Supreme Administrative Court dismissed appeal on environmental permit due to precautionary principle application under environmental protection law.

Asia

Ylimääräinen muutoksenhaku ympäristölupaa koskevassa asiassa

Hakija

Finnpulp Oy

Päätös, jota hakemus koskee

Korkein hallinto-oikeus 19.12.2019 taltionumero 6070

Asian aikaisempi käsittely

Itä-Suomen aluehallintovirasto

on päätöksellään 31.3.2017 numero 14/2017/1 myöntänyt Finnpulp Oy:lle (jäljempänä myös

hakija

tai

yhtiö

) toistaiseksi voimassa olevan ympäristöluvan biotuotetehtaan toimintaan Sorsasalossa Kuopiossa ja vesilain mukaisen luvan eräisiin hankkeeseen liittyviin toimenpiteisiin.

Vaasan hallinto-oikeus

on, toimitettuaan asiassa katselmuksen, päätöksellään 21.9.2018 nro 18/0222/2 aluehallintoviraston päätöksestä tehdyt valitukset enemmälti hyläten muuttanut eräitä aluehallintoviraston päätökseen sisällytettyjä lupamääräyksiä.

Korkein hallinto-oikeus

on, toimitettuaan asiassa katselmuksen 28.8.2019, päätöksellään 19.12.2019 taltionumero 6070 myöntänyt valitusluvan kuudelle muutoksenhakijataholle ja näiden valituksista kumonnut hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset sekä hylännyt Finnpulp Oy:n lupahakemuksen.

Korkein hallinto-oikeus on todennut päätöksen perustelujen kohdassa 2.4 (Oikeudellinen arviointi ja lopputulos) ympäristöluvan myöntämisen edellytyksistä seuraavaa:

”Asiassa saadun selvityksen perusteella lupahakemuksen kohteena olevan biotuotetehtaan jätevedet johdettaisiin sisävesistöön. Tehtaan osuus purkuvesistön kokonaiskuormituksesta keskeisten päästöjen osalta olisi selvästi vähäinen verrattuna Kallaveteen kohdistuvaan hajakuormitukseen, mutta kuitenkin merkittävä, esimerkiksi fosforin osalta hakemuksen ja aluehallintoviraston päätöksessä asetettujen raja-arvojen perusteella arviolta noin seitsemän prosenttia. Hajakuormituksen määrän vuotuisen vaihtelun vuoksi biotuotetehtaan tarkkaa prosenttiosuutta Kallaveteen kohdistuvasta kokonaiskuormituksesta ei ole mahdollista määrittää. Kuivina vuosina hajakuormituksen osuus kokonaiskuormituksesta on pienempi ja tehtaan osuus vastaavasti suurempi.

Ympäristönsuojelulain 49 §:n 2 kohtaa on tulkittava siten, että lähtökohtaisesti pintavesimuodostumaan kohdistuvaa lisäkuormitusta ei tule sallia tilanteessa, jossa vesistön tilaluokka tai sen laatutekijä on vaarassa heikentyä. Vesistön hyvän tilan tavoite on ensisijainen vaatimus. Tämän mukaisesti ei voida sulkea pois mahdollisuutta sallia vähäistä lisäkuormitusta aiheuttavaa toimintaa, jos sen ei pitkällä aikavälillä arvioida estävän hyvän tilan säilymistä tai saavuttamista.

Ympäristönsuojelulain 49 §:n 2 kohdan mukaista luvan myöntämisen edellytystä arvioitaessa epävarmuus kohdistuu tässä tapauksessa siihen, voidaanko edes parhaan käyttökelpoisen tekniikan mukaisella puhdistustasolla ja alusveden hapettamisella ehkäistä vastaanottavan vesistön eli Kallaveden ja erityisesti jätevesien purkupisteen läheisyydessä eli Kelloselällä merkittävää pilaantumista biotuotetehtaan koko suunniteltuna toiminta-aikana. Aluehallintoviraston päätöksen lupamääräykset niihin hallinto-oikeuden tekemine muutoksineen vähentävät jossain määrin vastaanottavaan vesistöön kohdistuvaa kuormitusta ja sen hallitsemiseen liittyvää epävarmuutta.

Tehdyissä arvioinneissa ei liioin ole otettu huomioon Kallaveteen muista lähteistä tulevaa ravinnekuormaa siltä kannalta, että se myös osaltaan reagoi toiminnan aiheuttaman sulfaatti- ja lämpökuorman kanssa voimistaen edelleen järveen aiheutuvaa sisäistä kuormitusta. Arvioinnissa ei ole otettu huomioon myöskään rehevöitymiskehityksestä seuraavaa kalaston ja eläinplanktonin kautta välittyvää ravintoverkkovaikutusta, joka edelleen edesauttaa kasviplanktonbiomassan kasvua.

Kaiken kaikkiaan tehdyistä arvioinneista ei käy selvästi ja yksiselitteisesti ilmi, miten kaikki edellä kuvatut seikat erityisesti yhdessä tarkasteltuina vaikuttavat Kallaveden ekologiseen tilaan suunnitellun toiminnan aiheuttaman koko sen elinkaaren eli useita vuosikymmeniä kestävän lisäkuormituksen aikana. Hakijan teettämissä mallinnuksissa vesistövaikutusarviointiin on jäänyt siten merkittävää epävarmuutta varsinkin päästöjen pitkäaikais- ja yhteisvaikutusten osalta.

Arvioitaessa ympäristönsuojelulain 49 §:n mukaisia luvan myöntämisen esteitä ratkaisevia ovat toiminnasta ja muusta kuormituksesta aiheutuvat haitalliset vaikutukset. Merkitystä ei lain mukaan ole esimerkiksi toiminnan hyödyllisyydellä yleiseltä kannalta tai sen tuottamalla taloudellisella tuloksella.

Kysymyksessä on kokoluokaltaan poikkeuksellisen suuri biotuotetehdas, jonka tuotantomäärä on 1,2 miljoonaa tonnia sellua vuodessa. Tehdas on tarkoitus sijoittaa muun ohella virkistyskäyttöarvoltaan ja vedenottokäytöltään merkittävän Kallaveden rantaan Kuopion Sorsasaloon, noin yhdeksän kilometrin päähän Kuopion keskustasta. Tehtaan jätevedet on tarkoitus purkaa Kallaveden Kelloselälle. Kallavesi on sisävesistönä sen nykyinen tila huomioon ottaen erityisen herkkä kuormituksen lisääntymiselle. Vaikka Kallaveteen kohdistuva kokonaiskuormitus onkin suurimmaksi osaksi peräisin hajakuormituksesta, suunnitellun tehtaan aiheuttama lisäkuormitus vesistöön olisi niin merkittävää ja pitkäaikaista, että sen vaikutuksesta vesistön hyvän tilan tavoitteen säilyttäminen tai saavuttaminen selvästi vaikeutuisi. Näin ollen toiminnasta yhdessä muun kuormituksen kanssa olisi vaarana aiheutua ympäristönsuojelulain 49 §:n 2 kohdassa tarkoitettu kielletty seuraus.

Hakemuksen kohteena olevalle biotuotetehtaalle on myönnetty toistaiseksi voimassa oleva ympäristölupa. Saadun selvityksen mukaan toimintaa olisi tarkoitus harjoittaa pitkään, toiminnanharjoittajan edustajan katselmuksella esittämän arvion mukaan useiden vuosikymmenien ajan. Lupa sisältää aluehallintoviraston asettamat ja hallinto-oikeuden täsmentämät lupamääräykset, joiden sallimat päästötasot perustuvat parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Tämän vuoksi päästöjen vähentäminen teknisillä lisäratkaisuilla tai päästöraja-arvojen tiukentaminen ei tässä tapauksessa ole teknistaloudellisesti toteuttamiskelpoinen vaihtoehto. Lisäksi ympäristönsuojelulain 52 §:n 2 momentista seuraa, ettei teollisen toiminnan ympäristölupaan voida sisällyttää tuotantomäärää koskevaa lupamääräystä.

Ympäristölupa voidaan myöntää toistaiseksi voimassa olevana tai määräaikaisena. Toiminnanharjoittajan edustaja on katselmuksella ilmoittanut, ettei hanketta toteuteta määräaikaisen luvan turvin.

Ympäristölupamääräysten säännönmukainen tarkistamismenettely on poistettu lainsäädännöstä 1.5.2015 voimaan tulleella ympäristönsuojelulain muutoksella (423/2015). Voimassa oleva lainsäädäntö ei siten mahdollista ympäristöluvan tarkistamista ja lupamääräysten muuttamista toiminnan myöhemmässä vaiheessa, mikäli vaikutustarkkailun perusteella havaittaisiin, että asetetut lupamääräykset eivät tulevaisuudessa olisikaan riittävän tehokkaita ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi.

Kaikki edellä lausuttu ja asiassa saatu selvitys kokonaisuutena huomioon ottaen asiassa ei voida riittävästi vakuuttua siitä, että toiminnasta ei tällä sijoituspaikalla ja lupahakemuksessa ilmoitetulla tuotantomäärällä koko sen elinkaaren aikana ennalta arvioiden aiheutuisi jätevesien purkuvesistöön vesistön ekologisen tilan kehitys huomioon otettuna ympäristönsuojelulain 49 §:n 2 kohdassa kiellettyä merkittävää pilaantumista, kun lainkohtaa tulkitaan unionioikeudellisten velvoitteiden ja varovaisuusperiaatteen edellyttämällä tavalla. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset on kumottava ja Finnpulp Oy:n lupahakemus hylättävä.”

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Yhtiö on purkuhakemuksensa perusteeksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

Korkeimman hallinto-oikeuden päätös tulee oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 117 §:n nojalla purkaa yksityisen oikeutta loukkaavana, sillä asiassa on tapahtunut menettelyvirhe ja päätös perustuu ilmeisesti väärään lain soveltamiseen, joka on olennaisesti vaikuttanut päätökseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden asiassa toimittaman katselmuksen yhteydessä toimitettiin vastoin tuolloin voimassa olleen hallintolainkäyttölain (586/1996, jäljempänä HLL) 41 §:ää tosiasiallisesti suullinen käsittely ja vaadittiin hakijaa ottamaan kantaa asian ratkaisun kannalta keskeiseen kysymykseen eli päätöksen määräaikaisuuteen, mikä on vastoin hallintoprosessin keskeisiin menettelyperiaatteisiin kuuluvaa sekä Euroopan unionin tuomioistuimen ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännöstä ilmenevää kontradiktorista periaatetta, joka sitoo korkeinta hallinto-oikeutta. Edellä kuvattu menettely on lisäksi vastoin HLL 33 §:stä ilmenevää asian selvittämisvelvollisuutta. Tämä menettelyvirhe vaikutti ratkaisevalla tavalla päätöksen lopputulokseen, minkä vuoksi päätös tulee purkaa.

Korkeimman hallinto-oikeuden edustaja tiedusteli katselmuksessa yllättäen yhtiön edustajalta, miten yhtiö suhtautuu määräaikaiseen lupaan, varaamatta yhtiölle mahdollisuutta tarkentaa näkemystään ja esittää sen tueksi tarvittavaa selvitystä asianmukaisessa kirjallisessa menettelyssä tai suullisessa käsittelyssä. Korkeimman hallinto-oikeuden edustaja ei perustellut tiedusteluaan tai avannut sitä, mikä merkitys tällä mahdollisesti saattaisi olla asian lopputuloksen kannalta.

Korkeimman hallinto-oikeuden katselmuskutsussa todettiin nimenomaisesti, ettei katselmuksen yhteydessä pidetä suullista käsittelyä. Kuitenkin edellä mainitun, päätöksen kannalta ratkaisevan selvityksen hankkiminen ja

de facto

suullisen käsittelyn toimittaminen ilmenee purkuhakemuksen kohteena olevasta päätöksestä, jossa korkein hallinto-oikeus on muun ohella todennut, että ”Toiminnanharjoittajan edustaja on katselmuksella ilmoittanut, ettei hanketta toteuteta määräaikaisen luvan turvin”.

Yhtiöllä ei sovellettavan lainsäädännön tai korkeimman hallinto-oikeuden asiassa nimenomaisesti ilmoittaman perusteella ollut mitään syytä etukäteen valmistautua erityisen selvityksen esittämiseen tai edes jälkikäteen olettaa, että katselmus vaikuttaisi asian lopputulokseen millään muulla tavoin kuin korkeimman hallinto-oikeuden katselmuskohteesta tekemien näköhavaintojen kautta.

Korkeimman hallinto-oikeuden menettely rikkoo Euroopan ihmisoikeussopimuksen ja Euroopan unionin perussoikeuskirjan määräyksiä, vaikka päätös keskeisesti on perustunut EU-oikeuden tulkintaan. Tuomioistuimen on noudatettava kontradiktorista periaatetta, mutta korkein hallinto-oikeus on väärässä menettelyssä yllättäen selvittänyt asian ratkaisun kannalta keskeisen kysymyksen varaamatta yhtiölle asianmukaista mahdollisuutta ottaa kantaa asiaan laillisessa menettelyssä ja sellaisella tavalla, että yhtiö olisi voinut lausua asiasta perustellusti ja sen merkityssisältö tunnistaen ja hankkimalla sen tueksi tarvittavaa teknistä ja muuta selvitystä. Väärää menettelyä noudattaen katselmuksen yhteydessä esitetty perustelematon lyhyt kysymys ei miltään osin vastaa Suomelle ja korkeimmalle hallinto-oikeudelle asetettuja kansainvälisoikeudellisia velvoitteita.

Korkeimman hallinto-oikeuden tulkinta ympäristönsuojelulain muutoksesta (423/2015) on ilmeisen virheellinen ja päätös perustuu tältä osin ilmeisesti väärään lain soveltamiseen. Samoin korkeimman hallinto-oikeuden arvio ympäristönsuojelulain 89 §:n sisällöstä on virheellinen. Mainittua ympäristönsuojelulain muutosta koskevista esitöistä ilmenee, että lainsäätäjän tarkoitus on ollut korvata kumottavan 71 §:n mukainen lupamääräysten tarkistamismenettely muutetulla 89 §:llä. Lupamääräysten tarkistamismenettelyn muutoksella on ainoastaan luovuttu määräajoin toimitettavista toiminnanharjoittajien hakemuksista, mutta perusteita lupamääräysten tarkistamiselle ja tarvittaessa muuttamiselle ei muutoksella ole tarkoitettu muutettavaksi.

Ympäristöluvan määrääminen tarkistettavaksi määräajan jälkeen oli ennen edellä mainittua lainmuutosta (423/2015) vakiintunut tapa luvittaa pitkäaikaisten toimintojen ympäristöluvat, ja tällaista lupaa hakija olisi myös esittänyt, jos sitä olisi selvitetty asianmukaisessa menettelyssä.

Viranomaisilla on siis edelleen vastoin korkeimman hallinto-oikeuden virheellistä kantaa tehokkaat keinot tarvittaessa vaatia muutoksia lupaan ja tarvittaessa myös peruuttaa myönnetty lupa. Korkeimman hallinto-oikeuden kanta perustuu näin ollen tältä osin ilmeisesti väärään lain soveltamiseen. Myös korkeimman hallinto-oikeuden vähemmistön äänestyslausunnon tulkinta ympäristönsuojelulain muutoksen (423/2015) vaikutuksesta on kyseistä lainmuutosta koskevien esitöiden nojalla virheellinen. Vähemmistön näkemyksen mukaan voimassa oleva lainsäädäntö kuitenkin mahdollistaa sen, että ympäristölupaan sisällytetään määräykset erityisen selvityksen tekemisestä ja lupamääräysten muuttamisesta näiden perusteella toiminnan myöhemmässä vaiheessa, mikäli vaikutustarkkailun perusteella havaittaisiin, että asetetut lupamääräykset eivät tulevaisuudessa olisikaan riittävän tehokkaita ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi.

Kun otetaan huomioon edellä esitetty lainsäätäjän tarkoitus ympäristönsuojelulain muutoksen (423/2015) taustalla sekä korkeinta hallinto-oikeutta sitova unionioikeudellinen lojaliteettiperiaate, voimassa olevia ympäristönsuojelulain säännöksiä ja nykyistä oikeustilaa tulee tulkita vähintäänkin siten, kuin korkeimman hallinto-oikeuden vähemmistö on äänestyslausunnossaan esittänyt.

Ympäristöluvan hakemisen yhteydessä esitettäviin tulevaisuutta ennakoiviin vaikutusarvioihin ja mallinnuksiin liittyy väistämättä aina jonkinasteista epävarmuutta, eikä hankkeen tulevia vaikutuksia koko toiminnan elinkaaren aikana voida esittää täysin yksiselitteisesti, kuten korkein hallinto-oikeus on perusteluissaan edellyttänyt. Hakijan asiaan ja toiminnan vaikutuksiin liittyvä epävarmuus huomioitiin kuitenkin asianmukaisesti ja varovaisuusperiaatteen edellyttämällä tavalla jo hakemusvaiheessa. Yhtiön esittämät mallinnustulokset olivat yliarvioita tai eivät ainakaan aliarvioita. Myös Suomen ympäristökeskuksen asiantuntijaviranomaisena aluehallintovirastolle antaman lausunnon 18.8.2016 mukaan hakemuksessa esitetyt mallinnukset on tehty tunnetuilla ja tarkoitukseen sopivilla mallityökaluilla. Jo tämä osoittaa, että selvitykset ovat olleet asianmukaiset, eikä tarvetta varovaisuusperiaatteen käyttämiselle korkeimman hallinto-oikeuden enemmistön tekemällä tavalla ole ollut.

On sinänsä totta, että mallinnuksella ei saada kaikkia yksityiskohtia, kuten pieniä syvänteitä esille, mutta malli toimii luotettavasti laajemmalla vesialueella, mistä vaikutusarvioinnissa on pääosin kysekin: Weser-tuomion perusteella arvio tulee tehdä vesimuodostumakohtaisesti, ei purkupaikan läheisyydessä. Mitään varovaisuusperiaatteen tarkoittamaa tieteellistä epävarmuutta vakavista ympäristövaikutuksista ei siis jää käytettyjen mallinnusten perusteella. Myöskään vesimuodostumien luokittelujärjestelmään liittyvää epävarmuutta ei voida varovaisuusperiaatteeseen vedoten soveltaa yhtiön vahingoksi.

Kaikkia epävarmuuksia ei asiassa ole pystytty poistamaan, kuten sisäisen kuormituksen merkitystä ja pitkäaikais- ja yhteisvaikutuksia. Muun kuormituksen (hajakuormitus) määrää on myös hyvin vaikea ennustaa tulevaisuuteen, ja vielä vaikeampaa on tehdä arviota ns. ravintoverkkovaikutuksesta. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, että asiaan olisi liittynyt varovaisuusperiaatteen tarkoittamaa epävarmuutta. Tuomioistuin ei oikeusvaltiossa varovaisuusperiaatteeseen viittaamalla voi asettaa myönteisen lupapäätöksen antamisen edellytykseksi sellaisten selvitysten tekemistä, joita ei ole mahdollista tehdä, koska työkalut ja menetelmät selvitysten tekemiselle yksinkertaisesti puuttuvat.

Mahdollinen epävarmuus liittyy eri parametrien mikrogramma- ja prosenttitason epävarmuuteen. Tällaisessa tilanteessa lupahakemusta ei laillisesti voida hylätä varsinkaan, kun mahdollista epävarmuutta on mahdollista hallita seurannalla ja tarkistamishakemuksella korkeimman hallinto-oikeuden vähemmistön äänestyslausunnosta ilmenevällä tavalla.

Jos asiassa arvioidaan kaikesta huolimatta jäävän luvan myöntämisen edellytysten kannalta varovaisuusperiaatteen kautta tulkitsemalla liiallinen epävarmuus sellaisista vaikutuksista, joista aiheutuisi merkittävää ympäristön pilaantumista tai vaaraa, kyseistä epävarmuutta voidaan hallita yhtiön esittämiin toissijaisiin vaatimuksiin kuuluvien päästöraja-arvoja koskevien lupamääräysten muutosten kautta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus hylkää Finnpulp Oy:n hakemuksen.

Perustelut

1 Päätöksen purkamista koskevat säännökset

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain (HOL) 117 §:n 1 momentin mukaan korkein hallinto-oikeus voi purkaa lainvoimaisen hallintopäätöksen tai hallintotuomioistuimen lainvoimaisen päätöksen, jos:

1) asianosaiselle ei ole annettu oikeutta tulla kuulluksi tai asian käsittelyssä on tapahtunut muu menettelyvirhe;

2) päätös perustuu sellaiseen ilmeisesti väärään lain soveltamiseen tai erehdykseen, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen;

3) asiaan on tullut uutta selvitystä, joka olisi voinut olennaisesti vaikuttaa asiaan, eikä johdu hakijasta, että selvitystä ei ole aikanaan esitetty;

4) päätös on niin epäselvä tai puutteellinen, ettei siitä käy ilmi, miten asia on ratkaistu.

2 Hakemuksessa esitettyjen purkuperusteiden arviointi

2.1 Menettelyvirhettä koskeva purkuperuste

Finnpulp Oy on purkuhakemuksesta tarkemmin ilmenevin perustein katsonut, että asian käsittelyssä on tapahtunut HOL 117 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettu menettelyvirhe, koska katselmuksella oli tiedusteltu yhtiön näkemystä määräaikaisesta ympäristöluvasta. Yhtiön käsityksen mukaan sen edustajan katselmuksella esittämä näkemys määräaikaisesta ympäristöluvasta olisi vaikuttanut olennaisella tavalla korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuun ja sanotusta seikasta olisi tullut kuulla yhtiötä vielä erikseen. Yhtiön käsityksen mukaan katselmus muuttui edellä sanotun johdosta suulliseksi käsittelyksi.

Yhtiö on purkuhakemuksessaan todennut, että ympäristöluvan määrääminen tarkistettavaksi määräajan jälkeen oli ennen ympäristönsuojelulain muutosta (423/2015) vakiintunut tapa luvittaa pitkäaikaisten toimintojen ympäristöluvat. Yhtiö on purkuhakemuksessaan ilmoittanut, että se olisi esittänyt tällaista lupaa, jos sitä olisi selvitetty asianmukaisessa menettelyssä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että korkeimman hallinto-oikeuden Finnpulp Oy:n ympäristölupa-asiaa koskevan päätöksen tekoaikana sovelletun hallintolainkäyttölain (586/1996) 41 §:n (799/2015) mukaan valitusviranomainen on voinut asian selvittämiseksi toimittaa sellaisen esineen, jota ei ole voitu hankaluudetta tuoda valitusviranomaiselle, tai kiinteän omaisuuden tai paikan taikka muun kohteen katselmuksen. Saman pykälän mukaan katselmukseen on sovellettu, mitä siitä säädetään oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 40 §:ssä sekä mitä hallintolainkäyttölaissa oli säädetty suullisesta käsittelystä.

Hallituksen esityksessä hallintolainkäyttölaiksi (HE 217/1995 vp) todetaan edellä mainittua 41 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa, että katselmus olisi sellaisenaan suullisen käsittelyn erityinen muoto, jossa voitaisiin noudattaa suullisen käsittelyn menettelykeinoja.

Korkein hallinto-oikeus on toimittanut kyseessä olevassa ympäristölupa-asiassa katselmuksen asian selvittämiseksi. Nyt esillä olevan purkuhakemuksen johdosta korkein hallinto-oikeus toteaa, että katselmuksen pääasiallinen tarkoitus on lähtökohtaisesti havaintojen tekeminen katselmuksen kohteesta, mutta tuomioistuin voi käyttää katselmuksella soveltuvin osin myös suullisen käsittelyn menettelykeinoja, kuten esittää kysymyksiä asianosaisille. Katselmuksella käytävä keskustelu esimerkiksi hankkeesta, sen toteuttamisesta ja sen mahdollisista vaikutuksista on ollut osa hallintolainkäyttölain 33 §:n ja 41 §:n mukaista asian selvittämistä. Keskustelu on toteuttanut osaltaan myös asianosaisten kuulemisperiaatetta ja vastavuoroisuuden vaatimusta eli niin sanottua kontradiktorista periaatetta.

Ympäristöluvan voimassaolosta säädetään ympäristönsuojelulain 87 §:ssä. Pykälän 1 momentista ilmenevän pääsäännön mukaan ympäristöluvan myöntämistä koskeva päätös määrätään olemaan voimassa toistaiseksi. Se voidaan kuitenkin määrätä olemaan voimassa määräajan toiminnanharjoittajan hakemuksesta tai jos siihen on olemassa jokin mainitussa momentissa mainittu painava syy. Määräaikainen ympäristölupa raukeaa määräajan päättyessä, jollei lupapäätöksessä ole toisin määrätty.

Määräaikainen ympäristölupa on näin ollen oikeudellisesti eri asia kuin yhtiön edellä tarkoittama toistaiseksi voimassa oleva ympäristölupa, jonka lupamääräyksissä olisi määrätty määräysten tarkistamisesta asetettuun määräaikaan mennessä.

Purkuhakemuksen kohteena olevan korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen perusteluiden kohdassa, johon yhtiön purkuhakemuksessa viitataan, mainitaan katselmuksessa käyty keskustelu yhtiön suhtautumisesta määräaikaiseen ympäristölupaan. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen mukaan tämä keskustelu ei siten ole koskenut toistaiseksi voimassa olevan luvan määräajoin tarkistettavia lupamääräyksiä.

Ympäristöluvan myöntämisen edellytyksiä on käsitelty ja arvioitu yhtiön hakemuksen pohjalta sekä aluehallintovirastossa että hallinto-oikeudessa hakemuksena toistaiseksi voimassa olevaan toimintaan. Purkuhakemuksen kohteena olevan korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen perusteluista ilmenee, että tämä on ollut lähtökohtana myös silloin, kun asiaa on käsitelty korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Yhtiö ei ole asiaa aikaisemmin käsiteltäessä eikä nyt purkuhakemuksessaankaan ilmoittanut, että sen tarkoituksena olisi ollut hakea määräaikaista ympäristölupaa.

Yhtiön ympäristölupahakemus on koskenut Kuopion Sorsasaloon rakennettavaa biotuotetehdasta. Toiminta olisi käsittänyt sulfaattisellutehtaan, kuoren kuivaus- ja kaasutuslaitoksen, voimalaitoksen ja jätevedenpuhdistamon. Hankkeen yhteydessä on haettu ympäristölupaa lisäksi biokaasulaitokselle sekä biohiililaitokselle.

Kysymys on ollut uudesta ja erittäin laajasta toimintakokonaisuudesta. Tähänkin nähden ympäristöluvan myöntämisen edellytysten arviointi määräaikaisena ympäristölupana muutoksenhakuvaiheessa ja ilman yhtiön oma-aloitteisuutta olisi ollut poikkeuksellista. Vertailun vuoksi korkein hallinto-oikeus toteaa, että esimerkiksi korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 2017:76 oli kyse jo olemassa olevasta toiminnasta ja tapauksen tosiseikkoihin liittyi ratkaisusta tarkemmin ilmeneviä erityispiirteitä.

Edellä olevan perusteella ja kun myös otetaan huomioon, että yhtiö voi halutessaan hakea määräaikaista ympäristölupaa uudella ympäristölupahakemuksella, purkuhakemuksen kohteena olevaa päätöstä ei rasita menettelyvirhe sillä perusteella, että yhtiölle ei ole katselmuksen jälkeen nimenomaisesti varattu tilaisuutta vielä lausua siitä, miten yhtiö suhtautuisi määräaikaiseen ympäristölupaan.

Asian käsittelyssä korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei siten ole tapahtunut HOL 117 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettua menettelyvirhettä.

Selvyyden vuoksi korkein hallinto-oikeus lisäksi toteaa, että asiassa ei ole tapahtunut menettelyvirhettä myöskään sillä perusteella, että yhtiötä ei ole nimenomaisesti kuultu sen suhtautumisesta siihen, että muutoksenhakuvaiheessa asetettaisiin ympäristöluvan muuttamista koskevia lupamääräyksiä esimerkiksi ympäristönsuojelulain 90 §:n nojalla, kun otetaan huomioon, että tällaisten lupamääräysten asettaminen muutoksenhakuvaiheessa ei vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ole edellyttänyt luvan hakijan kuulemista.

2.2 Ilmeisesti väärää lain soveltamista koskeva purkuperuste

Yhtiö on purkuhakemuksesta tarkemmin ilmenevin perustein vedonnut purkuhakemuksensa tueksi myös siihen, että korkeimman hallinto-oikeuden päätös olisi HOL 117 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla perustunut ilmeisesti väärään lain soveltamiseen. Yhtiön mukaan korkeimman hallinto-oikeuden tulkinta ympäristönsuojelulain muuttamisesta annetun lain (423/2015) mukaisesta ympäristönsuojelulain 71 §:n (527/2014) mukaisen lupamääräysten tarkistamismenettelyn poistamisen merkityksestä on ollut virheellinen. Yhtiön mukaan korkein hallinto-oikeus on soveltanut myös ympäristönsuojelulain 20 §:n mukaista varovaisuusperiaatetta väärin.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ympäristöluvan myöntämisedellytyksistä on säädetty ympäristönsuojelulain 49 §:ssä. Ympäristölupaa ei voida myöntää toiminnalle, josta aiheutuu ympäristönsuojelulaissa kielletty seuraus.

Purkuhakemuksen kohteena olevan korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen perusteluista ilmenee, että hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset on kumottu ja yhtiön lupahakemus hylätty, koska asiassa ei ollut voitu riittävästi vakuuttua siitä, että toiminnasta ei aiheutuisi jätevesien purkuvesistöön vesistön ekologisen tilan kehitys huomioon otettuna ympäristönsuojelulain 49 §:n 2 kohdassa kiellettyä merkittävää pilaantumista.

Ympäristönsuojelulain 89 §:n 2 momentin 1 ja 2 kohdan mukaan lupaviranomaisen on muutettava lupaa, jos toiminnasta aiheutuva pilaantuminen tai sen vaara poikkeaa olennaisesti ennalta arvioidusta tai toiminnasta aiheutuu mainitussa laissa kielletty seuraus.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että luvan muuttamista koskevaa ympäristönsuojelulain 89 §:ää ei ole yleisesti katsottu voitavan soveltaa siten, että merkittävän pilaantumisen tai sen vaaran aiheuttamista koskevan luvanmyöntämisedellytyksen täyttymiseen liittyvän keskeisen epävarmuuden voitaisiin katsoa tulevan korjatuksi pelkästään sillä perusteella, että asiaan voidaan mainitun pykälän nojalla puuttua jälkivalvonnassa, jos merkittävää ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa aiheutuu.

Edellä olevan perusteella purkuhakemuksen kohteena oleva korkeimman hallinto-oikeuden päätös ei ole perustunut ilmeisesti väärään lain soveltamiseen siltä osin kuin päätöksessä on todettu, että ympäristönsuojelulain 89, 93 ja 80 §:n säännökset ympäristöluvan muuttamisesta, ympäristöluvan peruuttamisesta ja BAT-päätelmien muutosten vaikutuksesta lupamääräyksiin eivät ole riittäviä varmistamaan, että toiminnasta ei sen jatkuessa vuosikymmeniä aiheutuisi merkittävää pilaantumista. Päätöksessä on tähän liittyen myös todettu, että erityisesti rehevöitymisen vaikutukset vesistöön ovat lisäksi sen luonteisia, että niiden haitallisuus lisääntyy kynnyksittäin, eikä ulkoisen kuormituksen merkittäväkään vähentäminen tai sen kokonaan poistaminenkaan välttämättä pysäytä alkanutta haitallista kehitystä ainakaan lyhyellä aikavälillä.

Ympäristönsuojelulain 90 §:n mukaan lupaviranomainen voi täsmentää lupamääräystä tai täydentää lupaa lain 54 §:n nojalla saadun erityisen selvityksen perusteella. Hallituksen esityksessä ympäristönsuojelulaiksi (HE 214/2013 vp) todetaan 54 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa, että selvitysvelvollisuutta ei voitaisi käyttää, jos selvitettävän tiedon on oltava lupaviranomaisen käytettävissä etukäteen, luvan myöntämisen edellytysten harkitsemiseksi tai keskeisten lupamääräysten antamiseksi.

Näin ollen purkuhakemuksen kohteena oleva päätös ei ole perustunut ilmeisesti väärään lain soveltamiseen myöskään siltä osin kuin siinä on todettu, että hankkeen haitallisiin vesistövaikutuksiin liittyvää epävarmuutta ei voida hallita asettamalla toiminnanharjoittajalle erityistä selvitysvelvollisuutta hankkeen vaikutusten ja ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen kannalta keskeisestä tiedosta eli jätevesipäästöjen vaikutuksesta Kallaveteen pitkällä aikavälillä.

Yhtiön purkuhakemuksen keskeinen peruste liittyykin siihen, mitä johtopäätöksiä ympäristönsuojelulain muuttamisesta annetun lain (423/2015) mukaisesta ympäristönsuojelulain 71 §:n mukaisen lupamääräysten tarkistamismenettelyn poistamisen merkityksestä voidaan tehdä. Tältä osin on viitattu erityisesti purkuhakemuksen kohteena olevan korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen perusteluihin siltä osin kuin niissä todetaan mainittuun lainmuutokseen viitaten, että voimassa oleva lainsäädäntö ei mahdollista ympäristöluvan tarkistamista ja lupamääräysten muuttamista toiminnan myöhemmässä vaiheessa, mikäli vaikutustarkkailun perusteella havaittaisiin, että asetetut lupamääräykset eivät tulevaisuudessa olisikaan riittävän tehokkaita ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi.

Yhtiö on myös katsonut, että korkein hallinto-oikeus olisi soveltanut purkuhakemuksen kohteena olevassa päätöksessään ympäristönsuojelulain 20 §:stä ilmenevää varovaisuusperiaatetta ilmeisesti väärin. Ympäristönsuojelulain 20 §:n 1 kohdan mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavassa toiminnassa on periaatteena, että menetellään toiminnan laadun edellyttämällä huolellisuudella ja varovaisuudella ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi sekä otetaan huomioon toiminnan aiheuttaman pilaantumisen vaaran todennäköisyys, onnettomuusriski sekä mahdollisuudet onnettomuuksien estämiseen ja niiden vaikutusten rajoittamiseen (varovaisuus- ja huolellisuusperiaate).

Edellä mainittua varovaisuusperiaatetta koskeva säännös sisältyi aikaisemmin voimassa olleen ympäristönsuojelulain (86/2000) 4 §:n 1 momenttiin. Mainitun lain esitöissä (HE 84/1999 vp) todetaan 4 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella seuraavaa: ”Varovaisuusperiaate merkitsee päätöksentekotilanteissa epävarmuuteen liittyvien tekijöiden erityistä huomioonottamista. Pilaantuminen tulee mahdollisuuksien mukaan ehkäistä jo ennen kuin ehdottoman varmasti on todistettu tiettyjen toimintojen ja ympäristöhaittojen syy-yhteyttä. Ympäristövaikutuksia koskevien tietojen puuttuminen tulisi ottaa huomioon lupaharkinnassa.”

Purkuhakemuksen kohteena olevan päätöksen mukaan erityisen kriittisenä kysymyksenä on ollut a-klorofyllipitoisuuden nousu. Mainittu a-klorofyllipitoisuus on vesimuodostuman ekologisen tilan yhden laatutekijän, kasviplanktonin, osatekijä. Purkuhakemuksen kohteena olevassa päätöksessä on todettu, että saatu selvitys osoittaa, että Kallaveden ekologista tilaa kuvaavat kasviplankton-laatutekijän muutkin osatekijät, a klorofyllin lisäksi, ovat trendinomaisesti heikkenemässä rehevöitymisen vuoksi siten, että Kallaveden ekologinen tila tai ainakin yksi sen laatutekijöistä eli kasviplankton on vaarassa heikentyä tyydyttävälle tasolle erityisesti, jos vesistöön kohdistuva kuormitus vielä nykyisestä lisääntyy. Asiassa saadun selvityksen perusteella purkuhakemuksen kohteena olevassa päätöksessä on päädytty siihen, ettei asiassa ole voitu riittävästi varmistua ympäristöluvan myöntämisen edellytysten täyttymisestä.

Näin ollen korkein hallinto-oikeus katsoo, että asiassa on ollut kysymys tieteellisestä epävarmuudesta, jolloin varovaisuusperiaatetta on voitu soveltaa. Kysymys ei siten ole ollut sellaisesta tieteellisesti tarkistamattomiin olettamuksiin perustuvasta puhtaasti hypoteettisesta lähestymistavasta, jolla yhtiön purkuhakemuksessaan viittaaman Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan ei voida perustella ennalta ehkäiseviä toimenpiteitä.

Yhtiö on varovaisuusperiaatteen osalta myös esittänyt, että oikeusvaltiossa tuomioistuin ei voi varovaisuusperiaatteeseen viittaamalla asettaa myönteisen lupapäätöksen antamiseksi edellytykseksi sellaisten selvitysten tekemistä, joita ei ole mahdollista tehdä. Tältä osin korkein hallinto-oikeus viittaa aikaisemmin lausumaansa ja toteaa, että varovaisuusperiaatetta voidaan soveltaa tilanteissa, joissa täyttä varmuutta ympäristön merkittävästä pilaantumisesta tai sen vaarasta ei ole. Näin ollen varovaisuusperiaatetta soveltaen toiminnalle voidaan asettaa ehtoja tai lupa toiminnalle voidaan evätä, vaikka luvan myöntämisedellytysten täyttymisen osoittamiseksi ei olisi olemassa olevilla arviointimenetelmillä tai mallinnustyökaluilla mahdollista laatia ennakolta selvityksiä.

Näin ollen myöskään varovaisuusperiaatteen tulkinnan osalta kyse ei ole ollut ilmeisesti väärästä lain soveltamisesta.

3 Lopputulos

Edellä lausuttu huomioon ottaen yhtiön hakemuksen tueksi ei ole esitetty sellaisia syitä, joiden johdosta siihen, kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 117 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohdat, voitaisiin suostua. Tämän vuoksi hakemus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Kari Tornikoski ja Robert Utter. Asian esittelijä Päivi Korkeakoski.