Supreme Administrative Court dismisses appeal regarding fishing license revenue distribution based on shoreline length versus area.

Asia

Kalastuksesta Tenojoen vesistössä vesialueen omistajille maksettavia korvauksia koskeva valituslupahakemus ja valitus

Muutoksenhakijat

A, B, C, D ja E

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 18.3.2022 nro 358/2022

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Asian tausta

(1)

Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus

(jäljempänä ELY-keskus) on 1.12.2020 päättänyt maksaa Tenojoen ja Inarijoen alueen osakaskunnille ja yksityisille vesialueen omistajille yhteensä 401 582 euroa palautuksena Tenojoelta vuonna 2019 kertyneistä kalastuslupatuloista.

(2)

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus

on hylännyt A:n ja hänen asiakumppaniensa (jäljempänä muutoksenhakijat) valituksen ELY-keskuksen päätöksestä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anna-Kaisa Marski, Jari Kostilainen ja Minna Manninen, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(3)

Muutoksenhakijat

ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valituksessaan he ovat vaatineet, että hallinto-oikeuden ja ELY-keskuksen päätökset kumotaan ja asia palautetaan ELY-keskukselle uudelleen käsiteltäväksi.

(4) ELY-keskuksen päätöstä lupatulojen jaosta ei voida pitää lainmukaisena. Korvausjärjestelmän lähtökohdaksi olisi pitänyt ottaa vuonna 2019 vallinnut kiinteistöjaotus rajajokialueella. Lupatulot pitäisi maksaa yhteisten alueiden ja tilojen omistajille käyttäen hyväksi pinta-alatietoja niiden vesialueista.

(5)

ELY-keskus

on antanut lausunnon ja

muutoksenhakijat

vastaselityksen.

(6)

Maa- ja metsätalousministeriö

on antanut korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä lausunnon. Lausuntonsa ohessa ministeriö on toimittanut

Maanmittauslaitoksen

lausunnon.

(7)

ELY-keskus

on antanut lausunnon vastaselityksen sekä ministeriön ja Maanmittauslaitoksen lausuntojen johdosta.

(8)

Muutoksenhakijat

ovat antaneet vastaselityksen ministeriön, Maanmittauslaitoksen ja ELY-keskuksen lausuntojen johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(9) ELY-keskus on päättänyt kalastuslupien myynnistä Tenojoen kalastussopimuksen soveltamisalueella vuonna 2019 kertyneiden varojen jakamisesta vesialueiden omistajille. Päätös on tehty soveltaen maa- ja metsätalousministeriön asetuksen 457/2019 säännöstä, jonka mukaan varat jaetaan noudattaen edellisen kalastussopimuksen aikana sovellettua käytäntöä ja jakoperiaatteita.

(10) Asiassa on yhteisen vesialueen osakaskiinteistöjä kalastussopimuksen soveltamisalueella omistavien muutoksenhakijoiden valituksesta ratkaistava, johtaako ministeriön asetuksen mainitun säännöksen soveltaminen nykyisissä olosuhteissa omaisuudensuojan ja vesialueen omistajien yhdenvertaisuuden loukkauksiin ja siten ristiriitaan perustuslain tai muun lain kanssa ja olisiko säännös tullut jättää soveltamatta.

Sovellettavat oikeusohjeet

Kalastussopimus

(11) Kalastuksesta Tenojoen vesistössä Norjan kanssa tehdyn sopimuksen (SopS 41 ja 42/2017; jäljempänä kalastussopimus) 2 artiklan 1 kohdan mukaan sopimusta ja sen liitteenä 2 olevaa kalastussääntöä sovelletaan Tenojoen, Inarinjoen ja Kietsimäjoen niillä alueilla, joissa Suomen ja Norjan välinen valtakunnan raja kulkee (

rajajokiosuus

).

(12) Kalastussopimuksen 5 artiklan 1 kohdan mukaan osapuolilla on yhteinen kalastussääntö rajajokiosuudella. Kalastussääntö on sopimuksen liitteenä 2, ja se on olennainen osa sopimusta.

(13) Kalastussopimuksen 10 artiklan 2 kohdan mukaan rajajokiosuudella kalastavan on lunastettava kalastuslupa ennen kalastuksen aloittamista. Artiklan 5 kohdan mukaan kumpikin osapuoli päättää kalastuslupien myynnistä saatujen tulojen käytöstä. Valvonta, seuranta ja kalatutkimus asetetaan etusijalle.

(14) Rajajokiosuudella tarvittavat kalastusluvat jaetaan kalastussopimuksen liitteenä olevan Tenojoen vesistön kalastussäännön 4 §:n mukaisesti neljään kalastuslupaluokkaan ja 5 §:n mukaisesti viiteen kalastusvyöhykkeeseen. Kalastussäännön 5 §:n 3 momentin mukaan vyöhykkeiden rajat on merkitty kalastussäännön karttaliitteeseen 1 ja vyöhykkeet on merkittävä myös maastoon.

Kalastussopimuksen voimaansaattamista ja soveltamista koskeva lainsäädäntö ja lain esitöitä

(15) Kalastussopimuksen lainsäädännön alaan kuluvien määräysten voimaansaattamisesta ja soveltamisesta annetun lain (176/2017; jäljempänä voimaansaattamislaki) 11 §:n 1 momentin mukaan sopimukseen liittyvän kalastussäännön 4 §:ssä tarkoitetuista kalastusluvista kertyneet varat käytetään:

1) lupien hyödyntämiseen perustuvasta käytöstä maksettaviin korvauksiin rajajokialueen vesialueen omistajille;

2) kalastuksenvalvonnasta ja lupamyynnin järjestämisestä aiheutuviin kustannuksiin; sekä

3) kalakantojen seurannasta ja tutkimuksesta sekä saalisrekisterin ylläpidosta ja kehittämisestä aiheutuviin kustannuksiin.

(16) Voimaansaattamislain 11 §:n 2 momentin mukaan maa- ja metsätalousministeriö vahvistaa edellisenä vuonna kertyneiden lupatulojen jakautumisen 1 momentissa säädettyjen käyttötarkoitusten välillä. Luvan myynnin järjestämisestä 8 §:n mukaisesti vastaava taho jakaa edellisenä vuonna kertyneet lupatulot 1 momentin 1 kohdan mukaisiin korvauksiin rajajokialueen vesialueiden omistajille.

(17) Voimaansaattamislain 11 §:n 3 momentin mukaan maa- ja metsätalousministeriön asetuksella voidaan säätää tarkemmin 1 momentissa tarkoitettujen varojen käytön perusteista.

(18) Kalastussopimuksen hyväksymistä sekä voimaansaattamislakia ja kalastuslain muuttamista koskevan hallituksen esityksen (HE 239/2016 vp) kalastussopimuksen 10 artiklan 5 kohtaa koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan seuraavaa:

”Artiklan 5 kohdan pääsäännön mukaisesti myös lupatulojen käytöstä päättäminen kuuluu kansalliseen päätösvaltaan. Koska sopimuksen tarkoituksen toteuttaminen edellyttää säännöllistä kalakantojen seurantaa ja tutkimusta sekä uskottavan kalastuksenvalvonnan järjestämistä, tulisi artiklan mukaisesti lupatuloja kohdentaa ainakin näihin toimintoihin. Lupatulojen käytöstä Suomessa säädettäisiin sopimuksen voimaansaattamislaissa.”

(19) Hallituksen esityksen voimaansaattamislain 11 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa lausutaan muun ohella seuraavaa:

”Pykälässä säädettäisiin kalastuslupatuloina kertyneiden varojen käytön perusteista. Esityksen mukaan kalastusluvista kertyneet varat käytettäisiin ensinnäkin lupien hyödyntämiseen perustuvasta käytöstä maksettaviin korvauksiin vesialueen omistajille. Lisäksi varoja käytettäisiin kalastuksen valvonnasta sekä kalakantojen seurannasta, tutkimuksesta sekä saalisrekisterin ylläpidosta ja kehittämisestä aiheutuviin kustannuksiin. Lupatuloja voitaisiin käyttää myös lupamyynnin järjestämisestä aiheutuvien menojen maksamiseen.

Lupatulot tilitetään maa- ja metsätalousministeriön tilille, joka tekee ensimmäisen momentin mukaisen jaon varojen käyttökohteisiin. Rajajokialueen vesialueiden omistajille maksettaviin korvauksiin osoitetut varat jakaa edelleen luvan myynnin järjestämisestä vastaava taho.” (---)

”Pykälän 3 momentin mukaan maa- ja metsätalousministeriön asetuksella voitaisiin säätää tarkemmin 1 momentissa tarkoitettujen varojen käytön perusteista ja varojen jaon menettelystä.”

Hallintolaki

(21) Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Perustuslaki

(22) Suomen perustuslain 107 §:n mukaan, jos asetuksen tai muun lakia alemmanasteisen säädöksen säännös on ristiriidassa perustuslain tai muun lain kanssa, sitä ei saa soveltaa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(23) ELY-keskus on päätöksellään 1.12.2020 jakanut osakaskunnille ja niihin kuulumattomille yksityisille vesialueen omistajille näiden osuuden kalastussopimuksen Suomeen kuuluvalta soveltamisalueelta vuonna 2019 kertyneistä kalastuslupatuloista.

(24) Kalastuslupatulojen jako on tehty voimaansaattamislain 11 §:n 3 momentin nojalla annetun ministeriön asetuksen 4 §:n 1 momentissa säädetyllä tavalla edellisen Tenojoen kalastussopimuksen (SopS 94/1989) aikaista käytäntöä ja jakoperiaatteita noudattaen, momentin mukaisesti kuitenkin niin, että jako valtion ja yksityisten vesialueen omistajien kesken tehdään kalastusvyöhykkeittäin rantaviivan pituuden ja lohisaaliin perustella ja sen jälkeen yksityisten kesken käyttäen kullekin kalastusvyöhykkeelle myydyistä kalastusluvista kertynyttä tuloa.

(25) Muutoksenhakijoiden mukaan jako tulee tehdä vesialueiden pinta-alojen perusteella eikä rantakilometrien mukaan, kuten aiemmin. Heidän mukaansa jakoa ei ole enää tarpeen tehdä aiempia perusteita noudattaen ja aiempien perusteiden mukaan tehty jako loukkaa omaisuudensuojaa ja omistajien yhdenvertaisuutta.

(26) Maa- ja metsätalousministeriön ELY-keskukselle osoittamasta 17.11.2020 päivätystä kirjeestä ja kirjeen liitteenä olevasta muistiosta ilmenee, että ministeriön asetuksen 4 §:n 1 momentissa mainitut käytäntö ja jakoperiaatteet perustuvat Tenojoen kalastustoimikunnan II osamietinnössä (KM 1986:3) esitettyihin laskentaperusteisiin. Yksi jakoperusteista on rantaviivan pituus.

(27) Mietinnön mukaan vesialueen omistajille palautettavat varat tulisi maksaa kalastusoikeuksien mukaisessa suhteessa, ja vesialueiden pinta-alat antaisivat luotettavammat tiedot kalastusoikeuksien määristä kuin rantaviivan pituus. Koska pinta-alatietoja ei kuitenkaan ollut käytettävissä, kun toimikunta teki selvitystään, selvitys tehtiin rannan omistuksen perusteella. Koska alueet eivät kalastuksen kohteina ole keskenään yhtä houkuttelevia, toimikunta on rantaviivan pituuden lisäksi ottanut huomioon urheilukalastajien saaliiden määrät ja kalastusvuorokaudet eri alueilla ja jyvittänyt rantakilometrit niiden mukaan.

(28) Asiassa saadun selvityksen mukaan Maanmittauslaitoksella on nykyisin tiedot Tenojoen osakaskuntien ja muiden yksityisten vesialueiden pinta-aloista. Tiedot ovat siltä saatavissa ja jako olisi siten tehtävissä rantakilometrien sijasta pinta-alojen perusteella, kuten muutoksenhakijat ovat vaatineet.

(29) Voimaansaattamislain 11 §:n 1 momentin 1 kohdan perusteella jaettavat varat ovat omistajille heidän vesialueidensa käytöstä maksettavia korvauksia. Pinta-alaltaan laajempaan osakaskuntaan tai muuhun vesialueeseen kuuluu lähtökohtaisesti enemmän kalastusoikeuksia kuin pienempään vesialueeseen. Mikäli korvaukset maksettaisiin vain kalastusoikeuksia silmällä pitäen, sivuutetaan kuitenkin kalastusrasituksen erilainen jakautuminen vesialueiden kesken. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että varoja jaetaan korvaamaan vesialueiden käyttöä kalastukseen, joten kalastusrasituksella on merkitystä varojen jaon perusteena. Rasituksen jakautumiseen on viitattu myös Tenojoen kalastustoimikunnan II osamietinnössä.

(30) Kalastussopimuksen ja kalastussäännön mukaan kalastusluvat jaetaan eri vyöhykkeille ja lupien määrä on kiintiöity viikoittain. Kalastusrasitusta kuvaavat ministeriön asetuksen 4 §:n 1 momentissa mainitut lohisaalis ja lupien myynnistä kertyneiden tulojen jako kalastusvyöhykkeittäin. Saadun selvityksen mukaan kalastusolosuhteet eri osissa Tenojoen rajajokialuetta vaihtelevat, mikä on heijastunut myös kalastuksen säätelyn perustella asetettuihin lupamääriin, kalastuslupien hintoihin ja niiden kysyntään sekä saatuihin lohisaaliisiin. Kalastuspaine kohdistuu usein suurempana tietyille pinta-aloiltaan suppeammille virta- ja koskipaikoille ja saattaa olla vähäisempää pinta-alaltaan laajemmilla suvantoalueilla, eikä pinta-alakaan siten suoraan vertaudu vesialueiden kalastusrasitukseen.

(31) Kalastussopimuksen 10 artiklan 5 kohdan pääsäännön mukaan lupatuloista päättäminen kuuluu kansalliseen päätösvaltaan. Voimaansaattamislain 11 §:ssä ei ole säädetty varojen käytön perusteista tarkemmin kuin 1 momentista ilmenee, ja 3 momentin mukaan asiasta säädetään tarkemmin ministeriön asetuksella. Rantaviivan pituutta voidaan Tenojoen jokiolosuhteissa käyttää puutteista huolimatta yleisenä perusteena määrittämään vesialueiden kalastuksellista ulottuvuutta, kun otetaan huomioon myös muut jaon perusteena olevat seikat. Se, että varojen jaon yhtenä perusteena käytetään pinta-alan sijasta rantaviivan pituutta, johtaa olosuhteet ja jaon perusteet kokonaisuutena huomioon ottaen riittävän oikeudenmukaiseen lopputulokseen vesialueiden käytöstä vesialueiden omistajille maksettavia korvauksia jaettaessa. Ministeriön asetuksen 4 §:n 1 momenttia ei siten voida pitää lainvastaisena, eikä sillä loukata omaisuudensuojaa tai omistajien yhdenvertaisuutta.

(32) Edellä esitettyyn nähden ministeriön asetuksen 4 §:n 1 momenttia on voitu soveltaa kalastuskaudelta 2019 kertyneitä varoja vesialueen omistajille jaettaessa. ELY-keskus ei ole jaosta päättäessään muutoinkaan ylittänyt sille edellä mainittujen säännösten perusteella kuuluvaa harkintavaltaa. Päätös ei ole lainvastainen.

(33) Edellä lausutuilla perusteilla hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Petri Leinonen.