Supreme Administrative Court allows appeal against environmental permit, remanding case due to conflicting environmental impact assessment rulings.

Asia

Valituslupahakemus ja valitus ympäristölupa-asiassa

Muutoksenhakija

Helsingin kaupunki

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Vaasan hallinto-oikeus 3.7.2024 nro 911/2024

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää Helsingin kaupungille valitusluvan ja tutkii asian.

Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätöksen ja palauttanut asian aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi siltä osin kuin hallinto-oikeus on jättänyt oman ratkaisunsa vuoksi lausumatta Lauttasaari-Seura - Drumsö-Sällskapet ry:n valituksessa hallinto-oikeudessa esitetyistä muista valitusperusteista.

Asian tausta

(1)

Etelä-Suomen aluehallintovirasto

on päätöksellään 22.12.2021 nro 422/2021 myöntänyt Helsingin kaupungille ympäristöluvan Koivusaaren kierrätyskentän toiminnalle. Lupa koskee sedimenttien välivarastointia ja käsittelyä (stabilointi) sekä stabiloinnin sideaineiden välivarastointia aluehallintoviraston päätöksen liitteessä 1 esitetyllä lupa-alueella. Päätöksen mukaan toiminnan saa aloittaa, kun Koivusaaren vireillä oleva asemakaava ja asemakaavan muutos nro 12587 on saanut lainvoiman. Ympäristölupa on voimassa viisi vuotta toiminnan aloittamisesta.

(2)

Hallinto-oikeus

on Lauttasaari-Seura - Drumsö-Sällskapet ry:n (jäljempänä myös

Lauttasaari-Seura

) valituksesta kumonnut aluehallintoviraston päätöksen ja palauttanut asian aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

(3) Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

(4) Asiassa on Lauttasaari-Seuran vaatimuksesta ensisijaisesti ratkaistava, tuleeko valituksenalainen päätös kumota. Toissijaisesti muutoksenhakija on vaatinut, että päätöstä muutetaan. Valitusperusteet ovat liittyneet erityisesti toiminnan melu- ja pölyvaikutuksiin.

(7) Koska kierrätyskentän toiminta valituksenalaisessa päätöksessä todetusti muodostaa vesirakentamishankkeen kanssa sellaisen teknisen ja toiminnallisen yhteyden, että niiden ympäristövaikutuksia on ympäristönsuojelulain 41 §:n mukaisesti tarkasteltava yhdessä ja kun otetaan huomioon hallinto-oikeuden tänään aluehallintoviraston päätöksistä numerot 225/2021 ja 226/20221 antamat ratkaisut, Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätös on kumottava ja asia palautettava uudelleen sen käsiteltäväksi. Asian käsittelyssä on otettava huomioon hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut aluehallintoviraston päätöksistä numerot 225/2021 ja 226/2021 sekä ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 25 §:n 2 momentti, jonka mukaan viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen ennen kuin se on saanut käyttöönsä arviointiselostuksen ja perustellun päätelmän.

(8) Hallinto-oikeus katsoo, että asian käsittelyssä tulee lisäksi ottaa huomioon ympäristönsuojelulain 47 §:n 1 momentin menettelysäännökset, koska kierrätyskentän toiminnan on katsottava aiheuttavan vesien pilaantumisen vaaraa, kun otetaan huomioon toiminnan päästöjen luonne ja toiminnan sijoittuminen välittömästi meren rannalle.

(9) Asian näin päättyessä asiassa ei ole tarpeen enemmälti arvioida valitusperusteita.

Asian ovat ratkaisseet lainoppineet hallinto-oikeustuomarit Pirjo Joutsenlahti (eri mieltä) ja Päivi Kentala, joka on myös esitellyt asian, sekä tekniikan alan hallinto-oikeustuomari Susanna Lähetkangas ja luonnontieteiden alan hallinto-oikeustuomari Petri Hiltunen.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(10)

Helsingin kaupunki

on pyytänyt lupaa valittaa asiassa. Kaupunki on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Kaupunki on pyytänyt, että korkein hallinto-oikeus palauttamatta asiaa uudelleen hallinto-oikeudelle käsiteltäväksi tutkii ja ratkaisee valituksenalaisen asian myös niiden Lauttasaari-Seuran valitusperusteiden osalta, joita hallinto-oikeus ei ole oman ratkaisunsa vuoksi käsitellyt eikä ratkaissut.

(11) Vaatimustensa tueksi kaupunki on viitannut siihen, mitä se on lausunut valituksessaan koskien Koivusaaren vesirakentamishankkeesta hallinto-oikeuden antamaa päätöstä 3.7.2024 nro 910, sekä esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

(12) Koska aluehallintoviraston päätöksissä 225/2021 ja 226/2021 vesi- ja ympäristölupa-asioissa ei ole tullut soveltaa YVA-lain mukaista menettelyä, asiaa ei ole syytä arvioida toisin myöskään sen takia, että kierrätyskenttää koskevan ympäristölupa-asian ympäristövaikutuksia tarkastellaan ympäristönsuojelulain 41 §:n mukaisesti. Kaupunki katsoo, ettei kierrätyskentän hanke yksin tai yhdessä tarkasteltuna edellytä YVA-lain mukaista menettelyä. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) ei ole ottanut kantaa YVA-menettelyn tarpeeseen kierrätyskentän osalta eikä siten ole edellyttänyt YVA-menettelyn suorittamista. Helsingissä on vastaaville kierrätyskentille haettu ja saatu ympäristölupia ilman, että niiden kohdalla olisi keskusteltu YVA-menettelyn tarpeesta.

(13) Kierrätyskentällä ei murskata, louhita tai muuten käsitellä mahdollisesti melua aiheuttavalla tavalla materiaaleja. Kierrätyskentällä välivarastoidaan altaissa ainoastaan viereisestä meren pohjasta nostettuja sedimenttejä eli märkiä hiekka- tai savimassoja, jotka eivät pölyä. Alueelle tuotavia materiaaleja ei ohjata kierrätyskentälle. Stabilointiaineiden kuivavarastointi toteutetaan asianmukaisesti suojattuna. Pölyämistä ehkäistään pääsääntöisesti nopeusrajoituksilla, pölyntorjunta-aineella ja ajoväylien pesulla ja kastelulla. Kierrätyskentän toiminta ei muiden vastaavien kohteiden perusteella aiheuta pölyämistä. Kentälle kuivumaan tuotava aines kuivuu ainoastaan niin, että se voidaan kuljettaa eteenpäin.

(14) Kierrätyskentällä toteutettava käsittely on ympäristöministeriön ns. maa-ainesmuistion (Kaivetut maa-ainekset — jäteluonne ja käsittely, 3.7.2015) perusteella tavanomaista maarakennustoimintaa. Muistion mukaan muuntamistoimena ei pidetä muuta sellaista maa-aineksen käsittelyä, jonka tarkoituksena on ainoastaan parantaa maa-aineksen rakennettavuusominaisuuksia (esimerkiksi stabilointi ja kiinteytys sideaineilla, jotka eivät ole jätettä, pehmeiden aineiden lujittamiseksi). Toimenpidettä voidaan siten pitää tavanomaisena maarakennustoimintaan kuuluvana käytäntönä.

(15) Kierrätyskentän toiminnoille on aluehallintoviraston lupapäätöksessä annettu useita vesien hallintaan, käsittelyyn ja tarkkailuun liittyviä lupamääräyksiä. Näiden määräysten mukaisesti toimittaessa kierrätyskentältä muodostuvien vesien haitallisen vaikutuksen ympäröivään vesialueeseen ei katsota olevan merkittävä, ja vaikutukset ovat hallittavissa.

(16)

Etelä-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupavastuualue

on antanut lausuman, jossa se on yhtynyt Helsingin kaupungin valituksessa esitettyyn, ja todennut lisäksi muun ohella seuraavaa:

(17) Aluehallintoviraston käsityksen mukaan vesialueen rakentamisella ja kierrätyskentällä on ympäristönsuojelulain 41 §:n mukainen tekninen ja toiminnallinen yhteys, kun merialueen ruoppauksessa syntyviä ruoppausmassoja käsitellään hankealueella sijaitsevalla kierrätyskentällä. Tällöin toimintojen ympäristövaikutuksia tai jätehuoltoa on tarpeen tarkastella yhdessä ja toimintoihin on haettava lupaa samanaikaisesti eri lupahakemuksilla tai yhteisesti yhdellä lupahakemuksella.

(18) Toiminnoista aiheutuvaa melua on selvitetty melumallinnuksella, jossa on huomioitu kierrätyskentän, vesirakentamisen ja Länsiväylän liikenteen aiheuttama melu toimintavuosina 2023 ja 2024 (Vahanen - Halme Acoustics Oy, ympäristömeluselvitys 11.3.2020). Kierrätyskentän aiheuttama pölyhaitta on vähäistä varsinkin, kun hakemusta on muutettu koskemaan ainoastaan vesirakentamisessa syntyvien märkien ruoppausmassojen välivarastointia ja käsittelyä kierrätyskentällä.

(19) Aluehallintoviraston näkemyksen mukaan merialueelle kohdistuvien päästöjen ja pölyn leviämisen mallintaminen eikä myöskään yhteisvaikutusten enempi selvittäminen ole ollut tarpeen. Kierrätyskentällä varastoitavien ja käsiteltävien ruoppausmassojen haitta-aineiden pitoisuudet alittavat valtioneuvoston asetuksen (214/2007) mukaiset alemmat ohjearvot. Lupamääräysten mukaisesti toteutettuna kentällä välivarastoitavista kynnysarvomaista ei kulkeudu maaperään eikä mereen merkittäviä määriä haitta-aineita, eikä niistä aiheudu alueen maaperän tai merialueen pilaantumista.

(20) Vesirakentamista ja käsittelykenttää koskevia hakemuksia ei ole ollut tarpeen ratkaista samanaikaisesti, vaikka hankkeilla on ympäristönsuojelulain 41 §:n mukainen tekninen ja toiminnallinen yhteys. Vesirakentamista koskeva päätös on annettu 16.7.2021 ja käsittelykenttää koskevaa päätös 22.12.2021. Käsittelykentän päätöstä on viivyttänyt muun muassa hakemuksen muuttaminen kahteen otteeseen käsittelyn aikana. Hakemuksen käsittelyä on myös pitkittänyt Koivusaaren uuden asemakaavan käsittelyyn liittynyt muutoksenhaku. Koivusaaren uuden asemakaavan (nro 12587) kaavakartan kaavamääräyksessä mainitaan, että alueella tulee pyrkiä kierrättämään rakentamisessa muodostuvia ja käytettäviä massoja mahdollisimman tehokkaasti ja varautua rakentamisen aikaiseen massojen välivarastointi- ja käsittelytoimintaan ympäristöluvan ja rakentamisen etenemisen mahdollistamissa puitteissa. Aluehallintovirasto katsoo, että kierrätyskentän toiminta on lainvoimaisen asemakaavan mukaista.

(21)

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue

on antanut lausuman, jossa se on todennut muun ohella seuraavaa:

(22) Valituksenalaisessa hallinto-oikeuden päätöksessä on todettu, että vesirakentamishankkeen lisäksi myös Koivusaaren kierrätyskentän toiminta kuuluu YVA-lain tarkoittamaan hankekokonaisuuteen. Tällöin myös kierrätyskentän toiminnan vaikutuksia olisi tullut tarkastella osana hankekokonaisuutta päätettäessä YVA-menettelyn tai YVA-yksittäistapauspäätöksen tarpeesta. ELY-keskus toteaa, että Helsingin kaupungin ja ELY-keskuksen välisessä neuvottelussa 22.8.2024 on todettu tarve arvioida Koivusaaren kierrätyskentän ja vesirakentamishankkeiden YVA-menettelyn tarve YVA-lain 13 §:n tarkoittamalla päätösmenettelyllä. ELY-keskus ei näin ollen ota lausunnossaan kantaa Koivusaaren hankkeiden YVA-menettelyn kokonaistarpeeseen.

(23)

Helsingin kaupungin kaavoitusviranomainen

on antanut lausuman, jossa se on todennut muun ohella seuraavaa:

(24) Kierrätyskenttä on kaavanmukaista toimintaa, ja se on huomioitu kaavassa seuraavin määräyksin:

”Alueen maanrakentaminen tulee suunnitella koordinoidusti, kokonaisuus huomioiden, vaiheittain ja ympäristöhäiriöt minimoiden. Massojen hallintaan tulee kiinnittää erityistä huomiota.”

”Alueella tulee pyrkiä kierrättämään rakentamisessa muodostuvia ja käytettäviä massoja mahdollisimman tehokkaasti ja varautua rakentamisen aikaiseen massojen välivarastointi- ja käsittelytoimintaan ympäristöluvan ja rakentamisen etenemisen mahdollistamissa puitteissa.”

(25)

Lauttasaari-Seura - Drumsö-Sällskapet ry

on antanut lausuman.

(26)

Helsingin kaupunki

on antanut vastauksen, jossa se on todennut muun ohella seuraavaa:

(27) Uudenmaan ELY-keskus on lausumassaan viitannut 22.8.2024 järjestettyyn Helsingin kaupungin ja ELY-keskuksen väliseen neuvotteluun. Mainitussa neuvottelussa keskusteltiin vaihtoehdoista Koivusaaren hankekokonaisuuden edistämiseksi, mutta ei kuitenkaan päädytty siihen, että asiassa tässä vaiheessa tehtäisiin ympäristövaikutusten arvioinnista annetun lain 13 §:n mukainen päätös arviointimenettelyn soveltamisesta yksittäistapauksessa. Kaupungin käsityksen mukaan YVA-lain 13 §:n mukaisen päätöksen valmistelu ei ole tällä hetkellä vireillä. Päätöksen tekeminen arviointimenettelyn soveltamisesta yksittäistapauksessa ei ole ajankohtaista eikä tarkoituksenmukaista muutoksenhaun ollessa kesken.

(28)

Helsingin kaupungin vastaus

on toimitettu tiedoksi Lauttasaari-Seura - Drumsö-Sällskapet ry:lle.

Merkintä

(29)

Korkein hallinto-oikeus

on tänään antamallaan toisella päätöksellä ratkaissut Koivusaaren vesirakentamishankkeen ympäristö- ja vesitalouslupaa koskevan Helsingin kaupungin valituslupahakemuksen ja valituksen (1976/2024).

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(30) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana, onko hallinto-oikeus voinut kumota ja palauttaa asian aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi sillä perusteella, että hanke edellyttää ympäristövaikutusten arviointimenettelyn suorittamista, koska se muodostaa hankekokonaisuuden Koivusaaren vesirakentamishankkeen kanssa.

Sovellettavat oikeusohjeet

(31)

Ympäristönsuojelulain

39 §:n 2 momentin mukaan ympäristölupahakemukseen on liitettävä lupaharkinnan kannalta tarpeellinen selvitys toiminnasta, sen vaikutuksista, asianosaisista ja muista merkityksellisistä seikoista. Jos hakemus koskee ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetussa laissa tarkoitettua toimintaa, hakemukseen on liitettävä mainitun lain mukainen ympäristövaikutusten arviointiselostus ja yhteysviranomaisen perusteltu päätelmä ennen päätöksentekoa.

(32) Ympäristönsuojelulain 41 §:n mukaan, jos samalla toiminta-alueella sijaitsevalla usealla luvanvaraisella toiminnalla on sellainen tekninen ja toiminnallinen yhteys, että niiden ympäristövaikutuksia tai jätehuoltoa on tarpeen tarkastella yhdessä, toimintoihin on haettava lupaa samanaikaisesti eri lupahakemuksilla tai yhteisesti yhdellä lupahakemuksella. Lupaa voidaan kuitenkin hakea erikseen, jos hakemuksen johdosta ei ole tarpeen muuttaa muita toimintoja koskevaa voimassa olevaa lupaa.

(33) Ympäristönsuojelulain 46 §:n mukaan, jos ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavien eri toimintojen yhteisvaikutus on lupaharkinnan kannalta huomattava ja näiden toimintojen ympäristölupa-asiat ovat vireillä samassa lupaviranomaisessa, asiat on käsiteltävä ja ratkaistava samanaikaisesti, jollei sitä ole perustellusta syystä pidettävä tarpeettomana. Jos 41 §:ssä tarkoitettuja toimintoja koskeva lupa-asia on pantu vireille eri lupahakemuksilla, hakemukset on käsiteltävä ja ratkaistava tarvittaessa samanaikaisesti ottaen huomioon toimintojen muodostama kokonaisuus.

(34) Ympäristönsuojelulain 47 §:n 1 momentin mukaan vesien pilaantumisen vaaraa aiheuttavaa toimintaa koskeva ympäristölupahakemus sekä samaa toimintaa koskeva vesilain mukainen lupahakemus ja hakemus tämän lain 34 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetun käyttöoikeuden saamiseksi on käsiteltävä yhdessä ja ratkaistava samalla päätöksellä, jollei sitä ole erityisestä syystä pidettävä tarpeettomana. Yhteiskäsittely ei ole tarpeen, jos toiminta edellyttää ympäristöluvan lisäksi pelkästään vesilain 4 luvun mukaista lupaa veden ottamiseen eikä veden ottamisen ja sen takaisin vesistöön päästämisen välillä ole välitöntä vesitaloudellista yhteyttä. Saman lainkohdan 3 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitetut asiat käsitellään vesilain mukaisessa menettelyssä ottaen huomioon, mitä lupahakemuksen ja päätöksen sisällöstä säädetään tässä laissa tai tämän lain nojalla.

(35)

Ympäristövaikutusten arvioinnista annetun lain

(252/2017, jäljempänä YVA-laki) 1 §:n mukaan sanotun lain tavoitteena on edistää ympäristövaikutusten arviointia ja arvioinnin yhtenäistä huomioon ottamista suunnittelussa ja päätöksenteossa sekä samalla lisätä kaikkien tiedon saantia ja osallistumismahdollisuuksia.

(36) YVA-lain 3 §:n 1 momentin mukaan tätä lakia ja ympäristövaikutusten arviointimenettelyä sovelletaan hankkeisiin ja niiden muutoksiin, joilla todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia. Ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä arvioitavat hankkeet ja niiden muutokset luetellaan liitteessä 1.

(37) Saman pykälän 2 momentin mukaan arviointimenettelyä sovelletaan lisäksi yksittäistapauksessa sellaiseen hankkeeseen tai jo toteutetun hankkeen muuhunkin kuin 1 momentissa tarkoitettuun muutokseen, joka todennäköisesti aiheuttaa laadultaan ja laajuudeltaan, myös eri hankkeiden yhteisvaikutukset huomioon ottaen, 1 momentissa tarkoitettujen hankkeiden vaikutuksiin rinnastettavia merkittäviä ympäristövaikutuksia.

(38) Saman pykälän 3 momentin mukaan päätettäessä arviointimenettelyn soveltamisesta yksittäistapauksessa on sen lisäksi, mitä 2 momentissa säädetään, otettava huomioon hankkeen ominaisuudet ja sijainti sekä vaikutusten luonne. Päätöksenteon perustana olevista tekijöistä säädetään liitteessä 2. Hankkeen ominaisuuksista, sijainnista ja sen vaikutusten luonteesta voidaan antaa tarkempia säännöksiä valtioneuvoston asetuksella.

(39) YVA-lain 25 §:n (252/2017) 2 momentin mukaan viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen ennen kuin se on saanut käyttöönsä arviointiselostuksen ja perustellun päätelmän.

(40) YVA-lain 34 §:n 2 momentin mukaan se, jolla muutoin on oikeus hakea lupapäätökseen muutosta valittamalla, voi valituksessaan vedota siihen, ettei ympäristövaikutusten arviointimenettelyä ole suoritettu tai se on suoritettu olennaisilta osiltaan puutteellisesti.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(41) Hallinto-oikeus on valituksenalaisessa päätöksessään katsonut, että ruoppausmassojen käsittelykentän toimintaa on tullut tarkastella osana Koivusaaren vesirakentamishanketta ja näitä hankkeita on arvioitava YVA-lain mukaan yhtenä hankkeena, johon sovelletaan ympäristövaikutusten arviointimenettelyä yksittäistapauksessa YVA-lain 3 §:n 2 momentin perusteella. Tämän vuoksi hallinto-oikeus on kumonnut käsittelykentän ympäristölupapäätöksen.

(42) Korkein hallinto-oikeus on tänään antamallaan toisella päätöksellä kumonnut Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen, jossa hallinto-oikeus oli katsonut, että ympäristövaikutusten arviointimenettelyä tuli soveltaa Koivusaaren vesirakentamista koskevassa asiassa (diaarinumero 1976/2024). Tähän nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, että arviointimenettelyn soveltamiseen ei ole perusteita myöskään käsittelykentän osalta. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja asia on palautettava hallinto-oikeudelle sille tehdyn valituksen käsittelemistä varten siltä osin kuin hallinto-oikeus ei ole ottanut kantaa Lauttasaari-Seuran hallinto-oikeudessa esittämiin valitusperusteisiin ja ratkaissut asiaa näiltä osin.

(43) Siltä osin kuin hallinto-oikeus on edellyttänyt asiassa ympäristönsuojelulain 41 §:n, 46 §:n ja 47 §:n mukaista käsittelemistä yhdessä ja ratkaisemista samalla päätöksellä, korkein hallinto-oikeus viittaa edellä mainittuun vesirakentamishanketta koskevaan päätökseensä ja siinä asiasta lausuttuun.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Mika Seppälä, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio ja Tero Leskinen sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Juha Järvelä ja Samuli Korpinen. Asian esittelijä Päivi Korkeakoski.