Supreme Administrative Court dismisses appeal against ELY Centre's mandatory centralized water supply order for dense urban areas.

Asia

Vesihuoltolain mukaista asiaa koskeva valituslupahakemus ja valitus

Muutoksenhakija

Turun kaupunki

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Turun hallinto-oikeus 19.1.2022 nro 22/0007/1

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Asian tausta

(1)

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus)

on päätöksellään 9.9.2019 vesihuoltolain mukaisena valvontaviranomaisena määrännyt Turun kaupungin täyttämään vesihuoltolain 6 §:n mukaisen vesihuollon järjestämisvelvollisuuden Kakskerran ja Satavan, Hirvensalon, Paimalan, Auvainen-Tekkalan sekä Viikkala-Joenperän alueilla päätöksen liitekarttoihin merkittyjen alueiden osalta.

(2) Päätöksen mukaan alueet on hyväksyttävä vesihuoltolaitoksen toiminta-alueiksi ja ne on kokonaisuudessaan saatettava vesihuoltolaitoksen vesijohtoverkoston ja jätevesiviemäriverkoston piiriin. Toiminta-alueiden tulee kattaa vähintään rajattujen alueiden sisällä oleva asutus sekä vesihuollon kannalta asutukseen rinnastuva elinkeino- ja vapaa-ajan toiminta.

(3) Päätöksen mukaan alueet tulee esittää vesihuoltolaitoksen toiminta-alueiksi 31.12.2019 mennessä. Päätökset toiminta-alueista tulee tehdä 30.6.2020 mennessä ja alueiden kiinteistöillä tulee olla mahdollisuus liittyä verkostoihin 31.12.2020 mennessä.

(4) Lisävelvoitteena ELY-keskus on määrännyt kaupungin tiedottamaan alueen asukkaita keskitetyn vesihuollon toteuttamisesta alueille mahdollisimman pikaisesti, mielellään viimeistään 31.10.2019 mennessä.

(5) ELY-keskus on asettanut määräysten tehostamiseksi velvoitekohtaiset uhkasakot alueittain.

ELY-keskus on perustellut päätöstään, siltä osin kuin nyt on kyse, muun ohella seuraavasti:

(6) Päätöksessä mainituilla alueilla täyttyy vesihuoltolain 6 §:n mukaisesti kunnan järjestämisvelvollisuuteen velvoittava suuren asukasjoukon tarve. Alueille on toteutunut niin paljon rakentamista, että yhdyskuntarakenneluokituksen mukaan alueet luokitellaan taajama-asutukseksi (YKR-taajamat). Alueilla on hyvin tiiviitä asutuskeskittymiä, jolloin myös kiinteistökohtaisen vesihuollon järjestämiselle jäävä alue tontista jää pieneksi. Tällöin kiinteistökohtaisen vesihuollon järjestäminen ilman terveydensuojelullisia ja/tai ympäristönsuojelullisia riskejä käy mahdottomaksi, ja ainoaksi vaihtoehdoksi jää keskitetyn vesihuollon toteuttaminen. Rakennuskanta on pääosin sijoittunut nauhamaisesti teiden läheisyyteen, jolloin vesihuollon toteuttaminen keskitetysti on myös taloudellisesti kannattavaa.

(7)

Hallinto-oikeus

on Turun kaupungin valituksesta kumonnut ELY-keskuksen päätöksen niiltä osin kuin päätöksellä on määrätty, että siinä tarkoitetut alueet tulee esittää vesihuoltolaitoksen toiminta-alueeksi päätöksessä mainittuihin ajankohtiin mennessä.

(8) Hallinto-oikeus on samoin kaupungin valituksesta kumonnut ELY-keskuksen päätöksen niiltä osin kuin päätöksellä on määrätty, että alueiden kiinteistöillä tulee olla mahdollisuus liittyä vesijohto- ja jätevesiviemäriverkostoihin päätöksessä mainittuihin ajankohtiin mennessä.

(9) Hallinto-oikeus on kumonnut ELY-keskuksen päätöksen myös uhkasakon asettamista koskevien määräysten osalta.

(10) Hallinto-oikeus on hylännyt kaupungin valituksen enemmälti.

(11) Asian käsittelyyn kuluneen ajan vuoksi hallinto-oikeus on pidentänyt ELY-keskuksen päätöksen voimaan jääville määräyksille asetettuja määräaikoja siten, että toiminta-alueista tulee päättää 31.12.2022 mennessä.

Hallinto-oikeus on perustellut valituksen hylkäämistä muun ohella seuraavasti:

(14) Edellä sanottuun nähden hallinto-oikeus on katsonut, että vesihuoltolain 6 §:n 2 momentissa tarkoitettu suurehkon asukasjoukon tarve sekä osaltaan myös ympäristönsuojelulliset syyt vaativat, että Turun kaupunki ryhtyy toimenpiteisiin vesihuollon saatavuuden turvaamiseksi ELY-keskuksen päätöksessä tarkoitetuilla alueilla.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Seija Kaijanen, Kari Hartzell ja Juho Vuori, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(15)

Turun kaupunki

on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin kaupungin valitus on hylätty, ja ELY-keskuksen päätös kumotaan kokonaisuudessaan.

Turun kaupunki on esittänyt perusteluinaan muun ohella seuraavaa:

(16) Kaupunginvaltuusto hyväksyi 15.10.2018 Turun Vesihuolto Oy:lle toiminta-alueen sekä tavoitteelliset toiminta-alueet vuosille 2019 — 2021, aikaisintaan vuosille 2022 — 2025, aikaisintaan vuosille 2026 — 2029 sekä aikaisintaan vuoden 2029 jälkeen. Osa alueista, joita ELY-keskuksen määräys koskee, on siten toiminta-alueita koskevassa hyväksymispäätöksessä osoitettu tavoitteellisiksi toiminta-alueiksi.

(17) Kaupunginvaltuusto on päätöksellään 12.11.2018 hylännyt Kakskerta-Satavan alueella toimivan vesiosuuskunnan toiminta-alueen hyväksymistä koskevan hakemuksen, koska vesihuollon järjestämisessä tuli edetä suunnitelmallisesti osayleiskaavan hyväksymisen jälkeen. Koska ELY-keskus olisi voinut valittaa edellä mainituista toiminta-alueiden hyväksymistä koskevista päätöksistä hallinto-oikeuteen, hallintopakon käyttäminen on ollut tarpeetonta ja siten hallintolain 6 §:n mukaisen suhteellisuusperiaatteen vastaista.

(18) ELY-keskuksen päätöksen mukaan alueilla on toteutunut niin paljon rakentamista, että alueet luokitellaan yhdyskuntarakenneluokituksen mukaisiksi YKR-taajamiksi. Vesihuoltolaissa ei ole nimenomaisesti säädetty, että kunnalla on velvollisuus järjestää vesihuolto ja hyväksyä vesihuoltolaitokselle toiminta-alue YKR-luokituksen mukaisissa taajamissa. Vesihuoltolain 6 §:n 2 momenttia tai 7 §:ää koskevista perusteluista ei myöskään ole saatavissa tukea sille, että kunnan vesihuollon järjestämisvelvollisuus voitaisiin johtaa siitä, että alue sijoittuu YKR-taajamaan. Lisäksi ainoastaan pieni osa ELY-keskuksen päätökseen sisältyvistä alueista kuuluu niin sanottuun tiheään YKR-taajamaan ja muut niin sanottuun harvaan YKR-taajamaan. Kaupunginvaltuuston hyväksymään toiminta-aluerajaukseen on sisällytetty vain tiheään YKR-taajamaan kuuluvat alueet.

(19) ELY-keskuksen päätöksessä tarkoitetuilla alueilla ei asu vesihuoltolain 6 §:n 2 momentissa tarkoitettua suurehkoa asukasjoukkoa, jonka perusteella kaupungin tulisi ryhtyä toimenpiteisiin vesihuollon järjestämiseksi. ELY-keskus ja hallinto-oikeus eivät ole myöskään esittäneet riittäviä perusteluja sille, että toiminta-alueiden laajentamiseksi olisi mainitussa säännöksessä tarkoitettuja ympäristönsuojelullisia tai terveydellisiä perusteita.

(20) ELY-keskuksen päätöksessä tarkoitettujen alueiden toteutunut tai suunniteltu yhdyskuntakehitys ei edellytä, että alueiden tulisi vesihuoltolain 7 §:n mukaisesti sisältyä vesihuoltolaitoksen toiminta-alueeseen. Vesihuoltolaista tai lain 7 §:n perusteluista ei ole myöskään saatavissa tukea näkemykselle, jonka mukaan YKR-rajauksella tai vesihuoltolain 3 §:n 8 kohdassa säädetyllä taajaman määritelmällä olisi merkitystä arvioitaessa lain 7 §:ssä säädettyjen edellytysten täyttymistä.

(21) Hallinto-oikeuden päätöksessä on sivuutettu vesihuoltolain 8 §:n 2 momentin mukainen edellytys, jonka mukaan toiminta-alueen hyväksymisen edellytyksenä on, että perittävät vesihuollon maksut eli liittymismaksut ovat kohtuullisia. ELY-keskus on perustanut arvionsa alueiden vesihuollon toteuttamiskustannuksista vuonna 2006 tehtyyn potentiaalisia viemäröintialueita koskevaan selvitykseen, joka ei vastaa nykyisiä kustannuksia. Liittymismaksut tulisivat näissä toiminta-alueen osissa olemaan arvioon verrattuna moninkertaiset, jos kustannukset perittäisiin aiheuttamisperiaatteen mukaisesti liittyjiltä, mikä voi yksistään olla este toiminta-aluepäätöksen tekemiselle.

(22) ELY-keskuksen ja hallinto-oikeuden päätöksissä ei ole otettu huomioon, että osalla alueista on jo muun toimijan kuin kunnan vesihuoltolaitoksen viemäri, vaikka näille toimijoille ei olekaan vahvistettu toiminta-aluetta.

(23)

Etelä-Savon

elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus

, jolle ELY-keskusten vesihuoltolain mukaiset tehtävät on elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun valtioneuvoston asetuksen muutoksella keskitetty 1.1.2022 alkaen, on antanut lausunnon.

(24)

Turun kaupunginhallitus

on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

1. Kysymyksenasettelu

(25) Hallinto-oikeus on hylännyt Turun kaupungin valituksen ELY-keskuksen päätöksestä siltä osin kuin päätöksessä on määrätty, että kaupungin tulee tehdä määräaikaan mennessä päätökset vesihuoltolain mukaisista toiminta-alueista ELY-keskuksen päätöksen liitekartoista tarkemmin ilmenevien alueiden osalta. Hallinto-oikeus on pidentänyt määräajan päättymään 31.12.2022.

(26) Asiassa on kaupungin valituksesta ratkaistava, onko ELY-keskus voinut antaa edellä tarkoitetun määräyksen ja niin, että määräyksen perusteeksi on erityisesti vedottu näillä alueilla olevaan suurehkoon asukasjoukkoon.

2. Sovellettavat oikeusohjeet

(27)

Vesihuoltolain

4 §:n 2 momentin mukaan mainitun lain mukaisia valvontaviranomaisia ovat toimialoillaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus sekä kunnan terveydensuojeluviranomainen ja kunnan ympäristönsuojeluviranomainen.

(28) Vesihuoltolain 6 §:n 2 momentin mukaan, jos suurehkon asukasjoukon tarve taikka terveydelliset tai ympäristönsuojelulliset syyt sitä vaativat, kunnan tulee huolehtia siitä, että ryhdytään toimenpiteisiin tarvetta vastaavan vesihuoltolaitoksen perustamiseksi, vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen laajentamiseksi tai muun tarpeellisen vesihuollon palvelun saatavuuden turvaamiseksi.

(29) Vesihuoltolain 7 §:n mukaan kunnan alueella vesihuoltolaitosten toiminta-alueiden tulee kattaa alueet, joilla kiinteistöjen liittäminen vesihuoltolaitoksen vesijohtoon tai jätevesiviemäriin on tarpeen toteutuneen tai suunnitellun yhdyskuntakehityksen vuoksi.

(31) Vesihuoltolain 29 §:n 1 momentin mukaan valvontaviranomainen voi kieltää sitä, joka rikkoo mainittua lakia tai sen nojalla annettua säännöstä, jatkamasta tai toistamasta säännöksen vastaista menettelyä taikka määrätä hänet täyttämään velvollisuutensa. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan kuntaan kohdistuvan kiellon tai määräyksen antaa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus.

3. Asiassa saatu selvitys

(32) Turun kaupunginvaltuusto on päätöksellään 15.10.2018 hyväksynyt Turun Vesihuolto Oy:lle toiminta-alueet Hirvensalon, Paimalan, Auvainen-Tekkalan ja Viikkala-Joenperän alueilla sekä vesijohtoverkon ja viemäriverkon tavoitteelliset toiminta-alueet vuosille 2019 — 2021, aikaisintaan vuosille 2022 — 2025, aikaisintaan vuosille 2026 — 2029 ja aikaisintaan vuoden 2029 jälkeen. Kaupunginvaltuusto on päätöksellään 12.11.2018 hylännyt Kakskerran-Satavan alueella toimivan vesiosuuskunnan hakemuksen toiminta-alueen hyväksymiseksi.

(33) ELY-keskus on nyt kysymyksessä olevalla päätöksellään 9.9.2019 määrännyt Turun kaupungin täyttämään määräajan kuluessa vesihuoltolain 6 §:n mukaisen vesihuollon järjestämisvelvollisuutensa ja tekemään päätökset toiminta-alueista edellä mainituilla alueilla sijaitsevien ja päätöksen liitekartoista tarkemmin ilmenevien alueiden osalta. Liitekarttojen perusteella ELY-keskuksen päätöksessä tarkoitetut alueet eivät sisälly kaupunginvaltuuston jo hyväksymiin toiminta-alueisiin tai tavoitteellisiin toiminta-alueisiin.

(34) Kaikki edellä mainitut ELY-keskuksen päätöksessä tarkoitetut alueet on luokiteltu yhdyskuntarakenteen seurantajärjestelmän (YKR) mukaisiksi taajamiksi. YKR-alueluokituksen mukaiset taajamat perustuvat Suomen ympäristökeskuksen tuottamaan taajamarajaukseen, jota Tilastokeskus käyttää tilastoinnissaan. YKR-taajamalla tarkoitetaan vähintään 200 asukkaan taajaan rakennettua aluetta. Rajaus perustuu 250 m x 250 m ruudukkoon, jossa otetaan huomioon asukasluvun lisäksi rakennusten lukumäärä, kerrosala ja keskittyneisyys.

(35) Sen lisäksi, että nämä ELY-keskuksen päätöksessä tarkoitetut alueet sisältyvät YKR-taajamarajaukseen, ELY-keskuksen päätökseen sisältyvän selvityksen perusteella useimmilla alueilla väkimäärän voidaan olettaa edelleen kasvavan. Lisäksi päätökseen sisältyvän selvityksen perusteella osalla alueista jätevesistä voi aiheutua ympäristön pilaantumisen varaa, ja osalla alueista talousveden laadusta voi aiheutua terveydellistä haittaa.

4. Oikeudellinen arviointi

Yleisiä lähtökohtia

(36) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kunnalla on vesihuoltolain 6 §:n 2 momentissa säädetyn velvollisuutensa täyttämiseksi erilaisia keinoja, joista kunta voi valita parhaaksi katsomansa vaihtoehdon.

(37) Kunnan käytettävissä olevia vaihtoehtoja järjestämisvelvollisuuden täyttämiseksi rajoittaa kuitenkin vesihuoltolain 7 §, jonka mukaan kunnan alueella vesihuoltolaitosten toiminta-alueiden tulee kattaa alueet, joilla kiinteistöjen liittäminen vesihuoltolaitoksen vesijohtoon tai jätevesiviemäriin on tarpeen toteutuneen tai suunnitellun yhdyskuntakehityksen vuoksi. Mainitussa säännöksessä tarkoitetuilla alueilla vesihuollon palvelut on näin ollen toteutettava keskitetysti vesihuoltolain mukaisen vesihuoltolaitoksen avulla.

(38) Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi vesihuoltolain 29 §:n mukaisesti määrätä kunnan täyttämään sille lain 6 §:n 2 momentissa säädetyn velvollisuuden, jos säännöksessä tarkoitetut edellytykset voivat ELY-keskuksen arvion mukaan täyttyä tietyllä kunnan osa-alueella. Jos ELY-keskus arvioi myös lain 7 §:ssä säädettyjen edellytysten olevan käsillä, ELY-keskus voi määrätä kunnan ottamaan edellä mainittua velvollisuutta täyttäessään huomioon sen, että vesihuollon palvelujen saatavuus pykälässä tarkoitetuilla alueilla tulee turvata sisällyttämällä ne vesihuoltolaitoksen toiminta-alueeseen.

(39) ELY-keskus voi siis valvontaviranomaisena määrätä kunnan tekemään vesihuoltolain mukaisen päätöksen toiminta-alueesta sellaisella kunnan alueella, jossa ELY-keskuksen arvion mukaan vesihuoltolaki tätä edellyttää. ELY-keskus ei kuitenkaan voi päätöksellään määrätä kuntaa hyväksymään vesihuoltolaitokselle tiettyä toiminta-aluetta. Korkein hallinto-oikeus viittaa tältä osin edellä selostettuun vesihuoltolain 8 §:n 1 momenttiin ja toteaa, että viime kädessä vesihuoltolaitoksen toiminta-alueesta päättäminen kuuluu yksin kunnan toimivaltaan.

(40) Edellä tarkoitetun ELY-keskuksen määräyksen johdosta kunnan on joka tapauksessa tehtävä päätös, joka on valituskelpoinen.

Suurehkon asukasjoukon määritys ja yhdyskuntakehitys

(41) YKR-taajamaluokituksen mukaisella taajamalla tarkoitetaan vähintään 200 asukkaan taajaan rakennettua aluetta. Alueen rajaus perustuu kooltaan 250 m x 250 m ruudukkoon, jossa otetaan huomioon asukasluvun lisäksi rakennusten lukumäärä, kerrosala ja keskittyneisyys. Korkein hallinto-oikeus toteaa selvyyden vuoksi, että myös kaupungin valituksessa tarkoitettu niin sanottu harva taajama on mainitun määritelmän mukaista YKR-taajamaa erotuksena muista YKR-aluejaoista, joita ovat kylät, pienkylät ja maaseudun harva asutus.

(42) ELY-keskuksen mukaan osoituksena vesihuoltolain 6 §:n 2 momentissa tarkoitetuista suurehkosta asukasjoukosta päätöksessä määritellyillä alueilla on muun ohella se, että mainitut alueet sijaitsevat edellä kuvatun YKR-taajamaluokituksen mukaisissa taajamissa. ELY-keskuksen päätöksen mukaan alueen sijainti YKR-taajamassa osoittaa lisäksi, että alue tulee toteutuneen yhdyskuntakehityksen vuoksi sisällyttää vesihuoltolain 7 §:n mukaisesti vesihuoltolaitoksen toiminta-alueeseen.

(43) Turun kaupunki on puolestaan katsonut, ettei vesihuoltolaista tai sen perusteluista ole saatavissa tukea sille, että kunnalle voisi tällä perusteella syntyä lain 6 §:n 2 momentin mukainen velvollisuus taikka että kyseessä olisi vesihuoltolain 7 §:ssä tarkoitettu alue.

(44) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että vesihuoltolain 6 §:n 2 momentissa ei säädetä siitä, mitä suurehkolla asukasjoukolla tarkoitetaan. Kysymystä ei ole käsitelty myöskään säännöksen esitöissä (hallituksen esitys vesihuoltolainsäädännön uudistamiseksi, HE 85/2000 vp). Tässä tilanteessa yleisenä lähtökohtana suurehkon asukasjoukon arvioinnissa tulee vesihuoltopalveluiden toteuttamisen näkökulmasta ottaa huomioon muun ohella asukkaiden sellainen määrä ja sellainen sijoittuminen suhteessa toisiinsa, joista on seurauksena, että yksittäisen asukkaan vesihuollon järjestäminen alueella vaikuttaa olennaisella tavalla myös alueen muiden asukkaiden vesihuollon järjestämiseen.

(45) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että edellä mainitun yleisen lähtökohdan perusteella alueen sijainti YKR-luokituksen mukaisessa taajamassa voidaan ottaa selvityksenä huomioon arvioitaessa sitä, onko alueella kyse vesihuoltolain 6 §:n 2 momentissa tarkoitetusta suurehkosta asukasjoukosta ja onko alueella sijaitsevien kiinteistöjen liittäminen vesihuoltolaitoksen vesijohtoon tai jätevesiviemäriin vesihuoltolain 7 §:ssä säädetyin perustein tarpeen alueen toteutuneen yhdyskuntakehityksen vuoksi.

5. Täydentävät perustelut ja johtopäätös

(46) Turun kaupunki on katsonut, etteivät ELY-keskus ja hallinto-oikeus ole esittäneet hallintopakkomääräysten tueksi riittävää selvitystä siitä, että vesihuoltolain 8 §:n 2 momentissa tarkoitetut taloudelliset edellytykset toiminta-alueiden hyväksymiseksi täyttyvät päätöksessä määritellyillä alueilla.

(47) Kuten edellä yleisissä lähtökohdissa on todettu, kunta päättää vesihuoltolaitoksen toiminta-alueista vesihuoltolaissa säädetyin perustein. Velvoittavan valvontamääräyksen antaminen kunnalle ei siten edellytä, että ELY-keskus on ensin selvittänyt yksityiskohtaisesti ja vesihuoltolain mukaan kunnan vastuulle kuuluvassa laajuudessa edellytykset toiminta-alueen hyväksymiseksi.

(48) Turun kaupungin mukaan ELY-keskuksen ja hallinto-oikeuden päätöksissä ei ole myöskään otettu huomioon, että osalla ELY-keskuksen päätöksessä tarkoitetuista alueista on jo muun toimijan kuin kunnan vesihuoltolaitoksen viemäri, vaikka näille toimijoille ei olekaan hyväksytty toiminta-aluetta. Korkein hallinto-oikeus viittaa myös tältä osin edellä oleviin yleisiin lähtökohtiin ja toteaa lisäksi, ettei ELY-keskuksen päätöksessä ole otettu kantaa siihen, mille vesihuoltolaitokselle mahdollinen toiminta-alue tulisi hyväksyä.

(49) Turun kaupunki on katsonut, että ELY-keskuksen olisi tullut velvoittavan valvontamääräyksen sijaan hakea muutosta kaupunginvaltuuston 15.10.2018 ja 12.11.2018 tekemiin toiminta-alueita koskeviin päätöksiin, jos ELY-keskus katsoi, etteivät päätökset olleet vesihuoltolain mukaisia. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kysymystä nyt esillä olevasta valvontamääräyksen antamisesta arvioidaan edellä mainituista päätöksistä erillisenä asiana.

(50) Selvyyden vuoksi korkein hallinto-oikeus vielä toteaa, ettei valtuuston 15.10.2018 tekemä päätös tavoitteellisista toiminta-alueista ole koskenut toiminta-alueiden hyväksymistä vesihuoltolain 8 §:ssä säädetyllä tavalla.

(51) Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä lausuttu, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen kaupungin valituksesta ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Pekka Kemppainen.