätyskaivoille asennetaan teräksinen suojakaide.

Jokaista säiliötä varten asennetaan elektroninen ylitäytönestin. Imuputkissa ei säiliöiden päällä (maanalaiset säiliöt) käytetä takaiskuventtiileitä, jolloin kaikki mahdolliset putkistovuodot havaitaan välittömästi. Imuputket tehdään maanpäällisiltä osiltaan DN 50 galvanoidusta putkesta ja maanalaisilta osiltaan muoviputkesta KP 63E.

Varastointisäiliöiden ja piha-alueiden tarkkailu ja riskien ennaltaehkäisy:

Maanalaiset säiliöt varustetaan elektronisin hälytysjärjestelmin. Säiliöiden vaippojen välitila täytetään vesi-glykoliseoksella ja yhdistetään putkituksella erilliseen paisunta-astiaan, jossa on elektroninen hälytysanturi. Hälytysyksikkö asennetaan jakeluaseman teletilaan helposti havaittavaan paikkaan. Säiliöt varustetaan pienetkin säiliöhävikit havaitsevilla elektronisilla pinnanmittauslaitteilla. Säiliöt tarkastetaan määräajoin Öljyalan Keskusliiton suositusten mukaisesti.

Piha-alueen jo entuudestaan oleva öljyn- ja bensiininerotin on myös varustettu elektronisinhälytysjärjestelmin hälytysyksikön sijaitessa jakeluaseman teletilan helposti havaittavassa paikassa. Hälytysyksikköä tarkkaillaan päivittäin ja erotinta säännöllisesti mekaanisin käsimittauksin Öljyalan Keskusliiton ohjeiden mukaan.

Pirkanmaan ympäristökeskus

on lupahakemuksesta antamassaan lausunnossa esittänyt, että jakeluaseman sijaitessa I luokan pohjavesialueella tulisi myös säiliöiden alle asentaa yhtenäinen tiivis hitsattavissa oleva HDPE-muovikalvo, jolloin säiliöiden alle muodostuvan erillisen altaan tyhjennysmahdollisuudet on otettava huomioon. Säiliöt on myös varustettava jatkuvatoimisella elektronisella pinnankorkeuden seurantajärjestelmällä, josta on suora hälytysyhteys jatkuvasti miehitettyyn valvomoon. Säiliöitä vaihdettaessa on selvitettävä maaperän mahdollinen pilaantuminen, jolloin, mikäli maaperässä todetaan polttoainejäämiä, asiasta on ympäristökeskukselle ilmoitettava pilaantuneen maaperän puhdistamista varten.

Ylöjärven ympäristölautakunta

on 23.5.2000 tekemällään päätöksellä myöntänyt yhtiölle ympäristönsuojelulain (86/2000) mukaisen ympäristöluvan, koska toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset. Lupa on myönnetty seuraavin lupamääräyksin n:ot 1-6:

1. Toiminnanharjoittajan tulee pitää kirjaa lupahakemuksessa esitetystä tarkkailusta. Jakeluaseman ja öljynerotinten ohella tulee tarkkailuun lisätä öljynerotuskaivon purkupaikan silmämääräinen tarkkailu öljynerotuskaivon käsimittausten yhteydessä. Tarkkailukirjanpito tulee esittää pyydettäessä ympäristönsuojeluviranomaiselle (ympäristönsuojelulain 43 ja 46 §). Yhtiön tulee esittää öljynerotuskaivon purkupaikka ennen muutostöihin ryhtymistä.

2. Mahdollisista onnettomuustilanteista tulee ilmoittaa viipymättä öljyntorjuntaviranomaiselle ja ryhtyä tarvittaviin toimiin haitan ehkäisemiseksi (ympäristönsuojelulain 43 §)

3. Saneeraustöiden yhteydessä tulee toiminnanharjoittajalla olla saastuneeseen maaperään perehtynyt konsultti tai vastaava varmistamassa maaperän puhtaus. Saneerauksen yhteydessä tulee poistaa kaikki mahdollisesti saastuneen maaperän ohjearvon ylittävät maa-ainekset. Myös aikaisempien muutosten yhteydessä mahdollisesti maan alle jääneet rakenteet (putkistot ym.) tulee poistaa muutostöiden yhteydessä (ympäristönsuojelulain 7 §)

4. Toiminnan päätyttyä tulee kaikki maanalaiset johdot ja muut rakenteet purkaa. Lisäksitoiminnanharjoittajan tulee tutkia alueen maaperä mahdollisen saastumisen vuoksi (ympäristönsuojelulain 46 §). Suunnitelma lopettamisesta tulee esittää hyvissä ajoin ympäristönsuojeluviranomaiselle.

5. Jakelukentän lisäksi tiivis muovikalvo tulee asentaa myös säiliöiden alle siten, että muodostuva allas on mahdollista tyhjentää. Perusteluina esitetään, että asema sijoittuu tärkeälle pohjavesialueelle (ympäristönsuojelulain 7 ja 8 §).

6. Säiliöiden pinnankorkeuden seurantajärjestelmästä tulee olla suora hälytysyhteys jatkuvasti miehitettynä olevaan valvomoon (ympäristönsuojelulain 7 ja 8 §).

Toiminnanharjoittajan tulee esittää saneeraustöiden yhteydessä tehdyt maaperän puhtaudentarkkailutoimenpiteet ympäristönsuojeluviranomaiselle saneeraustöiden päättymisen jälkeen.

Lupa on voimassa toistaiseksi. Muutoksista tulee ilmoittaa ympäristönsuojeluviranomaiselle hyvissä ajoin ennen muutoksiin ryhtymistä. Lupamääräyksiä tulee tarkastella uudelleen viimeistään vuonna 2010 (ympäristönsuojelulain 55 §).

Soveltaminaan oikeusohjeina lautakunta on viitannut lupamääräyksissä erikseen mainittujenoikeusohjeiden lisäksi myös ympäristönsuojelulain 28 ja 41 §:ään sekä ympäristönsuojeluasetuksen (169/2000) 1 §:n 5 kohtaan.

Yhtiön vaatimukset hallinto-oikeudessa: Yhtiö

on vaatinut ympäristölautakunnan päätöstä muutettavaksi siten, että lupamääräykset n:ot 5 ja 6 kumotaan.

Yhtiö on lausunut, että tässä tapauksessa ei voida soveltaa ympäristönsuojelulain 7 ja 8 §:ää, vaan asiassa on noudatettava niitä jakeluasematoimintaa koskevia viranomaismääräyksiä, joissa on esitetty erillisvaatimuksia jakeluaseman sijaitessa tärkeällä pohjavesialueella.

Lupamääräyksen 5 osalta yhtiö on viitannut kauppa- ja teollisuusministeriön vaarallisten kemikaalien käsittelystä ja varastoinnista antaman päätöksen (415/1998) 5 ja 13 §:ään ja esittänyt, että kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksen 5 §:ssä mainituilla rakenteellisilla ja käyttöteknisillä toimenpiteillä oli alalla yleisesti käsitetty saman päätöksen 13 §:ssä mainittua vaatimusta kaksoisvaippasäiliöstä ja vuodonilmaisujärjestelmästä. Nämä vaatimukset oli esitetty toteutettavaksi yhtiön ympäristölupahakemuksen liitteenä olevassa suunnitelmassa. Pohjaveden ja maaperän likaantuminen ehkäistään kaksoisvaippasäiliöiden ja vuodonilmaisujärjestelmän lisäksi tiiviillä piha-alueen päällysteellä, tiivistyskerroksella, ylitäytönestimillä ja täyttöputkien pidätyskaivoilla.

Hakemuksen liitteenä olevan suunnitelman mukaan jakeluaseman teknistä tasoa oleellisestiparannettaisiin. Vaihtamalla vanhat yksivaippasäiliöt uusiin kaksoisvaippasäiliöihin, täyttöpaikan viemäröinnillä ja tiivistyskerroksen rakentamisella jakelualueen ja täyttöpaikan alle vähennettäisiin merkittävästi ympäristöön kohdistuvia riskejä. Jakeluasemalla on suunniteltu noudatettavaksi kaikkia mahdollisia jakeluasematoiminnasta annettuja viranomaismääräyksiä.

Lupamääräyksen 6 osalta yhtiö on viitannut saman kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksen 14 ja 34 §:ään ja muun ohella todennut, ettei mikään viranomaismääräys edellyttänyt elektronista pinnankorkeuden seurantajärjestelmää.

Yhtiö on lopuksi huomauttanut, että lupamääräysten 5 ja 6 sisältämät vaatimukset aiheuttaisivat teknisen vaaratilanteen varastosäiliöille, mikäli pumppausjärjestelmä pettää. Tällöin veden noste voi liikuttaa säiliöitä, aiheuttaa merkittäviä vaurioita ja siten ympäristöriskin.

Ympäristölautakunta

on selityksessään esittänyt yhtiön valituksen hylättäväksi.

Pohjavesialueiden aiheuttamien riskien poistamiseksi oli Ylöjärven kunnassa laadittu suojelusuunnitelma vuonna 1993, jonka hyväksymisen jälkeen pohjavesialueiden pahimmista riskitekijöistä oli poistunut yksi miehitetty jakeluasema ja kaksi kylmää asemaa. Tavoitteena on, ettei jakeluasemien kaltaisia riskejä olisi pohjavesialueilla enää lainkaan. Mikäli pohjavesialueilla kuitenkin aiotaan jatkaa huoltoasematoimintaa, on asemien suojaus- ja varustetason oltava teknisesti niin hyvää kuin mahdollista (ympäristönsuojelulain 4 §:n 3 kohdan vaatimus BAT-tekniikan käytöstä). Muutoinkin ympäristölautakunta on perustanutpäätöksensä juuri asiassa keskeisiin ympäristönsuojelulain 7 §:ään (maaperän pilaamiskielto) ja 8 §:ään (pohjaveden pilaamiskielto)

Kauppa- ja teollisuusministeriö

on hallinto-oikeuden siltä asiassa pyytämässä lausunnossa esittänyt, että vaarallisten kemikaalien teollista käsittelyä ja varastointia koskevan asetuksen 13 §:n 4 momentin mukaan käsillä olevan jakeluaseman on katsottava harjoittavan kemikaalin vähäistä varastointia. Ministeriö on myös antanut vaarallisten kemikaalien käsittelyä ja varastointia jakeluasemalla koskevan, tarkempia teknisiä määräyksiä sisältävän päätöksen (415/1998).

Ministeriö on lopuksi huomauttanut Öljy- ja Kaasualan Keskusliiton hallinnoiman standardisoinnin toimialayhteisön laativan jakeluasemia koskevaa standardia, joka sisältänee malliratkaisun myös tapauksesta, jossa jakeluasema sijaitsee tärkeällä pohjavesialueella.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus

on kumonnut ympäristölautakunnan päätöksen lupamääräykset n:ot 5 ja 6. Muutoin yhtiön valitus on hylätty.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

"Hallinto-oikeus toteaa, että asiassa on sovellettava ympäristönsuojelulakia. Ympäristönsuojelulain soveltaminen ei kuitenkaan estä kauppa- ja teollisuusministeriön vaarallisten kemikaalien käsittelystä ja varastoinnista annetun päätöksen (415/1998) samanaikaista soveltamista.

Kauppa- ja teollisuusministeriön vaarallisten kemikaalien käsittelystä ja varastoinnista annetun päätöksen 13 §:n mukaan, jos polttonesteen säiliö sijoitetaan tärkeälle tai muulle vedenhankintaan soveltuvalle pohjavesialueelle, säiliön tulee olla vuodonilmaisujärjestelmällä varustettu kaksoisvaippasäiliö. Kun polttonesteen säiliöt tässä tapauksessa tulevat olemaan vuodonilmaisujärjestelmällä varustettujakaksoisvaippasäiliöitä, hallinto-oikeus katsoo, että jakeluaseman toiminta tältä osin on riittävästi järjestetty rakenteellisin ja käyttöteknisin toimenpitein sellaiseksi, ettei siitä aiheudu maaperän tai pohjaveden pilaantumisvaaraa, kun vielä otetaan huomioon, että pohjaveden ja maaperän pilaantuminen lisäksi ehkäistään tiiviillä piha-alueen päällysteellä, tiivistyskerroksella, ylitäytönestimillä ja täyttöputken pidätyskaivoilla. Näin ollen lautakunnan päätöksen lupaehdon 5. määräys muovikalvon asentamisesta säiliöiden alle ei ole tarpeen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Vaatimukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa:

Pirkanmaan ympäristökeskus

on vaatinut hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista ja ympäristölautakunnan päätöksen pitämistä voimassa sellaisenaan, eli siis lupamääräysten 5 ja 6 voimaan saattamista. Niiden tavoitteena on estää tärkeillä ja vedenhankinnan kannalta merkityksellisillä pohjavesialueilla sijaitsevilla jakeluasemilla sattuvista täyttö- ja tankkausvirheistä sekä varastointi- ja jakelulaitteiden teknisistä vioista johtuvien vuotojen pääsy pohjaveteen. Tällaisilla pohjavesialueilla sijaitsevilla jakeluasemilla olisi käytettävä hyväksi kaikki ne taloudellisesti kohtuulliset tekniset suojaustoimet, joilla pohjaveden pilaantumista voidaan estää. Vaikka varastosäiliöt oli varustettu kaksoisvaipalla ja vuodonilmaisulaitteistolla ja ne olivat muutoinkin teknisesti moitteettomia, eivät ne silti estäneet inhimillisten tekijöiden (liitosvuodot tankkauksissa, kuljetusonnettomuudet ynnä muut sellaiset tapahtumat) mahdollisesti aiheuttamien polttonestevuotojen pääsyä maaperään ja pohjaveteen.

Ympäristökeskus on vielä esittänyt, että samalla pohjavesialueella oli vuonna 2000 uusittu Oy Shell Ab:n Lamminpään jakeluasema vastaavalla tavalla kuin ympäristölautakunta on edellyttänyt nyt kysymyksessä olevan Neste Markkinointi Oy:n jakeluasemankin rakennettavaksi. Varotoimista huolimatta Lamminpään jakeluasemalta oli päässyt maaperään bensiiniä, joka oli havaittu vasta kaikkien rakenteiden alle asennetun muovisen kaukalon tarkkailuputkesta. Jos rakenteiden alla ei olisi ollut tätä muovista kaukaloa, vuoto olisi havaittu vasta lähialueella tai vedenottamolla suoritettavissa pohjavesitutkimuksissa.Hallinto-oikeuden riittävinä pitämillä varotoimilla ei olisi ollut merkitystä, sillä bensiini olisi päässyt vapaasti kulkeutumaan pohjaveteen kenenkään huomaamatta.

Selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa:

Ympäristölautakunta

on selityksessään todennut valituksen olevan pohjavesien suojeluun liittyvistä syistä perusteltu. Jos hallinto-oikeuden päätös jäisi voimaan, vaarantuisi kymmenien tuhansien ihmisten käyttämä pohjavesi erityisen tärkeällä pohjavesialueella.

Yhtiölle

on varattu tilaisuus selityksen antamiseen valituksesta.

Yhtiö

ei ole antanut siltä pyydettyä selitystä.

Ympäristökeskus

on vastaselityksessään todennut, että yhtiön on katsottava ymmärtäneen valituksessa vaadittujen suojatoimenpiteiden tarpeellisuuden ja hyväksyneen ympäristökeskuksen vaatimukset, koska yhtiö luvansaajana ei ollut pitänyt aiheellisena antaa selitystä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Ympäristökeskuksen valitus hyväksytään. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Ylöjärvenympäristölautakunnan päätöksen lupamääräykset 5 ja 6 saatetaan voimaan.

Perustelut:

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Timo Silenti, Esa Aalto, Lauri Tarasti (t), Marita Liljeström ja Pekka Vihervuori sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Heikki Kiuru ja Pertti Eloranta.

---

[SV]

Ett bolag hade sökt miljötillstånd för väsentlig ändring (ombyggnad) av verksamheten på en distributionsstation för flytande bränslen (dieselstation och A24-station) inom ett grundvattenområde som är viktigt för vattenförsörjningen av tätbebyggelse.

Enligt ansökan skulle distributionsstationens enkelmantlade bränslelagringscisterner ersättas med nya dubbelmantlade cisterner som är utrustade med ett läckagedetektorsystem. Enligt ansökan skulle förorening av grundvattnet och marken vidare förhindras med en tät beläggning på distributionsstationens gårdsplan, med ett tätningslager (bland annat genom att installera en plastfolie under betongstenläggningen på A24-automatstationens mätarområde), med elektroniska överfyllnadsskydd och med spärrbrunn för påfyllnadsrören.

Miljönämnden beviljade bolaget ett miljötillstånd enligt miljöskyddslagen (86/2000) som var förenat med bland annat sådana tillståndsvillkor att "en vattentät plastfolie skall installeras utöver påfyllnadsområdet också under bränslecisternerna så att det är möjligt att tömma bassängen som bildas" (tillståndsvillkor 5) och att "systemet för övervakning av vätskenivån i cisternerna skall stå i direkt alarmkontakt till ett ständigt bemannat kontrollrum" (tillståndsvillkor 6).

Med anledning av bolagets besvär och efter att ha inhämtat utlåtande av handels- och industriministeriet upphävde förvaltningsdomstolen tillståndsvillkoren 5 och 6 som överflödiga.

Miljöcentralen begärde att förvaltningsdomstolens beslut skulle upphävas och att tillståndsvillkoren 5 och 6 i miljönämndens beslut skulle sättas i kraft.

Högsta förvaltningsdomstolen godkände miljöcentralens besvär, upphävde förvaltningsdomstolens beslut och satte i kraft tillståndsvillkoren 5 och 6.

Distributionsstationen som skulle byggas om är belägen på ett grundvattenområde som är viktigt för vattenförsörjningen av tätbebyggelse. På ett sådant område är det nödvändigt att se till att utsläpp av flytande bränslen i marken och grundvattnet i omgivningen förhindras genom skyddsåtgärder med tillämpning av bästa tillgängliga teknik och bästa praxis från miljösynpunkt. Dubbelmantlade cisterner med läckagedetektorsystem i enlighet med handels- och industriministeriets beslut (415/1998) kombinerade med andra åtgärder som ingick i miljönämndens beslut och i beslutets övriga tillståndsvillkor än 5 och 6 är inte nog för att hindra att bränsle släpps ut i marken och grundvattnet och medför förorening eller risk för förorening som förbjuds i 7 och 8 § miljöskyddslagen, i varje fall inte i eventuella exceptionella situationer (exempelvis spill vid påfyllnad och tankning eller oväntade tekniska fel i lagrings- och distributionsanordningarna för flytande bränsle).