Supreme Administrative Court dismisses appeal as lower court correctly rejected insufficient groundwater flow study evidence.

Asia

Vesitalousasiaa koskeva valituslupahakemus ja valitus

Muutoksenhakija

Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Vaasan hallinto-oikeus 26.10.2020 nro 20/0074/1

Asian aikaisempi käsittely

Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto

on 13.11.2013 antamallaan päätöksellä nro 91/2013/2 vesilain (264/1961) perusteella myöntänyt Ikaalisten Vesi Oy:lle luvan pohjaveden ottamiseen vedenottokaivosta K4 Ikaalisten kaupungin Vatulan kylässä sijaitsevalta tilalta Vesiharju 143-435-4-177. Uuden vedenottokaivon voidaan katsoa olevan osa Vatulan vedenottamoa. Vatulan vedenottamolta otettavan pohjaveden kokonaismäärä saa olla enintään 2 800 m3/d puolivuosikeskiarvona laskettuna.

Vaasan hallinto-oikeus

on 22.12.2014 antamallaan päätöksellä nro 14/0367/2 kumonnut Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston päätöksen 13.11.2013 nro 91/2013/2 ja palauttanut asian aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Korkein hallinto-oikeus

on 23.5.2016 antamallaan päätöksellä taltionumero 2278 kumonnut hallinto-oikeuden päätöksen. Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston päätös 13.11.2013 nro 91/2013/2 on saatettu voimaan siten muutettuna, että päätöksen mukaiseen lupaan on lisätty lupamääräys 6 a ja lupa on muutettu määräaikaiseksi uudella lupamääräyksellä 12. Uudet lupamääräykset 6 a ja 12 kuuluvat seuraavasti:

”6 a) Luvan saajan tulee selvittää mistä ja miten laajalta alueelta Hopun lähteikkö saa vetensä sekä miten lähteikkö purkaa vettä, ja lähteikön vesitaseeseen vaikuttavat eri tekijät. Selvitys on toimitettava Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirastolle kuuden kuukauden kuluessa korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Jos selvityksen perusteella tai muutoin havaitaan, että veden ottaminen kaivosta K4 vaarantaa Hopun lähteikön luonnontilaa vesilain (264/1961) 1 luvun 17 a §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla, vedenotto kaivosta K4 on välittömästi keskeytettävä eikä sitä saa jatkaa, ellei siihen ole saatu vesilain 1 luvun 17 a §:n 2 momentissa tarkoitettua poikkeusta.”

”12) Lupa on voimassa 31.12.2021 saakka.

Jos luvan saajan on tarkoitus jatkaa pohjaveden ottamista kaivosta K4 vielä vuoden 2021 jälkeen, uusi pohjaveden ottamista kaivosta K4 koskeva lupahakemus on pantava vireille aluehallintovirastossa viimeistään 31.10.2020. Jos hakemus pannaan vireille määräajassa, tämä lupa on voimassa siihen saakka, kun uuden hakemuksen perusteella annettu päätös on saanut lainvoiman.”

Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston valituksenalainen päätös 4.9.2018 nro 65/2018/2

Aluehallintovirasto

on tarkastanut korkeimman hallinto-oikeuden 23.5.2016 antaman päätöksen lupamääräyksessä 6 a määrätyn selvityksen, joka liittyy Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston 13.11.2013 vesilain (264/1961) perusteella antamaan päätökseen nro 91/2013/2.

Aluehallintovirasto on hyväksynyt esitetyn selvityksen. Vedenotolla kaivosta K4 ei ole sellaisia vaikutuksia, jotka vaarantaisivat Hopun lähteikön luonnontilan vesilain (264/1961) 1 luvun 17 a §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Poikkeusluvan hakemiselle ei siten ole tarvetta.

Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään seuraavasti:

Luvan saaja on käyttänyt selvityksessään Vatulanharjun pohjavesialueelta sekä Hopun lähteikköalueelta jo saatavissa olevaa tutkimustietoa, selvittänyt lähteikön lajistollisen suojeluarvon ja verrannut tuloksia aiemmin tekemäänsä vastaavaan selvitykseen, asentanut lähteikön ja kaivon K4 ympäristöön uusia pohjaveden ja orsiveden havaintoputkia sekä mitannut veden pinnankorkeuksia laajalta alueelta sekä vanhoista että uusista havaintoputkista. Pohjaveden ja orsiveden virtauskuvan mallintamiseksi tehdyt kenttämittaukset on suoritettu aluehallintovirastoon toimitetun raportin mukaan asianmukaisesti.

Aluehallintoviraston arvion mukaan hakija on selvittänyt luotettavasti ne asiat, jotka korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä on edellytetty selvitettävän. Pohja- ja orsiveden virtauskuvat ja Hopun lähteikön valuma-alue on määritetty käyttäen uusista havaintoputkista sekä alueelle aiemmin asennetuista havaintoputkista mitatuista vedenpinnan korkeuksista laskettuja gradientteja. Myös pohjaveden virtaus lähteikön lähistöllä on määritetty laskemalla gradientteja kentällä pohjavesiputkien vedenpintojen tasoihin perustuvan mittaustiedon avulla. Tehdyt lisätutkimukset vahvistavat käsitystä siitä, ettei pohjavesikerroksesta tapahtuva vedenotto vaaranna Hopun lähteikköalueen luonnontilaa. Vaikka olosuhteet lähteiköllä ovat muuttuneet hakkuiden vuoksi, luontoarvojen ei ole todettu heikentyneen. Selvityksissä ei ole tullut ilmi mitään sellaista, minkä perusteella voitaisiin olettaa Hopun lähteikön olevan riippuvainen orsiveden sijaan pohjaveden pinnankorkeudesta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus

on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueen valituksen aluehallintoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Vesilain (264/1961) 1 luvun 17 a §:n 1 momentin mukaan, jos edellä 17 §:ssä tarkoitettu, muualla kuin Lapin maakunnassa sijaitseva, uoma on luonnontilainen, ei sitä saa muuttaa niin, että uoman säilyminen luonnontilaisena vaarantuu. Sama on koko maassa voimassa luonnontilaisesta lähteestä.

Saman pykälän 2 momentin mukaan aluehallintovirasto voi yksittäistapauksessa hakemuksesta myöntää poikkeuksen 1 momentin kiellosta, jos momentissa tarkoitettujen uomien tai lähteiden suojelutavoitteet eivät huomattavasti vaarannu. Jos 1 momentissa tarkoitettu seuraus aiheutuisi hankkeesta, johon on haettu tämän lain mukaista lupaa, lupa-asian yhteydessä on viran puolesta tutkittava kysymys poikkeuksen myöntämisestä. Poikkeuksesta on muutoin soveltuvin osin voimassa, mitä aluehallintoviraston luvasta säädetään.

Vesilain (264/1961)16 luvun 1 §:n 2 momentin mukaan hakemukseen on liitettävä tarpeelliset selvitykset sekä, jos hakemus tarkoittaa luvan saamista yritystä tai toimenpidettä varten, tarvittava suunnitelma ja selvitys yrityksen tai toimenpiteen vaikutuksista siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään.

Asiassa saatu selvitys

Ikaalisten Vesi Oy:llä on Länsi-Suomen vesioikeuden 28.3.1990 myöntämä lupa pohjavedenottamon tekemiseen ja pohjaveden ottamiseen Ikaalisten kaupungin Vatulan kylässä Vatulanharjun pohjavesialueella (0214351 A) yhteensä määrältään enintään 2 800 m3/d puolivuosikeskiarvona laskettuna. Vatulan ottamosta otettavan pohjaveden enimmäismäärään 2 800 m3/d ei ole haettu muutosta. Aluehallintoviraston lupapäätöksen 13.11.2013 mukaan kaivosta K4 on lupa ottaa vettä korkeintaan 1 100 m3/d puolivuosikeskiarvona laskettuna. Koko pohjavesialueen antoisuudeksi on arvioitu noin 3 500 m3/d. Karttatarkastelun perusteella kaivo K4 sijaitsee noin 150 metrin etäisyydellä Hopun lähteiköstä.

Hopun lähteikön virtaamaa ei ole mitattu ennen vuotta 2012. Vuodesta 2012 lähteikköalueen virtaamaa on mitattu v-padolla, joka sijaitsee alueen ainoassa purkuojassa. Hopun lähteikön pinnankorkeuden säännöllinen mittaus on aloitettu vuonna 2012.

Suomen Pohjavesitekniikka Oy on suorittanut alueella tutkimuksia Hopun lähteikön valuma-alueen ja lähteikön vesitaseeseen vaikuttavien eri tekijöiden selvittämiseksi. Tutkimuksesta on laadittu 21.11.2017 päivätty raportti. Raportin mukaan kaivosta K4 on otettu vuonna 2016 vettä keskimäärin noin 850 m3/d. Pohjaveden ja orsiveden virtauskuvat on saatu mittaamalla veden pinnan korkeus kaikista alueella sijaitsevista pohjaveden havaintoputkista.

Raportin mukaan pohjaveden pinnankorkeudet ovat laskeneet kaivon ja lähteikön ympäristössä noin 2,5 — 3 metriä koepumppauksen aloituksen jälkeen. Koepumppaukset kaivosta K4 on aloitettu vuonna 2011. Hopun lähteikön pääaltaan pinnankorkeus on vaaitsemalla mitattu tasolle +99 m mpy. Lähteikön vedet virtaavat purkuojaan, joka on korkeudella +95,5 m.

Raportissa lähteikön valuma-alueen on arvioitu olevan ainakin 0,39 km2 ja kaivon K4 jäävän tämän alueen sisäpuolelle. Lähteikön alueella on poikkeuksellisen laaja orsivesisysteemi, joka syöttää vettä lähteikölle. Kairausten perusteella lajittuneen aineksen välissä on moreenikerroksia, jotka ovat vettä huonosti läpäiseviä. Vatulanharjun reuna-alueella esiintyy orsivettä moreenikerroksen päällä. Hyvin vettä johtava maakerros on riittävä johtamaan luvan mukaisia vesimääriä pohjaveden muodostumisalueelta tutkitun orsivesiesiintymän alitse vedenottamon kaivolle K4. Pohjavedenvirtauksen on raportissa todettu keskittyvän kapeisiin, hyvin vettä johtaviin maalajeihin, jotka johtavat pohjaveden muodostumisalueelta orsivesiesiintymän ali vedenottamon kaivoon K4.

Raportin mukaan lähteikön vesitaseeseen vaikuttavat orsiveden purkautuminen ja vuotuinen sadanta, josta noin 40 prose kulkeutuu orsiveteen. Orsiveden määräksi on 0,39 km2:n alueella arvioitu 300 m3/d. Lähteikköalueelta purkautuu kokonaisuudessaan vettä noin 200 — 700 m3/d. Alueella tehdyn ojituksen vuoksi orsivesi pääsee purkautumaan ojia pitkin, mikä vaikuttaa lähteikön pinnankorkeuteen. Alueen hakkuut ovat vähentäneet kasvihaihduntaa ja lisänneet lähteikön haihduntaa. Tämä näkyy kuivumisena ja vedenpintojen laskuna. Pohjaveden osuus Hopun lähteikön valuma-alueen vesitaseesta on pieni sekä hydrologinen yhteys orsi- ja pohjavesikerrosten välillä heikko.

Oikeudellinen arviointi

Hallinto-oikeudessa on valituksessa esitettyjen vaatimusten johdosta ratkaistava, onko luvan saajan esittämää selvitystä pidettävä riittävänä ja siten korkeimman hallinto-oikeuden lisäämän lupamääräyksen 6 a mukaisena. Hallinto-oikeudessa on lisäksi kysymys siitä, onko aluehallintovirasto voinut arvioida lähteikön luonnontilan vaarantumista ja todeta päätöksessään, että poikkeusluvan hakemiselle ei ole tarvetta.

Saadun selvityksen perusteella nyt kyseessä olevaa lähteikköä on pidettävä vesilain (264/1961) 1 luvun 17 a §:n 1 momentissa tarkoitettuna luonnontilaisena lähteenä, jonka muuttaminen siten, että sen luonnontilaisuus vaarantuu, on kiellettyä.

Korkein hallinto-oikeus on 23.5.2016 antamallaan päätöksellä taltio 2278 muuttanut aluehallintoviraston päätökseen 13.11.2013 nro 91/2013/2 lisäämällään lupamääräyksellä 12 luvan määräaikaiseksi siten, että lupa on voimassa 31.12.2021 saakka. Jos luvan saajan on tarkoitus jatkaa pohjaveden ottamista kaivosta K4 vielä vuoden 2021 jälkeen, uusi pohjaveden ottamista kaivosta K4 koskeva lupahakemus on pantava vireille aluehallintovirastossa viimeistään 31.10.2020. Näin ollen edellytykset veden ottamiseen kaivosta K4 ja vedenoton vaikutukset lähteikölle tulevat arvioitaviksi uudelleen mahdollisen uuden lupahakemuksen yhteydessä.

Muutoksenhakijan mukaan aluehallintoviraston ei olisi tullut selvityksen käsittelyn yhteydessä tehdä päätöstä vesilain mukaisen poikkeusluvan tarpeesta. Hallinto-oikeus toteaa, että luvan hakija on laittanut asian alun perin vireille vesilain mukaisena lupa-asiana. Lisäksi korkein hallinto-oikeus on 23.5.2016 antamansa päätöksen taltio 2278 perusteluissa todennut muun ohella, että kysymys vesilain (264/1961) 1 luvun 17 a §:n mukaisen poikkeuksen tarpeesta olisi ollut tutkittava viran puolesta lupamenettelyn yhteydessä. Hallinto-oikeus katsoo siten, että aluehallintoviraston on tullut valituksenalaisessa päätöksessä tehdä viran puolesta päätös poikkeuksen tarpeesta. Hallinto-oikeus toteaa, että kysymys poikkeuksen tarpeesta tulee arvioitavaksi uudelleen mahdollisen uuden viimeistään 31.10.2020 aluehallintovirastossa vireille pantavan lupahakemuksen käsittelyn yhteydessä.

Johtopäätös

Edellä esitetyn perusteella ja kun muutoin otetaan huomioon aluehallintoviraston ratkaisun perustelut, asiassa esitetyt vaatimukset ja niiden tueksi esitetyt seikat sekä asiassa saatu selvitys, aluehallintoviraston päätöksen kumoamiseen tai muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Pertti Piippo, Varpu Kujanpää ja Raija Uusi-Niemi. Esittelijä Tiina Salmeskari.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue

on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset kumotaan.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Luvansaajan selvitys ei ole riittävä vastaamaan siihen, mitä korkein hallinto-oikeus on lupamääräyksellä 6 a edellyttänyt selvitettäväksi. Selvitys ei täytä vesilain (264/1961) 16 luvun 1 §:n 2 momentin vaatimuksia siitä, mitä edellytetään tarpeelliselta ja vaikutuksia koskevalta selvitykseltä. Hallinto-oikeudella ja aluehallintovirastolla ei ole siten ollut edellytyksiä todeta vesilain (264/1961) 1 luvun 17 a §:n nojalla, että vedenottohanke ei vaaranna luvan tarkoittaman Hopun lähteikön säilymistä luonnontilaisena ja että vesilain mukaisen poikkeusluvan hakemiselle ei ole tarvetta.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä 23.5.2016 asetetun velvoitteen mukaan luvansaajan tulee selvittää, mistä ja miten laajalta alueelta Hopun lähteikkö saa vetensä sekä miten lähteikkö purkaa vettä, ja lähteikön vesitaseeseen vaikuttavat eri tekijät. Vastoin hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston näkemystä edellä mainitut tiedot puuttuvat selvityksestä. Selvitystä ei voida pitää riittävänä ja lupamääräyksen 6 a mukaisena.

Hallinto-oikeudelle tehdyssä valituksessa ELY-keskus on tuonut esiin seikkaperäisesti useita selvityksen riittävyyttä ja luotettavuutta vastaan puhuvia seikkoja, joihin hallinto-oikeus ei ole ottanut kantaa. Hallinto-oikeus on hyväksynyt aluehallintoviraston perustelut sellaisinaan. Hallinto-oikeuden olisi tullut perustella päätöksensä ja perusteluista olisi tullut ilmetä myös se, mihin oikeudelliseen päättelyyn ratkaisu perustuu.

Aluehallintoviraston päätöksen mukaan tehdyt lisätutkimukset vahvistavat käsitystä siitä, ettei pohjavesikerroksesta tapahtuva vedenotto vaaranna Hopun lähteikköalueen luonnontilaa. Lisäksi aluehallintovirasto on katsonut, että selvityksessä ei ole tullut ilmi mitään sellaista, minkä perusteella voitaisiin olettaa Hopun lähteikön olevan riippuvainen orsiveden sijaan pohjaveden pinnankorkeudesta. Hallinto-oikeus on hyväksynyt nämä perustelut.

Raportissa esitettyjä mittaustietoja ja niiden tulkintaa on arvioitava objektiivisesti hydrogeologisin perustein. Aluehallintovirasto on päätöksensä perusteluissa todennut muun muassa, että pohja- ja orsiveden virtauskuvat ja Hopun lähteikön valuma-alue on määritetty käyttäen uusista havaintoputkista sekä alueelle aiemmin asennetuista havaintoputkista mitatuista vedenpinnan korkeuksista laskettuja gradientteja. Aluehallintoviraston päätöksen mukaan myös pohjaveden virtaus lähteikön lähistöllä on määritetty laskemalla gradientteja kentällä pohjavesiputkien vedenpintojen tasoihin perustuvan mittaustiedon avulla. Aluehallintovirasto on tehnyt tämän perusteella johtopäätöksen, ettei pohjavesikerroksesta tapahtuva vedenotto vaaranna Hopun lähdealueen luontoarvoja.

ELY-keskus on todennut, että yleisesti mittaustiedoista lasketut pohjaveden pinnan gradienttitiedot ovat käyttökelpoista aineistoa hydrogeologisissa tutkimuksissa, kunhan lukuarvoja hyödynnetään hydrogeologista asiantuntemusta käyttäen. Kyseessä olevan alueen geologinen rakenne on muodostuman sedimentologisen historian vuoksi niin monimuotoinen, että selvityksen lasketuilla gradienteilla ei ole juurikaan merkitystä itse lähdealueen hydrogeologisen tulkinnan kannalta.

Hallinto-oikeus ja aluehallintovirasto ovat tulkinneet virheellisesti, että selvityksen mukaan Hopun lähteikkö ei olisi riippuvainen pohjaveden pinnankorkeudesta vaan orsivedestä. Selvityksen pohjavesitutkimusraportin tiedot osoittavat pohjaveden pumppauksen ja lähdealueen vesitalouden välisen suoran yhteyden. Selvityksessä esitettyjen tulosten perusteella lähdealueen virtaama (selvityksen kuva 4) ja kaivon K4 pumppausmäärä (selvityksen kuva 5) vaikuttavat riippuvan toisistaan. Kuvien mukaan pumppauksen ollessa suurimmillaan virtaama on ollut pienimmillään, ja kun pumppausta on vähennetty, virtaama on lisääntynyt. Näin ei pitäisi tapahtua, mikäli lähteikköalueen virtaama olisi selvityksen esittämällä tavalla lähinnä orsivedestä riippuvaista.

Luvansaaja on todennut hallinto-oikeudelle ELY-keskuksen valituksesta antamassaan vastineessa, että ELY-keskus ei ole osoittanut aluehallintoviraston päätöksessä hyväksytyssä selvityksessä tieteellisesti perusteltua puutetta tai virhettä, jolla voisi olla vaikutusta arvioitaessa vedenoton haittoja Hopun lähteeseen. ELY-keskus on kuitenkin valituksessaan todennut, että selvityksen pohjavesitutkimusraportissa esitetyt mittaustiedot pohjaveden pumppauksen määrästä ja Hopun lähteikön virtaamasta osoittavat, että pohjaveden pumppaus vaikuttaa Hopun lähteiköltä purkautuvan veden määrään.

Suhde tulisi erityisen selvästi esille, mikäli pohjaveden pumppausmäärän ja lähdealueen virtaaman vaihtelu esitettäisiin asianmukaisesti samassa kuvassa. Pohjaveden pumppausmäärän ja lähteikön virtaaman keskinäinen suhde on kuitenkin selkeästi havaittavissa pohjavesitutkimusraportin (21.11.2017) kuvia 4 ja 5 vertaamalla: Vuosina 2012 — 2014 pumppausmäärä (kuvassa 5 K4 virtaama) on ollut suuri ja lähdealueen virtaama hyvin pieni. Vuosina 2014 — 2015 pumppausmäärää on alennettu ja lähdealueen virtaama on lisääntynyt selvästi. Vuonna 2016 pumppausmäärä on ollut edellistä jaksoa keskimäärin suurempi ja lähdealueen virtaama pienempi, kun taas vuonna 2017 pumppausmäärä on ollut jälleen pienempi ja lähdealueen virtaama suurempi.

ELY-keskus katsoo, että selvityksessä esitetyt arviot orsivesialueen pinta-alasta, muodostuvasta orsivesimäärästä ja lähdealueen havaitut virtaamat eivät ole loogisessa suhteessa toisiinsa, vaan selvityksen tiedot viittaavat siihen, että lähdealueen virtaama on myös varsinaisen pohjavesikerroksen vesitaloudesta riippuva. Selvityksessä arvioidun valuma-alueen orsiveden valunta ei selitä Hopun lähteikköalueen nykyistä eikä etenkään ennen vedenoton aloittamista arvioitua virtaamaa eikä virtaaman vaihtelulta. Selvittämättä jää siten edelleen se, mikä on varsinaisen pohjaveden luontainen osuus lähteikön vesitaseessa ja mikä vedenoton vaikutus on ollut.

Raportissa on esitetty lukuarvoja muun muassa alueella muodostuvan orsiveden määrästä ja lähteikköalueelta purkautuvan veden määrästä. Muodostuvan orsiveden määräksi on arvioitu ainakin 300 m3/vrk. Tämän suuruinen orsivesimäärä ei kuitenkaan riitä edes luvansaajan itsensä vedenoton aikana mittaamiin lähdealueen virtaamiin, joita on aloitettu mittaamaan vasta useita vuosia vuonna 2009 kaivosta K4 aloitetun pohjaveden pumppaamisen jälkeen. ELY-keskus on pitänyt aikaisempia, ennen pohjaveden pumppauksen aloittamista tehtyjä asiantuntija-arvioita (muun muassa GTK) lähdealueen virtaamasta siinä määrin luotettavina ja eroa luvansaajan arvioimaan niin suurena, että tälle ristiriidalle tulee saada luotettava selitys.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa todennut, että selvitykseen sisältyy epävarmuustekijöitä kuten se, että vedenotto kaivosta K4 on ollut vähäisempää kuin mitä lupa sallii, sekä se, että lähteikön vesiolosuhteista on vain vähän ja epäsäännöllisiä havaintoja ennen vedenottoa. Lisäksi alueella suoritetut hakkuut, metsätuhot, ojitukset ja lähteikön lasku-uoman muuttaminen ovat epävarmuustekijöitä, joita on vaikea luotettavasti todentaa. Epävarmuuksista huolimatta hallinto-oikeus on todennut pitävänsä selvitystä riittävänä ja luotettavana vastaavasti kuin aluehallintovirasto. Sekä hallinto-oikeus että aluehallintovirasto ovat jättäneet päätöksissään perustelematta sen, miksi ne eivät ole hyväksyneet ELY-keskuksen esittämää asian kannalta keskeistä huomiota siitä, että selvityksen pohjavesitutkimusraportin tiedot osoittavat pohjaveden pumppauksen ja lähdealueen vesitalouden välisen suoran yhteyden.

Edellä purkautuvan pohjaveden merkityksestä lähteiden luonnontilaan esittämäänsä viitaten ELY-keskus pitää virheellisenä hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston tekemää arviota, että pohjavedenotolla ei olisi lähdealueeseen sellaista vaikutusta, joka vaarantaa sen luonnontilan. Pohjaveden pumppauksella on ollut suora ja merkittävä vaikutus lähdealueen vesitalouteen, mikä vaarantaa lähdealueen luonnontilaa ja lähdealueella elävien harvinaisten lähdehyönteisten esiintymispaikat. Asiassa on huomioitava, että lähteen luonnontilan vaarantaminen ei edellytä välittömiä tunnistettavia muutoksia lähteessä.

ELY-keskus pitää myös ristiriitaisena arviota siitä, että lähdealueen vierellä tehdyt hakkuut ovat vähentäneet kasvihaihduntaa ja lisänneet lähteikön haihduntaa, mikä näkyisi kuivumisena ja vedenpintojen laskuna. ELY-keskuksen käsityksen mukaan runsaasti pohjavettä purkavan lähdealueen vesitalouteen ei viereisillä hakkuilla ole kovin suurta merkitystä.

Vuosina 2013 ja 2017 tehtyjen selvitysten (Ilmonen ja Paasivirta) perusteella lähteikköalueen suojeluarvon voidaan todeta pysyneen merkittävänä, mutta suojeluarvoon vaikuttavassa lajistossa on tapahtunut vuoden 2017 selvityksessä kuvattuja muutoksia, kuten uusien lajien saapuminen alueelle. Muutosten taustalla voivat olla ainakin osittain lähdealueen ympäristössä tapahtuneiden hakkuiden (valaistusolosuhteiden muutokset) ja puiden kaatumisten (pienipiirteinen varjosteisuus ja uudet, avoimet kasvualueet) seurauksena tapahtuneet muutokset lajien kasvuympäristöissä.

Aluehallintovirasto ja hallinto-oikeus ovat ratkaisuissaan arvioineet vastoin yleistä etua valvovan viranomaisen kantaa luvansaajan esittämän selvityksen luotettavaksi ja katsoneet sen osoittavan, että pohjavedenotolla ei ole vaikutusta Hopun lähdealueelle. ELY-keskus on pitänyt sen vuoksi ongelmallisena sitä, että luvansaaja ei välttämättä tee muuta selvitystä uutta lupahakemustaan varten. Siitä huolimatta, että hallinto-oikeus on todennut pohjavedenoton vaikutusten tulevan uudelleen arvioitaviksi uuden lupahakemuksen yhteydessä, jo hyväksytyllä selvityksellä olisi näin ollen suuri merkitys aluehallintoviraston luparatkaisussa. ELY-keskuksen tiedossa ei ole, onko luvansaaja tehnyt uusia pohjavesiselvityksiä mahdollista uutta lupahakemustaan varten. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen mukaan uusi lupahakemus oli pantava vireille aluehallintovirastossa viimeistään 31.10.2020, jos luvansaajan on tarkoitus jatkaa pohjaveden ottamista kaivosta K4 vielä vuoden 2021 jälkeen.

Hallinto-oikeuden päätös on lainvastainen sen vuoksi, että hallinto-oikeus on virheellisesti katsonut päätöksessään, että aluehallintoviraston on tullut viran puolesta tehdä päätös vesilain mukaisen poikkeusluvan tarpeesta.

Hallinto-oikeus on todennut, että luvansaaja on laittanut asian alun perin vireille vesilain mukaisena lupa-asiana. Lisäksi korkein hallinto-oikeus on päätöksensä 23.5.2016 taltionumero 2278 perusteluissa todennut muun ohella, että kysymys vesilain (264/1961) 1 luvun 17 a §:n mukaisen poikkeuksen tarpeesta olisi ollut tutkittava viran puolesta lupamenettelyn yhteydessä. Hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan aluehallintoviraston on tullut päätöksessä tehdä viran puolesta päätös poikkeuksen tarpeesta.

Korkein hallinto-oikeus ei ole mainitulla päätöksellään palauttanut asiaa uudelleen käsiteltäväksi tai edellyttänyt, että aluehallintovirasto tekee päätöksen poikkeusluvan tarpeesta toimitetun selvityksen perusteella. Vesilaissa tarkoitettua poikkeuslupaa hankkeelle ei ole haettu. Aluehallintovirastalla ei siten ole ollut perustetta ratkaista poikkeusluvan tarvetta tässä yhteydessä. Kuten edellä on tuotu esille, vedenoton vaikutukset Hopun lähteikön luonnontilaan on edelleen puutteellisesti selvitetty, eikä aluehallintovirastolla siten ole muutoinkaan ollut edellytyksiä poikkeusluvan tarpeen lopulliselle arvioimiselle.

Korkein hallinto-oikeus on muuttaessaan lupapäätöksen määräaikaiseksi tarkoittanut, että uudessa lupakäsittelyssä arvioidaan uudelleen vedenoton vaikutus Hopun valtakunnallisesti arvokkaaksi arvioituun lähdealueeseen sekä mahdollinen poikkeusluvan tarve. Aluehallintovirasto on päätöksellään ottanut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen linjauksen vastaisesti etukäteen kantaa keskeiseen kysymykseen, jota olisi tarkasteltava vasta mahdollisen uuden lupahakemuksen perusteella luvan myöntämisen edellytyksiä harkittaessa.

Luvansaajan esittämä selvitys (21.11.2017) ei ole vesilain (264/1961) 1 luvun 17 a §:n ja 16 luvun 1 §:n 2 momentin vaatimukset huomioon ottaen riittävä eikä vastaa korkeimman hallinto-oikeuden asettaman lupamääräyksen 6 a vaatimuksia. Hyväksyttyyn selvitykseen sisältyy huomattavia epävarmuustekijöitä ja epäloogisia johtopäätöksiä, joiden merkitystä ei ole päätöksissä huomioitu. Selvityksen perusteella ei voida poissulkea, että kysymyksessä olevan luonnontilaisen lähteen säilyminen ei vaarannu vesilain 1 luvun 17 a §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla.

Aluehallintovirasto ei myöskään ole voinut tehdä ratkaisua vesilain mukaisen poikkeusluvan tarpeesta, koska kyse ei ole ollut vesilain 1 luvun 17 a §:n 2 momentin tarkoittamasta lupa-asian yhteydessä tehdystä päätöksestä. Koska vedenoton vaikutukset lähteen luonnontilaan on selvitetty puutteellisesti, perusteita ratkaista poikkeusluvan tarvetta ei muutoinkaan ole ollut. Hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset on siten kumottava lainvastaisina.

Pirkanmaan ELY-keskus

on valituslupahakemuksen ja valituksen täydennyksenä esittänyt, että Ikaalisten Vesi Oy on hallinto-oikeuden päätöksen jälkeen toimittanut aluehallintovirastolle hakemuksen vedenoton jatkamiseksi kaivosta K4 ja toimittanut tuon lupahakemuksen liitteenä Ramboll Finland Oy:n 17.9.2020 laatiman raportin ”Vatulanharjun kaivo K4, koetoimintaraportti”.

ELY-keskus pyytää, että mainittu selvitys otettaisiin huomioon uutena selvityksenä myös nyt kysymyksessä olevassa asiassa. Hakemuksessaan aluehallintovirastolle Ikaalisten Vesi Oy on esittänyt uutta selvitystä pohjavesiolosuhteista. Mainittu koetoimintaraportti (Ramboll 2020) vahvistaa ELY-keskuksen näkemyksen aluehallintoviraston hyväksymän selvityksen (21.11.2017) puutteellisuudesta ja virheellisistä johtopäätöksistä. Uuden selvityksen huomioon ottaminen nyt kysymyksessä olevan asian käsittelyssä on tärkeää, koska ELY-keskuksen hallinto-oikeudelle esittämät luonnontieteeseen perustuvat seikat ovat jääneet käsittelemättä valituksenalaisessa päätöksessä. Koetoimintaraportti osoittaa selkeästi, että ELY-keskuksen hallinto-oikeudelle esittämien seikkojen tutkimisella hallinto-oikeudessa olisi ollut oleellinen merkitys.

Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto

on antanut valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta lausunnon. Aluehallintovirasto on viitannut asiassa antamaansa päätökseen ja hallinto-oikeuden päätökseen ja niiden perusteluihin. Aluehallintovirastolla ei ole muuta lausuttavaa.

Ikaalisten kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle

on varattu tilaisuus vastineen antamiseen ELY-keskuksen valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta. Vastinetta ei ole annettu.

Ikaalisten Vesi Oy

on antanut ELY-keskuksen valituslupahakemuksen ja valituksen sekä täydennyksen johdosta vastineen. Yhtiö on esittänyt valituslupahakemuksen, ja mikäli asiassa myönnetään valituslupa, valituksen hylkäämistä. Yhtiö on lisäksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

Rambollin vuonna 2020 tekemien kartoitusten ja laatimien luontoselvi-tysten mukaan Hopun lähteen ja sen ympäristön luontotyypit eivät tällä hetkellä ole luonnontilaisia eivätkä erityisen edustavia muun muassa voimakkaista ojituksista ja metsänhoitotoimenpiteistä johtuen. Luonnontilaisuuden menettäminen on johtunut lähdeympäristöön kohdistuneista toimenpiteistä muun muassa hakkuista, eikä vedenotto ole aiheuttanut luonnontilaisuuden menetystä.

Aluehallintovirastossa vireillä olevassa lupahakemuksessa on arvioitu, että Hopun lähde ei ole luonnontilainen. Kesällä 2021 tehtävillä inventoinneilla tarkennetaan vielä lähteen luonnontilaisuutta. Hakija toimittaa inventointien tulokset lupahakemuksen täydennyksenä aluehallintovirastolle 31.10.2021 mennessä. Hakija tekee asianmukaiset arviot pohjavedenoton vaikutuksista lähdealueelle vireillä olevan lupahakemuksen yhteydessä, ja asia tutkitaan lupamenettelyssä uudelleen. Luvanhakija on ilmoittanut ELY-keskukselle suunnitteilla olevista ja tehdyistä selvitystöistä vuosina 2020 ja 2021. ELY-keskuksen esittämää riskiä siitä, että asiaa ei enää jatkossa arvioitaisi, ei ole olemassa.

Suomen Pohjavesitekniikka Oy:n laatimassa selvityksessä ”Pohjavesitutkimukset Vatulan alueella Hopunlähteen valuma-alueen määrittämiseksi” 21.11.2017 on todettu, että Hopun lähteikön ympäristössä on poikkeuksellisen laaja orsivesisysteemi, joka syöttää vettä lähteikölle. Tutkimusten perusteella pohjaveden osuus Hopun lähteikön valuma-alueen vesitaseeseen on pieni sekä hydrologinen yhteys orsi- ja pohjavesikerrosten välillä on heikko.

Rambollin laatimassa Koetoimintaraportissa 2020 on todettu, että Hopun lähteikölle purkautuu pohjavettä varsinaisesta pohjavesisysteemistä ja orsivesikerroksesta. Orsivesipurkautumat sijoittuvat lähteikön länsipäähän. Molemmissa selvityksissä on tunnistettu, että lähteikköalueen valuma-alueella esiintyy orsivettä ja lähteikköalueelta purkautuu orsivettä. Rambollin selvityksen mukaan pohjaveden osuus on aiemmin arvioitua suurempi.

Vaikka pohjaveden osuus on vuoden 2020 raportissa arvioitu lähteikön vesitaloudessa merkittäväksi, on kuitenkin muun muassa todettu, että vedenotto ei vaikuta lähteiden avovesipintoihin. Vuonna 2020 tehty selvitys tarkentaa olosuhteita, mutta ei muuta olennaisia johtopäätöksiä.

Vaikka vedenotto vaikuttaa jonkun verran lähteen virtaamaan ja pohjaveden painetasoon, seurannassa on havaittu, että Hopun lähteen vesipinnan vaihtelu on ollut alle 2 cm koetoimintajaksolla. Vedenotto ei siten vaikuta lähteen vesipintaan merkittävästi. Lisäksi on todettu, että harvinainen hyönteislajisto on säilynyt lähteessä noin 10 vuotta jatkuneen vedenoton aikana. Siten arvio lähteikön vaarantumisen vaarasta on virheellinen.

Vaikka vedenotto vaikuttaa Hopun lähteikköalueen kokonaisvesitalou-teen, ei ole osoitettavissa, että toiminta vaarantaisi luonnontilaisen läh-teen luonnontilan. Seurannassa on myös todettu, että lajisto on säilynyt. Lisäksi ELY-keskus on valituksessaan esittänyt, että alueelle on tullut muun muassa uusia lajeja.

Asian arvioinnissa tulee ottaa huomioon, että vedenotto alueella on jatkunut yhtäjaksoisesti vuodesta 2011, ja seurannoissa on todettu, että uhanalainen lähdelajisto on säilynyt Hopun lähteessä. Mikäli vedenotto aiheuttaisi ELY-keskuksen valituksessa esitetyn hydrogeologisten olosuhteiden järkkymisen, se olisi kymmenen vuoden vedenoton seurauksena todennäköisesti jo hyvin pitkälle aiheutunut. Jatkotoiminta ei aiheuta ELY-keskuksen valituksessaan esittämällä tavalla lisäriskiä tai lisävahinkoa.

ELY-keskus on valituksessaan todennut, että korkeimman hallinto-oikeuden 23.5.2016 antaman päätöksen lupamääräyksen 12 nojalla vedenotto voisi jatkua täysimääräisenä koko luvan uudelleen käsittelyn ja mahdollisen muutoksenhaun ajan. Ikaalisten Vesi Oy on todennut, että lupaviranomaisella, valvontaviranomaisella ja muutoksenhakutuomioistuimilla on kattavat keinovalikoimat käytettävissään, mikäli asiassa olisi epäilystä vedenoton vaikutuksista Hopun lähteeseen. Aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden päätösten kannanotot valituksenalaisessa asiassa poikkeamisluvan tarpeesta eivät vaikuta valvovan viranomaisen toimenpiteisiin, mikäli se katsoo toimenpiteet tarpeelliseksi. Näiden toimenpiteiden edellytyksiä arvioitaessa myös lähteen luonnontilaisuus ja vedenoton vaikutukset tulevat siinä tapauksessa arvioitaviksi.

Ikaalisten Vesi Oy on esittänyt, että tehty selvitys (21.11.2017) on ollut riittävä lupamääräyksessä 6 a asetettujen velvoitteiden täyttämiseksi. Selvitykseen on koottu kattava havaintoaineisto pohjaveden ja orsiveden pinnantasoista. Vuonna 2020 tehdyt lisäselvitykset (Ramboll) tarkentavat kuvaa lähteen vesitaloudesta, mutta eivät muuta johtopäätöksiä. Tehtyjen selvitysten perusteella ei arvioida, että veden ottaminen kaivosta K4 vaarantaisi Hopun lähteikön luonnontilaa vesilain tarkoittamalla tavalla. Tarvetta tai perustetta vedenoton keskeyttämiselle tai muille toimenpiteille asiassa ei ole olemassa.

Pirkanmaan ELY-keskus

on antanut vastaselityksen ja uudistanut esittämänsä. Uudella lupakäsittelyllä ei ole valituksenalaisen asian käsittelyssä merkitystä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii valituksen.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Asiassa sovellettavat säännökset ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perusteluista kohdasta

Sovellettavat oikeusohjeet

.

Asiassa saatua selvitystä ja asian aikaisempia vaiheita on selostettu edellä hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa kohdassa

Asiassa saatu selvitys

.

Oikeudellinen arviointi

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ELY-keskuksen valituksessa esitettyjen vaatimusten johdosta ratkaistava, onko Ikaalisten Vesi Oy:n aluehallintovirastolle esittämää 21.11.2017 päivättyä selvitystä pidettävä riittävänä ja siten korkeimman hallinto-oikeuden 23.5.2016 antamallaan päätöksellä taltionumero 2278 lisäämän lupamääräyksen 6 a mukaisena. Asiassa on lisäksi kysymys siitä, onko aluehallintovirasto voinut arvioida Hopun lähteikön luonnontilan vaarantumista ja todeta päätöksessään, että poikkeusluvan hakemiselle ei ole tarvetta.

Lupamääräyksen 6 a mukaan luvan saajan on tullut selvittää, mistä ja miten laajalta alueelta Hopun lähteikkö saa vetensä sekä miten lähteikkö purkaa vettä ja lähteikön vesitaseeseen vaikuttavat eri tekijät. Edellä mainittujen seikkojen selvittämiseksi Suomen Pohjavesitekniikka Oy on tehnyt alueella pohjavesitutkimuksia, joiden tuloksista on laadittu 21.11.2017 päivätty raportti.

Tutkimuksen aikana on tehty maaperäkairauksia ja asennettu 16 havaintoputkea, joista putkikorttitietojen mukaan 10 asennettiin orsivesikerrokseen ja kuusi varsinaiseen pohjavesimuodostumaan. Havaintoputkista tehtyjen pohjaveden pinnankorkeuden mittaustulosten perusteella raportin liitteissä on esitetty pohjaveden virtauskuva orsivesikerroksessa ja varsinaisessa pohjavesimuodostumassa. Virtauskuva-arviot perustuvat pohjaveden pinnankorkeuden samanarvokäyriin, jotka puolestaan perustuvat 21.9.2017 tehtyjen mittausten tuloksiin. Raportissa mainitaan, että pinnankorkeuskäyrät on laadittu Kriging-menetelmällä interpoloimalla ja käyrien tarkkuus heikkenee etäisyyden kasvaessa havaintoputkiverkostosta. Näin ollen mittauspaikkojen eli havaintoputkiverkoston tiheys vaikuttaa oleellisesti virtauskuva-arvion luotettavuuteen. Lisäksi raportissa on verrattu pohjaveden pinnankorkeuksia ja kaivon K4 virtamaa vuodesta 2009 lähtien sekä v-padolla mitattua lähdealueen virtaamaa vuodesta 2012 lähtien.

Kysymyksessä olevan 21.11.2017 päivätyn selvityksen perusteella on edellä lausuttu huomioon ottaen jäänyt epäselväksi, onko vedenotolla kaivosta K4 Hopun lähteikön luonnontilaan sellaisia vaikutuksia, jotka vaarantaisivat Hopun lähteikön luonnontilan vesilain (264/1961) 1 luvun 17 a §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Aluehallintoviraston ei näin ollen olisi tullut hyväksyä kysymyksessä olevaa selvitystä lupamääräyksen 6 a mukaiseksi selvitykseksi, vaan hakijalta olisi tullut edellyttää lisäselvitystä asian ratkaisemiseksi. Aluehallintovirasto ei myöskään ole kysymyksessä olevan selvityksen perusteella voinut todeta vesilain (264/1961) 1 luvun 17 a §:n nojalla, että vedenottohanke ei vaaranna luvan tarkoittaman lähteikön säilymistä luonnontilaisena, eikä hallinto-oikeuden siten olisi tullut hylätä ELY-keskuksen valitusta.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 23.5.2016 taltionumero 2278 muuttanut aluehallintoviraston päätökseen 13.11.2013 nro 91/2013/2 lisäämällään lupamääräyksellä 12 luvan määräaikaiseksi siten, että lupa on voimassa 31.12.2021 saakka. Jos luvan saajan on tarkoitus jatkaa pohjaveden ottamista kaivosta K4 vielä vuoden 2021 jälkeen, uusi lupahakemus on mainitun määräyksen mukaan tullut panna vireille aluehallintovirastossa viimeistään 31.10.2020. Jos hakemus pannaan vireille määräajassa, tämä lupa on määräyksen mukaan voimassa siihen saakka, kun uuden hakemuksen perusteella annettu päätös on saanut lainvoiman.

Ikaalisten Vesi Oy on edellä mainitun jatkolupahakemuksen liitteenä toimittanut aluehallintovirastolle uuden, Ramboll Finland Oy:n 7.9.2020 laatiman raportin ”Vatulanharjun kaivo K4, koetoimintaraportti”. Mainittuun raporttiin sisältyy uutta selvitystä muun ohella varsinaisen pohjaveden osuudesta Hopun lähteikön vesitaloudessa. Sen arvioiminen, mikä merkitys mainitulla uudella selvityksellä mahdollisesti on vedenottoa kaivosta K4 koskevassa jatkolupa-asiassa, kuuluu ensiasteena aluehallintovirastolle.

Edellä lausutuilla perusteilla ja kun otetaan huomioon asiassa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, korkein hallinto-oikeus ottamatta asiaa välittömästi enemmälti ratkaistavakseen katsoo, että hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari ja Veronica Storträsk sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Seppo Rekolainen ja Anna-Liisa Kivimäki. Asian esittelijä Irene Mäenpää.