Supreme Administrative Court dismisses appeal; voting instructions did not affect election outcome despite procedural flaws.

Asia

Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittaja

Oulun kaupunginhallitus

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 6.11.2018 nro 18/0503/2

Asian aikaisempi käsittely

Oulun kaupunginvaltuusto

on 5.6.2017 (§:t 81 ja 85 — 93) muun ohella valinnut jäsenet ja heille kullekin henkilökohtaiset varajäsenet sekä puheenjohtajat ja varapuheenjohtajat kaupunginhallitukseen, yhdyskuntalautakuntaan, rakennuslautakuntaan, hyvinvointilautakuntaan, sivistys- ja kulttuurilautakuntaan sekä tarkastuslautakuntaan toimikaudelle 2017 — 2021. Lisäksi valtuusto on valinnut edellä mainitulle toimikaudelle käräjäoikeuden lautamiehet, poliisin neuvottelukunnan jäsenet ja heille kullekin henkilökohtaiset varajäsenet, sairaanhoitopiirin kuntayhtymän valtuuston jäsenet ja heille kullekin henkilökohtaiset varajäsenet sekä kiinteistötoimituksen uskotut miehet.

B

on valittanut valtuuston päätöksistä Pohjois-Suomen hallinto-oikeuteen ja vaatinut päätösten kumoamista ja oikeudenkäyntikulujensa korvaamista laillisine korkoineen.

Valituksen kohteena olevissa luottamushenkilövaaleissa ei ole noudatettu kuntalakia eikä Oulun kaupungin hallintosäännön 104 §:ää. Kuntalain ja hallintosäännön mukaan luottamushenkilövaalissa valtuutetulla on käytössään yhtä monta ääntä kuin valittavia henkilöitä ja valtuutettu voi äänestää ketä tahansa kyseisen luottamustehtävän vaatimukset täyttävää henkilöä.

Vaaleissa oli mukana kaksi esitystä. Valtuutettu C:n ehdotus, joka edusti valtuustoryhmien luottamustehtäväneuvottelujen tulosta, ja A:n ehdotus, jossa A esitti luottamustehtävään joko itseään tai varavaltuutettuaan B:tä.

Valtuuston puheenjohtaja ohjeisti valtuustoa toistuvasti äänestämään niin, että C:n esitystä äänestettiin kirjoittamalla lipukkeeseen numero yksi ja A:n esitystä kirjoittamalla lipukkeeseen A:n nimi. Muita vaihtoehtoja ei tarjottu, joten käytännössä valtuutettujen oli valittava, käyttävätkö he kaikki äänensä C:n listaan vai ainoastaan yhden äänistään äänestämällä A:ta.

Vaikka valtuuston pöytäkirjaan on jälkikäteen merkitty, että puheenjohtaja olisi maininnut yhtenä vaihtoehtona kirjoittaa lipukkeeseen ehdokasparien nimet, tarjosi puheenjohtaja tosiasiassa valtuustolle kahta vaihtoehtoa. Salissa annetut ohjeet voidaan todentaa kaupunginvaltuuston kokouksen videotallenteelta.

Valtuutetuilla ei ollut käytössään yhtä monta ääntä kuin valittavia henkilöitä oli, eivätkä he voineet valita äänestettäviä vapaasti, vaan puheenjohtaja rajasi äänestyksen tapahtuvaksi C:n ja A:n esitysten välillä. Jo ensimmäisessä äänestyksessä tehty linjanveto, jonka mukaan tuli äänestää C:n esitystä tai A:ta ja B:tä, rajasi äänestysmahdollisuudet joko kolmentoista tai yhden ennalta määrätyn ehdokkaan äänestämiseen.

Kaupunginhallitus

on antanut lausunnon.

B

on antanut vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus

on B:n valituksesta valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Oulun kaupunginvaltuuston päätökset 5.6.2017 (§:t 81 ja 85 — 93) ja velvoittanut Oulun kaupungin korvaamaan B:lle tämän oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa 85 eurolla laillisine viivästyskorkoineen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset ja lain esityöt

Kuntalain 105 §:n 1 momentin mukaan vaalissa tulevat valituiksi se henkilö tai ne henkilöt, jotka ovat saaneet eniten ääniä. Pykälän 3 momentin mukaan varajäsenet valitaan samassa vaalissa kuin varsinaiset jäsenet. Jos varajäsenet ovat henkilökohtaisia, ehdokkaat on hyväksyttävä ennen vaalia ja ehdokkaana tulee olla sekä varsinainen jäsen että tämän varajäsen. Pykälän 4 momentin mukaan vaadittaessa enemmistövaali on toimitettava suljetuin lipuin.

Säännöstä koskevan hallituksen esityksen (HE 268/2014 vp) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan, jos valittavia on enemmän kuin yksi, on enemmistövaalissa jokaisella vaaliin osallistuvalla käytettävissään yhtä monta ääntä kuin on valittavia henkilöitä.

Oulun kaupungin hallintosäännön 104 §:n 1 momentin mukaan varajäsenet valitaan samassa vaalissa kuin varsinaiset jäsenet. Jos varajäsenet ovat henkilökohtaisia, varsinaisen ja henkilökohtaisen varajäsenen muodostamat ehdokasparit on hyväksyttävä ennen vaalia. Pykälän 2 momentin mukaan enemmistövaalissa äänen voi antaa kenelle tahansa vaalikelpoiselle ehdokkaalle tai ehdokasparille. Jos valittavia on enemmän kuin yksi, toimielimen jäsenellä on käytettävissään yhtä monta ääntä kuin on valittavia henkilöitä tai ehdokaspareja. Yhdelle ehdokkaalle tai ehdokasparille voi antaa vain yhden äänen ja kaikkia ääniä ei ole pakko käyttää. Pykälän 3 momentin mukaan suhteellisessa vaalissa ääni annetaan ehdokaslistalle.

Asiassa saatu selvitys ja oikeudellinen arviointi

Kaupunginvaltuuston 5.6.2017 pidetyssä kokouksessa on valittu jäsenet, henkilökohtaiset varajäsenet ja puheenjohtajat kaupungin toimielimiin. Lisäksi on valittu kaupungin edustajat ja tarvittavat varajäsenet neljään muuhun organisaatioon. Vaalit on toimitettu kuntalain 105 §:n 1 momentissa tarkoitettuna enemmistövaalina. Valtuuston kokouksen pöytäkirjasta ja kokouksen videotallenteesta ilmenee, että valtuutettu C on tehnyt kunkin valituksenalaisen päätöksen kohdalla ehdotuksen valittavista luottamushenkilöistä. C:n tekemissä ehdotuksissa on ollut yhtä monta ehdokasta tai ehdokasparia (varsinainen jäsen / henkilökohtainen varajäsen) kuin toimielimeen tai organisaatioon on ollut valittavana jäseniä tai edustajia. Valtuutettu A on tehnyt kunkin päätöksen kohdalla valittavista henkilöistä omat ehdotuksensa. A:n ehdotukset ovat pitäneet sisällään yhden ehdokkaan tai ehdokasparin. Vaalit on suoritettu suljettuina lippuäänestyksinä A:n vaatimuksesta.

Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan valtuutetuille kerrottiin ennen ensimmäistä äänestystä, että ääniä on käytettävissä enintään niin monta kuin valittavia henkilöitä on ja että kaikkia ääniä ei ole pakko käyttää. Videotallenteelta ilmenee, että kokouksen puheenjohtaja on ennen ensimmäistä äänestystä eli §:n 79 kohdalla tapahtunutta kaupunginvaltuuston puheenjohtajan ja varapuheenjohtajien vaalia todennut seuraavasti: ”Lippuun voidaan kirjata niin monta nimeä kuin mitä enintään on listalla. Nimijärjestyksessä lähdetään kirjoittamaan.” Edelleen videotallenteelta ilmenee, että kaupunginlakimies on täydentänyt ohjeistusta seuraavasti: ”Valitaan yhteensä viisi puheenjohtajaa, puheenjohtaja ja neljä varapuheenjohtajaa. Yhtä monta ääntä kuin on valittavia. Maksimissaan viisi nimeä. Nollasta viiteen nimeä. Tyhjää saa äänestää.”

Hallinto-oikeus toteaa, että ennen kaupunginvaltuuston puheenjohtajan ja varapuheenjohtajien §:n 79 kohdalla toimitettua vaalia annetun ohjeistuksen on kaupunginlakimiehen täydennys huomioon ottaen katsottava koskevan vain mainittua äänestystä. Ennen jokaista muuta äänestystä on annettu kysymyksessä olevaa vaalia koskevat omat äänestysohjeet. Ohjeiden oikeellisuus on ollut erityisen tärkeää kokouksessa, jossa osa valtuutetuista on ollut uusia. Ohjeiden virheellisyys on ollut omiaan luomaan vääränlaisen mielikuvan sen suhteen, miten äänestyksessä on ollut mahdollisuus äänestää.

Hallinto-oikeus katsoo, että valtuutetuille annetut äänestysohjeet ovat olleet kuntalain ja Oulun kaupungin hallintosäännön vastaiset ja että valituksessa tarkoitetut päätökset ovat syntyneet virheellisessä järjestyksessä edellä todettujen äänestysmenettelyssä tapahtuneiden virheellisyyksien johdosta. Äänestysmenettelyn lainmukaisuuden arvioinnin ja asian ratkaisun kannalta ei ole merkitystä sillä, mitä puolueet ovat ennen kokousta sopineet paikkajaoista tai valittavista henkilöistä. Näin ollen ja kun mainittuja virheellisyyksiä ei voida pitää vähäisinä ja kun niillä on voinut olla vaikutusta vaalien lopputulokseen, valituksenalaiset päätökset on kumottava.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, että B joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Oulun kaupunki on siten velvollinen korvaamaan B:n oikeudenkäyntikulut edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki 135 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aila Kovala, Anna-Kaisa Marski ja Riitta Arjas. Esittelijä Elisa Hämäläinen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Oulun kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Oulun kaupunginvaltuuston päätökset 5.6.2017 (§:t 81 ja 85 — 93) saatetaan voimaan.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden tulkinta, että valtuutetuilla ei olisi ollut oikeaa käsitystä siitä, miten äänestyksissä on ollut mahdollista äänestää, on virheellinen. Äänestysmenettelyä ei voida pitää hallinto-oikeuden katsomalla tavalla kuntalain ja kaupungin hallintosäännön vastaisina.

Kuntavaalien jälkeiset luottamushenkilövalinnat kunnan toimielimiin päätetään yleensä yksimielisesti poliittisten ryhmien välisissä neuvotteluissa sovitun paikkajaon mukaisesti. Jos poikkeuksellisesti luottamushenkilöpaikoista ei päästä neuvotteluissa laajaan yksimielisyyteen, ensisijainen vaihtoehto on täyttää luottamushenkilöpaikat suhteellista vaalitapaa käyttäen.

Oulun kaupungin toimielimiin valittavista luottamushenkilöistä on ennen kaupunginvaltuuston kokousta 5.6.2018 saavutettu poliittisten ryhmien välillä neuvottelutulos, johon ryhmät ja niihin kuuluvat valtuutetut olivat sitoutuneet, lukuun ottamatta Aito Suomalainen -yhteislistan valtuutettua A:ta. Myös A oli kutsuttu ryhmien välisiin neuvotteluihin luottamushenkilöpaikoista, mutta hän ei ollut valmis osallistumaan ja hyväksymään neuvottelujen pohjalta sovittavaa paikkajakoa.

Valintoja ei ole ollut mahdollista suorittaa yksimielisillä päätöksillä A:n vaadittua kaikissa valituksen kohteena olevissa vaaleissa suljettua lippuäänestystä. Laajasta yksimielisyydestä johtuen luottamushenkilövalinnat on ollut tarkoituksenmukaisinta suorittaa kuntalain 105 §:ssä tarkoitetulla tavalla niin sanottuna enemmistövaalina suhteellisen vaalitavan sijaan, vaikka enemmistövaalien toimittamiseen liittyy useita sääntelemättömiä ongelmakohtia.

Kuntalain 105 §:n 1 ja 3 momentin sekä Oulun kaupungin hallintosäännön 104 §:n yleispiirteisyyden ja niukkuuden vuoksi kuntavaalien jälkeen toimitettavat monijäsenisten toimielimien luottamushenkilövalinnat enemmistövaaleilla on vaativa ja huolellista valmistautumista vaativa toimitus sekä poliittisesti että kokousteknisesti. Käytännössä toimielimiin valittavista jäsenistä ja heidän henkilökohtaisista varajäsenistään on tullut sopia puolueiden välillä etukäteen. Etukäteen sopiminen on käytännössä välttämätöntä sen vuoksi, että kuntavaalien mukainen suhteellisuus voidaan toteuttaa myös toimielinten kokoonpanoissa. Lisäksi toimielinten kokoonpanojen on tullut täyttää tasa-arvolain vaatimukset ja edelleen jäseniksi esitettävien on tullut antaa suostumuksensa luottamustoimeen ja olla vaalikelpoisia kyseiseen toimielimeen.

Edellä mainittujen ehtojen täyttämiseksi poliittisissa ryhmissä ja niiden välillä äänestyskäyttäytyminen oli sovittu yksityiskohtaisesti etukäteen ja jokaisen toimielimen kohdalla erikseen. Tämä on merkinnyt sitä, että valtuutettujen on tullut äänestää joiltakin osin toisten puolueiden ehdokkaita ja äänestää osin tyhjää. Kyseinen menettely käy ilmi valituksen kohteena olevien toimielinten vaalituloksista. Esimerkiksi kaupunginhallituksen (13 jäsentä) jäsenten vaalissa valtuutettu C:n esittämille ehdokaspareille on kaikille annettu 24 ääntä ja tyhjää on äänestänyt 42 valtuutettua. Hyvinvointilautakunnan (13 jäsentä) jäsenten vaalissa C:n esittämille ehdokaspareille on annettu 14 ääntä kullekin ja tyhjää on äänestänyt 51 valtuutettua.

Kun enemmistövaalit edellyttävät ennen vaalitoimitusta tapahtuvan ehdokasasettelun, on vaalien ainoaksi ja mahdolliseksi virheeksi jäänyt se, että puheenjohtaja ei ole todennut jokaisen vaalitoimituksen kohdalla erikseen, että kaikkia C:n esityksessä mainittuja ehdokaspareja tai henkilöitä ei ole ollut pakko äänestää ja myös tyhjää on voinut äänestää. Mikäli katsotaan, että äänestysohjeet ovat joiltakin osin olleet puutteelliset, vähäisillä äänestysmenettelyä koskevilla virheillä ei ole kuitenkaan voinut olla vaikutusta äänestysten lopputuloksiin ja toimielinten kokoonpanoihin. Kun otetaan huomioon, että valtuutetut toimivat virkavastuulla, tulee heidän itsekin olla tietoisia päätöksenteon perusteista, kuten siitä, että heillä on oikeus itsekin tehdä päätösesityksiä ja halutessaan äänestää tyhjää.

Valtuutetut ovat antaneet äänensä tietoisesti sovitun lopputuloksen saavuttamiseksi. Esityksiä ovat tehneet vain A ja C. Äänestysten selkeyden vuoksi, ajan säästämiseksi ja puolueiden sopiman paikkajaon toteutumisen turvaamiseksi valtuuston puheenjohtaja on ohjeistanut äänestyksiä siten, että kannattaessa C:n esittämiä ehdokaspareja on äänestyslippuun voinut merkitä numeron yksi. Vastaavasti kannattaessa A:n esitystä on äänestyslippuun kirjoitettu A:n esittämä ehdokaspari tai ehdokas. Kuten äänestystuloksista ilmenee, valtuutetut ovat osanneet äänestää myös tyhjää ilman, että puheenjohtaja olisi erikseen kaikkien äänestysten osalta antanut ohjeet tästä vaihtoehdosta. Valtuutetut ovat A:ta lukuun ottamatta noudattaneet äänestyskäyttäytymisessään neuvotteluissa sovittua paikkajakoa. Vaalien lopputulos on A:n tahtoa lukuun ottamatta vastannut valtuutettujen tahtoa.

B on antanut selityksen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan Oulun kaupunginhallituksen valituksesta.

Perustelut

Hallinto-oikeus on katsonut, että valtuutetuille annetut äänestysohjeet ovat olleet kuntalain ja Oulun kaupungin hallintosäännön vastaiset ja että valituksessa tarkoitetut päätökset ovat syntyneet virheellisessä järjestyksessä äänestysmenettelyssä tapahtuneiden virheellisyyksien johdosta. Hallinto-oikeus ei ole pitänyt virheellisyyksiä vähäisinä ja on arvioinut, että niillä on voinut olla vaikutusta vaalien lopputulokseen.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että asiassa sovellettavat säännökset ja määräykset sekä valtuuston kokouksen kulusta saatu selvitys ilmenevät edeltä hallinto-oikeuden päätöksestä. Korkein hallinto-oikeus toteaa kuitenkin, että ennen nyt esillä olevia päätöskohtia valtuusto oli §:n 79 kohdalla toimittanut valtuuston puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan vaalin ja tuossa yhteydessä kokouksessa oli annettu kattavat ohjeet vaalin suorittamisesta.

Korkein hallinto-oikeus katsoo hallinto-oikeuden päätöksestä ilmenevistä syistä, että valtuuston puheenjohtajan ennen kutakin nyt esillä olevaa vaalia antamat äänestysohjeet ovat olleet osin erheelliset ja puutteelliset. Arvioitaessa sitä, onko päätökset tällä perusteella tullut kumota, on kuitenkin otettava huomioon kokonaistilanne, jossa päätökset on tehty. Vaalit on toimitettu samassa yhteydessä kuin §:n 79 kohdalla toimitettu vaali, ja tuota vaalia varten kokouksessa oli annettu kattava ohjeistus. Myös vaalien kulusta ja äänestystuloksista saadun selvityksen perusteella voidaan pitää ilmeisenä, että valtuutetuille ei ole äänestysohjeiden epätäydellisyyden vuoksi voinut jäädä sellaista virheellistä käsitystä äänestysmenettelystä, joka olisi voinut vaikuttaa vaalien lopputulokseen.

Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja B:n hallinto-oikeudelle tekemä valitus on hylättävä. Kaupunginvaltuuston päätökset 5.6.2017 (§:t 81 ja 85 — 93) jäävät siten voimaan.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, hallinto-oikeuden päätös on kumottava myös siltä osin kuin Oulun kaupunki on määrätty korvaamaan B:n oikeudenkäyntikuluja hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Outi Suviranta, Petri Helander, Antti Pekkala ja Ari Wirén. Asian esittelijä Jukka Vanto.