Supreme Administrative Court allows appeal against zoning plan approval due to failure to consult owners on material changes.

Asia

Yleiskaavaa koskevat valituslupahakemukset ja valitus

Muutoksenhakijat

1. A ja hänen kaksi asiakumppaniaan

2. Kiinteistö Oy Kirkkonummen Karhunmetsä

3. Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus / Liikenne ja infrastruktuuri -vastuualue (jatkossa Uudenmaan ELY-keskuksen L-vastuualue)

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus, 26.3.2024, 1805/2024

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan A:lle ja hänen asiakumppaneilleen ja tutkii asian heidän valituksestaan.

Hallinto-oikeuden päätös muutoksenhakijoiden valituksen hylkäämisestä ja Kirkkonummen kunnanvaltuuston päätös osayleiskaavan hyväksymisestä kumotaan siltä osin kuin ne koskevat kiinteistöä X.

Kirkkonummen kunta velvoitetaan korvaamaan A:n ja hänen asiakumppaneidensa oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa arvonlisäveroineen 1 500 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määrätään korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

2. Kiinteistö Oy Kirkkonummen Karhunmetsän ja Uudenmaan ELY-keskuksen L-vastuualueen valituslupahakemukset hylätään. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua näihin valituksiin.

Asian tausta

(1)

Kirkkonummen kunnanvaltuusto

on 6.3.2023 (§ 13) hyväksynyt Masalan osayleiskaavan (piirustus numero 3481).

(2)

Kirkkonummen kunnanvaltuusto

on 19.6.2023 (§ 47) päättänyt valtuuston 6.3.2023 hyväksymän Masalan osayleiskaavan asiavirheen ja kirjoitusvirheiden korjaamisesta siten, että hyväksyttävän Masalan osayleiskaavan uusi piirustusnumero on 3486.

(3)

Muutoksenhakijat

ovat valittaneet kunnanvaltuuston osayleiskaavan hyväksymistä koskevasta päätöksestä hallinto-oikeuteen muun ohella siltä osin kuin se koskee kiinteistöä X.

(4)

Hallinto-oikeus

on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt muutoksenhakijoiden valituksen kunnanvaltuuston päätöksestä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jaana Moilanen, Petteri Leppikorpi ja Minna Ruuskanen, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(5)

A asiakumppaneineen

sekä

muut muutoksenhakijat

ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä.

(6)

A asiakumppaneineen

on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös ja kunnanvaltuuston päätös osayleiskaavan hyväksymisestä kumotaan muutoksenhakijoiden omistamaa kiinteistöä X koskevin osin. Kirkkonummen kunta on velvoitettava korvaamaan muutoksenhakijoiden oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen.

Vaatimuksia on perusteltu keskeisesti seuraavasti:

(7) Kaavoitusmenettelyssä on tapahtunut kuulemisvirhe, koska muutoksenhakijoita ei ole maankäyttö- ja rakennusasetuksen 32 §:n mukaisesti kuultu kaavaehdotukseen sen nähtävilläpidon jälkeen tehdystä, muutoksenhakijoiden kiinteistöä koskevasta olennaisesta muutoksesta. Nähtävillä olleessa kaavaehdotuksessa kiinteistö oli osoitettu pientalovaltaiseksi asuntoalueeksi. Sen jälkeen kaavaehdotusta muutettiin maanomistajia kuulematta osoittamalla kiinteistö ensin luonnonsuojelualueeksi ja sen jälkeen hyväksytyssä osayleiskaavassa lähivirkistysalueeksi. Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 32 §:n mukaista kuulemista ei voida korvata muulla vapaamuotoisella tavalla. Se, että muutoksenhakijat ovat oman aloitteellisuutensa ansiosta olleet tietoisia kaavaehdotukseen tehdyistä muutoksista ja että heillä on ollut mahdollisuus kommentoida niitä vapaamuotoisesti kirjallisesti, ei muodosta laillista kuulemista.

(8)

Kirkkonummen kunnanhallitus

on A:n ja hänen asiakumppaniensa valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta antamassaan lausumassa esittänyt niiden hylkäämistä.

(9)

A asiakumppaneineen

on antanut vastaselityksen ja toimittanut oikeudenkäyntikululaskun 6 289,20 euroa.

(10)

Kirkkonummen kunnalle

on lähetty tiedoksi A:n ja hänen asiakumppaneidensa vastaselitys. Kunta on antanut oikeudenkäyntikuluvaatimuksen johdosta lausuman, jossa se on vaatinut vaatimuksen hylkäämistä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

1. A:n ja hänen asiakumppaneidensa valitus

Kysymyksenasettelu

(11) Asiassa on A:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksen johdosta ratkaistavana, onko kunnanvaltuuston päätös osayleiskaavan hyväksymisestä kiinteistöä X koskevin osin kumottava virheellisessä järjestyksessä syntyneenä sen vuoksi, että muutoksenhakijoita ei ole kuultu kaavaehdotukseen tehtyjen muutosten johdosta.

Sovellettavat oikeusohjeet

(12) Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

(13) Maankäyttö- ja rakennuslain 65 §:n 1 momentin mukaan kaavaehdotus on asetettava julkisesti nähtäville. Nähtäville asettamisesta on tiedotettava kaavan tarkoituksen ja merkityksen kannalta sopivalla tavalla. Kunnan jäsenille ja osallisille on varattava tilaisuus esittää mielipiteensä asiassa (muistutus). Saman pykälän 4 momentin mukaan kaavaehdotuksen asettamisesta nähtäville säädetään tarkemmin asetuksella.

(14) Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 32 §:n mukaan jos kaavaehdotusta on olennaisesti muutettu sen jälkeen, kun se on asetettu julkisesti nähtäville, se on asetettava uudelleen nähtäville. Uudelleen nähtäville asettaminen ei kuitenkaan ole tarpeen, jos muutokset koskevat vain yksityistä etua ja niitä osallisia, joita muutokset koskevat, kuullaan erikseen.

(15) Maankäyttö- ja rakennuslain nimike on muutettu alueidenkäyttölaiksi 1.1.2025 voimaan tulleella lailla 752/2023. Uusi nimike ei ole ollut vielä voimassa, kun kunnanvaltuusto on hyväksynyt osayleiskaavan.

Asiassa saatu selvitys

(16) Muutoksenhakijat omistavat Masalan osayleiskaava-alueella sijaitsevan kiinteistön X.

(17) Kiinteistö oli 15.11. — 17.12.2021 nähtävillä olleessa osayleiskaavaehdotuksessa osoitettu osaksi pientalovaltaista asuntoaluetta (AP). Merkintään liittyi kaavamääräys, jonka mukaan alueelle saa sijoittaa rivitaloja, pientaloja ja erillispientaloja. Aluemerkintä sisältää myös asumiselle tarpeellisia julkisia ja yksityisiä palveluita, alueen sisäisiä liikenneväyliä, pysäköintialueita, alueen asukkaita palvelevia virkistys- ja puistoalueita sekä yhdyskuntateknisen huollon alueita. Maisemaa muuttava maanrakennustyö, puiden kaataminen ja muu näihin verrattavissa oleva toimenpide on luvanvaraista siten kuin MRL 128 §:ssä säädetään. Yleismääräysten mukaan AP-alueet ovat asemakaavoitettavia alueita.

(18) Yhdyskuntatekniikan lautakunnalle 26.1.2023 hyväksyttäväksi esitetyssä osayleiskaavaehdotuksessa kiinteistö oli osoitettu osaksi luonnonsuojelulain nojalla suojeltua tai suojeltavaksi tarkoitettua aluetta (SL).

(19) Kunnanvaltuuston sittemmin hyväksymässä ja muutoksenhaun kohteena olevassa osayleiskaavassa kiinteistö on osoitettu lähivirkistysalueeksi (VL). VL-merkintään liittyvän kaavamääräyksen mukaan alueen käyttötarkoitus on ulkoilu ja virkistys. Aluetta on hoidettava niin, että sen luonto- ja virkistysarvojen säilyminen turvataan. Alueelle saa rakentaa virkistystä palvelevia pieniä rakennuksia ja rakennelmia. Alueen puustoa on kehitettävä eri-ikäisenä metsikön sisällä, ellei luonnonarvojen säilyttäminen edellytä muita toimenpiteitä. Alueen suunnittelussa, käytössä ja hoidossa on otettava huomioon alueen sisältämien erityisten luontoarvojen säilyttäminen sekä maakunnallisen tai paikallisen ekologisen yhteyden toimivuus. Alueella on säilytettävä ja toteutettava liito-oravalle soveltuvia puustoisia ja riittävän leveitä kulkuyhteyksiä. Maisemaa muuttava maanrakennustyö, puiden kaataminen ja muu näihin verrattavissa oleva toimenpide on luvanvaraista siten kuin MRL 128 §:ssä on säädetty.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(21) Kaavaehdotukseen sen nähtävillä olon jälkeen tehdyillä, kiinteistöä X koskevilla muutoksilla on yleiskaavan ohjausvaikutus ja yleiskaavasta aiheutuva rakentamisrajoitus huomioon ottaen olennaisesti muutettu mahdollisuuksia käyttää kiinteistön aluetta muun ohella rakentamiseen. Kysymys on maanomistajien kannalta ollut sellaisesta maankäyttö- ja rakennusasetuksen 32 §:ssä tarkoitetusta olennaisesta muutoksesta, jonka johdosta maanomistajia olisi tullut ennen kaavan hyväksymistä erikseen kuulla. Kuulemisvelvoitetta ei voida katsoa täytetyn sillä, että maanomistajat ovat vastaavan kaavoittajan epävirallisessa tapaamisessa päässeet suullisesti ilmaisemaan näkemyksiään kaavoittajalle eikä myöskään sillä, että maanomistajille on tapaamisessa kerrottu, että heidän on tarvittaessa mahdollista olla yhteydessä päättäjiin.

(22) Koska maanomistajia ei ole kuultu kaavaehdotuksesta sen jälkeen, kun sitä on olennaisesti muutettu, kunnanvaltuuston päätös osayleiskaavan hyväksymisestä on kiinteistön X osalta syntynyt kuntalain 135 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla virheellisessä järjestyksessä ja on sen vuoksi mainitulta osin lainvastaisena kumottava.

Oikeudenkäyntikulut

(23) Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos A ja hänen asiakumppaninsa joutuisivat itse vastaamaan kokonaan oikeudenkäyntikuluistaan. Tämän vuoksi Kirkkonummen kunta on oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin ja 100 §:n nojalla velvoitettava korvaamaan A:n ja hänen asiakumppaneidensa oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

2. Muiden muutoksenhakijoiden valituslupahakemukset

(24) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 111 §:n 1 momentin mukaan valituslupa on myönnettävä, jos:

1) lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeätä saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi;

2) asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi on erityistä aihetta asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi; tai

3) valitusluvan myöntämiseen on muu painava syy.

(25) Sen perusteella, mitä Kiinteistö Oy Kirkkonummen Karhunmetsä ja Uudenmaan ELY-keskuksen L-vastuualue ovat esittäneet ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole mainittujen muutoksenhakijoiden osalta valitusluvan myöntämisen perustetta.

Asian ovat ratkaisset oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Jaakko Autio ja Joni Heliskoski. Asian esittelijä Hanna-Maria Schiestl.