Supreme Administrative Court dismissed appeal regarding wind farm zoning plan due to insufficient bear impact assessment. The court upheld the zoning plan's validity despite concerns about bear populations. The decision emphasizes that planning must be based on data available at the time of approval. The court found no grounds to alter the lower court's ruling on the zoning plan. The appeal was rejected because the environmental assessment was deemed sufficient based on existing conditions. The court ruled that future bear population changes do not invalidate the plan. The decision clarifies the timing of environmental impact assessments in zoning procedures. The court determined the zoning plan complied with legal requirements for environmental review. The appeal failed because the lower court correctly applied the relevant zoning laws. The court concluded that the zoning plan remains legally valid and enforceable.

Asia

Yleiskaavan hyväksymistä koskevat valitustupahakemukset ja valitukset

Valittajat

A ja hänen asiakumppaninsa, D ja E

Päätös, jota valituslupahakemukset ja valitukset koskevat

Vaasan hallinto-oikeus 7.11.2018 nro 18/0489/3

Asian aikaisempi käsittely

Kurikan kaupunginvaltuusto

on 31.10.2016 (§ 95) hyväksynyt Kalistannevan tuulivoimaosayleiskaavan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus

on valituksenalaisella päätöksellään muiden ohella muutoksenhakijoiden valituksista kumonnut selvitysten puutteellisuuden johdosta kaupunginvaltuuston päätöksen siltä osin kuin päätöksellä on osoitettu tuulivoimaloiden KW17 ja KE1 alueet. Hallinto-oikeus on muilta osin hylännyt muutoksenhakijoiden valitukset.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään, siltä osin kuin nyt on kysymys, seuraavasti:

Osayleiskaava

(---)

Viiatin tuulivoimahankkeen ympäristövaikutusten arviointimenettely

Kalistannevan osayleiskaavan vaikutuksia on selvitetty muun muassa Viiatin tuulivoimahankkeen YVA-menettelyssä. Selvityksissä on otettu huomioon Viiatin hankkeen osa-alueiden yhteisvaikutukset. YVA-menettelyssä on tarkasteltu erilaisia toteuttamisvaihtoehtoja, joista osahankkeiden yleiskaavoituksen pohjaksi valittu vaihtoehto VE1 käsitti 92 tuulivoimalaa. YVA-selostus on päivätty 19.6.2015.

Kaavaratkaisu

Kalistannevan osayleiskaava mahdollistaa 36 tuulivoimalan rakentamisen niille osoitetuille tuulivoimaloiden alueille (tv). Kaava on laadittu maankäyttö- ja rakennuslain 77 a §:n mukaisena oikeusvaikutteisena yleiskaavana. Kaavamääräyksen mukaan osayleiskaavaa voidaan käyttää rakennusluvan myöntämisen perusteena tuulivoimaloiden alueilla.

Osayleiskaavan suunnittelualue on osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi M-1, jolla sallitaan maa- ja metsätalouden harjoittamiseen liittyvä rakentaminen. Suunnittelualueelle on osoitettu tuulivoimaloiden rakentamiseen tarkoitettuja osa-alueita sekä teiden, voimajohtojen ja maakaapeleiden linjauksia. Vähäinen osa alueen luoteiskulmauksesta on osoitettu tärkeän tai vedenhankintaan soveltuvaan pohjavesialueeseen kuuluvaksi alueeksi. Alueelle on osoitettu myös ohjeellinen sähköasema sijainti, muinaismuistokohteita ja pääasiassa tielinjauksia noudatteleva pohjois-eteläsuunnassa kulkeva ohjeellinen ulkoilureitti.

Tuulivoimaloiden osa-alueita koskevan määräyksen mukaan tv-alueelle saa rakentaa yhden tuulivoimalan, jonka kokonaiskorkeus saa olla enintään 230 metriä. Tuulivoimalan ja sen rakenteiden on sijoituttava kokonaisuudessaan alueen sisäpuolelle. Tuulivoimalan rakennuslupahakemukseen tulee liittää selvitykset tuulivoimalan melu- ja välkevaikutuksista läheiseen asutukseen ja loma-asutukseen sekä selvitys siitä, miten tuulivoimala hallitsee jäänheittoon liittyviä riskejä. Rakennuslupahakemuksen meluselvityksessä on tarvittaessa otettava kantaa sisämeluun ja matalataajuiseen meluun. Tuulivoimaloiden osa-alueille on merkitty ohjeellinen voimalan sijainti. Voimalan tarkka sijainti määritetään rakennusluvan yhteydessä.

Tuulivoimayleiskaavaa koskevia säännöksiä, ohjeita ja julkaisuja

Maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) 9 §:n (6.3.2015/204) 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus.

Pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Pykälän 3 momentin mukaan tarkempia säännöksiä kaavan vaikutusten selvittämisestä voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset muun muassa ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön, maa- ja kallioperään, veteen, kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonarvoihin sekä maisemaan.

(---)

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa maakuntakaava on otettava huomioon siten kuin siitä mainitussa laissa edellä säädetään.

Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.

Pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

(---)

Maankäyttö- ja rakennuslain 77 b §:n (11.2.20111/134) mukaan laadittaessa lain 77 a §:ssä tarkoitettua tuulivoimarakentamista ohjaavaa yleiskaavaa, on sen lisäksi, mitä yleiskaavasta muutoin säädetään, huolehdittava siitä, että:

1) yleiskaava ohjaa riittävästi rakentamista ja muuta alueiden käyttöä kyseisellä alueella;

2) suunniteltu tuulivoimarakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu maisemaan ja ympäristöön;

3) tuulivoimalan tekninen huolto ja sähkönsiirto on mahdollista järjestää.

(---)

Luontoarvot

Osayleiskaava-alueella tai sen läheisyydessä ei sijaitse Natura-alueita eikä luonnonsuojelualueita. Etelä-Pohjanmaan maakuntakaavan tuulivoimarakentamista ohjaavan vaihekaavan I laatimisen yhteydessä on tehty luonnonsuojelulain 65 §:ssä tarkoitettu Natura 2000 -verkostoon kuuluviin alueisiin kohdistuvien vaikutusten arvioinnin tarveharkinta. Viiatin hankealuetta tarkoittavan tuulivoima-alueen osalta Natura-arviointia ei katsottu tarpeelliseksi. Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus ei ole osayleiskaavaehdotuksesta antamassaan lausunnossa 11.7.2016 edellyttänyt Natura-arviointia. Kaavaselostuksen mukaan Natura-arviointi ei ole tarpeen.

Osayleiskaava-alueen luontotyyppejä ja kasvillisuutta on selvitetty Viiatin hankealueen YVA-menettelyn yhteydessä tehdyissä kasvillisuusselvityksissä 2013, 2014 ja 2015. Selvitykset ovat kattaneet koko kaava-alueen. Maastotyöskentelyssä on selvitysten mukaan keskitytty kartta- ja ilmakuvatarkastelun pohjalta potentiaalisesti arvokkaisiin kohteisiin. Tarkemmin on selvitetty viidentoista tuossa vaiheessa suunnitellun voimalapaikan kasvillisuus. YVA- ja osayleiskaavaselostuksien mukaan osayleiskaavan ohjaama rakentaminen ei sijoitu erityisiä luontoarvoja omaaville alueille.

(---)

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

(---)

Selvitykset

Tuulivoimayleiskaavan vaikutusten selvittämisen tarkoituksena on selvittää, voidaanko kaavassa osoitettu maankäyttö toteuttaa maankäyttö- ja rakennuslain kaavan sisällölle asettamat vaatimukset huomioon ottaen. Maakuntakaavoituksessa tehdyt selvitykset voidaan ottaa huomioon riippumatta siitä, onko maakuntakaava ollut lainvoimainen yleiskaavaa laadittaessa. Samoin YVA-menettelyssä kertyneet selvitykset voidaan ottaa huomioon yleiskaavoituksessa. Selvityksissä voidaan tarkastella useampia toteuttamisvaihtoehtoja. Yleiskaavoituksessa selvitetään tarvittaessa yleiskaavan mukaisen maankäytön vaikutukset, ellei niitä ole selvitetty jo aiemmassa suunnitteluvaiheessa. (---)

(---)

Osayleiskaava-alueen riistaeläimistöä ja alueella esiintyviä suurpetoja ei ole selvitetty eikä niihin kohdistuvia vaikutuksia ole arvioitu YVA-menettelyssä tai osayleiskaavoituksessa. Kaavan vaikutusten selvittäminen ja arviointi on jäänyt tältä osin tekemättä. Maanomistajilla on toisaalta oikeus valita eri maankäyttömuotojen, tässä tapauksessa tuulivoimatuotannon ja metsästyksen välillä. Jurvan ympäristö- ja luontoseura ry:n ja (---) tai D ja asiakumppaneiden valitusten tai asiakirjojen perusteella ei ole tullut esiin, että kaavan toteuttaminen vaarantaisi jonkun tietyn suurnisäkkään suojelun.

(---)

Kun otetaan huomioon Kalistannevan tuulivoimaosayleiskaavan tavoite, tarkkuus ja arvioidut vaikutukset, ympäristövaikutuksista tehtyjä selvityksiä on muilta valituksien kohteena olevilta osin pidettävä riittävinä sen arvioimiseksi, täyttääkö yleiskaava maankäyttö- ja rakennuslaissa sille säädetyt yleiset ja erityiset sisältövaatimukset.

Sisältö

Tuulivoimaosayleiskaavan hyväksymisen edellytyksenä ei ole, että kaavan toteuttamisesta ei aiheutuisi ollenkaan haitallisia seuraamuksia. Maankäytön eri tavoitteet ja kaavalle asetetut vaatimukset tulee ottaa huomioon siinä määrin kuin laadittavan kaavan tavoite ja tarkkuus sekä kaavan sisällölle säädetyt vaatimukset sitä edellyttävät. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet, jotka myös sisältävät keskenään ristiriitaisia tavoitteita, on otettu huomioon säädettäessä yleiskaavalle asetettavista vaatimuksista.

(---)

Edellä lausutun perusteella ja kun otetaan huomioon osayleiskaavan vaikutuksista tehdyt tutkimukset ja selvitykset sekä vaikutusten arvioinnit, hallinto-oikeus katsoo, että tuulivoimarakentamista ohjaavalle yleiskaavalle asetetut yleiset ja erityiset sisältövaatimukset täyttyvät tässä asiassa kysymyksessä olevilta osin tuulivoimaloiden KW17 ja KE1 alueita lukuun ottamatta. Kaavaratkaisu ei ole muilta osin lainvastainen eikä kaupunginvaltuuston päätöksen kumoamiseen näiltä osin ole syytä, joten valitukset on enemmälti hylätty.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007)

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Johan Hagman, Päivi Jokela ja Petri Forma, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. A ja hänen asiakumppaninsa

ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin heidän valituksensa on hylätty ja kaupunginvaltuuston päätös kumotaan kokonaisuudessaan.

2. D ja E

ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin heidän valituksensa on hylätty ja kaupunginvaltuuston päätös kumotaan kokonaisuudessaan.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Tehtyjä luontoselvityksiä ei ole otettu osayleiskaavan vaikutusten arvioinnissa riittävästi huomioon. Osa selvityksistä on lisäksi puutteellisia tai ne puuttuvat kokonaan. Osayleiskaavalle maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetyt sisältövaatimukset eivät täyty turvallisen ja terveellisen ympäristön huomioon ottamista ja maiseman ja luonnonarvojen vaalimista koskevilta osin.

Alueella esiintyy susia ja karhuja. YVA-menettelyn yhteydessä tai kaavaa laadittaessa ei ole tehty vaikutusten arviointia eikä mitään selvitystä alueen susista. Luonnonvarakeskuksen lausunnossa talven 2014 — 2015 susitilanteesta todetaan, että Riistakeskus Pohjanmaan alueella liikkuu yhteensä 26 — 28 sutta. Lausunnossa todetaan edelleen, että Kauhajoki — Jalasjärvi — Kurikka — Jurva -alueella on tehty lukuisia havaintoja yksittäisistä susista ja että alueelle on mahdollisesti muodostumassa susipari/lauma. Jos Viiatin alueen tuulivoimahankkeet toteutuvat, sudet tulevat erämaa-alueen häviämisen vuoksi siirtymään lähemmäksi asutusta. Kalistannevan alueella on lisäksi havaittu karhun pesä, jossa karhu on talvehtinut talvikauden 2016 — 2017.

Kurikan kaupunginhallitus

on antanut selityksen, jossa on vaadittu ensisijaisesti valituslupahakemuksen ja toissijaisesti valituksen hylkäämistä sekä esitetty muun ohella seuraavaa:

Kaava-alue on kaavaa laadittaessa inventoitu erittäin laaja-alaisesti. Alue ei ole ollut susien tai muutoin suurpetojen kannalta merkittävää aluetta, joten näihin liittyviä vaikutuksia ei ole ollut tarpeen selvittää ja raportoida.

Susihavainnoista on saatavilla tietoa Luonnonvarakeskuksen vuosittaisista lausunnoista. Luonnonvarakeskuksen 16.3.2016 antaman lausunnon ”Susikannan koosta talvella 2015 — 2016” mukaan Pohjanmaan riistakeskuksen alueella on todettu liikkuvan yhteensä 18 — 20 sutta. Kurikan lähialueella laumahavainnot keskittyivät lähinnä Teuvan ja Kauhajoen riistanhoitoyhdistyksen ympäristöön. Luonnonvarakeskuksen kaavan valmisteluaikana 2013 — 2016 antamien lausuntojen mukaan Kurikan alueella ei ole ollut susireviirejä.

Metsästyksen lisäksi muukin kaava-alueella oleva ihmistoiminta kuten maa- ja kallioaineisten otto ja turvetuotanto viittaavat voimakkaasti siihen, että alueella ei ole susien levähdys- ja lisääntymisalueita eikä reviirin ydinaluetta. Kaava-alue tai sen ympäristö ei täytä näitä tunnusmerkkejä.

Luonnonvarakeskuksen tiedossa ei ole karhun pesäpaikkoja kaava-alueelta.

Selitykseen on lisäksi liitetty Megatuuli Oy:n ja Kalistanneva Windfarm Oy:n laatima muistio.

A ja hänen asiakumppaninsa

ovat antaneet vastaselityksen.

A ja hänen asiakumppaninsa

ovat omasta aloitteestaan täydentäneet vastaselitystään.

D ja E

ovat antaneet vastaselityksen, jossa he ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Luonnonvarakeskuksen suurpetojen havaintokartoista vuodesta 1999 alkaen voi havaita susikannan painopisteen siirtymisen idästä läntiseen Suomeen. Kurikan riistanhoitoyhdistyksen petoyhdyshenkilöltä saatujen tietojen mukaan Kurikan riistanhoitoyhdistyksen alueella, johon Kalistannevan tuulivoimakaava-alue kuuluu, on havaittu susikannan kasvu vuodesta 2014 lähtien. Susihavaintoja vuonna 2015 tehtiin 24 kappaletta ja vuonna 2016 havaintoja tehtiin 83. Tuolloin on petoyhdyshenkilön mukaan ollut jo selviä merkkejä lauman muodostumisesta, sillä kahdesta yhdessä liikkuvasta sudesta tehtiin useita havaintoja. Vuonna 2018 Kurikan alueella oli jo kaksi reviiriä, niin sanottu Jurvan reviiri ja Karvia — Jalasjärven reviiri.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus myöntää D:lle ja E:lle valitusluvan osittain ja tutkii asian siltä osin kuin kysymys on valitusperusteesta, joka liittyy susihavaintoihin tuulivoimaosayleiskaavan alueella ja tämän seikan merkitykseen kaavapäätöksen lainmukaisuuden kannalta.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. A:n ja hänen asiakumppaneidensa valituslupahakemus sekä D:n ja E:n valituslupahakemus muilta kuin edellä mainituilta osin hylätään. Korkein hallinto-oikeus ei siten muilta osin anna ratkaisua valituksiin.

Perustelut

1. Ratkaisu valitukseen

D ja E olivat valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatineet osayleiskaavan kumoamista muun ohella sillä perusteella, että alueella havaitaan säännöllisesti susia ja karhuja. Lisäksi he olivat esittäneet, että tuulivoimaloiden vaikutus suurpetoihin on tunnetusti haitallinen ja että suurpetoja ei ollut otettu luontoselvityksissä lainkaan huomioon. D ja E ovat korkeimmalle hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa uudistaneet edellä mainitut valitusperusteensa sekä viitanneet alueen suurpetotilannetta koskevana selvityksenä muun ohella Luonnonvarakeskuksen 16.3.2016 antamaan lausuntoon susikannan koosta talvella 2013 — 2016 sekä Kurikan riistanhoitoyhdistyksen 22.3.2020 päivättyyn lausuntoon suurpetotilanteesta Kurikan riistanhoitoyhdistyksen alueella.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei suurpetojen esiintymistä alueella ole selvitetty, eikä niihin kohdistuvia vaikutuksia ole arvioitu YVA-menettelyssä eikä osayleiskaavaa laadittaessa. Kurikan kaupunginhallituksen korkeimmalle hallinto-oikeudelle antaman selityksen mukaan aluetta ei ollut luontoselvityksiä laadittaessa arvioitu susien tai muiden suurpetojen kannalta merkittäväksi alueeksi, joten näihin liittyviä vaikutuksia ei ollut katsottu tarpeelliseksi selvittää ja raportoida.

Asiassa on esitetty selvitystä siitä, että kaava-alueen ja sen ympäristön merkitys susien esiintymisalueena on kasvanut vuodesta 2014 lähtien. Selvitykset osoittavat kuitenkin yhdenmukaisesti, ettei alueelle ollut vielä kaavan hyväksymisajankohtana muodostunut susireviirejä eikä kaava-alue ole kaavan hyväksymisajankohtana ollut susien keskeistä elin- tai pesimäaluetta. Asiassa esitetty selvitys ei viittaa siihen, että kaava-alue olisi myöskään minkään muun suurpedon keskeistä elinaluetta. Osayleiskaava on siten perustunut maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuihin riittäviin selvityksiin ja vaikutusten arviointiin siitä huolimatta, että osayleiskaavan vaikutuksia susiin ja muihin alueella esiintyviin suurpetoihin ei ollut kaavaa laadittaessa erityisesti selvitetty.

Kaavaratkaisun perusteena olevien selvitysten riittävyyttä ja sisältövaatimusten täyttymistä arvioidaan kaavan hyväksymisajankohdan tilanteen perusteella. Asiassa ei siten ole merkitystä sillä, että alueelle on kaavan hyväksymisen jälkeen mahdollisesti muodostunut susireviirejä. Koska susi on luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettu laji, kaavaa toteutettaessa on otettava huomioon, ettei luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momenttiin perustuvaa lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämistä ja heikentämistä koskevaa kieltoa rikota.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen näiltä osin ei ole perusteita.

2. Valituslupahakemusten hylkääminen

Sen perusteella, mitä muutoksenhakijat ovat esittäneet ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei muilta osin ole valitusluvan myöntämisen perustetta.

Sovelletut oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslaki 188 § 1 momentti

Hallintolainkäyttölaki 13 § 2 momentti

Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 126 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari, Pekka Aalto ja Juha Lavapuro. Asian esittelijä Petri Hellstén.

Linkit

https://www.kho.fi/fi/index/paatoksia/lyhyetratkaisuselosteet/1592442368110.html 18.6.2020/2641