Supreme Administrative Court dismissed appeal, upholding amended waste management plan for mining site waste disposal areas.

Asia

Ympäristölupaa koskeva valituslupahakemus ja valitus

Valittaja

Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 31.1.2018 nro 18/0022/2

Asian aikaisempi käsittely

Pohjois-Suomen aluehallintovirasto

on päätöksellään 17.3.2016 nro 38/2016/1 käsitellyt Outokumpu Chrome Oy:n aluehallintovirastolle 23.12.2011 toimittaman Kemin kaivoksen kaivannaisjätteen päivitetyn jätehuoltosuunnitelman. Aluehallintovirasto on päätöksellään esitetystä päivitetystä jätehuoltosuunnitelmasta poiketen muun ohella määrännyt maisemointitoimenpiteet tehtäväksi laajemmalle osalle sivukivialueita kuin päivitetyssä jätehuoltosuunnitelmassa on esitetty.

Aluehallintovirasto on jätehuoltosuunnitelman johdosta muuttanut Kemin kaivoksen ja rikastamon toimintaa koskevaa lupapäätöstä 27.12.2010 nro 125/10/1 muun muassa lupamääräysten 13 ja 25 osalta ja täydentänyt päätöstä eräillä uusilla lupamääräyksillä sekä määrännyt kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelman muutettavaksi päätöksen edellyttämällä tavalla.

Muutetut lupamääräykset 13 ja 25 kuuluvat seuraavasti:

- - -

13. Sivukiven läjitysalueet on luokiteltu muiksi kaivannaisjätteen jätealueiksi. Toiminnassa syntyvää sivukiveä saa läjittää Elijärven jalkapuolen läjitysalueelle.

Palakiven läjitysalue on luokiteltu muuksi kaivannaisjätteen jätealueeksi. Palakiveä voi läjittää väliaikaisesti tuotantorakennusten itäpuolella olevalle läjitysalueelle.

X-malmin läjitysalue on luokiteltu muuksi kaivannaisjätteen jätealueeksi.

Sivukiven jätealueista Elijärven kattopuoli ja Nuottijärvi on maisemoitava 31.12.2035 mennessä tässä päätöksessä määrätysti. Lupaviranomainen voi tarkentaa tai muuttaa maisemointimääräyksiä lupamääräyksen 9 mukaisen uuden jätehuoltosuunnitelman yhteydessä esitettävän tarkennetun ja laajennetun maisemointisuunnitelman perusteella.

Nuottijärvi ja Elijärven kattopuoli -nimisten jätealueiden reunaluiskat on loivennettava aluehallintoviraston päätöksen liitteessä 2 punaisella merkityiltä osilta siten, että niiden luiskakaltevuus on pääosin 1:3 tai loivempi. Paikoitellen voidaan jättää jyrkempiä kohtia, kun se on maisemallisista tai ympäristönsuojelullisista syistä perusteltua. Näissäkin paikoissa kaltevuuden on oltava 1:2 tai sitä loivempi. Vähintään 50 % näistä maisemoitavista alueista on peitettävä 10 cm paksuisella kasvukerroksella ja kasvitettava kyseisiin olosuhteisiin soveltuvalla lajistolla.

Luvan saajan on toimitettava Lapin ELY-keskuksen hyväksyttäväksi pintarakenteita koskevat rakennus- ja laadunvalvontasuunnitelmat viimeistään kolme kuukautta ennen niiden rakentamisen aloittamista. Rakentamisvaiheen aikainen laadunvarmistus on annettava riippumattoman valvojan tehtäväksi.

Luiskien loiventamista saa tehdä vuosittain vain sellaisena aikana, että kiviaineksen pölyämistä voidaan tarvittaessa tehokkaasti estää kastelulla tai vastaavalla tekniikalla.

Muilta osin Nuottijärven ja Elijärven kattopuolen jätealueiden reunaluiskien maisemointi on tehtävä esitetyn päivitetyn kaivannaisjätteiden jätehuoltosuunnitelman mukaisesti.

- - -

25. Outokumpu Chrome Oy:n on asetettava kuuden kuukauden kuluessa tämän päätöksen lainvoimaiseksi tulemisesta kaivannaisjätteen jätealueita koskeva vakuus siten, että Pohjois-Suomen ympäristölupaviraston myöntämän ympäristöluvan nro 125/10/1 nojalla luvan saajan jätehuollon varmistamiseksi Lapin ELY-keskukselle jo asettama vakuus ja tämän päätöksen mukaiset lisävakuudet ovat yhteensä 14 407 932 euroa. Määrätyt vakuudet on asetettava Lapin ELY-keskuksen eduksi sen hyväksymällä tavalla joko

a) omavelkaisena pankkitakauksena, jonka edunsaajana on Lapin ELY-keskus,

b) takausvakuutuksena, jonka on oltava sellainen niin sanottu on first demand -takuu, jonka yksilöidyn euromäärän takuun antaja on velvollinen suorittamaan edunsaajalle sen ensimmäisestä vaatimuksesta tai

c) pankkitalletuksena, josta on toimitettava Lapin ELY-keskukselle talletustodistus kuittaamattomuussitoumuksella ELY-keskuksen hyväksi.

Vakuuden antajan on oltava luotto-, vakuutus- tai muu ammattimainen rahoituslaitos, jolla on kotipaikka Euroopan talousalueeseen kuuluvassa valtiossa.

Vakuuden on oltava voimassa yhtäjaksoisesti tai määrävälein toistuvasti uusittuna vähintään kolme kuukautta vakuuden kattamien toimien suorittamisesta ja niiden ilmoittamisesta valvontaviranomaiselle. Jos vakuuden voimassaoloa jatketaan, uusiminen on tehtävä ennen edellisen vakuuskauden päättymistä.

Muutoksia vakuusjärjestelyihin ei saa tehdä ilman Lapin ELY-keskuksen hyväksyntää.

Luvan saaja voi hakea vakuuden vapauttamista lupaviranomaiselta ympäristönsuojelulain 61 §:n 4 momentissa säädetyin edellytyksin.

Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään nyt kysymyksessä olevilta osin seuraavasti:

Vuoden 2002 ympäristölupa

AvestaPolarit Chrome Oy:lle 20.11.2002 myönnetyssä Kemin kaivoksen ympäristöluvassa läjitettävä sivukivi ja rikastushiekka on luokiteltu jätteiksi. Kyseisen päätöksen lupamääräyksessä 10 on todettu, että sivukiven läjitysalueet on muotoiltava laaditun maisemointisuunnitelman mukaisesti viimeistään niiden saavutettua ylimmän suunnitellun täyttötason. Päätöksessä luvan saaja on velvoitettu asettamaan 1 200 000 euron vakuus asianmukaisen jätehuollon varmistamiseksi.

Vuoden 2010 ympäristölupa

Kemin kaivoksen lupamääräysten tarkistamisesta Outokumpu Chrome Oy:lle 27.12.2010 annetussa päätöksen lupamääräyksessä 9 on määrätty, että kaivannaisjätteiden jätehuollosta on huolehdittava toiminnalle 3.5.2010 laaditun jätehuoltosuunnitelman ja päätöksessä määrätyn mukaisesti. Kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma on määrätty päivitettäväksi vastaamaan päätöksen ja lainsäädännön vaatimuksia etenkin kaivannaisjätteistä annetun asetuksen muutoksen (717/2009) liitteen 5 mukaisen vakuuden arvioinnin osalta. Lisäksi lupamääräyksessä 13 on määrätty, että sivukiven läjitysalueet lukuun ottamatta Elijärven jalkapuolen läjitysaluetta on muotoiltava 30.6.2020 mennessä jätehuoltosuunnitelman päivityksen yhteydessä hyväksyttävän maisemointisuunnitelman mukaisesti.

Päätöksessä Outokumpu Chrome Oy on määrätty asettamaan 1 200 000 euron vakuus asianmukaisen jätehuollon varmistamiseksi. Vakuutta koskevissa perusteluissa on todettu, että asetettu vakuus on määrätty yhtä suureksi kuin aiemmassa luvassa. Kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma on määrätty vakuuden osalta arvioitavaksi lupamääräyksessä 9 vuoden 2011 loppuun mennessä. Tämän arvioinnin perusteella voi aluehallintovirasto muuttaa asetetun vakuuden määrää.

Hakemuksen liitteenä olleen kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelman mukaan sivukiven läjitysalueille ei ole viety avolouhostoiminnan loputtua (2006) uutta kiveä. Jätehuoltosuunnitelmassa ei ole esitetty toimia sivukivialueen sulkemisen tai maisemoinnin osalta, eikä maisemointisuunnitelmaa sivukivialueiden osalta. Tämän vuoksi maisemointisuunnitelma on määrätty liitettäväksi uuteen jätehuoltosuunnitelmaan.

Sivukivialueiden tilanne ja tehdyt sulkemistoimenpiteet

Kemin kaivos on aktiivisessa toiminnassa ja tuotantoa on laajennettu. Tällä hetkellä saatavilla olevan tiedon mukaan kaivostoiminta jatkuu vielä kymmeniä vuosia.

Sivukivialueille on läjitetty maa- ja kiviaineksia pääasiassa avolouhostoiminnan loppumiseen asti (2006). Lisäksi niitä on käytetty hyödynnettävien tuotteiden varastointialueina sekä niiltä on otettu kiviainesta myytäväksi kaivoksen ulkopuolelle ja hyödynnettäväksi kaivoksen rakentamisessa. Sivukivialueiden tiestö, ojitukset ja muut rakenteet on pidetty kunnossa.

Hakemuksen ja tarkastuksella tehtyjen havaintojen mukaan sivukivialueita ei ole maisemoitu aiemman, muun muassa vuoden 2002 ympäristöluparatkaisun pohjana olleen maisemointisuunnitelman mukaisesti.

Kaivannaisjätteen jätealueille asetettua vakuutta ei ole myöskään haettu palautettavaksi tehtyjen sulkemistoimenpiteiden perusteella minkään sivukivialueen osalta.

Kaivannaisjätteitä koskevan asetuksen soveltaminen jätealueisiin

Vuoden 2002 ympäristölupapäätöksessä kaivannaisjätteen jätealueita koskevat määräykset on annettu soveltaen valtioneuvoston päätöstä kaatopaikoista (861/1997). Kaivannaisjätteiden jätealueita koskeva asetus (379/2008) on tullut voimaan 13.6.2008. Kaivannaisjäteasetuksessa on säädetty vaatimuksia muun muassa jätealueiden sulkemisesta. Asetuksen voimaantuloa ja siirtymäsäännöksiä koskevan 18 §:n 1 momentissa todetaan, että asetusta ei sovelleta, jos kaivannaisjätteen jätealue on poistettu käytöstä lain mukaisesti ennen tämän asetuksen voimaantuloa. Kaivannaisjäteasetusta muutettiin ja täydennettiin keskeisiltä osin muutossäädöksellä 24.9.2009/717.

Edellä mainitusti sivukiven läjitysalueiden sulkemis- ja maisemointitoimenpiteet ovat tekemättä ja jätealueet ovat osittain käytössä. Näin ollen sivukiven läjitysalueita ei ole poistettu käytöstä lain mukaisesti ennen 13.6.2008 voimaan tullutta kaivannaisjäteasetusta.

Vuoden 2010 ympäristölupapäätöksessä on määrätty toimittamaan uusi kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma ja siihen liittyvä maisemointisuunnitelma 31.12.2011 mennessä lupaviranomaiselle.

Valtioneuvosto on 14.3.2013 antanut uuden asetuksen kaivannaisjätteistä (190/2013), jolla on kumottu aiempi asetus (379/2008). Voimaantulo- ja siirtymäsäännöksien mukaisesti asetuksen vaatimukset koskevat Kemin kaivoksen sivukivialueita.

Jätealueiden sulkemisen paras käyttökelpoinen tekniikka ja parhaat ympäristökäytännöt

Jätealueiden jälkihoidon ja sulkemisen paras käyttökelpoinen tekniikka ja parhaat käytännöt ovat kehittyneet kaivoksen toiminnan aikana. Metallimalmikaivostoiminnan parhaat ympäristökäytännöt (Suomen ympäristö 29/2011) julkaisussa todetaan jätealueiden maisemoinnin olevan olennainen osa niiden sulkemis- ja jälkihoitotöitä.

Kaivannaisteollisuudessa muodostuvia jätteitä koskeva BREF-julkaisu on valmistunut vuonna 2009. Julkaisun mukaisesti kaivostoiminnan jälkihoitovaiheen tavoitteena on, että alue palaa mahdollisimman hyvin takaisin siihen maankäyttöön, mikä alueella on vallinnut aiemmin. Sulkemisen suunnittelussa on otettava huomioon muun muassa luiskien vakaus, alueesta aiheutuva vaara eläimille ja ihmisille sekä maisemalliset vaikutukset. Julkaisun mukaisesti kaltevuuteen 1:3 tai loivemmaksi muotoiltu luiska muodostaa eroosiota vastaan pysyvän kasvualustan.

Aiempien luparatkaisujen sitovuus ja asian ratkaisu

Nykyisiä sulkemista ja maisemointia koskevia määräyksiä on tarkennettu ja muutettu tällä päätöksellä vastaamaan parhaan käyttökelpoisen tekniikan vaatimuksia, koska sivukiven läjitysalueita ei ole edellä mainitusti lain mukaisesti suljettu ja maisemoitu. Samalla perusteella asiassa aiemmin vuonna 2002 annettu luparatkaisu ei muodosta sellaista lupaviranomaista sitovaa ratkaisua, etteikö määräyksiä voitaisi muuttaa ja tarkentaa.

Mainituin perustein esitetty jätehuoltosuunnitelma on vain osin hyväksytty. Tarvittavilta osin jätehuoltosuunnitelmaa on tarkennettu ja muutettu lupamääräyksillä kaivannaisjätteiden jätealueiden sulkemisen ja maisemoinnin, jätealueiden luokittelun ja vakuuden osalta. Tältä osin perustelut on esitetty alla määräysten perusteluissa. Lisäksi jätealueiden vaikutusten selvittämisen osalta on annettu lisämääräys. Päätöksen mukaiset muutokset ovat jätehuoltosuunnitelman sisällön kannalta olennaisia, joten suunnitelma on tarpeen päivittää vielä kerran.

Hakemuksessa on esitetty, että kaikki sivukivet hyödynnetään maanalaisen kaivoksen täytöissä useamman sadan vuoden aikajaksolla. Toiminnan jatkuminen kymmenien ja jopa satojen vuosien päähän on kuitenkin epävarmaa ja hankalasti ennustettavaa. Siihen vaikuttavat raaka-aineiden ja tuotteiden kysynnän ja hintakehityksen ohella monet sellaiset tekijät, jotka eivät ole vielä välttämättä nähtävissä. Luvan saajan esitystä siitä, että sivukivikasat tulevat sijoitettua maanalaisen kaivoksen täyttöihin satojen vuosien kuluessa ei voi hyväksyä. Käytettävissä olevan kaivoksen toiminta-aika-arvion perusteella suuri osa läjitysalueilla olevasta sivukivestä jää käytännössä pysyvästi läjitysalueille.

Kaivoksen edelleen jatkuva toiminta-aika on otettu huomioon siten, että sulkemis- ja maisemointitoimenpiteille on annettu huomattavan pitkä toteuttamisaika. Tämä mahdollistaa töiden suunnittelun ja toteuttamisen vaiheittain sekä kustannusten jakautumisen poikkeuksellisen pitkälle ajanjaksolle. Määrätty vakuus varmistaa sen, että päätöksen mukaiset sulkemis- ja maisemointitoimenpiteet voidaan toteuttaa, vaikka luvan saaja itse ei pystyisi vastaamaan velvoitteistaan.

Alueiden hallinta ja soidensuojeluohjelman merkitys

Määrätyt maisemointi- ja sulkemistoimenpiteet on mahdollista toteuttaa Elijärven kattopuolen läjitysalueen pohjoisreunalla = = = pääosin hakijan omistamilla maa-alueilla. Elijärven kattopuolen läjitysalueen länsireunalla kaivospiirin ja kaivoksen omistuksessa olevan maa-alueen raja kulkee lähimmillään noin 20 metrin etäisyydellä sivukivialueen läjitysalueen luiskan alareunasta. Luiskien loivennusta ei pystytä tekemään, jos toimitaan pelkästään toiminnanharjoittajan maa-alueella.

Ympäristölupa on päästölupa, eikä alueeseen kohdistuvan omistus- tai käyttöoikeuden puute ole sinänsä luvan myöntämisen este. Määrätty luiskien loiventaminen tarkoittaa tässä tapauksessa jätteiden sijoittamista alueelle, johon luvan saajalla ei ole oikeutta. Luiskien loiventamisen vaatiman toiminnan osalta ei ole läjitysalueiden koko ja massamäärät huomioon ottaen muuta toteuttamiskelpoista ratkaisua (sijoituspaikkaa) kuin määrätty alaspäin loiventaminen.

Alueella on voimassa oleva kaivospiiri (kaivosrekisterinumero 1388). Sivukivialueiden sulkemis- ja maisemointitoimenpiteet ovat osa kaivostoimintaa ja niiden tarvitsemiin alueisiin on mahdollista saada käyttöoikeus kaivoslain nojalla (kaivosalue tai kaivoksen apualue). Mikäli toiminnanharjoittaja ei saa hankittua oikeuksia alueisiin vapaaehtoisin kaupoin, on oikeus hankittava kaivoslain mukaisen kaivosluvan kautta (kaivosaluelunastuslupa). Loiventamismääräystä annettaessa on otettu huomioon kaivostoiminnan ja sitä koskevan lainsäädännön erityisluonne, mikä mahdollistaa käyttöoikeuden hankkimisen kaivostoiminnan tarvitsemiin alueisiin.

Elijärven kattopuolen läjitysalue rajoittuu ja on osin Elijärvenviian (SSO120497) valtakunnallisen soidensuojelun perusohjelmaan kuuluvalla alueella. Sivukivialueen maisemointi johtaa läjitysalueen laajenemiseen siten, että aiempaa suurempi osa ohjelmaan kuuluvasta alueesta menettää sen nykyisen luonnontilan. Alueella kulkee tällä hetkellä sivukivialueen suotovesien johtamiseen liittyviä ojia ja läjitys kokonaisuudessaan on vaikuttanut alueen luonnontilaan. Elijärvenviiaa ei ole rauhoitettu luonnonsuojelualueena, eikä sille ole määrätty valtakunnallisen soidensuojelun perusohjelman tavoitteita tarkempia suojelumääräyksiä.

Valtakunnallinen soidensuojeluohjelma on laadittu ennen nykyisen luonnonsuojelulain (1096/1996) säätämistä. Luonnonsuojelulain 77 §:ssä todetaan, että mitä lain 24 §:n 3 momentissa ja 52 §:n 2 momentissa säädetään luonnonsuojeluohjelmasta (alueiden lunastaminen), sovelletaan myös seuraaviin valtioneuvoston ennen tämän lain voimaantuloa hyväksymiin suojeluohjelmiin ja -päätöksiin: … 2) soidensuojelun perusohjelma (19.4.1979 ja 26.3.1981). Näin ollen valtakunnalliseen soidensuojelun perusohjelmaan kuuluvaan alueeseen ei sovelleta nykyisessä luonnonsuojelulaissa luonnonsuojeluohjelmia ja niiden oikeusvaikutusta koskevia säädöksiä (7 § - 9 §).

Sivukivialueen maisemointi laajentaa Elijärven kattopuolen sivukivialuetta sen pohjoisosissa alueelle, joka on jo alueen kuivatusojien rajaama. Näin ollen muutokset Elijärvenviian vesitalouteen ja luonnontilaan ovat niin vähäisiä, että toimenpiteillä ei vaaranneta soidensuojelun perusohjelman tavoitteita.

Lupamääräysten 13 ja 25 perustelut

13. Nuottijärven ja Elijärven kattopuolen sivukivikasojen reunaluiskat on määrätty loivennettavaksi pääosin kaltevuuteen 1:3 pohjois- ja länsisivuilta. Hakemuksen mukaan nämä sivukivikasat tulevat olemaan kaivosalueella huomattavan pitkään. Käytännössä jätealueet jäävät alueelle pysyvästi. Luiskien loiventaminen mahdollistaa alueen käytön kaivostoiminnan loppumisen jälkeen, turvallisen liikkumisen alueella ja jätealueiden kasvittumisen. Luiskien loiventaminen ja kasvittuminen pienentää jätealueista aiheutuvaa pilaantumista suotovesien määrän vähentyessä sekä vähentää niiden maisemavaikutusta. Riittävän loivat luiskat vähentävät myös sadeveden aiheuttamaa eroosiota ja siten jälkihoidon tarvetta. Sivukivikasojen kasvittuminen myös vähentää pölyämistä. Maisemointityöt ovat tehtävissä siten, ettei siitä aiheudu oleellista pilaantumista tai sen vaaraa. Määräystä on täydennetty vastaavalla laadunvalvontaa koskevalla lupamääräyksellä kuin rikastushiekka-altaille on määrätty lainvoimaisessa ympäristöluvassa.

Kuitumaisen ja muun kiviaineksen pölyämisen estämiseksi on annettu loiventamistöiden aikainen kasteluvelvoite. Sulkemiselle annettu määräaika on niin pitkä, että työt on toteutettavissa sulan maan aikana.

- - -

25. Lainvoimaisen ympäristö- ja vesitalousluvan mukainen vakuus on perustunut lupaviranomaisen arvioon rikastushiekka-altaiden ja sivukivialueiden maisemoinnin ja sulkemisen kustannuksista. Lainvoimaisen ympäristöluvan mukainen vakuus on 1 200 000 euroa. Vakuuden määrä on noussut merkittävästi aiemmasta lupapäätöksestä ja hakemuksessa esitetystä. Vakuuden määrää on nyt tarkennettu hakijan tilaaman kaivannaisjäteasetuksen mukaisen riippumattoman tahon laatiman kustannusarvion ja tällä päätöksellä täsmentyneiden ja muuttuneiden sulkemisratkaisujen perusteella. Keskeisenä lisäkustannuksena on sivukivialueiden suunnitelmia laajempi muotoilu ja maisemointi sekä vakuuden määrääminen kattamaan hakemuksesta poiketen rikastushiekka-altaiden sulkeminen kokonaisuudessaan.

Uuden jätehuoltosuunnitelman hyväksymisen yhteydessä vakuutta voidaan tarkentaa hakijan esittämän uuden vakuuslaskelman perusteella.

Tämän päätöksen mukaisten sulkemistoimenpiteiden lisäkustannukset on arvioitu hakijan toimittaman kustannuslaskelman arvonlisäverottomia yksikköhintoja ja hakijan vastineessa esittämiä tietoja hyödyntäen.

Ilmakuvatietojen perusteella maisemoimattoman rikastushiekka-alueen pinta-ala on noin 171 hehtaaria. Hakemuksessa maisemointikustannukset on esitetty 98,5 hehtaarille, mikä on noin 58 % koko maisemoitavasta alueesta. Vakuus on määrätty kattamaan koko pinta-ala. Vakuuden suuruus on laskettu kaavalla 1 710 000 m

* 3,03 euroa/m

, jossa neliöhinta on hakijan esittämä. Rikastushiekka-altaiden osalta vakuuden kustannus on siten 5 181 300 euroa.

Sivukivialueen osalta hakemuksessa on esitetty, että 900 metrin pituisen luiska-alueen loiventaminen kaltevuuteen 1:3 edellyttäisi noin 513 000 kuutiometrin massojen siirron ja sen kustannus olisi 2 000 000 euroa. Keskimääräinen kustannus olisi tällöin noin 222 000 euroa/100 metriä loivennettavaa luiskaa. Maisemoitaviksi määrättyjen luiskien pituus on Elijärven ja Nuottijärven alueella yhteensä noin 2,9 km, jolloin kokonaiskustannus on 6 438 000 euroa.

Rikastushiekka-alueen ja sivukivialueen kokonaiskustannus on näillä laskelmilla 11 619 300 euroa arvonlisäverottomana. Koska vakuuden on katettava maisemoinnin kokonaiskustannukset tilanteessa, jossa toiminnanharjoittaja ei itse pysty vastaamaan velvoitteistaan, on vakuus määrätty arvonlisäverollisena. Tällöin ELY-keskus voi teettää sulkemistoimenpiteet ulkopuolisella urakoitsijalla. Näin ollen vakuuden kokonaissumma on 14 407 932 euroa (sis. alv 24 %).

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus

, toimitettuaan asiassa 23.8.2017 katselmuksen, on valituksenalaisella päätöksellään yhtiön aluehallintoviraston päätöksestä tekemän valituksen osittain hyväksyen muuttanut lupamääräyksiä 9, 13 ja 25.

Lupamääräykset 9 ja 13 kuuluvat hallinto-oikeuden muuttamina kokonaisuudessaan seuraavasti (

muutokset kursiivilla

).

9. Luvan saajan on toimitettava aluehallintovirastoon

30.09.2018

mennessä uusi kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma, joka sisältää rikastushiekka-altaan 7 osalta kaivannaisjätteistä annetun asetuksen 190/2013 liitteen 4 mukaisesti suuronnettomuuksien torjuntaa koskevat toimintaperiaatteet, sisäisen pelastussuunnitelman ja tiedottamissuunnitelman, tarkennetun (

poistettu tekstiä

) maisemointisuunnitelman toteuttamisaikatauluineen Elijärven kattopuolen ja Nuottijärven läjitysalueiden osalta sekä tämän päätöksen mukaiseksi päivitetyn uuden esityksen kaivannaisjätteen jätealueita koskevaksi vakuudeksi.

Jätehuoltosuunnitelmaa on tämän jälkeen arvioitava ja tarvittaessa tarkistettava viiden vuoden kuluttua tämän päätöksen lainvoimaiseksi tulosta tai sitä ennen, jos on tarpeen tehdä hakemus lupamääräysten tarkistamiseksi tai toiminnan muuttamiseksi. Arvioinnista ja sen tuloksista on ilmoitettava Lapin ELY-keskukselle.

Jos kaivannaisjätteen määrä, laatu tai jätteen käsittelyn tai hyödyntämisen järjestelyt muuttuvat olennaisesti, on kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmaa muutettava. Lupaa on tällöin muutettava siten kuin ympäristönsuojelulain 114 §:n 4 momentissa säädetään.

13. Sivukiven läjitysalueet on luokiteltu muiksi kaivannaisjätteen jätealueiksi. Toiminnassa syntyvää sivukiveä saa läjittää Elijärven jalkapuolen läjitysalueelle.

Palakiven läjitysalue on luokiteltu muuksi kaivannaisjätteen jätealueeksi. Palakiveä voi läjittää väliaikaisesti tuotantorakennusten itäpuolella olevalle läjitysalueelle.

X-malmin läjitysalue on luokiteltu muuksi kaivannaisjätteen jätealueeksi.

Sivukiven jätealueista Elijärven kattopuoli ja Nuottijärvi on maisemoitava 31.12.2035 mennessä tässä päätöksessä määrätysti. Lupaviranomainen voi tarkentaa tai muuttaa maisemointimääräyksiä lupamääräyksen 9 mukaisen uuden jätehuoltosuunnitelman yhteydessä esitettävän tarkennetun

(poistettu tekstiä)

maisemointisuunnitelman perusteella.

Nuottijärven jätealueen (poistettu tekstiä)

reunaluiskat on loivennettava aluehallintoviraston päätöksen liitteessä 2 punaisella merkityiltä osilta siten, että niiden luiskakaltevuus on pääosin 1:3 tai loivempi. Paikoitellen voidaan jättää jyrkempiä kohtia, kun se on maisemallisista tai ympäristönsuojelullisista syistä perusteltua. Näissäkin paikoissa kaltevuuden on oltava 1:2 tai sitä loivempi. Vähintään 50 % näistä maisemoitavista alueista on peitettävä 10 cm paksuisella kasvukerroksella ja kasvitettava kyseisiin olosuhteisiin soveltuvalla lajistolla.

Luvan saajan on toimitettava Lapin ELY-keskuksen hyväksyttäväksi pintarakenteita koskevat rakennus- ja laadunvalvontasuunnitelmat viimeistään kolme kuukautta ennen niiden rakentamisen aloittamista. Rakentamisvaiheen aikainen laadunvarmistus on annettava riippumattoman valvojan tehtäväksi.

Luiskien loiventamista saa tehdä vuosittain vain sellaisena aikana, että kiviaineksen pölyämistä voidaan tarvittaessa tehokkaasti estää kastelulla tai vastaavalla tekniikalla.

Nuottijärven jätealueiden reunaluiskien maisemointi muilta osin ja Elijärven kattopuolen jätealueiden reunaluiskien maisemointi kaikilta osin on tehtävä esitetyn päivitetyn kaivannaisjätteiden jätehuoltosuunnitelman mukaisesti (maisemointivaihtoehto VE1).

Lisäksi hallinto-oikeus on muuttanut lupamääräyksen 25 ensimmäistä kappaletta siten, että Outokumpu Chrome Oy:n on asetettava kuuden kuukauden kuluessa hallinto-oikeuden päätöksen lainvoimaiseksi tulemisesta kaivannaisjätteen jätealueita koskeva vakuus siten, että Pohjois-Suomen ympäristölupaviraston myöntämän ympäristöluvan nro 125/10/1 nojalla luvan saajan jätehuollon varmistamiseksi Lapin ELY-keskukselle jo asettama vakuus ja hallinto-oikeuden päätöksen mukaiset lisävakuudet ovat yhteensä

8 978 477

euroa.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti, siltä osin kuin nyt on kysymys:

Sovellettavat säännökset

Ympäristönsuojelulain 43 a §:n mukaan jätteen käsittelytoiminnan harjoittajan on asetettava vakuus asianmukaisen jätehuollon, tarkkailun ja toiminnan lopettamisessa tai sen jälkeen tarvittavien toimien varmistamiseksi.

Ympäristönsuojelulain 43 b §:n 1 momentin mukaan vakuuden on oltava riittävä 43 a §:ssä säädettyjen toimien hoitamiseksi ottaen huomioon toiminnan laajuus, luonne ja toimintaa varten annettavat määräykset. Kaatopaikan vakuuden on katettava myös kaatopaikan sulkemisen jälkeisestä seurannasta ja tarkkailusta sekä muusta jälkihoidosta aiheutuvat kustannukset vähintään 30 vuoden ajalta, jollei toiminnanharjoittaja osoita muuta riittäväksi. Kaivannaisjätteen jätealueen vakuuden on katettava myös kustannukset, jotka aiheutuvat jätealueen vaikutusalueella olevan, kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmassa tarkemmin määritetyn maa-alueen kunnostamisesta tyydyttävään tilaan. Edellä mainitun lainkohdan 2 momentin mukaan ympäristöluvassa on määrättävä, että toiminnanharjoittaja kerryttää kaatopaikan ja muun pitkäaikaisen toiminnan vakuutta siten, että vakuuden määrä vastaa koko ajan mahdollisimman hyvin niitä kustannuksia, joita toiminnan lopettaminen arviointihetkellä aiheuttaisi.

Ympäristönsuojelulain 55 §:n 3 momentin mukaan luvassa voidaan erityisestä syystä määrätä, että lupaviranomainen voi täsmentää lupamääräystä tai täydentää lupaa 43 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaisen selvityksen perusteella.

Ympäristönsuojelulain 90 §:n 3 momentin mukaan, jos lupa ei sisällä riittäviä määräyksiä toiminnan lopettamiseksi tarvittavista toimista, lupaviranomaisen on annettava tätä tarkoittavat määräykset. Asia on käsiteltävä soveltuvin osin kuten lupahakemus.

Kaivannaisjäteasetuksen 10 §:n mukaan kaivannaisjätteen jätealuetta koskevan vakuuden määrän arvioinnissa on sen lisäksi, mitä ympäristönsuojelulain 43 b §:ssä säädetään, otettava huomioon jätealueen luokitus, sijoitetun jätteen ominaisuudet, maa-alueen tuleva käyttö ja muut liitteessä 5 mainitut seikat. Lisäksi on otettava huomioon, että vakuudella katettavat toimet arvioi tai tekee muu kuin toiminnanharjoittaja tai viranomainen.

BAT-vertailuasiakirjassa (Document on Best Available Techniques for Management of Tailings and Waste-Rock in Mining Activities, January 2009) sulkemiseen liittyvän parhaan käyttökelpoisen tekniikan määrittelyssälähtökohtana on kaivoksen koko elinkaaren hallinta. Tämä edellyttää, että sulkeminen ja jälkihoito otetaan huomioon kaikissa kaivostoiminnan vaiheissa. Kaivoksen sulkemiseen liittyviä tavoitteita ovat muun muassa kohteeseen jäävien rakenteiden fysikaalinen ja kemiallinen stabiliteetti, vaaran ja haitan estäminen terveydelle ja ympäristölle, palautuminen biologisesti monimuotoiseksi elinympäristöksi, kehittäminen optimaaliseen käyttöön, maan käyttöarvon parantaminen tai maa-alueen palauttaminen entiseen käyttöön mahdollisuuksien mukaan.

Suomen ympäristökeskuksen julkaisussa Metallimalmikaivosten parhaat ympäristökäytännöt (Suomen ympäristö 29/2011) on kuvattu läjitysalueiden sulkemista ja jälkihoitoa. Läjitysalueiden sulkemisen suunnittelua ja jälkihoitomenetelmän valintaa ohjaavat muun ohella jätteen fysikaaliset ja kemialliset ominaisuudet, sijoituspaikka, toteutettu läjitystekniikka, läjitysalueen pohja- ja patorakenteet ja kaivostoiminnan aikaiset, todennetut ympäristövaikutukset ja mahdolliset jälkihoidon jälkeiset ympäristövaikutukset tai niiden esiintymisen todennäköisyys. Maisemointi liittyy olennaisesti jätealueiden sulkemis- ja jälkihoitotöihin.

Muutosvaatimukset lupamääräyksistä = = = 13

Aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksessä 9 Outokumpu Chrome Oy on määrätty toimittamaan aluehallintovirastolle uusi kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma, johon tulee sisällyttää muun ohella tarkennettu ja laajennettu maisemointisuunnitelma toteuttamisaikatauluineen Elijärven kattopuolen = = = läjitysalueiden osalta. Aluehallintoviraston päätöksellä on määrätty, että edellä mainitut sivukivialueet on maisemoitava 31.12.2035 mennessä. Lupamääräyksessä 13 on muun ohella määrätty Elijärven kattopuolen = = = läjitysalueiden reunaluiskien loiventamisesta pääosin kaltevuuteen 1:3 alueiden länsi- ja pohjoissivuilla aluehallintoviraston päätöksen liitteenä 2 olevassa kartassa merkityiltä osin ja että vähintään puolet maisemoitavasta alueesta on peitettävä kasvukerroksella ja kasvitettava.

Outokumpu Chrome Oy on vaatinut, että lupamääräyksistä = = = 13 poistetaan vaatimukset Elijärven kattopuolen sivukivialueen luiskauksesta kaltevuuteen 1:3 ja että maisemointi toteutetaan hakemuksessa esitetyn suunnitelman VE1 mukaisesti. = = =

Asiakirjoista saatava selvitys

Kemin kaivoksen alueella on kolme sivukivien läjitysaluetta, Nuottijärven, Elijärven kattopuolen ja Elijärven jalkapuolen läjitysalueet sekä lisäksi alueella on X-malmin läjitysalue. Kaivoksen ympäristölupapäätöksen 27.12.2010 mukaan sivukiven läjitysalueet lukuun ottamatta Elijärven jalkapuolen läjitysaluetta on muotoiltava jätehuoltosuunnitelman päivityksen yhteydessä hyväksyttävän maisemointisuunnitelman mukaisesti.

Outokumpu Chrome Oy:n valituksen kohteena olevista sivukiven läjitysalueista Elijärven kattopuolen sivukiven läjitysalueen pinta-ala on noin 90 hehtaaria ja keskimääräinen korkeus noin 58 metriä. Sivukivimäärä on noin 76 miljoonaa tonnia. = = =

Kaivos on aloittanut toimintansa avolouhoksena vuonna 1967 ja sivukivien läjitysalueet ovat pääosin syntyneet ennen vuonna 2006 tapahtunutta siirtymistä maanalaiseen louhintaan. Toiminnalle vuonna 2002 myönnetyssä ympäristöluvan lupamääräyksessä 10 on määrätty läjitysalueiden muotoilemisesta 26.10.1999 päivätyn maisemointisuunnitelman mukaisesti viimeistään läjitysalueiden saavutettua ylimmän täyttötason. Maisemointisuunnitelmassa sivukivialueiden muotoilu oli esitetty toteutettavan siten, että korkeussuunnassa on 15 metrin välein 20 metriä leveä penger ja penkereiden välinen kaltevuus on 33 astetta. Päätöksessä mainitaan, että = = = Elijärven kattopuolen alue toimii avolouhoksen loppuun sivukiven tärkeimpänä läjitysalueena.

Maanalaiseen louhintaan siirtymisestä lukien sivukiven läjitysalueiden sivukivimäärä on pysynyt muuttumattomana. Tunnettujen malmivarojen riittävyys nykyisillä tuotantomäärillä ulottuu 2030-luvulle saakka. Yhtiön mukaan sivukiveä hyödynnetään koko kaivoksen eliniän. Hakemusasiakirjoihin on liitetty laskennallinen suuntaa-antava selvitys sivukivialueiden pienentymisaikataulusta. Elijärven kattopuolen sivukivialueen laskennallinen tyhjentymisaikataulu on vuosi 2349 = = =. Mahdollisen kaivoksen laajentumisen myötä sivukiveä syntyy alkuvaiheessa suhteessa enemmän kuin sivukiveä voidaan käyttää louhosten täyttöön. Yhtiön oman ilmoituksen mukaan kaikki sivukivi hyödynnetään kaivostoiminnan aikana.

Sivukiven hyötykäyttömahdollisuuksista yhtiö on esittänyt, että Elijärven kattopuolen sivukiven läjitysalueelle varastoitua peridotiittilouhetta murskataan omaan tierakentamiskäyttöön. Sivukivialueilta myydään mahdollisuuksien mukaan sivukiveä/louhetta. Ulos myytävä materiaali on pääosin isokokoista lohkaretta/louhetta ja sitä käytetään satamarakenteiden, aallonmurtajien, merituulivoimaloiden perustuksien ynnä muiden vastaavien rakenteiden tekoon. Ulosmyynti riippuu alueella tapahtuvasta maanrakennustoiminnasta ja se on ollut vuoden 2005 jälkeen keskimäärin noin 90 000 tonnia vuodessa.

Outokumpu Chrome Oy on liittänyt jätehuoltosuunnitelmaan 7.12.2011 päivätyn sivukivialueiden maisemointisuunnitelman. Yhtiö on esittänyt, että muotoilulle ja maisemoinnille ei ole kemiallista perustetta, koska Kemin kaivoksen louhittava malmi ei ole rapautuva sulfidimalmi, sivukiven metallipitoisuudet ovat vähäisiä ja sivukiville tehtyjen liukoisuustestien perusteella on pääteltävissä, että sivukivistä ei liukene haitallisia aineita merkittävässä määrin.

Asiakirjoissa olevien selvitysten perusteella kyseessä olevat sivukivialueet ovat stabiileja ja tutkimustulosten perusteella tutkittu palakivi ja neljä sivukiveä voitaisiin luokitella pysyväksi jätteeksi. Tutkitut mineraalit eivät ole sulfidimineraaleja ja siksi näytteiden rikkipitoisuudet olivat alhaiset (<0,1 %). Sivukivialueiden kiviaines on ominaisuuksiltaan ympäristön kannalta vaaratonta.

Sivukivikasojen suotovesivaikutus on nähtävillä kahden näytepisteen veden kemiallisessa laadussa. Näissä pisteissä sähkönjohtavuus sekä typpi-, sulfaatti-, kloridi-, kalium-, kalsium-, magnesium- ja nikkelipitoisuudet olivat selvästi korkeammat kuin taustavedessä ja kasojen läpi virtaavan ojan yläjuoksulla, jossa todettiin lievää suotovesivaikutusta taustaan verrattuna. Typpi on peräisin sivukiven räjähdysainejäämistä, ja pitoisuuksia voidaan pitää taustaan verrattuna korkeina.

Sulfaattipitoisuuksia ei pidetä korkeina, joskin huomattavasti kohonneina taustaan verrattuna. Suotoveden pH oli kaikissa pisteissä emäksinen tai lievästi emäksinen, osoittaen sivukivillä olevan erinomainen puskurikapasiteetti ja että sivukivi on happoa muodostamaton pienestä sulfidimineraalipitoisuudesta huolimatta. Suotovesiä edustavien näytteiden pH oli taustaa korkeampi.

Haitallisista aineista nikkelin pitoisuudet ylittävät taustapitoisuuden ja niitä voidaan pitää lievästi kohonneina. Nikkelin pitoisuus ylitti haitallisten ja vaarallisten aineiden ympäristölaatunormin 21 μg/l. Suotovesiä keräävän ojan liukoisen nikkelin pitoisuus alitti ympäristölaatunormin, eli sivukivialueelta ulos virtaavassa vedessä ympäristölaatunormi ei ylity. Kromin ja sinkin pitoisuudet olivat alhaisia. Rautapitoisuus oli suotovesissä taustaa selvästi alempi, viitaten sulfidihapettumisessa vapautuvan raudan saostumiseen neutralointireaktioissa kivikasaan. Kalsiumin, magnesiumin ja kaliumin kohonneet pitoisuudet viittaavat kiviaineksen rapautumiseen. Näillä aineilla ei kuitenkaan ole haitallisia ympäristövaikutuksia. Nikkeli vapautuu rapautumisen kautta metallisulfideista.

Suotovedet johdetaan ensin kaivoksen vesikiertoon selkeytysaltaille ja niiden kautta Iso-Ruonaojaan. Suotovesien laatua seurataan viiden vuoden välein.

Yhtiö on suunnitelmassaan esittänyt, että kaivoksen alue on luonnolliselta topografialtaan tasaista, soiden ympäröimää aluetta. Kaivosalue ei näy syrjäisen sijaintinsa ja ympäröivien metsäalueiden vuoksi asuin- tai virkistysalueille eikä liikenneväylille. Lähimmät asutusalueet sijaitsevat noin kahden kilometrin etäisyydellä. Kaivoksen sivukivialueet näkyvät jonkin verran Keminmaan kirkon suunnalle sekä Kemin Ajokseen ja Kemin edustan merialueelle. Sivukivialueet näkyvät ympäröivään asutukseen muutamaan Kemin kaupungin kerrostaloon ja Keminmaan kirkonkylään 7 - 10 kilometrin päässä olevina siluetteina.

Yhtiö on hakemuksensa täydennyksessä 20.6.2012 esittänyt lupaviranomaisen pyynnöstä vaihtoehtoisen maisemointisuunnitelman. Yhtiö on esittänyt suunnitelman Nuottijärven sivukiven läjitysalueen laajamittaisemmasta maisemoinnista (maisemavaihtoehto VE2). = = = Yhtiön sittemmin hakemuksensa täydennyksessä 30.12.2015 ja nyt valituksessa esitetyn vaatimuksen mukaan = = = Elijärven kattopuolen sivukiven läjitysalueen osalta maisemointi ja jälkihoito tehtäisiin suunnitelman VE1 mukaisesti.

Yhtiö on esittänyt, että maisemointivaihtoehdon VE1 mukainen kustannus sivukivikasojen maisemoinnille suunnitelman mukaan on 61 407 euroa. = = =

Asiakirjoihin liitetyssä 20.6.2012 päivätyssä maisemaselvityksessä on esitetty näkökohtia sivukivialueiden vaikutuksesta maisemaan. Selvityksessä on esitetty maiseman ja kulttuuriympäristön nykytilanne. Alueen lähivaikutusalueella ei sijaitse valtakunnallisesti arvokkaita maisema-alueita tai kulttuuriympäristöjä. Lähin valtakunnallisesti arvokas rakennettu kulttuuriympäristö on Kemijoen jokivarsiasutus ja kirkkomaisemat, jotka sijaitsevat noin kuuden kilometrin etäisyydellä maisemoitavasta alueesta. Alueen ympäristössä sijaitsee muutamia muinaisjäännöksiä ja suojelualueita, kuten Kirvesaapan Natura-alue ja Elijärvenviian suojelualue. Selvityksen mukaan lähimaisemaan maisemavaikutuksia syntyy paikoin johtuen alueen metsäisyydestä. Pohjois-, itä- ja eteläsuunnassa lähimaiseman vaikutuksia voi paikallisesti syntyä alueen läheisyydessä kulkevilla vapaa-ajan reiteillä. Idän suunnasta näkymien syntyä maisemoitavalle alueelle estävät metsät ja kaivosalueella sijaitsevat muut toiminnot.

Maisemaselvityksessä on tarkasteltu yhtiön maisemointisuunnitelmassa ja laajennetussa Nuottijärveä koskevassa suunnitelmassa esitettyjen toimien vaikutusta ja niiden merkittävyyttä. Epävarmuustekijöinä maisemavaikutusten osalta ovat metsätalouden harjoittamisen tuomat muutokset, esimerkiksi avohakkuut avaavat näkymiä ja toisaalta kasvillisuus saattaa myöhemmässä vaiheessa peittää näkymiä. Maisemaselvityksen johtopäätösten mukaan yhtiön esittämät molemmat vaihtoehdot vähentävät maisemavaikutuksia, mutta läjitysalueen pitkittäinen ja korkea profiili tulee erottumaan ympäröivästä luonnon maisemasta vaihtoehdosta riippumatta. Lähimaisemassa läjitysalueiden maisemavaikutukset jäävät vähäisiksi. Kaukomaisemassa vaihtoehtojen väliset erot tulevat olemaan vähäisiä katseluetäisyydestä johtuen. Puuston säilyttäminen etenkin maaston korkeimmilla kohdilla ja teiden varsilla estää ylimääräisten näkymäsektoreiden syntyä parhaiten.

Oikeudellinen arviointi

Lupamääräykset = = = 13

Asiakirjoista ja katselmuksella saadun selvityksen perusteella sivukivikasat ovat syntyneet pääosin ennen vuotta 2006 ja niiden läjitys on suoritettu 26.10.1999 päivättyä maisemointisuunnitelmaa mukaillen. Suunnitelman mukaan muotoilu on suunniteltu siten, että korkeussuunnassa 15 metrin välein on 20 metriä leveä penger. Sivukivialueet ovat siis olleet nykyisessä muodossaan lähes toiminnan alusta asti.

Hallinto-oikeus katsoo, että maisemointisuunnitelman VE1 mukaisessa suunnitelmassa alueen biologinen monimuotoisuus on paremmin huomioitu kuin vaihtoehdossa VE2. Myös eroosioherkkyys on pitemmällä ajanjaksolla vaihtoehdossa VE1 pienempi kuin vaihtoehdossa VE2. Tasaiset pengeralueet eivät ole yhtä eroosioherkkiä verrattuna luiskiin, ja penkereiden välissä olevat kivikot tuovat biologista monimuotoisuutta alueelle mahdollistaen usean erityyppisen lajin esiintymisen.

Hallinto-oikeus toteaa, että Outokumpu Chrome Oy:n kaivosalueen sivukivikasoista ei asiakirjojen ja alueelle tehdyn katselmuksen perusteella aiheudu ympäristön pilaantumisen vaaraa pölyämisen tai vesistöpäästöjen kautta. Sivukivikasat ovat myös teknisesti stabiileja. Merkittävin haitta on lähinnä maisemallinen. Aluehallintoviraston päätöksessä toteutettavaksi määrätty Nuottijärven sivukivialueen loiventaminen luiskakaltevuuteen 1:3 ja maisemointi edellyttää arviolta noin 1,4 Mm

materiaalimäärää luiskatäyttöihin ja kustannusarvio on noin 2 000 000 euroa. Hallinto-oikeus arvioi, että kustannukset ja massamäärät Elijärven kattopuolen päätöksen mukaiseen maisemointiin ja luiskatäyttöihin olisivat vähintäänkin samansuuruiset. Yhtiön esittämä kustannusarvio sekä Nuottijärven että Elijärven kattopuolen maisemoinnin tekemiseksi vaihtoehdon VE1 mukaisesti on 61 407 euroa.

Elijärven kattopuolen maisemoinnin toteuttaminen aluehallintoviraston päätöksen mukaisesti johtaisi toimintojen edellyttämän alueen laajentumiseen nykyisen kaivospiirin ulkopuolelle. Hallinto-oikeuden katselmuksella saaman tiedon perusteella kaivosviranomainen (Tukes) ei nähnyt määrättyjä luiskauksia tarpeellisina kaivosturvallisuuden kannalta eikä kaivoslain nojalla ole, kaivosviranomaisen käsityksen mukaan, mahdollista tässä tapauksessa laajentaa kaivospiiriä. Päätöksen mukainen maisemoinnin toteuttaminen laajentaisi sivukivialueen soiden suojeluohjelman alueelle ja voisi vaikeuttaa ja jopa estää Elijärven kattopuolen hyödyntämiskelpoisen materiaalin jatkokäyttöä. Luiskauksen tekeminen on myös teknisesti vaativaa. Alueen mahdollinen tuleva maankäyttö ja tavoite palauttaa alue ennen kaivostoimintaa vallinneeseen tilaan ei hallinto-oikeuden katselmuksella saadun näkemyksen mukaan ole riittävä peruste edellyttää päätöksen mukaista maisemointia Elijärven kattopuolen osalta.

Käsittelyn kuluessa aluehallintovirastossa ja hallinto-oikeudessa kuullut paikalliset viranomaiset eli Kemin kaupungin ja Keminmaan kunnan ympäristönsuojelu- ja kaavoitusviranomaiset eivät ole pitäneet sivukivikasojen olemassaoloa merkittävänä maisemallisena ongelmana, eikä asia ole noussut esiin myöskään kaivoksen laajentamista koskevan YVA-menettelyn yhteydessä.

= = =

Lupamääräyksen 13 viidenteen kappaleeseen vaadituista muutoksista hallinto-oikeus toteaa, että lupamääräys mahdollistaa poikkeamisen pääsääntöisestä kaltevuudesta määräyksessä esitetyistä syistä. Yhtiö on Elijärven kattopuolen = = = sivukiven läjitysalueen osalta velvoitettu esittämään uusi päivitetty jätehuoltosuunnitelma aluehallintovirastossa käsiteltäväksi. Tuossa uudessa suunnitelmassa on siten esitettävissä tarkempi ja tarvittavat seikat huomioon ottava maisemoinnin yksityiskohtainen toteutus. = = =

= = =

Hallinto-oikeus osittain hyläten vaatimuksen lupamääräyksen 9 muuttamisesta ei poista lupamääräyksestä mainintaa Elijärven kattopuolen läjitysalueesta, mutta poistaa sanan "laajennetun", koska Elijärven kattopuolta jää koskemaan maisemointivelvoite, mutta vain suunnitelman VE1 osoittamassa laajuudessa.

Vaatimukset lupamääräysten = = = 13 muuttamisesta on siten muilta kuin ratkaisuosasta ilmeneviltä osilta hylättävä.

= = =

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marjatta Korsbäck, Juha Väisänen ja Kirsi Stark (eri mieltä), joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus

(ELY-keskus) on pyytänyt lupaa valittaa Vaasan hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että lupamääräyksiä 13 ja 25, sellaisina kuin ne ovat hallinto-oikeuden päätöksessä osittain muutettuina, muutetaan siten, että Outokumpu Chrome Oy:n Kemin kaivoksen Elijärven kattopuolen sivukivikasan maisemointi määrätään tehtäväksi maisemointivaihtoehtoa VE1 laajemmassa mittakaavassa. Lupamääräystä 13 tulee valituksessa tarkemmin yksilöidyin tavoin muuttaa vähintään siten, että sen neljänteen kappaleeseen lisätään Elijärven kattopuolen sivukivialuetta koskeva vaatimus, jonka mukaan sen osalta tulee esittää tarkemmat maisemointisuunnitelmat lupamääräyksen 9 mukaisen uuden jätehuoltosuunnitelman yhteydessä, missä tulee esittää ne toimet, joilla maisemoidaan vähintään 40 % sivukivialueen eroosiolle ja suotovesien synnylle alttiista pinnoista maisemointisuunnitelmassa VE1 esitetyn lisäksi.

Lisäksi lupamääräysten muutosten perusteella vakuuden määrää lupamääräyksessä 25 tulee tarkastella uudelleen.

Vaatimuksensa tueksi ELY-keskus on esittänyt seuraavaa:

Aluehallintovirastolla ei ole ollut käytettävissään Outokumpu Chrome Oy:n toimittamaa maisemointisuunnitelman VE2 mukaista maisemointivaihtoehtoa Elijärven kattopuolen sivukivikasan osalta. Aluehallintovirasto on laajentanut kyseisen suunnitelman kattamaan myös Elijärven kattopuolen sivukivikasan maisemoinnin. Myös hallinto-oikeus on tehnyt ratkaisunsa vaihtoehtoon VE1 ja laajennettuun vaihtoehtoon VE2 perustuen. Koska maisemointi (suotovesien ja eroosion ehkäiseminen) voidaan tehdä myös muilla tavoin ottaen huomioon samalla kaivannaisjäteasetuksen asettamat velvoitteet ja yhtiönkin tarpeet sivukiven käytölle ja sijoittelulle, Elijärven kattopuolen sivukivikasan osalta tulee esittää tarkemmat maisemointisuunnitelmat, joiden avulla taataan vaihtoehtoa VE1 paremmin sivukivikasan ympäristöturvallisuus pitkällä tähtäimellä.

Samalla lupamääräyksen 25 mukaista vakuutta tulee tarkistaa uuden maisemointisuunnitelman perusteella. Hallinto-oikeuden päätöksessä määrätty vakuus 8 978 477 euroa käsittää VE1:n mukaista vakuutta sekä Nuottijärven että Elijärven kattopuolen sivukivikasan maisemointikustannuksiin ainoastaan 76 145 euroa. Kyseisellä vakuudella ei kateta toimia asianmukaisen sulkemisen suunnittelemiseksi ja toteuttamiseksi.

Pohjois-Suomen aluehallintovirasto

on antanut valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta lausunnon, jossa on esitetty seuraavaa:

Ensisijaisesti lupamääräys 13 tulee muuttaa kuulumaan siten kuin se on aluehallintoviraston 17.3.2016 antamassa lupapäätöksessä nro 38/2016/1. Toissijaisesti aluehallintovirasto on puoltanut lupamääräyksen 13 muuttamista valituksessa esitetyllä tavalla. Aluehallintovirasto on viitannut päätökseensä ja sen perusteluihin sekä Vaasan hallinto-oikeuteen toimitettuun lausuntoon. Lisäksi aluehallintovirasto on lausunut seuraavaa:

Outokumpu Chrome Oy:lle

on varattu tilaisuus vastineen antamiseen ELY-keskuksen valituslupahakemuksen ja valituksen sekä Pohjois-Suomen aluehallintoviraston lausunnon johdosta. Vastinetta ei ole annettu.

Kemin ympäristöjaostolle

on varattu tilaisuus vastineen antamiseen valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta. Ympäristöjaosto on ilmoittanut, että se ei anna vastinetta.

Keminmaan kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle

on varattu tilaisuus vastineen antamiseen valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta. Vastinetta ei ole annettu.

Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus

on ilmoittanut, ettei sillä ole lisättävää aluehallintoviraston lausunnon johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää Lapin ELY-keskukselle valitusluvan ja tutkii valituksen.

Lupamääräykset 9 ja 13, sellaisena kuin ne ovat hallinto-oikeuden päätöksessä osaksi muutettuna, muutetaan ELY-keskuksen valituksen johdosta kuulumaan seuraavasti (

muutokset kursiivilla

):

"9. Luvan saajan on toimitettava aluehallintovirastoon 30.9.2018 mennessä uusi kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma, joka sisältää rikastushiekka-altaan 7 osalta kaivannaisjätteistä annetun asetuksen 190/2013 liitteen 4 mukaisesti suuronnettomuuksien torjuntaa koskevat toimintaperiaatteet, sisäisen pelastussuunnitelman ja tiedottamissuunnitelman, tarkennetun maisemointisuunnitelman toteuttamisaikatauluineen (

poistettu tekstiä

) Nuottijärven läjitysalue

en

osalta sekä tämän päätöksen mukaiseksi päivitetyn uuden esityksen kaivannaisjätteen jätealueita koskevaksi vakuudeksi

Elijärven kattopuolen läjitysaluetta lukuun ottamatta.

Jätehuoltosuunnitelmaa on tämän jälkeen arvioitava ja tarvittaessa tarkistettava viiden vuoden kuluttua tämän päätöksen lainvoimaiseksi tulosta tai sitä ennen, jos on tarpeen tehdä hakemus lupamääräysten tarkistamiseksi tai toiminnan muuttamiseksi. Arvioinnista ja sen tuloksista on ilmoitettava Lapin ELY-keskukselle.

Jos kaivannaisjätteen määrä, laatu tai jätteen käsittelyn tai hyödyntämisen järjestelyt muuttuvat olennaisesti, on kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmaa muutettava. Lupaa on tällöin muutettava siten kuin ympäristönsuojelulain 114 §:n 4 momentissa säädetään."

"13. Sivukiven läjitysalueet on luokiteltu muiksi kaivannaisjätteen jätealueiksi. Toiminnassa syntyvää sivukiveä saa läjittää Elijärven jalkapuolen läjitysalueelle.

Palakiven läjitysalue on luokiteltu muuksi kaivannaisjätteen jätealueeksi. Palakiveä voi läjittää väliaikaisesti tuotantorakennusten itäpuolella olevalle läjitysalueelle.

X-malmin läjitysalue on luokiteltu muuksi kaivannaisjätteen jätealueeksi.

Sivukiven jätealueista (

poistettu tekstiä

) Nuottijärvi on maisemoitava 31.12.2035 mennessä tässä päätöksessä määrätysti.

Elijärven kattopuolen sivukivialueen osalta tulee aluehallintovirastolle 31.10.2020 mennessä esittää tarkemmat maisemointisuunnitelmat, joissa tulee esittää ne toimet, joilla maisemoidaan vähintään 40 prosenttia sivukivialueen eroosiolle ja suotovesien synnylle alttiista pinnoista maisemointisuunnitelmassa VE1 esitetyn lisäksi. Selvitykseen tulee Elijärven kattopuolen sivukivialueen osalta samalla liittää uusi esitys kaivannaisjätteen jätealuetta koskevaksi vakuudeksi.

Lupaviranomainen voi tarkentaa tai muuttaa maisemointimääräyksiä lupamääräyksen 9 mukaisen uuden jätehuoltosuunnitelman yhteydessä esitettävän tarkennetun maisemointisuunnitelman perusteella.

Nuottijärven jätealueen reunaluiskat on loivennettava aluehallintoviraston päätöksen liitteessä 2 punaisella merkityiltä osilta siten, että niiden luiskakaltevuus on pääosin 1:3 tai loivempi. Paikoitellen voidaan jättää jyrkempiä kohtia, kun se on maisemallisista tai ympäristönsuojelullisista syistä perusteltua. Näissäkin paikoissa kaltevuuden on oltava 1:2 tai sitä loivempi. Vähintään 50 % näistä maisemoitavista alueista on peitettävä 10 cm paksuisella kasvukerroksella ja kasvitettava kyseisiin olosuhteisiin soveltuvalla lajistolla.

Luvan saajan on toimitettava Lapin ELY-keskuksen hyväksyttäväksi pintarakenteita koskevat rakennus- ja laadunvalvontasuunnitelmat viimeistään kolme kuukautta ennen niiden rakentamisen aloittamista. Rakentamisvaiheen aikainen laadunvarmistus on annettava riippumattoman valvojan tehtäväksi.

Luiskien loiventamista saa tehdä vuosittain vain sellaisena aikana, että kiviaineksen pölyämistä voidaan tarvittaessa tehokkaasti estää kastelulla tai vastaavalla tekniikalla.

Nuottijärven jätealueiden reunaluiskien maisemointi muilta osin (

poistettu tekstiä

) on tehtävä esitetyn päivitetyn kaivannaisjätteiden jätehuoltosuunnitelman mukaisesti (maisemointivaihtoehto VE1)."

Muutoin valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muutoin muuteta.

Perustelut

Saadun selvityksen mukaan Elijärven kattopuolen sivukivialueelta muodostuu suotovesiä, joissa on ympäristön taustapitoisuuksiin nähden korkeita ympäristölle haitallisten aineiden pitoisuuksia. ELY-keskuksen valitukseen liitetyn raportin mukaan suotovesinäytteiden kohonneet kalsiumin, magnesiumin ja kaliumin pitoisuudet viittaavat siihen, että kiviaines saattaa olla ainakin osittain rapautuvaa. Alueelle läjitetty kiviaines ei myöskään ole tasalaatuista, vaikka sen haponmuodostuspotentiaali ei olekaan kovin suuri. Alueelle vuosikymmenten aikana läjitetyn kiviaineksen koostumus ei ole kattavasti tiedossa.

Elijärven kattopuolen sivukivialueen laskennalliseksi tyhjentymisaikatauluksi on esitetty vuosi 2349. Aluehallintoviraston päätöksessä maisemointivaatimuksen ulkopuolelle on jätetty ne alueet, joille hakija on osoittanut asianmukaisia hyötykäyttökohteita. Asiassa ei ole esitetty yksiselitteisiä potentiaalisia hyötykäyttökohteita koko kiviaineksen hyödyntämiselle. Siten on todennäköistä, että suuri osa läjitysalueella olevasta sivukivestä jää pysyvästi läjitysalueelle. Sivukivialue tulee saattaa tämän vuoksi sellaiseen tyydyttävään tilaan, että sitä voidaan pitää kaivannaisjätteistä annetun valtioneuvoston asetuksen 14 §:n mukaisesti käytöstä poistettuna.

Edellä todetun perusteella sivukiven lisääntyvää rapautumista ja siten myös haitta-aineiden liukenemista entistä enemmän suotovesiin on pidettävä todennäköisenä. Alueen laajuus ja läjitetyn sivukiven suuri määrä merkitsevät, että suotovesien aiheuttama kuormitus todennäköisesti lisääntyy pitkällä aikavälillä. Kun kuormitus on alkanut lisääntyä, sen pysäyttäminen voi olla ongelmallista. Sivukivialueen ympäristöriskien hallitsemiseksi on tämän vuoksi ryhdyttävä toimiin, joilla ennalta ehkäistään ja minimoidaan haittojen syntymistä ja joilla mahdollistetaan myöhemmin lisätoimet tarvittavan nopeasti.

Hallinto-oikeuden päätöksellä hyväksytyn maisemointisuunnitelman VE1 mukaisella läjitysalueen sulkemisella ei Elijärven kattopuolen sivukivialueen osalta voida vähentää ympäristön pilaantumisen vaaraa siten, että haitallisten aineiden huuhtoutumista alueelta olisi mahdollista ehkäistä riittävästi. Edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla muutetun määräyksen 13 mukaisesti meneteltäessä voidaan lieventää läjitysalueelta tulevaa kuormitusta ja samalla mahdollistetaan varautuminen lisätoimiin. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon ympäristönsuojelulain (86/2000) 43 §:n 1 ja 3 momentti, 90 §:n 3 momentti, kaivannaisjätteistä annetun valtioneuvoston asetuksen (190/2013) 3 §:n 9 kohta sekä 7 §:n 2 kohta, lupamääräys 13 on ELY-keskuksen vaatimus enemmälti hyläten muutettava kuulumaan edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Luvansaaja on ympäristönsuojelulain 43 a §, 43 b §:n 1 momentti ja 43 c §:n 1 momentti huomioon ottaen samalla velvoitettava liittämään edellä mainittuun, tällä päätöksellä muutetussa lupamääräyksessä 13 tarkoitettuun selvitykseen Elijärven kattopuolen sivukivialueen osalta uusi esitys kaivannaisjätteen jätealueita koskevaksi vakuudeksi. Kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei ole ELY-keskuksen valituksesta perusteita enemmälti muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi, oikeusneuvokset Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Janne Hukkinen ja Seppo Rekolainen. Asian esittelijä Irene Mäenpää.