Supreme Administrative Court dismisses appeal against order to seek environmental permit for military firing range noise.

Asia

Ympäristönsuojelulain mukaista hallintopakkoa koskeva valituslupahakemus ja valitus

Valittaja

Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunta

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 19.4.2018 nro 18/0080/2

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus

(ELY-keskus) on päätöksellään 13.10.2016 ympäristönsuojelulain (527/2014) nojalla velvoittanut puolustusvoimat hakemaan ympäristöluvan Lohtajan Vattajan ampuma- ja harjoitusalueen raskasaseammunnoille ELY-keskuksen vireillepanon ja Kokkolan kaupunginhallituksen vaatimusten johdosta. Ratkaisun perusteena on ollut raskasaseammunnoista aiheutuva melu, josta on katsottu saattavan aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain (26/1920) 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Ympäristölupahakemus tulee jättää Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirastolle viimeistään puolen vuoden kuluessa päätöksen lainvoimaiseksi tulosta.

ELY-keskus on hylännyt Kokkolan kaupunginhallituksen 8.4.2013 esittämät muut vaatimukset niihin myöhemmin tehtyine lisäyksineen ja täydennyksineen puolustusvoimien velvoittamisesta hakemaan ympäristölupaa Lohtajan Vattajan ampuma- ja harjoitusalueen toiminnalle. ELY-keskus on katsonut, että ympäristöluvan hakemiseen velvoittamiselle ei ole muutoinkaan tai ELY-keskuksen oman vireillepanon johdosta muita perusteita kuin melusta johtuva peruste.

ELY-keskus on perustellut päätöstään muun muassa seuraavasti:

Luvan hakemiseen velvoittamisen perusteluja

Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueen raskaiden aseiden ympäristömelu on alueen käytöstä johtuva ympäristöhaitta.

_ _ _

Puolustusvoimien 25.2.2016 antamasta vastineesta ja sen liitteistä käy ilmi, että Vattajan harjoitusalueen käyttöaste on laskenut 2000-luvun aikana vakiintuneesta noin 200 harjoitusvuorokaudesta ja laukausten määrä on vähentynyt. Harjoitusvuorokausia oli vuonna 2009 188 ja niistä ampumapäiviä 75. Harjoitusvuorokausia oli vuonna 2010 146 ja niistä ampumapäiviä 82. Vuonna 2011 harjoitusvuorokausia oli 167 vuorokautta, joista ampumapäiviä 80. Vuonna 2012 harjoitusvuorokausia oli 172 vuorokautta, joista ampumapäiviä 74. Vuonna 2013 harjoitusvuorokausia oli 165, joista ampumapäiviä 74. Vuonna 2014 harjoitusvuorokausia oli 145, joista ampumapäiviä 63. Vuonna 2015 harjoitusvuorokausia oli 165, joista ampumapäiviä 57. Raskaiden aseiden ammuntoja on viime vuosina ollut noin 30 päivänä.

Laukausmääristä pääosan muodostavat jalkaväen pienikaliiperisten aseiden (< 20 mm) ammunnat. Pienikaliiberisten aseiden ammuntamäärät ovat olleet vuosina 2013 - 2015 noin 200 000 - 300 000 laukausta. Tykkikaluston laukausmäärät ovat vähentyneet etenkin ilmatorjuntaharjoituksissa ja ammunnat ovat enemmän ohjuspainotteisia. Yli 1 kg:n panoksilla tehtyjä räjäytyksiä oli vuonna 2013 44 kappaletta ja vuonna 2014 kolme kappaletta. Yli viiden kg:n räjäytyksiä oli vuonna 2015 kuusi kappaletta. Ilmatorjunta-aseiden ammuntamäärät ovat olleet noin 50 000 ja tykkien (122 - 155 mm) ammuntamäärät noin 150 laukausta vuodessa. Ohjusammuntoja on muutamia kymmeniä vuodessa.

Suomessa ei ole raskaiden aseiden laukausten, iskemien ja räjäytysten aiheuttamalle melulle ympäristölupaharkinnassa sovellettavia ohje- tai raja-arvoja. Raskaiden aseiden ja räjähteiden aiheuttamaa melua ei voida arvioida ampumaratojen aiheuttaman melutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen (VNp 53/1997) tai melutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen (993/1992) mukaisten ohjearvojen mukaan. Puolustusvoimien vuonna 2005 laatiman ohjeen ”Raskaiden aseiden ja räjähteiden aiheuttaman ympäristömelun arviointi” (Pääesikunnan Lääkintähuolto-osasto, R20/22.8/D/I) mukaan yksittäisten tapahtumien haitallisuuden arvioinnissa käytetään C-taajuuspainotettuja huipputasoa (L

Cpeak

) ja äänialtistustasoa (L

CE

). Ohjeessa on esitetty seuraavat suositusarvot, joita raskaiden aseiden ja räjähteiden aiheuttaman ympäristömelun ei tulisi ylittää: yhden tapahtuman C-äänialtistustasoa L

CE

<100 dB ja päiväajan impulssikorjattua A-keskiäänitasoa L

Aeq

< 55 dB. Terveyshaittaan perustuen ohjeessa on suositusarvona 140 dB (C

peak

) ja ympäristömelun suositusarvona 115 (C

peak

). Ohjeessa on todettu, että siinä tapauksessa, että raskaiden aseiden ja räjähteiden aiheuttama ympäristömelu ylittää asuntojen piha-alueilla C-taajuuspainotetun huipputason 115 dB (C

peak

) on tehtävä tarkempi meluselvitys, jossa melua arvioidaan C-taajuuspainotettuna äänialtistustasona ja A-taajuuspainotettuna päiväajan keskiäänitasona.

_ _ _

Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueesta tehtiin vuonna 2005 meluselvitys (Ramboll), jossa melun arvioinnissa käytettiin puolustusvoimien ohjetta raskaiden aseiden ja räjäytysten aiheuttaman ympäristömelun arvioinnista (PE 2005). Melutasojen arviointiin käytettiin melun mallinnusta ja melumittauksia. Raskaiden aseiden ja maalilennokkitoiminnan aiheuttamat melutasot arvioitiin erikseen. Pienikaliiberisten aseiden aiheuttama melualue jää puolustusvoimien alueen sisäpuolelle, eikä sitä arvioitu. Räjäytysten meluhaittojen arviointi ei myöskään sisältynyt meluselvitykseen, koska niiden merkitys on vähäinen suhteessa muuhun ampumatoimintaan. Raskaille aseille laskettiin melumallilla suositusarvojen mukaiset melualueet. Mallinnuksen mukainen melualue ulottui osittain Lohtajan taajamaan asti. Merkittävin meluaja oli raskas tykki. Mittauksiin perustuvat melutasot näyttivät alhaisemmilta kuin mallinnuksen mukaiset melualueet. Maalilentotoiminnan osalta melutasot alittivat mallinnuksen mukaiset melualueet.

Toukokuussa vuonna 2010 tehtiin ilmatorjunta-ammunnoista leviävän melun mittauksia kahdessa mittauspisteessä. Mittauspisteet sijaitsivat harjoitusalueen eteläpuolella, toinen Karhintien ja Ojalantien risteyksessä vanhan seurantalon kohdalla (mittauspiste 5) ja toinen lähimpien loma-asuntojen kohdalla (mittauspiste 6). Ammunnat tapahtuivat kahdessa alueen eteläisessä tuliasemassa R7E ja R7P. Tuliasemat R7 ovat pisteestä 6 noin 1 600 metrin etäisyydellä ja pisteestä 5 noin 3 500 metrin etäisyydellä. Vertailuarvoina käytettiin puolustusvoimien ohjeen mukaisia suositusarvoja (PV 2005). Mittausten aikana alueella ampuivat ITKK (12,7 mm), ITPSV 90 (35 mm) ja BMP-2 (30 mm). Mittaustilanteessa tuuli oli tuliasemista kohti mittauspisteitä. Mittauspisteessä 5 L

Cpeak

- ja L

CE

-tasot alittuivat kaikilla aseilla ja mittauspisteessä 6 muilla kuin ilmatorjuntapanssarivaunulla (ITPSV90), jonka melutasot olivat suositusarvojen tasalla mittausepävarmuus huomioiden. Keskiäänitaso L

Aeq

pisteen 6 tulos 54 dB + 9 dB impulssimaisuuskorjaus = 63 dB oli yli suositusarvon 55 dB.

Puolustusvoimat on teettänyt vuonna 2013 valmistuneen melualtistusanalyysin puolustusvoimien ampuma- ja harjoitusalueista (Ramboll). Analyysissä arvioitiin melulle altistuvien määrä paikkatieto-ohjelmistolla, jossa yhdistettiin ampuma- ja harjoitusalueille määritellyt melualueet, asukasmäärätiedot sekä vapaa-ajan asuntojen tiedot. Melualueet perustuivat tehtyihin meluselvityksiin, joissa meluvyöhykkeet oli määritelty melun laskentamallilla. Selvityksen mukaan Lohtajan alueella on yli 55 dB (L

Aeq

7 - 22) melulle altistuvia asukkaita 4 ja vapaa-ajan asuntoja 88 kpl. Analyysi ei sisältänyt tarkempaa erittelyä siitä, mihin altistuvat kohteet sijoittuvat. Vuoden 2013 analyysissä melualueella olevien kohteiden määrä on Lohtajalla laskettu vuoden 2005 tietojen mukaan määriteltyjen melualueiden perusteella, vuonna 2005 mitattiin eniten melua aiheuttavien tai laukausmäärältään suurimpien aseiden melu (23ITK, Sinko 95 S, tykki 122H ja tykki 130 mm). Analyysin melualuekartta vastaa puolustusvoimien esittämää melualuekarttaa (MAAVE2008). Vuosien 2010 ja 2011 mittauspisteet 5 ja 6, tuliasemat ja käytetyt aseet vastaavat toisiaan. Vuoden 2005 selvityksessä vastaavista pisteistä ja samoilta tuliasemilta mittaukset on tehty 130 mm:n tykkiammuntojen aikana. Vuonna 2005 muissa kuin pisteitä 5 ja 6 vastaavissa kohdissa tehdyt mittauksissa Itk 23:n ammuntojen mittaustulokset ovat olleet 1 700 metrin etäisyydeltä C

peak

89, L

CE

71 ja L

AE

59 ja 2 400 metrin etäisyydeltä C

peak

89, L

CE

71 ja L

AE

59. Vuoden 2005 meluselvityksen tekemisen jälkeen tuliasema R8 on poistettu ampumakäytöstä, mikä on vaikuttanut melun leviämiseen alueen eteläosiin. Lisäksi Uudenmaan prikaatin rannikkotykistön ammunnat ovat loppuneet Lohtajalla vuonna 2005, mikä on vähentänyt olennaisesti melun määrää. Meluselvityksessä mukana olleesta kalustosta 35 mm ilmatorjuntakanuunan (ITK), ilmatorjuntapanssarivaunu 90:n (ITPSV) ja ilmatorjuntaohjusjärjestelmä (ITO) 96:n (BUKM1) jatkuva käyttö alueella on joko loppunut tai niitä käytetään mahdollisesti kertaluonteisesti asevelvollisten koulutuksessa. Ohjusammunnat ITO96 kalustolla loppuivat syksyllä 2009. Räjähdysaineiden ja miinojen käsittely alueella on vähentynyt pioneerirykmentin lopetettua Lohtajan alueen käytön.

Ampuma-alueen toiminnat sijoittuvat laajalle pitkittäissuuntaiselle alueelle, jonka pituus on pohjoiseteläsuunnassa noin 9 km. Eniten melua aiheuttavat raskasaseammunnat sijoittuvat Vattajanniemen länsireunalle. Vuonna 2015 raskasaseammunnat ovat laukausten seurantatietojen mukaan painottuneet Vattajanniemen pohjoisosaan tuliasemille R2 - R4. Tuliasemien R1 ja R5 - R7 kohdalla ei ole merkintää ilmatorjunta-aseiden eikä tykkien ammunnoista vuonna 2015.

Melua aiheuttavia raskasaseammuntoja on ollut viime vuosina Vattajalla noin 30 päivänä vuodessa. Kun otetaan huomioon vuoden 2005, 2010 ja 2011 melumittaukset, etäisyyden ja metsäisen sekä vallimaisen maaston vaikutus melun vaimentumiseen (Puolustusvoimien ohje 2005), toiminnan ja ammuntakaluston muutokset vuoden 2005 jälkeen on todennäköistä, että vuoden 2005 tietojen perusteella määritellyllä melualueella ei ole meluhaittaa kaikkina niinä päivinä, joina alueella on raskasaseammuntoja, siltä osin kuin on kyse mittauspisteiden 5 ja 6 lähellä olevista häiriintyvistä kohteista. Puolustusvoimat ei kuitenkaan ole esittänyt tarkempaa selvitystä nykyisten toimintojen sijoittumisesta ja niiden aiheuttamasta melusta sekä selvitystä siitä, mitkä eri toiminnot voivat ajallisesti olla yhtä aikaa toiminnassa sekä yhtäaikaisten toimintojen melusta. Luvan harkinnan perusteena on siksi käytettävä puolustusvoimien vastineessaankin melulle altistuvien määrästä ilmoittamaa tietoa: 4 asukasta ja 88 vapaa-ajan asuntoa.

Melurasituksen kohtuuttomuutta on tarkasteltu muun muassa Vuosangan, Santahaminan ja Syndalenin ampuma-alueita koskevissa ratkaisuissa.

_ _ _

ELY-keskus on ratkaisussaan pitänyt huomioitavana korkeimman hallinto-oikeuden ampuma-alueista antamaa uusinta Syndalenin ampuma-aluetta koskevaa ratkaisua (KHO 4.9.2015 t. 2341). Vaikka Syndalenissa ampumamelua aiheuttavia päiviä on paljon enemmän kuin Lohtajalla, merkittävää eroa ei ole melulle altistuvien kohteiden määrässä eikä raskasaseammuntapäivien määrässä.

Asiassa ei ole esitetty sellaista selvitystä, joka sulkisi pois mahdollisuuden, että Lohtajan ampuma-alueen raskasaseammuntojen melusta saattaa kokonaisuutena arvioiden aiheutua kohtuutonta rasitusta melulle altistuvien määrä huomioiden siinäkin tapauksessa, että huomioon otetaan hiljaiset ajat, ammuntojen vähäinen määrä lomakautena ja viikonloppuisin sekä ammuntojen ajoittuminen pääasiallisesti päiväsaikaan.

_ _ _

Vaikka puolustusvoimien toiminta on kaavan mukaista ja alueella tavanomaista, on erityisesti raskasaseammunnoista aiheutuva melu ajoittain toistuvanakin luonteeltaan ennakoimatonta ja voidaan kokea häiritsevänä.

Ympäristönsuojelu- ja vesilainsäädännön uudistamista koskevan hallituksen esityksen (HE 84/1999 vp) yleisperusteluissa on todettu, että laista poistettaisiin haitan aiheuttajan niin sanottu aikaprioriteettisuoja, mikä merkitsisi, että arvioitaessa haitan kohtuuttomuutta ei naapuruussuhteen syntyminen haitan syntymisen jälkeen enää ilman muuta aiheuttaisi velvollisuutta sietää haittaa.

Ympäristönsuojelulakiin perustuvien hylättyjen vaatimusten perusteluja

_ _ _

Tärinä

Vuonna 2009 raskaiden aseiden ja räjäytysten tärinästä tehtyjen tutkimusten mukaan (Akukon) raskaiden aseiden ammunta ja räjäytykset synnyttävät impulssimaisen ja pienitaajuisen paineaallon, joka voi edetä suurten etäisyyksien päähän. Tärinä on peräisin paineaallon energiasta, jonka vaikutukset rakennusten vaurioihin ovat huomattavasti vähäisemmät kuin maatärinän. Paineaalto aiheuttaa rakenteissa myös räminää, joka on vaaratonta, mutta lisää ihmisen kokemaa häiritsevyyttä. Tärinän esiintyminen riippuu muun muassa sääolosuhteista eikä siihen ole helppo vaikuttaa. Maatärinän ja räminän merkitys on Lohtajan alueella vähäinen suhteessa muuhun ampumatoimintaan eikä sen voida katsoa aiheuttavan tai saattavan aiheuttaa kohtuutonta rasitusta.

Ampumapaikat

Ympäristönsuojelulain (527/2014) liitteen 1 taulukossa 2 olevan kohdan 14 a mukaan ympäristölupa on oltava ulkona sijaitsevalle ampumaradalle. Puolustusvoimat on ilmoittanut, että Lohtajan harjoitus- ja ampuma-alueella ei enää ole ampumaratoja. ELY-keskuksen tekemän tarkastuskäynnin perusteella alueella ei ole lain tarkoittamia ampumaratoja vaan taisteluammuntapaikkoja, joilla ei ole kiinteitä ampumaratarakenteita. Alueella on kolme ampumapaikkaa, jotka toimivat aseiden kohdistuspaikkoina eikä niillä ammuta räjähtäviä ammuksia. Lisäksi alueella on kolme liikemaalipaikkaa, joilla ei ole kiinteitä ampumapaikkoja eikä sivu/taustavalleja, maalilaitteistot voimakoneineen ovat siirrettäviä.

_ _ _

Helikopterikenttä

Ympäristönsuojelulain liitteen 1 taulukossa olevan kohdan 12 b mukaan lentopaikalla on oltava ympäristölupa. Ilmailulain 2 §:n 16 kohdan mukaan lentopaikalla tarkoitetaan määrättyä maa- tai vesialuetta tai rakennelman päällä olevaa aluetta, joka on kokonaan tai osittain järjestetty ilma-alusten saapumista, lähtemistä ja maassa tai vedessä liikkumista varten.

Ampuma- ja harjoitusalue kokonaisuudessaan tai toimintakokonaisuutena

Puolustusvoimien ampuma- ja harjoitusalueiden toimintaa ei ole mainittu ympäristönsuojelulain 4 luvun 27 §:n ja lain liitteen 1 mukaisessa taulukossa yleisesti luvanvaraisena toimintana, eikä Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueen toiminta ole muullakaan perusteella kokonaisuudessaan ympäristöluvanvarainen.

Ampuma- ja harjoitusalue ei myöskään ole sellainen toimintakokonaisuus, jota tarkoitetaan ympäristönsuojelulain 41 §:ssä. Lainkohdan mukaan toimintakokonaisuuden voivat muodostaa vain sellaiset ympäristöluvanvaraiset toiminnat, joilla on sellainen tekninen ja toiminnallinen yhteys, että niiden ympäristövaikutuksia tai jätehuoltoa on tarpeen tarkastella yhdessä.

_ _ _

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus

on valituksenalaisella päätöksellään, toimitettuaan asiassa 13.12.2017 katselmuksen, siltä osin kuin nyt on kysymys, muuttanut Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöstä Kokkolan kaupungin rakennus- ja ympäristölautakunnan ja Kokkolan kaupunginhallituksen valituksista seuraavasti:

Puolustusvoimat velvoitetaan hakemaan ympäristölupa Lohtajan Vattajan ampuma- ja harjoitusalueen ampumatoiminnalle sekä siihen liittyville maalilennokki- ja helikopteritoiminnalle. Ympäristölupahakemus tulee jättää Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirastolle viimeistään puolen vuoden kuluessa päätöksen lainvoimaiseksi tulosta.

Hallinto-oikeus on hylännyt puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunnan valituksen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään näiltä osin seuraavasti:

Asiassa saatu selvitys ampuma- ja harjoitusalueesta ja sen toiminnoista

Puolustusvoimien Lohtajan ampuma- ja harjoitusalue sijaitsee Vattajanniemellä Lohtajalla Kokkolan kaupungissa. Alue rajautuu pohjoisessa ja lännessä mereen ja pohjoispuolella sijaitsee Ohtakarin saari. Alue ulottuu Ohtakarin saaresta noin 10 kilometriä etelään Hakuntin alueeseen. Ampuma- ja harjoitusalueen leveys on 1 - 3 kilometriä. Alueen pinta-ala on yhteensä noin 1 600 hehtaaria, josta maa-aluetta on noin 1 440 hehtaaria ja vesialuetta noin 155 hehtaaria. Suoja-alueeseen sisältyy noin 740 hehtaaria maata ja 1 000 hehtaaria vesialuetta.

Lohtajan ampuma- ja harjoitusalue on merkitty Keski-Pohjanmaan maakuntakaavaan puolustusvoimien käytössä olevaksi erityisalueeksi (ER). Kaavamääräyksen mukaan aluetta kehitetään puolustusvoimien erityisalueena, jonka käytössä ja jatkosuunnittelussa tulee huomioida alueen suojeluvaatimukset, erityiset luonto-, maisema- ja Natura-arvot, yleiset virkistystarpeet sekä pohjaveden suojelun vaatimat toimenpiteet.

Ampuma- ja harjoitusalueen pohjoisosa sijoittuu osittain Karhinkankaan I-luokan pohjavesialueelle.

Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueella sijaitsee Suomen laajin ja edustavin hietikkoisten luontotyyppien muodostama Natura 2000 -alue (FI1000017). Natura-alue on pinta-alaltaan noin 1 600 hehtaaria ja se sijoittuu vesialueita lukuun ottamatta kokonaisuudessaan puolustusvoimien alueelle. Merkittäviä osia ampuma- ja harjoitusalueesta kuuluu valtakunnallisiin harjujen- ja rantojen suojeluohjelmiin. Lisäksi alueen rajalla on luonnonsuojelulain ja metsälain mukaisia erityisen tärkeitä elinympäristöjä. Metsähallitus on 5.6.2009 hyväksynyt osana Vattajan Dyyni Life -projektia Vattajanniemen Natura 2000 -alueen hoito- ja käyttösuunnitelman vuosille 2009 - 2018.

Keski-Pohjanmaan maakuntaliiton maisemainventoinnissa Vattajan hietikkoalue on todettu valtakunnallisesti merkittäväksi maisema-alueeksi.

Lähimmät häiriintyvät kohteet sijaitsevat alueen pohjoispuolella Ohtakarissa, jossa on pääasiassa vapaa-ajan asutusta. Jalkaväen taisteluharjoitusalue alueen pohjoisosassa sijaitsee noin kilometrin päässä Ohtakarin lähimmistä vapaa-ajan asunnoista. Vapaa-ajan asutusta on myös alueen koillispuolella Pitkäpauhassa, itäpuolella Hautakankaalla ja etelässä Hakuntissa. Lähimmät vapaa-ajan asunnot sijaitsevat 1,5 - 2,0 kilometrin etäisyydellä lähimmistä tuliasemista. Tihein vakituinen asutus sijaitsee alueen itäpuolella Lohtajan taajamassa.

Ampuma- ja harjoitusalue on ollut käytössä vuodesta 1952 lähtien. Aluetta käytetään ohjus-, tykistö-, panssari- ja jalkaväkiaseammuntoihin, räjäytys- ja raivaamiskoulutukseen sekä eri puolustushaarojen yhteistoimintaharjoituksiin. Alueella voidaan käyttää kaikkia maavoimien asejärjestelmiä. Alueen pääasiallinen käyttäjä on ilmatorjunta-aselaji. Puolustusvoimien lisäksi aluetta käyttävät vähäisessä määrin eri viranomaiset, esimerkiksi tulli ja poliisi sekä teollisuus (Patria). Ampuma- ja harjoitusalueen käyttöaste on vuodesta 2009 ollut noin 150 - 200 vuorokautta vuodessa. Ampumavuorokausia vuosina 2013 - 2016 on ollut keskimäärin 61 päivänä vuodessa ja hiljaisia päiviä, jolloin alueella ei ammuta lainkaan on samalla ajanjaksolla ollut keskimäärin 304 vuodessa. Meluisimpia ammuntapäiviä, jolloin ammutaan raskailla aseilla, alueella on vuosittaisten puolustusvoimien harjoituksien yhteydessä. Viime vuosina on ollut ilmatorjuntaharjoitus keväällä ja syksyllä sekä logistiikkakoulun ampumaharjoitus loppuvuodesta.

Puolustusvoimien 1.12.2017 päivätyn selvityksen mukaan ampuma- ja harjoitusalueella on tällä hetkellä käytössä seuraavat asejärjestelmät: ilmatorjuntaohjus 90 (ITO 90), ilmatorjuntaohjus 12 (ITO 12), ilmatorjuntaohjus 05 (ITO 05), ilmatorjuntaohjus 15 (ITO 15), 35 ilmatorjuntakanuuna (ITK), kertasinko (KES), raskas kertasinko (RSKES), 23 ilmatorjuntakanuuna (ITK), 12,7 ilmatorjuntakonekivääri (ITKK) sekä kiväärikaliiperiset aseet (rynnäkkökivääri, kivääri ja pistooli) sekä räjähteet. Asejärjestelmien käyttö ja ampumapaikat vaihtelee vuosittain johtuen asevelvollisten koulutustarpeista. Alueella ei toistaiseksi ammuta muun muassa kenttä- ja rannikkotykeillä, raketin- ja kranaatinheittimillä eikä raskaalla singolla. Asejärjestelmien käyttö vaihtelee lisäksi eri tuliasema-alueilla, esimerkiksi toistaiseksi Tarkastajanpakalla ei ammuta ilmatorjuntatykeillä ja ilmatorjuntakonekiväärillä.

Ampuma- ja harjoitusalueella harjoitettavien toimintojen ympäristövaikutuksista on tehty selvityksiä.

Oikeudellinen arviointi

Kysymyksenasettelu

Asiassa on Kokkolan kaupunginhallituksen ja Kokkolan rakennus- ja ympäristölautakunnan valituksista arvioitava, ovatko puolustusvoimien Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueella harjoitettavat toiminnot kokonaisuudessaan ympäristöluvan tarpeessa tai erikseen ympäristöluvanvaraisia.

Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunnan valituksesta hallinto-oikeudessa on arvioitava, onko Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus voinut valituksenalaisella päätöksellään velvoittaa puolustusvoimat hakemaan ympäristölupaa raskasaseammunnoille.

Toimintakokonaisuus

Kokkolan ympäristö- ja rakennuslautakunta ja Kokkolan kaupunginhallitus ovat vaatineet Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueen toiminnoille haettavaksi ympäristölupaa toimintakokonaisuutena ympäristönsuojelulain toimintakokonaisuus-säännökseen viitaten.

Ympäristönsuojelulain (527/2014) 41 §:n mukaan, jos samalla toiminta-alueella sijaitsevalla usealla luvanvaraisella toiminnalla on sellainen tekninen ja toiminnallinen yhteys, että niiden ympäristövaikutuksia tai jätehuoltoa on tarpeen tarkastella yhdessä, toimintoihin on haettava lupaa samanaikaisesti eri lupahakemuksilla tai yhteisesti yhdellä lupahakemuksella. Lupaa voidaan kuitenkin hakea erikseen, jos hakemuksen johdosta ei ole tarpeen muuttaa muita toimintoja koskevaa voimassa olevaa lupaa.

Hallinto-oikeus toteaa, että ympäristönsuojelulain 41 §:n säännöksellä toimintakokonaisuudesta ei ole säädetty toiminnan luvanvaraisuudesta eikä säännös siten tule sovellettavaksi luvantarveharkintaa tehtäessä. Luvantarveharkinta perustuu ympäristönsuojelulain 27 - 33 §:iin. Lain 41 §:n mukainen harkinta tulee sovellettavaksi lupahakemuksen käsittelyn yhteydessä, kun arvioidaan erikseen luvanvaraisten toimintojen mahdollisia samanaikaisia lupakäsittelyjä. Toimintakokonaisuussäännöksestä erillinen tarkastelu on sen sijaan niin sanottu toiminnallinen kokonaisuus, joka tarkoittaa, että lupaharkinnassa tulee tarkasteltavaksi luvanvaraiseen toimintaan liittyvät kaikki sellaiset osat, jotka ovat liitännäisiä toisiinsa ja joista voi aiheutua päästöjä. Hallinto-oikeus lausuu tästä jäljempänä.

Siltä osin kuin Kokkolan rakennus- ja ympäristölautakunta ja Kokkolan kaupunginhallitus ovat valituksissaan vaatineet, että ampuma- ja harjoitusalueen toimintakokonaisuuteen tulee sisällyttää myös polttonesteiden jakelu- ja varikkotoiminta, selvyyden vuoksi hallinto-oikeus toteaa, että Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto on 6.6.2016 antamallaan päätöksellä (LSSAVI/58/04.08/2014) myöntänyt puolustusvoimien polttonesteiden jakelu- ja varikkotoiminnalle ympäristöluvan. Kyseinen päätös on lainvoimainen.

Ympäristöluvan tarveharkinta

Ympäristöluvanvaraisia toimintoja ovat ympäristönsuojelulain 27 §:n 1 momentissa viitatussa lain liiteluettelossa mainitut toiminnot (niin sanottu yleinen luvanvaraisuus) ja lisäksi luvantarve voi perustua tapauskohtaiseen 27 §:n 2 momentissa säädettyyn harkintaan.

Kokkolan kaupunginhallitus ja rakennus- ja ympäristölautakunta ovat valituksissaan esittäneet, että ampuma- ja harjoitusalueen kaikki toiminnot ovat luvanvaraisia ja luvanhakemiseen velvoittamisesta on määrättävä sen mukaisesti. Valituksissa on lisäksi erityisesti esitetty, että ampuma- ja harjoitusalueen ampumaradat ovat ympäristönsuojelulain liiteluettelon perusteella suoraan ympäristöluvanvaraisia ja että alueella oleva helikopterikenttä on lentopaikkana liiteluettelon perusteella luvanvarainen, koska se ei ole ympäristönsuojelulain 33 §:ssä tarkoitettu puolustusvoimien tilapäinen lentopaikka.

Hallinto-oikeus on siten alla olevasti ensin tarkastellut esitettyjen ampumaratojen ja helikopterikentän mahdollista yleistä luvanvaraisuutta liiteluettelon perusteella.

Ympäristöluvan tarve ympäristönsuojelulain liiteluettelon perusteella

Mahdolliset ampumaradat alueella

Ympäristönsuojelulain 27 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaan toimintaan, josta säädetään liitteen 1 taulukossa 1 (direktiivilaitos) ja taulukossa 2 (muut laitokset), on oltava lupa (

ympäristölupa

).

Ampuma- ja harjoitusalue ei sisälly ympäristönsuojelulain liitteissä mainittuihin toimintoihin. Ympäristönsuojelulain liitteen 1 taulukon 2 kohdan 14 a mukaan ulkona sijaitseva ampumarata on luvanvarainen.

Ympäristönsuojelulain 27 §:n esitöiden mukaan (HE 214/2013 vp) pykälässä säädettäisiin toiminnoista, jotka edellyttävät ympäristölupaa. Se vastaisi voimassa olevan lain 28 §:ää kuitenkin niin, että 1 momentissa viitattaisiin asetuksen sijaan lain liitteeseen, jossa olisi luvanvaraisten laitosten luettelo. Edellä todetun kumotun ympäristönsuojeluasetuksen (169/2000) 1 §:n 1 momentin 14 a mukaan ulkona sijaitseva ampumarata edellyttää ympäristölupaa. Mainitun asetuksen perustelumuistiossa (ympäristöministeriö 13.2.2000) on todettu ampumaradan osalta, että ampumaradalla tarkoitettaisiin ruutiaseiden käyttöön tarkoitettuja ratoja, ei kuitenkaan esimerkiksi puolustusvoimien ampuma-alueita tai linnoitusalueita.

Ampumaratatyöryhmän mietinnön mukaan (Puolustusvoimien ampumatoiminta maankäytön suunnittelussa ja ympäristölupamenettelyssä, Suomen ympäristö 38/2006, s. 15 - 16) ampumaradalla tarkoitetaan aluetta, jolla on yksi tai useampi lajirata eri aseita ja ampumalajeja varten. Tyypillisiä ampumaratarakenteita ovat katos, taustavalli, taululaitteet, sivuvallit, yläkulissit ja välipenkat.

Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueella sijaitsee kolme kohdistusampumapaikkaa, joita hallinto-oikeuden katselmuksella saadun tiedon mukaan ei tällä hetkellä käytetä kohdistusampumapaikkoina. Kohdistuspaikkoina niitä on käytetty viimeksi vuonna 2005. Kyseisillä alueilla suoritetaan jalkaväen taisteluammuntoja. Kohdistusampumapaikoilla ei ole ampumaradoille tyypillisiä kiinteitä rakenteita.

Ampuma- ja harjoitusalueella on lisäksi liikemaalipaikkoja, joilla ammutaan muun muassa raskailla aseilla. Liikemaalipaikoilla ei ole kiinteitä ampumapaikkoja eikä sivu-/taustavalleja ja niiden maalilaitteistot voimakoneineen ovat siirrettäviä. Hallinto-oikeuden katselmushavaintojen mukaan Kommelinpakalla sijaitseva liikemaalirata ei käsittänyt varsinaisia kiinteitä rakenteita taustavallia lukuun ottamatta. Taustavalliin ei kuitenkaan ammuta, vaan se toimii liikemaalilaitteen suojana.

Vaikka alueella ammutaan vakiintuneilta paikoilta, ampumatoimintaan ei liity sellaisia kiinteitä rakenteita, että edellä mainitut ampumapaikat tulisi rinnastaa ympäristönsuojelulaissa tarkoitettuun ulkona sijaitsevaan ampumarataan. Selvyyden vuoksi hallinto-oikeus toteaa, etteivät tuliasemat ja ohjusampumapaikat ole ampumaratoja.

Edellä todetun perusteella hallinto-oikeus katsoo kuten ELY-keskus, ettei ampuma- ja harjoitusalueella sijaitse ympäristönsuojelulain liitteen 1 taulukossa 2 kohdassa 14 a tarkoitettuja ulkona sijaitsevia ampumaratoja.

Lentopaikka

Asiassa on valitusten johdosta hallinto-oikeudessa arvioitava, onko ampuma- ja harjoitusalueella sijaitseva helikoptereiden lentopaikka katsottava ympäristönsuojelulaissa tarkoitetuksi luvanvaraiseksi lentopaikaksi vai ympäristönsuojelulain 33 §:n tarkoittamaksi puolustusvoimien tilapäiseksi lentopaikaksi, jolta ei edellytetä ympäristölupaa. Kokkolan kaupunginhallitus on lisäksi esittänyt, että maalilennokkien lentopaikka on katsottava ympäristöluvanvaraiseksi toiminnaksi.

Ympäristönsuojelulain liitteen 1 taulukon 2 kohdan 12 b mukaan lentopaikalla on oltava ympäristölupa.

Ympäristönsuojelulain 33 §:n mukaan puolustusvoimien tilapäisiin lentopaikkoihin, satamiin, varastoihin, polttoaineen jakelupaikkoihin, ampumaratoihin tai muihin vastaaviin tilapäisiin toimintoihin ei tarvita ympäristölupaa.

Mainitun lainkohdan esitöiden mukaan (HE 214/2013 vp) pykälässä säädettäisiin puolustusvoimien tilapäisiä toimintoja koskevista poikkeuksista vastaavasti kuin voimassa olevan ympäristönsuojeluasetuksen 4 b §:n 1 momentissa. Mainitun ympäristönsuojeluasetuksen 4 b §:n 1 momentti (235/2010) ja alkuperäisen asetuksen (169/2000) 4 §:n 2 momentti olivat samansisältöisiä kuin ympäristönsuojelulain 33 §.

Ympäristönsuojeluasetuksen (169/2000) perustelumuistiossa (13.2.2000) on todettu, että asetuksen 4 §:n 2 momentissa todettaisiin lähinnä selvyyden vuoksi, että eräitä puolustusvoimien tilapäisiä toimintoja ei pidettäisi luvanvaraisina toimintoina. Tällaiset toiminnat liittyvät usein puolustusvoimien lakisääteisiin harjoitustilanteisiin sekä mahdollisesti ennakollisiin toimiin ennen varsinaista valmiustilan kohottamista.

Asiakirjojen ja hallinto-oikeuden katselmuksella saatujen tietojen mukaan ampuma- ja harjoitusalueella sijaitsee kaksi betonilaattaa helikopterin laskeutumista ja nousemista varten. Muita kiinteitä rakenteita alueella ei ole. Helikoptereita käytetään vuosittain kaksi kertaa vuodessa noin 10 päivää kestävän ilmatorjuntaharjoituksen yhteydessä turvallisuus-, etsintä- ja pelastuspalvelutarkoituksiin. Yleensä harjoituksiin osallistuu yksi helikopteri, joka tekee päivän aikana 2 - 4 lentoa. Näin ollen yhden leirin aikana lennetään keskimäärin 30 lentoa ja vuodessa 60 lentoa. Helikopterit tankataan laskeutumispaikalla säiliöautoista puolustusvoimien kenttätankkausohjeiden mukaisesti. Ampuma- ja harjoitusalueella sijaitsee useita maalilennokkien lentopaikkoja. Puolustusvoimat on esittänyt vastineessaan, ettei maalilennokkitoiminta ole sidoksissa tiettyyn lentopaikkaan. Pienemmät lennokit heitetään ilmaan käsin ja isommat laukaistaan ilmaan katapulteilla.

Hallinto-oikeus katsoo maalilennokkitoiminnasta saadun selvityksen perusteella, ettei niiden lentopaikkoja ole pidettävä ympäristönsuojelulain liiteluettelossa tarkoitettuna lentopaikkana. Selvyyden vuoksi hallinto-oikeus toteaa, ettei kyseessä ole myöskään ympäristönsuojelulain 33 §:ssä tarkoitettu puolustusvoimien tilapäinen lentopaikka.

Tapauskohtainen luvantarveharkinta

Ympäristöluvan tarve naapuruussuhdelain perusteella

Ympäristönsuojelulain 27 §:n 2 momentin 3 kohdan mukaan ympäristölupa on oltava toimintaan, josta saattaa ympäristössä aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain (26/1920) 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Eräistä naapuruussuhteista annetun lain (26/1920) 17 §:n 1 momentin mukaan kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa ei saa käyttää siten, että naapurille, lähistöllä asuvalle tai kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa hallitsevalle aiheutuu kohtuutonta rasitusta ympäristölle haitallisista aineista, noesta, liasta, pölystä, hajusta, kosteudesta, melusta, tärinästä, säteilystä, valosta, lämmöstä tai muista vastaavista vaikutuksista. Saman pykälän 2 momentin mukaan arvioitaessa rasituksen kohtuuttomuutta on otettava huomioon paikalliset olosuhteet, rasituksen muu tavanomaisuus, rasituksen voimakkuus ja kesto, rasituksen syntymisen alkamisajankohta sekä muut vastaavat seikat.

Koska ampuma- ja harjoitusalueen toiminnoista lainkohdassa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta voi aiheuttaa pääasiassa vain melu, hallinto-oikeudessa on arvioitava asiassa saatua selvitystä toimintojen aiheuttamasta meluhaitasta ja sen jälkeen sitä voidaanko toiminnasta aiheutuvan melun arvioida saattavan aiheuttaa naapuruussuhdelain 17 §:ssä tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Kuvaus ampumatoiminnasta

Puolustusvoimien toiminnasta saadun selvityksen mukaan alueella on ampumatoimintaa pääsääntöisesti puolustusvoimien harjoitusleirien aikana. Tällä hetkellä harjoituksia on kolme kertaa vuodessa: ilmatorjuntaharjoitukset kahdesti vuodessa sekä Logistiikkakoulun harjoitusleiri kerran vuodessa.

Puolustusvoimien valituksesta ilmenee, että alueen käyttövuorokausien määrä on ollut laskussa vuodesta 2009 lähtien. Ampumavuorokausien vähentymisestä huolimatta laukausmäärät ovat lisääntyneet.

Puolustusvoimat on hallinto-oikeuden pyynnöstä toimittanut tiedot vuosien 2013 - 2016 ampumavuorokausien määrästä ja laukausmääristä asetyypeittäin. Seuraavasta käy ilmi ampumavuorokaudet ja laukausmäärät ilman asetyyppikohtaista erittelyä:

Vuosi; 2013; 2014; 2015; 2016

Ampumavuorokaudet; 74; 63; 57; 62

Hiljaiset vuorokaudet; 291; 302; 308; 314

Vuosi; 2013; 2014; 2015; 2016

Laukausmäärät

Raskaat aseet; 11060; 11720; 10100; 14430

Räjäytykset; 5058; 971; 4188; 3388

Pienikaliiperiset aseet; 223000; 217100; 221600; 153500

Katselmuksella saadun tiedon mukaan raskailla aseilla ammuttiin 15 päivänä vuonna 2016. Asiakirjojen mukaan viime vuosina raskailla aseilla on ammuttu keskimäärin 30 päivänä vuodessa.

Puolustusvoimien lisäselvityksen ja katselmuksella saadun tiedon mukaan teollisuuden ammunnat (Patria) on huomioitu alueen ilmoitetuissa ampumavuorokausissa ja raskasaseammuntojen laukausmäärissä sekä ampumatoiminnan ympäristömeluselvityksen päivityksessä 2016. Vuosina 2013 - 2016 Patria on ampunut alueella keskimäärin 278 laukausta vuodessa, vuonna 2016 ammuttiin 372 laukausta.

Meluselvitykset

Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueen toimintojen aiheuttamasta melusta on laadittu seuraavat selvitykset: Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueen meluselvitys (Ramboll Oy 30.12.2005), melun seurantamittaukset vuosina 2010 ja 2011 (Ramboll Oy:n raportit 28.6.2010 ja 19.12.2011) ja ympäristömeluselvityksen päivitys 2016 (Akukon Oy 9.3.2017). Viimeisin selvitys on laadittu valituksenalaisen päätöksen antamisen jälkeen ja toimitettu hallinto-oikeudelle hallinto-oikeuden pyynnöstä.

Saadun selvityksen mukaan puolustusvoimien toiminta on muuttunut vuoden 2005 meluselvityksen jälkeen. Ympäristömelupäivityksen 2016 mukaan alueen meluselvitys on katsottu tarpeelliseksi päivittää vastaamaan paremmin nykyistä toimintaa sekä osittain tarkentuneita aseiden melupäästöjä. Näin ollen melun arvioinnin lähtökohdaksi on hallinto-oikeudessa ensi sijassa otettu ympäristömeluselvityksen päivitys 2016, jossa on arvioitu toiminta vuosille 2017 - 2021.

Ympäristömeluselvityksen päivityksessä 2016 on otettu huomioon puolustusvoimien melun suositusarvojen (Raskaiden aseiden ja räjähteiden aiheuttaman ympäristömelun arviointi, puolustusvoimien ohje 2005) lisäksi selvityksen laatimisen hetkellä valmisteilla ollut valtioneuvoston asetus raskaiden aseiden ja räjäytysten melutasoista. Kyseinen asetus (903/2017) on tullut voimaan 1.1.2018. Asetuksen 6 §:n 2 momentin mukaan asetusta ei sovelleta ampuma- ja harjoitusalueeseen, jolla on asetuksen voimaan tullessa ympäristönsuojelulain tai mainitulla lailla kumotun ympäristönsuojelulain (86/2000) mukainen lainvoimainen ympäristölupa. Pykälän 3 momentin mukaan asetusta sovelletaan asetuksen voimaantulon jälkeen vireille tuleviin maankäyttö- ja rakennuslain sekä ympäristönsuojelulain mukaisiin menettelyihin.

Voimaantulosäännöksen perusteella asetusta ei sovelleta nyt kyseessä olevassa hallintopakkoasiassa. Puolustusvoimat on valituksessaan vedonnut mainittuun valmisteilla olleeseen asetukseen ja siinä säädettäväksi esitettyihin ohjearvoihin. Tähän nähden hallinto-oikeus on asian arvioinnissa sovellettavien puolustusvoimien vuoden 2005 ohjeen melun suositusohjearvojen lisäksi tarkastellut asiaa yleisesti nyt voimaan tulleessa asetuksessa esitettyjen ohje- ja toimenpiderajojen kannalta ja kun päivitetty vuoden 2016 meluselvitys on laadittu tuo asetus huomioon ottaen.

Puolustusvoimien vuoden 2005 raskaiden aseiden ja räjähteiden aiheuttaman ympäristömelun arviointiohjeen mukaiset suositusohjearvot ovat olleet yhden tapahtuman C-äänialtistustaso enintään 100 L

CE

dB ja päiväajan impulssikorjattu A-keskiäänitaso enintään 55 L

Aeq 07-22

dB. Uuden raskaiden aseiden ja räjähteiden melutasosta annetun asetuksen 3 §:ssä on säädetty ulkomelun ohjearvot alueidenkäyttöä suunniteltaessa. Pykälän mukaan ampuma- ja harjoitusalueiden raskaiden aseiden ampumatoiminnasta ja räjäytyksistä aiheutuva laskennallinen A-taajuuspainotettu ja impulssikorjattu vuosikeskiäänitaso ei saa ylittää melulle altistuvalla alueella pysyvän asutuksen ja loma-asutuksen osalta 55 L

Rden

dB. Asetuksen 4 §:ssä on asetettu C-äänialtistustason toimenpideraja-arvoksi 105 L

CE

dB.

Kuvaus vuoden 2016 meluselvityksestä

Meluselvityksessä on esitetty nykyisen ja lähitulevaisuuden ampumatoiminnan tuottamat meluvyöhykkeet ja niiden perusteella päivitetyt melualueet mallilaskelman avulla. Melun laskentaan käytettiin yleistä pohjoismaista melun laskentamallia. Laskentaa varten alueesta ja sen ympäristöstä laadittiin kolmiulotteinen akustinen maastomalli, joka koostuu maaston muotoja edustavista korkeuskäyristä ja rantaviivojen korkeuksista sekä ääntä heijastavista (meri ja pienemmät vesistöt) ja ääntä absorboivista (kaikki muut pinnat) akustisista pinnoista. Laskennassa käytettiin meluselvityksen aikana ja aiemmin vuosina 2005 - 2016 mitattuja raskaiden aseiden melupäästöjä. Mallilaskelmien tulossuureina käytettiin raskaan aseen yksittäisen laukauksen aiheuttamaa enimmäismelua edustavaa C-äänialtistustasoa L

CE

, keskimääräistä harjoituspäivän impulssikorjattua (+9 dB) melutasoa edustavaa suuretta L

Aeq,r

, jossa A-äänialtistustasoon on lisätty päivän kestoaika ja laukausten lukumäärä, sekä koko vuoden vuorokausikeskiarvotasoa eli A-taajuuspainotettua vuosikeskiäänitasoa edustavaa impulssikorjattua (+15 dB) suuretta L

Rden

. Vuosikeskiäänitaso L

Rden

laskettiin vuoden 2015 seurantatietojen mukaan kuitenkin siten, että ilmatorjuntakanuunoiden laukausmäärä arvioitiin lähivuosille arvioitujen laukausmäärien perusteella, koska niiden laukausmäärien on arvioitu lisääntyvän viime vuosista. Keskimääräisen aktiivisen ampumaharjoituspäivän meluarviotason L

Aeq,r

laskenta perustui vuoden 2016 syksyn kahden ampumaharjoituksen laukausmäärätietoihin. Mallilaskelman tuloksia verrattiin puolustusvoimien suositusarvo-ohjeen ja uuden asetusluonnoksen mukaisiin äänitasoihin.

Mallinnuksen mukaan enimmäismelutaso L

CE

ylittää suositusarvon 100 dB niukasti lähimmissä altistuvissa kohteissa Ohtakarilla ja Pitkäpauhassa. Suurin laskettu C-äänialtistustaso on näissä kohteissa 101 dB. Kohteet ovat pääosin vapaa-ajanasuntoja. Ohtakarissa on myös vakituisessa käytössä olevia asuntoja. Hautakankaalla melutaso on juuri suositusarvon tuntumassa ja Hakuntissa hieman alle 100 dB. Tarkastajanpakan itäpuolella olevan Vatunginjärven rannalla olevassa yksittäisessä kohteessa suositusarvo ylittyy selvästi, ja on asetusluonnoksessa ehdotetun toimenpiderajan L

CE

105 dB tasolla. Vuositaso L

Rden

on Ohtakarissa, Pitkäpauhassa ja Hautakankaalla ehdotetun ohjearvon 55 dB tuntumassa, muissa kohteissa alle 50 dB. Aktiivisen harjoituspäivän meluarviotason L

Aeq,r

suositusarvo 55 dB ylittyy Ohtakarissa (60 dB) ja Vatunginjärvellä (61 dB) selvästi. Pitkäpauhassa ja Hautakankaalla melutasot ovat 55 - 56 dB. Lennätysharjoituspäivälle on laskettu A-keskiäänitaso L

Aeq

, joka on laskentatuloksen mukaan ympäristön altistuvissa kohteissa enintään 45 dB.

Enimmäismelutason (L

CE

), vuosikeskiäänitason (L

Rden

), keskimääräisen aktiivisen harjoituspäivän meluarviotason (L

Aeq,r

) ja lennätyspäivän keskiäänitason (L

Aeq

) meluvyöhykkeet on esitetty vastaavasti meluselvityksen liitteissä B, C, D1 ja D2.

Meluselvityksen liitteessä E on tarkasteltu melualueita, joita määritettäessä on otettu huomioon sekä keskiäänitasosuureen L

Aeq

että C-äänialtistustason L

CE

laskentatulokset valiten niistä se, joka tuottaa suurimman melutason suhteessa ohje/suositustasoon. Melualueet edustavat nykyistä ja lähivuosien 2017 - 2021 toimintaa ja niiden todetaan olevan aiempien melualueiden kanssa pääosin yhteneväiset.

Meluselvityksessä on esitetty Ohtakarissa 17.11.2016 ilmatorjuntaharjoitusten (koko ampumatoiminta ja maalilennokkitoiminta klo 8 - 15) yhteydessä tehdyn melumittauksen tulokset. Mittaukset tehtiin myötätuuliolosuhteissa viiden minuutin jaksoissa. Koko seitsemän (7) tunnin mittausjakson aikainen A-keskiäänitaso oli L

Aeq

64 dB. Taustamelun vaikutukseksi kokonaismeluun on arvioitu enintään 1 - 2 dB. Eri aseiden aiheuttamia tapahtumia ei pystytty erottelemaan toisistaan kuin joidenkin laukausten osalta. Pieni osa laukauksista pystyttiin todentamaan aiheutuneen ilmatorjuntakanuunoista 23 ITK ja 35 ITK. Kun kanuunoilla ei ammuttu, laukausten tulkittiin olevan ITKK:stä. Myös laukausäänen sävyä käytettiin aseita eroteltaessa. Kun otettiin huomioon koko päivän laukausmäärä, eri aseiden yksittäisten laukausten aiheuttama A-äänialtistustaso ja impulssikorjaus saatiin eri aseiden aiheuttamiksi meluarviotasoiksi L

Aeq,r

69 dB (ITKK), 69 dB (23 ITK) ja 64 dB (35 ITK) ja yhteensä koko päivän L

Aeq,r

73 dB. Mittaustulos ylitti siten suositusarvon 55 dB selvästi. Tulokset ovat suuntaa-antavia, koska vain pieni osa laukauksista voitiin todeta olevan tietystä aseesta.

Hallinto-oikeuden arviointi ja johtopäätökset

Meluselvityksessä on otettu huomioon uusi, tuolloin vielä valmisteilla ollut valtioneuvoston asetus raskaiden aseiden ja räjäytysten melutasoista, samoin kuin Puolustusvoimien ohje raskaiden aseiden ja räjähteiden aiheuttaman ympäristömelun arvioimiseksi.

Kyseisen asetuksen 3 §:n mukaan (Ulkomelun ohjearvot alueidenkäyttöä suunniteltaessa) mukaan ampuma- ja harjoitusalueiden raskaiden aseiden ampumatoiminnasta ja räjäytyksistä aiheutuva laskennallinen A-taajuuspainotettu ja impulssikorjattu vuosikeskiäänitaso L

Rden

ei saa ylittää melulle altistuvalla alueella pysyvän asutuksen ja loma-asutuksen osalta 55 dB.

Asetuksen 4 §:n mukaan ampuma- ja harjoitusalueiden raskaiden aseiden ampumatoiminnasta ja räjäytyksistä aiheutuva C-taajuuspainotettu äänialtistustaso L

CE

ei saa ylittää melulle altistuvalla alueella pysyvän asutuksen ja loma-asutuksen osalta ulkomelun toimenpideraja-arvoa 105 dB arkisin kello 7 - 19.

Puolustusvoimien ohjetta raskaiden aseiden ja räjähteiden aiheuttaman ympäristömelun arviointiin sovelletaan muun ohessa puolustusvoimien säännölliseen koulutus- ja koetoimintaan liittyvään raskaiden aseiden ja räjäytysten ympäristömelun arviointiin. Ohjetta voidaan käyttää ampuma-alueiden ympäristölupien käsittelyssä, maankäytön suunnittelussa ja rakentamisen lupamenettelyssä sekä melua koskevien valitusten käsittelyssä. Meluselvityksen mukaan aktiivisen harjoituspäivän meluarviotason suositusarvo ylittyy selvästi Ohtakarissa sekä melumallinnuksen että suoritetun melumittauksen perusteella. Harjoituspäivän meluarviotasossa on otettu huomioon ammuttujen laukausten määrä. Enimmäismelutason suositusarvo ylittyy Ohtakarilla ja Pitkäpauhassa.

Hallinto-oikeus toteaa edellä olevaan viitaten, että asetuksessa esitetyt ohje- ja raja-arvot sekä puolustusvoimien ohjeessa esitetyt suositusarvot kuvaavat raskaista aseista ja räjähteistä aiheutuvia melutasoja, joiden ylittyessä melusta saattaa aiheutua kohtuutonta rasitusta lähimmissä häiriintyvissä kohteissa. Meluhaittaa arvioitaessa on otettava huomioon myös aktiivisten ammuntapäivien lukumäärä vuositasolla ja ammuntapäivänä ammuttujen laukausten määrä. Nämä laskentaparametrit on otettu huomioon ehdotetuissa vuositason ohjearvossa ja aktiivisen ammuntapäivän meluarviotasossa.

Saadun selvityksen mukaan ampuma- ja harjoitusalueen ampumavuorokausien vuosittainen määrä on vähentynyt vuodesta 2011 lähtien. Eri asejärjestelmien laukausmäärissä on vuosittaista vaihtelua. Katselmuksella saadun tiedon mukaan nykyään ja tulevaisuudessa pyritään ampumaan tehokkaammin, mikä käytännössä tarkoittaa laukausmäärien lisääntymistä niinä päivinä, kun ammutaan, koska ampumavuorokaudet ovat vähentyneet. Puolustusvoimat on todennut, että ilmatorjuntatykkien 23 (23 ITK) käyttö tulee lähivuosina lisääntymään. Tämä on huomioitu myös meluselvityksen päivityksessä 2016.

Puolustusvoimat on esittänyt valitusperusteinaan muun muassa, ettei raskasaseammunnoista aiheudu naapuruussuhdelaissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta, kun otetaan huomioon ampuma- ja harjoitusalueen sijainti maakuntakaavassa puolustusvoimien käytössä olevaksi erityisalueeksi merkityllä alueella, puolustusvoimat on harjoittanut ampumatoimintaa alueella vuodesta 1952, melulle altistuvia on vähän, hiljaisia päiviä vuodessa on paljon ja ammuntoja suoritetaan vähäisessä määrin lomakautena ja viikonloppuisin sekä ammunnat ajoittuvat pääasiassa päiväaikaan. Ampumatoiminnasta ei ole tehty puolustusvoimille meluhäiriöilmoituksia vuosina 2014 - 2016.

Niin sanottu aikaprioriteettisuoja poistettiin ympäristönsuojelulain säätämisen yhteydessä. Ympäristönsuojelulakia koskevan hallituksen esityksen (HE 84/1999 vp) naapuruussuhdelain 17 §:ää koskevissa perusteluissa on tältä osin todettu muun muassa seuraavaa: ”Pykälän 2 momentissa täsmennettäisiin rasituksen kohtuuttomuuden arviointiperusteita. Säännös vastaisi osin voimassa olevan pykälän 2 momenttia sekä ympäristövahinkolain 4 §:n 1 momentin haitan kärsijän sietovelvollisuutta. Lähtökohtana rasituksen arvioinnille olisivat paikalliset olosuhteet ja rasituksen muu tavanomaisuus. Esimerkiksi alueen kaavan mukainen käyttö tarkoittaisi, että toiminnasta aiheutuva rasitus on alueella tavanomaista. Lisäksi tulisi kuitenkin aina ottaa huomioon rasituksen voimakkuus ja sen kesto sekä muut vastaavat seikat.

Voimassa olevan säännöksen ehdotonta niin sanottua aikaprioriteettiperiaatetta ei sisältyisi ehdotettuun säännökseen. Kohtuuttomuutta arvioitaessa otettaisiin kuitenkin huomioon se, onko rasitusta aiheuttava toiminta alkanut ennen kuin haittaa kokeva on alkanut hallita kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa. Yleensä rasitusta ei voitaisi pitää kohtuuttomana, jos sen aiheuttaminen olisi aloitettu ennen kuin myöhemmin rasitetulle alueelle tulisi uusia haitankohteita. Aikaprioriteetin ehdoton soveltaminen voi johtaa kohtuuttomaan lopputulokseen tilanteissa, jolloin rasitus ilmenee epäsäännöllisesti, mutta kuitenkin riittävän voimakkaana ja pitkäaikaisena. Ehdotettu säännös vastaa ympäristövahinkolakia eikä periaatteen poistaminen ehdottomassa muodossa muuttaisi käytännössä olennaisesti nykyistä oikeustilaa.”

Hallinto-oikeus toteaa, että arvioitaessa haitan kohtuuttomuutta ei naapuruussuhteen syntyminen haitan ilmenemisen jälkeen merkitse velvollisuutta sietää haittaa. Asiakirjoista ei ilmene, onko vapaa-ajan asuntoja tai vakituista asutusta muodostunut ampuma- ja harjoitusalueen lähiympäristöön alueen käyttöön oton jälkeen. Lähtökohtaisesti arvioinnissa voidaan antaa merkitystä sille, että puolustusvoimat on toiminut alueella jo varsin pitkään eikä alueen toiminnoista aiheutuvaa melua voida pitää yllättävänä tai epätavallisena.

Siltä osin kuin puolustusvoimat on vedonnut melun tavanomaisuuteen alueella, hallinto-oikeus toteaa, ettei ainakaan raskasaseammunnoista aiheutuvaa melua voida pitää alueella tavanomaisena meluna, vaikka ampumatoimintaa on harjoitettu alueella vuodesta 1952 lähtien. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu (muun muassa KHO 2013:163 ja KHO 4.9.2015 taltio 2341), että raskasaseammunnoista aiheutuva melu on luonteeltaan ennakoimatonta ja melun impulssimaisuus ja sen muut ominaisuudet kuten esimerkiksi ilmanpaineiskuun liittyvä räminäilmiö huomioon ottaen siten poikkeuksellista, ettei siihen voida yleisesti tottua tai sopeutua lähialueilla ja melu voidaan siten kokea erityisen häiritsevänä.

Sillä seikalla, että alueella harjoitettava toiminta on maakuntakaavan mukaista ei ole ratkaisevaa merkitystä arvioitaessa sitä onko alueen toiminnoilta edellytettävä ympäristölupaa toiminnan aiheuttamien päästöjen perusteella. Melulle altistuvien lukumäärällä ei sellaisenaan ole myöskään merkitystä arvioitaessa toiminnasta aiheutuvan meluhaitan kohtuuttomuutta. Katselmuksella saadun tiedon mukaan Kokkolan kaupungin ympäristönsuojeluviranomainen on viime vuosina saanut useita suullisia valituksia ampuma- ja harjoitusalueen melusta.

Kun otetaan huomioon hallinto-oikeuden edellä esitetyt johtopäätökset vuoden 2016 meluselvityksestä ja puolustusvoimien ampumatoiminnasta saatu selvitys sekä ympäröivän alueen luonne, hallinto-oikeus katsoo, että ainakin ampuma- ja harjoitusalueella harjoitettavista raskasaseammunnoista saattaa aiheutua naapuruussuhdelain 17 §:ssä tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Toiminnallinen kokonaisuus

Ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavalla toiminnalla tarkoitetaan laitoksen perustamista tai käyttämistä sekä siihen teknisesti ja toiminnallisesti kiinteästi liittyvää toimintaa taikka alueen käyttämistä tai toiminnan järjestämistä siten, että siitä saattaa aiheutua ympäristön pilaantumista.

Mainitun lainkohdan esitöiden mukaan (HE 124/2013 vp) kohdan 3 määritelmä vastaa nykyisen ympäristönsuojelulain ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavan toiminnan määritelmää. Määritelmällä pannaan täytäntöön teollisuuspäästödirektiivin 3 artiklan 3 kohdan laitoksen määritelmä. Direktiivin mukaan laitoksella tarkoitetaan toimintaa, joka mahdollisesti vaikuttaa päästöihin ja pilaantumiseen. Laitoksen määrittely on tuottanut hallinto- ja oikeuskäytännössä ongelmia. Laitoksen toimintaan luetaan kuuluvaksi siihen kiinteästi liittyvät toiminnat eikä tarkastelu rajaudu pelkästään esimerkiksi luvanvaraisen toiminnan määritelmän mukaiseen toimintaan, vaan toimintaan kuuluvat myös erilaiset laitoksen osa- ja aputoiminnat, kuten esimerkiksi energiantuotantoyksiköt, polttoaineiden jakelupisteet, varastot ja lastaustoiminnat. Osa- ja aputoiminnoilta edellytetään kuitenkin kohtuullista läheisyyttä.

Oikeuskirjallisuudessa on todettu edellä mainitun lainkohdan tarkoittaman määritelmän ajatuksena olevan se, että toimintaan kuuluvat kaikki sellaiset osat, jotka ovat tavalla tai toisella yhteydessä toisiinsa ja joista aiheutuu päästöjä. Eri osatoimintojen tulee sijaita suhteellisen lähellä toisiaan. Erilaiset liitännäistoiminnot voivat tulla mukaan lupaharkintaan siltä osin, kuin niistä voi aiheutua ympäristön pilaantumista. Tällöin kysymys on yleensä siitä, onko kyseisistä liitännäistoiminnoista tarpeen antaa erikseen määräyksiä. (Ympäristönsuojelulainsäädäntö, Kuusiniemi ym. 2015, s. 95 - 98)

Hallinto-oikeus toteaa, että asiakirjojen ja katselmuksella saatujen tietojen ja havaintojen mukaan Lohtajan harjoitus- ja ampuma-alueella harjoitettavaan ampumatoimintaan kuuluu keskeisesti maalilennokkitoiminta, ja myös alueella olevan helikopterin lentopaikan käyttö liittyy ampumatoimintaharjoituksiin kuten edellä on lentopaikan osalta todettu. Tähän nähden ja kun alueen ampumatoiminnan ympäristövaikutukset kohdistuvat samalle alueelle ja lisäksi kun otetaan huomioon mitä edellä on lausuttu alueen raskaiden aseiden ja pienikaliiberisten aseiden ampumatoiminnasta aiheutuvan meluvaikutuksen tähänastisista selvityksistä, hallinto-oikeus katsoo, että ympäristöluvan hakemiseen velvoittamista ei ole voinut kohdistaa yksinomaan raskasaseammuntoihin siten kuin ELY-keskuksen päätöksessä on määrätty, vaan velvoite on kohdistettava alueen ampumatoiminnalle kokonaisuudessaan ja siihen toiminnallisesti liittyvälle maalilennokki- ja helikopteritoiminnalle.

Näin ollen edellä todetun perusteella hallinto-oikeus katsoo, että puolustusvoimien Vattajan ampuma- ja harjoitusalueen ampumatoiminnalle liitännäistoimintoineen on ympäristönsuojelulain 27 §:n 2 momentin 3 kohdan nojalla haettava ympäristölupa. Hallinto-oikeus toteaa vielä, että lupaharkinnassa, siinä menettelyssä esitettävien selvitysten perusteella tulee erikseen arvioitavaksi se, aiheutuuko alueella harjoitettavasta koko ampumatoiminnasta ja mainituista liitännäistoiminnoista ympäristön pilaantumisen vaaraa ja miltä osin lupamenettelyssä on tarpeen antaa määräyksiä pilaantumisen ehkäisemiseksi.

_ _ _

Lopputulos

Kokkolan kaupunginhallituksen ja Kokkolan kaupungin rakennus- ja ympäristölautakunnan valituksen enemmälti hyläten hallinto-oikeus katsoo, että puolustusvoimien Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueen ampumatoiminta ja siihen liittyvät maalilennokki- ja helikopteritoiminta muodostavat sellaisen edellä kuvatun toiminnallisen kokonaisuuden, josta saattaa aiheutua kohtuutonta rasitusta lähimmissä häiriintyvissä kohteissa. Näin ollen toiminta edellyttää ympäristölupaa ympäristönsuojelulain 27 §:n 2 momentin 3 kohdan perusteella. Hallinto-oikeus toteaa lopuksi, että lupaharkinnassa lupaviranomainen arvioi miltä osin ja missä laajuudessa lupamääräyksiä on tarpeen antaa kustakin toiminnasta. Muutoinkin toiminnan tarkempi tarkastelu tulee arvioitavaksi lupaharkinnan yhteydessä.

Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunnan valitus on edellä lausutuin perustein hylättävä.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut ja ympäristönsuojelulaki 175 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Kirsi Stark, Pirjo-Liisa Saloranta, Juha Väisänen ja Heli Ala-Tulijoki, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunta

on pyytänyt lupaa valittaa Vaasan hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös, jolla on velvoitettu puolustusvoimat hakemaan ympäristölupaa Lohtajan Vattajan ampuma- ja harjoitustoiminnalle sekä siihen liittyville maalilennokki- ja helikopteritoiminnalle kumotaan.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Raskaiden aseiden ampumatoiminnasta ei voida katsoa aiheutuvan kohtuutonta rasitusta huomioon ottaen muun muassa paikalliset olosuhteet, hiljaisten päivien lukumäärä ja rasituksen syntymisen alkamisajankohta sekä toiminnan luonne lakisääteisenä toimintana (sotilaskoulutus). Edelleen maalilennokki- ja helikopteritoiminta eivät ole sellaisia ampumatoiminnan välttämättömiä osatoimintoja, joita toiminnallisen kokonaisuuden muodostuminen edellyttäisi. Maalilennokki- ja helikopteritoiminta eivät myöskään aiheuta kohtuutonta melurasitusta, sillä niiden aiheuttama melutaso ei ylitä melutason ohjearvoja (VNp 993/1992) puolustusvoimien käytössä olevan alueen ulkopuolella ampumaharjoitusten aikana.

Puolustusvoimien toiminta Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueella

Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueen pääkäyttäjä on ilmatorjunta-aselaji. Aluetta käytetään ilmatorjunta-aselajin lisäksi jalkaväkiaselajin eri koulutushaarojen taisteluammuntoihin sekä taistelukoulutus- ja yhteistoimintaharjoitusten järjestämiseen. Alueella voidaan käyttää kaikkia maavoimien asejärjestelmiä.

Kohtuuttoman rasituksen arviointi

Lainsäädännössä ei ole määritelty tavanomaisen melun käsitettä, vaan melun tavanomaisuutta tai kohtuuttomuutta arvioitaessa on otettava huomioon naapuruussuhdelain 17 §:n 2 momentissa mainitut kriteerit. Paikallisista olosuhteista riippuu, millainen melu on katsottava kohtuuttomaksi rasitukseksi. Ampuma- ja harjoitusalueen lähistöllä asuvien osalta ampumatoiminnasta aiheutuvaa melua voidaan Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen käsityksen mukaan pitää tavanomaisena.

Raskaiden aseiden melun luonne on otettu huomioon määritettäessä ohje- ja toimenpideraja-arvon suureita. Melun impulssimaisuus on huomioitu lisäämällä vuosikeskiäänitasoon impulssimaisuuskorjaus +15 dB. Melun matalataajuisuus, mikä aiheuttaa muun muassa tärinää ja räminää, on huomioitu toimenpideraja-arvon C-taajuuspainotuksen valinnalla. Arvioitaessa melun tavanomaisuutta on siten ensisijaisesti huomioitava alueelle tyypillinen melu, eikä niinkään syntyvän melun luonnetta.

Lohtajan ampuma- ja harjoitusalue on vakiintuneen maankäytön ja ympäristöolosuhteiden osalta rinnastettavissa Vuosangan ampuma- ja harjoitusalueeseen. Lohtajan ampuma- ja harjoitusalue on ollut puolustusvoimien käytössä vuodesta 1952 lukien, alue on suhteellisen laaja eikä sen välittömässä läheisyydessä ole asutusta. Myös Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueella raskailla aseilla tapahtuvien ammuntojen aiheuttamat melutasot, ampuma-ajat ja ampumapäivien määrä ovat rinnastettavissa Vuosangan ampuma- ja harjoitusalueeseen, sillä molempien ampuma- ja harjoitusalueiden melualueella on alle kymmenen melulle altistuvaa asukasta ja ampumapäivien määrää on keskimäärin alle 80. Vuosangan ampuma- ja harjoitusalueella vuorokausia, jolloin alueella ei ammuta lainkaan on viime vuosina ollut keskimäärin 285, vastaava luku Lohtajalla on ollut keskimäärin 304. Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueella on siis vuositasolla tarkasteltuna enemmän hiljaisia vuorokausia kuin Vuosangassa.

Kumotun, mutta vastaavan sisältöisen säännöksen ympäristönsuojelulain esitöissä (HE 84/1999 vp) on mainittu esimerkiksi alueen kaavanmukaisen käytön tarkoittavan, että toiminnasta aiheutuva rasitus on alueella tavanomaista. Keski-Pohjanmaan maakuntakaavassa Lohtajan ampuma- ja harjoitusalue on merkitty puolustusvoimien käytössä olevaksi erityisalueeksi (ER). Kaavamääräyksen mukaan aluetta kehitetään puolustusvoimien erityisalueena, jonka käytössä ja jatkosuunnittelussa tulee huomioida alueen suojeluvaatimukset, erityiset luonto-, maisema- ja Natura-arvot, yleiset virkistystarpeet sekä pohjaveden suojelun vaatimat toimenpiteet. Koska puolustusvoimien toiminta on otettu huomioon myös maakuntakaavassa, ampumamelua voidaan pitää alueella tavanomaisena meluna.

Melulle altistuvien määrä

Lohtajan ympäristössä raskaiden aseiden melun ohjearvolle 55 dB L

Rden

altistuvia asukkaita on neljä ja vapaa-ajan asuntoja 57. Melun ohjearvot, kuten ennen asetuksen voimaantuloa puolustusvoimien suositusarvotkin, oli määritetty koskemaan maankäytön suunnittelua.

Ympäristöluvan tarvearvioinnin kannalta ohje-/suositusarvoja keskeisempää on kuitenkin arvioida altistuvien määrää raskaiden aseiden ja räjäytysten melutasoista annetussa valtioneuvoston asetuksessa (903/2017) säädetyn toimenpideraja-arvon 105 dB L

CE

alueella. Asetuksen perustelumuistion (14.12.2017) mukaan ohjearvoja sovellettaisiin ensisijaisesti ampuma- ja harjoitusalueiden meluvyöhyke ja -aluetarkastelussa alueidenkäytön suunnittelussa. Toimenpideraja-arvoa sovellettaisiin toimintavaiheen selvittämistarpeen kynnysarvona. Edelleen muistion mukaan ympäristöluvassa lähtökohtana olisivat toimenpideraja-arvot arvioitaessa eräistä naapuruussuhteista annetussa laissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Päätelmä siitä, että toiminnasta saattaa aiheutua kohtuutonta rasitusta perustuu mitä ilmeisimmin pitkälti hallinto-oikeuden johtopäätökseen vuoden 2016 meluselvityksestä, jonka mukaan melun ohjearvo 55 dB L

Rden

ylittyy lähimmissä altistuvissa kohteissa. Päätelmä on virheellinen, sillä päätöksessä on arvioitu melulle altistuvien määrää virheellisesti huomioon ottaen melun ohjearvot, kun asiaa tulisi arvioida toimenpideraja-arvojen näkökulmasta.

Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueen toimenpideraja-arvon 105 dB L

CE

sisäpuolella ei ole yhtään asukasta ja ainoastaan yksi vapaa-ajan asunto. Melun selvittämistä koskeva kynnysarvo ylittyy siis ainoastaan yhden vapaa-ajan kiinteistön osalta.

Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunnan näkemyksen mukaan meluhaitan arviointi perustuu osin intressipunnintaan. Näin ollen myös melulle altistuvien määrällä on merkitystä kohtuutonta rasitusta arvioitaessa. Tämä ilmenee myös aiemmin viitatuista korkeimman hallinto-oikeuden päätöksistä, joissa on kiinnitetty huomiota melulle altistuvien määrään. Hallinto-oikeuden näkemys siitä, ettei melulle altistuvien määrällä sellaisenaan ole merkitystä, on siten perusteeton.

Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueella on otettu käyttöön meluhäiriöilmoitusten seurantalomake vuonna 2012. Vuonna 2012 ampumatoiminnasta ei tehty yhtään häiriöilmoitusta. Vuonna 2013 toiminnasta tehtiin kaksi häiriöilmoitusta (30.5.2013 ja 3.12.2013), jotka liittyvät helikoptereiden lentotoimintaan, eivät ampumameluun. Vuosina 2014 - 2017 ampumatoiminnasta ei ole tehty yhtään häiriöilmoitusta.

Kokkolan kaupungin ympäristönsuojeluviranomaisen katselmuksessa kertoman mukaan toiminnasta olisi tehty useita valituksia. On sinänsä mahdollista, että ympäristölautakunnalle on tehty valituksia. Ympäristölautakunta ei ole kuitenkaan katsonut aiheelliseksi välittää näitä ilmoituksia edelleen puolustusvoimille. On kuitenkin perusteetonta, että hallinto-oikeus on päätöksessään antanut painoarvoa ympäristönsuojeluviranomaisen esittämälle seikalle koskien toiminnasta tehtyjä valituksia. Asiassa on jäänyt epäselväksi, kenelle toiminnasta varsinaisesti aiheutuu väitettyä kohtuutonta melurasitusta ja kenen viihtyvyyttä asiassa olisi näin ollen ympäristöluvalla tarpeen suojata. Ympäristöluvan hakemista koskeva vaatimus ei perustu lähialueen asukkaiden vaatimukseen.

Melurasituksen voimakkuus ja kesto

Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueella on vuorokausia, jolloin alueella ei ammuta lainkaan vuosina 2013 - 2016 ollut keskimäärin 304. Vastaavasti ampumavuorokausia mainitulla tarkastelujaksolla on ollut keskimäärin 61. Näistä vuorokausia, jolloin ammutaan raskailla aseilla, on ollut keskimäärin 15 - 20. Ampumavuorokausien määrä suhteessa hiljaisiin päiviin on otettava huomioon toiminnan meluhaittaa arvioitaessa. Jo tällä kriteerillä meluhaittaa voidaan pitää vähäisenä ja melun esiintymistä ajoittaisena.

Puolustusvoimien harjoituksissa suoritettavat ammunnat ovat kestoltaan ajallisesti rajoitettuja kestäen tyypillisesti joitakin tunteja kerrallaan. Harjoitustoiminta keskittyy pääosin arkipäiviin klo 8.00 - 18.00 väliseen aikaan. Yöaikaan (klo 22 - 07) ammuntoja jäljestetään harvoin: vuonna 2013 ja 2014 ammuntoja suoritettiin ainoastaan neljänä vuorokautena (koulutukseen liittyvät pimeäammunnat), joista kolmena ammuttiin pienikaliiperisilla aseilla (ei raskailla aseilla) ja vuonna 2015 kahtena vuorokautena, joista molempina ammuttiin pienikaliiperisilla aseilla ja ilmatorjunta-aseilla. Vuosina 2016 ja 2017 ammuttiin kahtena yönä pienikaliiperisilla aseilla. Kuukausittain tarkasteltuna voidaan todeta, että ampuma- ja harjoitustoiminta on vilkkainta touko-kesäkuussa ja marras-joulukuussa, jolloin alueella järjestetään ilmatorjuntaharjoitukset.

Valituksen liitteenä olevan meluselvityksen Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueen ympäristömeluselvityksen päivitys 2016 (Akukon 9.3.2017) johtopäätösten mukaan melun vaikutuksia arvioitaessa on syytä ottaa huomioon, että vuonna 2016 meluisia ammuntapäiviä on vuodessa ollut ainoastaan kolmen harjoituksen yhteydessä: yksi ilmatorjuntaharjoitus keväällä, toinen syksyllä sekä logistiikkakoulun ampumaharjoitus loppuvuodesta. Meluisia ammuntapäiviä vuonna 2016 oli noin 15.

Ampuma- ja harjoitusalueen käyttöaste on pysynyt melko vakiintuneena käyttövuorokausien määrän osalta, mutta laukausmäärät ovat sen sijaan laskeneet. Melun kannalta olennainen muutos on ollut tykkikaluston ammuntojen vähentyminen ja rannikkotykistöammuntojen lopettaminen sekä tuliaseman R8 käytön lopettaminen alueen eteläosasta. Ilmatorjunta-aseiden osalta meluselvityksessä mukana olleesta kalustosta muun muassa 35 mm:n ilmatorjuntakanuunan (ITK), ilmatorjuntapanssarivaunu 90:n (ITPSV) ja ilmatorjuntaohjusjärjestelmä (ITO) 96:n (BUKM1) jatkuva käyttö alueella on joko loppunut tai sitä käytetään mahdollisesti kertaluontoisesti asevelvollisten koulutuksessa. Edellä lausuttu merkitsee käytännössä sitä, että ampumatoiminnasta johtuva melurasitus on pidemmällä aikavälillä vähentynyt.

Ympäristönsuojelulain 4 §:n 1 momentin mukaan lakia ei sovelleta sellaiseen puolustusvoimien ja rajavartiolaitoksen toimintaan, jossa lain soveltaminen vaarantaisi valtakunnan turvallisuuden tai huoltovarmuuden. Lakia ei myöskään sovelleta erityisesti sotilaskäyttöön tarkoitettuihin eikä valtakunnan keskeisten turvallisuusetujen turvaamiseen tai valvontaan liittyviin aineisiin ja kalustoon.

Puolustusvoimien ampumatoiminnasta aiheutuva melu on lähtöisin erityisesti sotilaskäyttöön tarkoitetusta kalustosta, jonka käytöllä turvataan valtakunnan keskeinen turvallisuusetu, suorituskykyisten sotilasjoukkojen koulutus. Tämä tulee ottaa huomioon kohtuutonta rasitusta arvioitaessa.

Santahaminassa melukuormitus on suurempaa kuin Lohtajalla ja melulle altistuvien määrä olennaisesti suurempi. Korkeimman hallinto-oikeuden päätös (KHO 2013:163) koskien Santahaminan ampuma- ja harjoitusalueen ympäristöluvan tarvetta ei siten suoraan sovellu arvioitaessa Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueen ympäristöluvan tarvetta.

Syndalenin ampuma-alueen ympäristölupa-asiaa koskeva päätös (KHO 4.9.2015 taltionumero 2341) poikkeaa olennaisilta osin nyt kysymyksessä olevasta asiasta, sillä Syndalenin osalta samanlaista ympäristöluvan tarvearviointia ei suoritettu. Lisäksi Syndalenissa käytettävät asejärjestelmät ovat erilaisia. Syndalenissa käytetään rannikkojoukkojen asejärjestelmiä, Lohtajalla ilmatorjunta-asejärjestelmiä. Lohtajalla käytettävien aseiden melupäästö on keskimäärin pienempi, minkä vuoksi Syndalenia koskevasta päätöksestä ei voi suoraan tehdä johtopäätöstä Lohtajan raskaiden aseiden ammuntojen ympäristöluvanvaraisuutta arvioitaessa.

Naapuruussuhdelaissa mainitun kohtuuttoman rasituksen määrittelyssä on huomioitava muun muassa paikalliset olosuhteet ja rasituksen tavanomaisuus. Kun otetaan huomioon melulle altistuvien vähäinen määrä, melua aiheuttavien toimintojen ajoittuminen, hiljaisten päivien merkittävä määrä sekä se, että alue on ollut puolustusvoimien käytössä vuodesta 1952 lukien, ei raskaiden aseiden ammuntojen Lohtajalla voida katsoa aiheuttavan ympäristönsuojelulain 27 §:n 2 momentin 3 kohdassa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Erityistä merkitystä arvioinnissa on annettava sille, ettei ampumatoiminnasta ole viime vuosina tehty meluhäiriöilmoituksia.

Toiminnallisen kokonaisuuden arviointi

Hallinto-oikeus on päätöksessään helikopterin lentopaikkaa ja maalilennokkitoiminnan osalta katsonut, ettei lentopaikkoja ole erikseen pidettävä luvanvaraisina toimintoina, mutta että toiminnat ovat luvanvaraisia ampumatoiminnan liitännäistoimintoina. Ilmeisesti tarkoitus on ollut katsoa, että myös pienikaliiperiset aseet kuuluvat toimintakokonaisuuteen, sillä luvan hakemista koskeva velvoite koskee ampumatoimintaa kokonaisuudessaan.

Hallinto-oikeuden päätös perustuu tältä osin ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 3 kohdassa säädetyn ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavan toiminnan määritelmään. Hallinto-oikeuden mukaan asiakirjojen ja katselmuksella saatujen tietojen ja havaintojen mukaan Lohtajan harjoitus- ja ampuma-alueella harjoitettavaan ampumatoimintaan kuuluu keskeisesti maalilennokkitoiminta, ja myös alueella olevan helikopterin lentopaikan käyttö liittyy ampumatoimintaharjoituksiin. Alueen ampumatoiminnan ympäristövaikutukset kohdistuvat samalle alueelle. Edelleen ampumatoiminnan meluvaikutuksia koskevat selvitykset huomioon ottaen velvoite ympäristöluvan hakemiseen on hallinto-oikeuden mukaan kohdistettava alueen ampumatoiminnalle kokonaisuudessaan ja siihen toiminnallisesti liittyvälle maalilennokki- ja helikopteritoiminnalle.

Ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavalla toiminnalla tarkoitetaan laitoksen perustamista tai käyttämistä sekä siihen teknisesti ja toiminnallisesti kiinteästi liittyvää toimintaa taikka alueen käyttämistä tai toiminnan järjestämistä siten, että siitä saattaa aiheutua ympäristön pilaantumista.

Hallituksen esityksen (HE 214/2013 vp) mukaan kohdan 3 määritelmä vastaa nykyisen ympäristönsuojelulain ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavan toiminnan määritelmää. Määritelmällä pannaan täytäntöön teollisuuspäästödirektiivin 3 artiklan 3 kohdan laitoksen määritelmä. Direktiivin mukaan laitoksella tarkoitetaan toimintaa, joka mahdollisesti vaikuttaa päästöihin ja pilaantumiseen. Laitoksen määrittely on tuottanut hallinto- ja oikeuskäytännössä ongelmia. Laitoksen toimintaan luetaan kuuluvaksi siihen kiinteästi liittyvät toiminnat eikä tarkastelu rajaudu pelkästään esimerkiksi luvanvaraisen toiminnan määritelmän mukaiseen toimintaan, vaan toimintaan kuuluvat myös erilaiset laitoksen osa- ja aputoiminnat, kuten esimerkiksi energiantuotantoyksiköt, polttoaineiden jakelupisteet, varastot ja lastaustoiminnat. Osa- ja aputoiminnoilta edellytetään kuitenkin kohtuullista läheisyyttä.

Aiemman ympäristönsuojelulain (86/2000) hallituksen esityksessä (HE 227/2004) ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavan toiminnan määritelmää ehdotettiin tarkennettavaksi siten, että siinä mainittaisiin myös laitokseen teknisesti ja toiminnallisesti kiinteästi liittyvät toiminnan osat. Hallituksen esityksen mukaan säännös ei laajentaisi luvanvaraisuutta, vaan se ainoastaan tarkentaisi laitosmaisen toiminnan määritelmää. Laitokseen teknisesti ja toiminnallisesti kiinteästi liittyvällä toiminnalla tarkoitettaisiin toimintaan liittyviä välttämättömiä osatoimintoja.

Valituksessa on todennut, ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 3 kohdan mukainen määritelmä on sidottu laitoksen toimintaan, jolla valittajan käsityksen mukaan viitataan saman lain liitteessä 1 säädettyyn direktiivilaitosluetteloon, johon perustuvasta luvanvaraisuudesta ei nyt ole kysymys.

Nyt kysymyksessä olevassa asiassa maalilennokki- ja helikopteritoiminnan on katsottu muodostavan toiminnallisen kokonaisuuden ampumatoiminnan kanssa sillä perusteella, että ne liittyvät ampumatoimintaan ja niiden ympäristövaikutukset kohdistuvat samalle alueelle.

Raskaiden aseiden ampumatoiminnan luvanvaraisuuden perusteena on ollut ampuma- ja harjoitusalueen ulkopuolelle kohdistuva melurasitus. Maalilennokki- ja helikopteritoiminnan samoin kuin pienikaliiperisten aseiden ampumatoiminnan melu ei leviä puolustusvoimien alueen ulkopuolelle siinä määrin, että siitä olisi meluhaittaa.

Maalilentotoiminnan melusta ei ole annettu arviointiperusteita eikä ohjearvoja. Arvioitiinpa maalilentotoiminnan melu millä suureella hyvänsä, se rajoittuu kuitenkin ampumamelun kanssa samalle alueelle. Maalilentotoiminnan melu vuositasolla (määrä ja taso) huomioon ottaen melusta ei myöskään edes voisi aiheutua kohtuutonta rasitusta.

Helikopterit toimivat alueella kaksi kertaa vuodessa noin kymmenen päivän mittaisten ilmatorjuntaharjoitusten yhteydessä (turvallisuus-, etsintä- ja pelastuspalvelutarkoitus). Yleensä harjoitukseen osallistuu yksi helikopteri, joka tekee päivän aikana 2 - 4 lentoa. Lennot suuntautuvat tyypillisesti tilapäiseltä helikopterilentopaikalta Vattajanniemen edustalla merellä sijaitsevalle ampumatoiminnan vaara-alueelle. Alustavan arvion mukaan Lohtajan tilapäisen helikopterilentopaikan tyypillisestä päivittäisestä lentotoiminnasta ilmatorjuntaharjoituksen aikana ei synny ympäristömelun ohjearvot ylittävää melua, joka leviäisi Lohtajan harjoitusalueen tai ammunnan vaara-alueen ulkopuolelle.

Valituksenalaisen päätöksen perustelujen mukaan vuoden 2016 meluselvitys on puutteellinen siltä osin kuin siinä ei ole selvitetty pienikaliiperisten aseiden meluhaittaa. Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunta tuo esille, että pienikaliiperisten aseiden meluhaitta on arvioitu ja asiantuntija-arvion mukaan se on niin vähäistä, ettei se leviä puolustusvoimien alueen ulkopuolelle siinä määrin, että se aiheuttaisi meluhaittaa. Se, ettei meluselvityksissä ole esitetty pienikaliiperisten aseiden melun leviämismalleja, ei tarkoita, ettei melua olisi arvioitu. Päätöksen perusteluissa viitattu valtioneuvoston päätös 53/1997 koskee ampumaratojen melua, ei laajalla taisteluampuma-alueella tapahtuvaa pienikaliiperisten aseiden ampumatoimintaa.

Lisäksi puolustusvoimat on viitannut puolustusvoimista annetun lain 2 §:ssä määriteltyihin puolustusvoimien tehtäviin, joihin kuuluu muun ohella sotilaskoulutuksen antaminen. Puolustusvoimat ylläpitää ja kehittää puolustusvalmiutta muun muassa ampuma- ja harjoitusalueilla tapahtuvien sotilaallisten harjoitusten kautta ja suorittaa näin lainsäädännössä annettua tehtäväänsä. Yllä olevan tehtävän toteutus tulee turvata.

Tulkinta ympäristöluvan hakemisen tarpeellisuudesta asettaisi puolustusvoimien lakisääteisen tehtävän suorittamiselle merkittäviä haasteita muun muassa sen suhteen, voitaisiinko toimintaa enää harjoittaa lain edellyttämin tavoin lupamääräysten rajoittaessa toimintaa. Ympäristöluvan edellyttäminen johtaisi käytännössä siihen, että ympäristölupaviranomainen joutuisi määräämään lupaehtoja ampuma- ja harjoitusalueella tapahtuvalle taisteluharjoitustoiminnalle, jota tulee pystyä toteuttamaan kaikissa olosuhteissa ja kaikkina kellonaikoina, mukaan lukien pimeätoiminnan harjoittelu. Puolustusvoimien lakisääteisen tehtävän toteuttamista ei tule tosiasiallisesti määrittää muu viranomainen kuin puolustusvoimat.

Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueen toiminnan ympäristövaikutuksia, ympäristöriskejä ja haitallisten vaikutusten vähentämismahdollisuuksia on selvitetty useiden eri tutkimusten ja selvitysten avulla ja toiminnan ympäristövaikutuksia tarkkaillaan jatkuvasti. Ympäristöluvan hakeminen toiminnalle ei siten toisi lisäarvoa ympäristönsuojelun näkökulmasta.

Puolustusvoimien valitukseen on liitetty jo hallinto-oikeudelle esitetty Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueen ympäristömeluselvityksen päivitys 2016 (Akukon, 9.3.2017).

Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus

(ELY-keskus) on antanut valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta lausunnon, jossa on esitetty seuraavaa:

ELY-keskus on puoltanut valitusluvan myöntämistä muutoksenhakijan esittämillä perusteilla. ELY-keskus on 17.10.2013 antamassaan päätöksessä katsonut, että puolustusvoimien ei tarvitse hakea lupaa Vattajan alueen ampuma- ja harjoitusalueen toiminnalle. ELY-keskus on asian palauttamispäätöksen jälkeen13.10.2016 antanut asiassa uuden päätöksen, jossa on tarkasteltu uusimpia selvityksiä, viime aikaista oikeuskäytäntöä ja säädösmuutoksia. ELY-keskus on katsonut, että 13.10.2016 tehdyn päätöksen mukaisesti on ollut perusteltua velvoittaa Puolustusvoimat hakemaan ympäristölupa vain raskasaseammunnoille, mutta ei muille toiminnoille.

ELY-keskus on velvoittavan päätöksensä 13.10.2016 perusteluissa todennut muun muassa, että ”Asiassa ei ole esitetty sellaista selvitystä, joka sulkisi pois mahdollisuuden, että Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueen raskasaseammuntojen melusta saattaa kokonaisuutena arvioiden aiheutua kohtuutonta rasitusta melulle altistuvien määrä huomioiden siinäkin tapauksessa, että huomioon otetaan hiljaiset ajat, ammuntojen vähäinen määrä lomakautena ja viikonloppuisin sekä ammuntojen ajoittuminen pääasiallisesti päiväsaikaan”. Muutoksenhakijan valitukseensa liittämien uusien melualueselvitysten mukaan ampumatoiminnan melualueet ovat jonkin verran pienentyneet etelän ja idän suunnalla. Viitaten asiassa aikaisemmin antamiinsa päätöksiin ELY-keskus on jättänyt uusien selvitysten ja säädösmuutosten merkityksen luvan tarpeen harkinnassa oikeuden harkintaan.

Kokkolan rakennus- ja ympäristölautakunta

on antanut valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta lausunnon, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Valituksessa ei ole tuotu esille mitään sellaista uutta, jonka vuoksi valituslupa tulisi myöntää tai Vaasan hallinto-oikeuden päätöstä olisi syytä muuttaa.

Lupaviranomainen antaa lupamääräyksiä ihmisten terveyden ja ympäristön suojelemiseksi. Mikäli ne ovat rajoittaneet joitakin toimintoja, ne ovat olleet ilmeisen tarpeellisia terveellisen ja turvallisen ympäristön saavuttamiseksi. Helikopteri- ja maalilennokkitoiminnan osalta puolustusvoimat toteaa, että melualueet ovat ampumamelualueen sisällä. Maalilennokkeja testataan myös ampuma-aikojen ulkopuolella ”hiljaisina" päivinä. Korkeataajuinen lennokkimelu koetaan häiritsevänä. Kookkaampien banshee-lennokkien lentoradat ulottuvat puolustusvoimien alueen ulkopuolelle ja melualueet ovat laajoja, kuten lentomeluselvityksessä todetaan.

Helikoptereita käytetään ammuntojen aikana vaara-alueen varmistamiseen. Vaara-alueet ulottuvat ammunnoista riippuen jopa yli 25 kilometrin etäisyydelle etelässä Tankarin saarelle ja Kokkolan kaupungin edustalle saakka, pohjoisessa yli 25 kilometrin etäisyydelle Ulkokallaan Kalajoella. Alueen rajojen tuntumassa Kokkolassa on runsaasti vapaa-ajan asutusta. Helikopterilentoja tehdään ammuntojen vaara-alueen varmistamiseksi useita kertoja päivässä ammuntojen aikana vaara-alueen rajoilla, mikä aiheuttaa meluhäiriötä huomattavasti varsinaista ampumamelualuetta laajemmalla alueella. Laajoihin harjoituksiin (ilmatorjuntaharjoitukset) Vattajalla osallistuvat myös lennoston hävittäjät. Niiden lentomelu leviää laajoille alueille ja niihin liittyy yliäänilentojen aiheuttamia voimakkaita ääniaaltoja ja tärinävaikutusta. Tämäkin tulee huomioida alueen kokonaismelurasitusta arvioitaessa.

Kokkolan kaupunginhallitus

on antanut valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta lausunnon. Kaupunginhallitus on yhtynyt Kokkolan rakennus- ja ympäristölautakunnan lausuntoon ja vaatinut valituksen hylkäämistä perusteettomana.

Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunta

on antanut vastaselityksen. Vastaselityksessä on muun ohella todettu, että valtakunnallisissa ilmapuolustusharjoituksissa toteutettava ilmavoimien lentotoiminta tapahtuu pääosin meren päällä ja pieniltä osin Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueen päällä. Lohtajan harjoitusalueen toimintaan liittyvässä lentotoiminnassa ei toteuteta yliäänilentoja. ELY-keskuksen lausunnossa kuvattu lentotoiminta ei ole osa käsiteltävänä olevaa raskaiden aseiden ampumatoimintaa, maalilennokkitoimintaa eikä helikopteritoimintaa.

Lentäminen sinänsä ei ole ympäristöluvanvaraista toimintaa. Ympäristöluvanvaraista on lentopaikan pitäminen, jossa yhteydessä voidaan määrätä ainoastaan lentopaikan lähialueella tapahtuvan lentotoiminnan aiheuttamasta melusta siltä osin kuin on kyse lentopaikan käyttöön liittyvästä lentotoiminnasta. Lentotoiminta Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueella ei liity minkään lentopaikan toimintaan. Hävittäjien lentotoiminta on normaalia Suomen ilmatilassa muutoinkin tapahtuvaa lentämistä. Samoin Lohtajan lähistöllä voi olla sotilasilmailun lentotoimintaa, joka ei ole millään tavoin yhteydessä Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueen toimintaan. Tämän toiminnan meluhaittaa ei voida käsitellä tämän asian yhteydessä. Ympäristöluvalla ei muutoinkaan voida määrätä lennonjohdollisesta lentotoiminnan ohjaamisesta, joka on sotilasilmailua koskevan sääntelyn alaista.

Lisäksi suunniteltuja helikopterilentoja ammuntojen vaara-alueen varmistamiseksi toteutetaan ammuntojen aikana kerran vuorokaudessa, vuosina 2017 ja 2018 yhteensä kahdeksan lentoa vuodessa. Muut helikopterilennot vaara-alueen varmistamiseksi tehdään tilanteessa, jossa ammuntojen vaara-alueelle on menossa siviilialus, jonka turvallisuus pyritään takaamaan varoittamalla tätä helikopterilla. Näitä lentoja ei joinakin vuosina ole ollut lainkaan. Lennot ovat välttämättömiä vesillä liikkujien turvallisuuden takaamiseksi ja ne toteutetaan merialueella, jossa ei ole asutusta. Keskusteltaessa helikopterilentojen määrästä ja niiden aiheuttamasta meluhaitasta tulee ymmärtää lentojen tarkoitus. Lentojen tarkoitus huomioon ottaen niiden määrää ei voida ryhtyä rajoittamaan ympäristöluvalla.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

1. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin puolustusvoimat on velvoitettu hakemaan ympäristölupa raskasaseammuntojen lisäksi muuhun ampumatoimintaan sekä Lohtajan harjoitus- ja ampuma-alueen helikopteritoiminnalle ja maalennokkitoiminnalle.

2. Valitus hylätään muilta osin eli ympäristöluvan hakemista raskasaseammuntoihin koskevilta osin. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muutoin muuteta.

Perustelut

1. Lähtökohtia

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään valitusten johdosta katsonut, että Lohtajan Vattajan ampuma- ja harjoitusalueen ampumatoiminta ja siihen liittyvät maalilennokki- ja helikopteritoiminta muodostavat sellaisen toiminnallisen kokonaisuuden, josta saattaa aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta lähimmissä häiriintyvissä kohteissa ja että näin ollen toiminta edellyttää ympäristölupaa ympäristönsuojelulain 27 §:n 3 momentin 3 kohdan perusteella. Hallinto-oikeus on sen vuoksi muuttanut ELY-keskuksen päätöstä siten, että puolustusvoimat on velvoitettu hakemaan ympäristölupa ampuma- ja harjoitusalueen ampumatoiminnalle sekä siihen liittyville maalilennokki- ja helikopteritoiminnoille.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa viitannut ELY-keskuksen päätöksen perustelussa lausuttuun, että puolustusvoimat ei ole esittänyt tarkempaa selvitystä siitä, mitkä eri ampumatoiminnot voivat olla ajallisesti yhtä aikaa toiminnassa sekä yhtäaikaisten toimintojen melusta. Lisäksi hallinto-oikeus on todennut, että vuonna 2005 laaditun meluselvityksen mukaan pienikaliiperisten aseiden aiheuttama melualue jää puolustusvoimien alueen sisäpuolelle, eikä sitä ole arvioitu. Vuoden 2016 meluselvityksessä on ollut mukana aselajeista ilmatorjuntakonekivääri ITKK 12.7, joka on meluselvityksessä todettu pienikaliiperiseksi aseeksi. Hallinto-oikeus on todennut meluselvityksen 2016 olevan puutteellinen siltä osin kuin siinä ei ole selvitetty pienikaliiperisten aseiden meluhaittaa ja että asiassa on jäänyt epäselväksi, ammutaanko alueella ja kuinka usein ainoastaan pienikaliiperisilla aseilla.

Hallinto-oikeus on katsonut, että Lohtajan harjoitus- ja ampuma-alueella harjoitettavaan ampumatoimintaan kuuluu keskeisesti maalilennokkitoiminta ja myös alueella olevan helikopterin lentopaikan käyttö liittyy ampumatoimintaharjoituksiin. Siihen nähden ja kun alueen ampumatoiminnan ympäristövaikutukset kohdistuvat samalle alueelle ja kun lisäksi otetaan huomioon, mitä päätöksessä on lausuttu alueen raskaiden aseiden ja pienikaliiperisten aseiden ampumatoiminnasta aiheutuvan meluvaikutuksen tähänastisista selvityksistä, hallinto-oikeus on katsonut, että ympäristöluvan hakemiseen velvoittamista ei ole voitu kohdistaa yksinomaan raskasaseammuntoihin siten kuin ELY-keskuksen päätöksessä on määrätty, vaan velvoite on kohdistettava alueen ampumatoiminnalle kokonaisuudessaan ja siihen toiminnallisesti liittyvälle maalilennokki- ja helikopteritoiminnalle.

Asiassa sovellettavia oikeusohjeita sekä asian aikaisempia vaiheita on muutoin selostettu edellä hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa.

Kysymyksenasettelu

Asiassa on puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunnan valituksesta arvioitava, onko hallinto-oikeus voinut valitusten johdosta päätöksensä mukaisesti muuttaa ELY-keskuksen päätöstä ja velvoittaa puolustusvoimat hakemaan ympäristölupaa Lohtajan Vattajan ampuma- ja harjoitusalueen ampumatoiminnalle sekä siihen liittyville maalilennokki- ja helikopteritoiminnalle.

Asiassa on kysymys eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n arviointiperusteiden soveltamisesta ympäristöluvanvaraisuuden määrittämisessä. Mainitun säännöksen mukainen arviointi on tapauskohtaista ja asiassa on otettava huomioon erityisesti puolustusvoimien harjoitus- ja ampuma-alueiden luonne alueina, joilla on sekä raskasaseammuntoja että muunlaista jalkaväen harjoitustoimintaa. Olemassa olevan toiminnan osalta arvioinnin on perustuttava selvityksiin, joiden perusteella voidaan päätellä, että toiminnasta saattaa aiheutua mainitun lain 17 §:ssä tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Luvan hakemiseen velvoittava päätös on hallintopakkopäätös, jonka on oltava myös riittävän tarkkarajainen velvoitteen täyttämisen osoittamiseksi.

Säännökset ja esityöt

Ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavalla toiminnalla tarkoitetaan laitoksen perustamista tai käyttämistä sekä siihen teknisesti ja toiminnallisesti kiinteästi liittyvää toimintaa taikka alueen käyttämistä tai toiminnan järjestämistä siten, että siitä saattaa aiheutua ympäristön pilaantumista.

Ympäristönsuojelulain 27 § (Yleinen luvanvaraisuus) 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaan toimintaan, josta säädetään liitteen 1 taulukossa 1 (direktiivilaitos) ja taulukossa 2, on oltava lupa (ympäristölupa). Eläinsuojan luvanvaraisuuden määrittämiseen eräissä tapauksissa käytettävistä eläinyksikkökertoimista säädetään liitteessä 3.

Pykälän 2 momentin mukaan ympäristölupa on lisäksi oltava:

= = =

3) toimintaan, josta saattaa ympäristössä aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain (26/1920) 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Ympäristönsuojelulain 27 §:n esitöiden mukaan (HE 214/2013 vp) pykälässä säädettäisiin toiminnoista, jotka edellyttävät ympäristölupaa. Se vastaisi voimassa olevan lain (86/2000) 28 §:ää kuitenkin niin, että 1 momentissa viitattaisiin asetuksen sijaan lain liitteeseen, jossa olisi luvanvaraisten laitosten luettelo.

Ympäristönsuojelulain 33 § (Poikkeus luvanvaraisuudesta puolustusvoimien toiminnoissa) mukaan puolustusvoimien tilapäisiin lentopaikkoihin, satamiin, varastoihin, polttoaineen jakelupaikkoihin, ampumaratoihin tai muihin vastaaviin tilapäisiin toimintoihin ei tarvita ympäristölupaa.

Ympäristönsuojelulain liitteen (Luvanvaraiset toiminnat) taulukossa 1 on lueteltu direktiivilaitokset ja taulukossa 2 muut laitokset. Ympäristönsuojelulain liitteen 1 taulukon 2 kohdan 12 b mukaan lentopaikalla on oltava ympäristölupa.

Ampuma- ja harjoitusalue

Hallinto-oikeus on muuttanut ELY-keskuksen päätöstä siten, että päätöksen mukaan lupaa on haettava ampuma- ja harjoitustoimintaan eikä pelkästään alueen raskasaseammuntoihin. Hallinto-oikeus on katsonut, että lupaa on haettava kokonaisuudessaan sekä suuri- että pienikaliiperisten aseiden käyttöön ampuma- ja harjoitusalueella. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään muun ohella sillä, että pienikaliiperisten aseiden osalta meluselvitykset ovat olleet osin puutteellisia ja, koska näiden aseiden käyttö liittyy osin myös raskaiden aseiden käyttöön, on perusteltua, että lupaa haetaan kokonaisuuteen.

ELY-keskuksen suorittamassa luvantarpeen harkinnassa lähtökohtana on ollut erityisesti raskasaseammuntojen aiheuttamat meluhaitat. Pienikaliiperisten aseiden haittoja ei ole päätöksessä erikseen eritelty ja jalkaväen harjoittelu Vattajan alueella ei ole perustunut varsinaisiin erikseen lain nojalla luvanvaraisiin ampumaratoihin. Pienikaliiperisten aseiden aiheuttama meluhaitta ei siten ole ollut asiassa keskeisestä, ja puolustusvoimat on arvioinut, ettei meluhaittaa esiinny pienikaliiperisten aseiden vuoksi harjoitusalueen ulkopuolella.

Helikopteritoiminta

Hallinto-oikeus on katsonut viitaten ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 3 kohtaan, että alueella olevan helikopterilentopaikan käyttö liittyy ampumatoimintaharjoituksiin ja että Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueen ampumatoiminnoille liitännäistoimintoineen, mukaan lukien muun muassa helikopterilentopaikan käyttö, on haettava ympäristönsuojelulain 27 §:n 2 momentin 3 kohdan nojalla ympäristölupa. Hallinto-oikeus on katsonut, ettei helikopterin lentopaikkaa ole erikseen pidettävä luvanvaraisena toimintona ympäristönsuojelulain liitteen luettelon perusteella.

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan kysymyksessä olevalla ampuma- ja harjoitusalueella sijaitsee kaksi betonilaattaa helikopterin laskeutumista ja nousemista varten. Muita kiinteitä rakenteita alueella ei ole. Kyseistä lentopaikkaa käytetään puolustusvoimien ilmatorjuntaharjoitustilanteissa kahden noin kymmenen päivän mittaisen ilmatorjuntaharjoitusjakson aikana vuodessa turvallisuus-, etsintä- ja pelastuspalvelutarkoituksiin. Tyypillisesti harjoitukseen osallistuu yksi helikopteri, joka tekee päivän aikana 2 - 4 lentoa. Yhden leirin aikana lennetään keskimäärin 30 lentoa ja vuodessa 60 lentoa. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kyseinen lentopaikka on sellainen ympäristönsuojelulain 33 §:ssä tarkoitettu tilapäinen lentopaikka, jolta ei ole edellytettävä ympäristönsuojelulaissa tarkoitettua ympäristölupaa.

Asiassa saadun selvityksen mukaan helikopteritoiminta on suhteellisen vähäistä, vaikka lentopaikkaa käytetäänkin varsin säännöllisesti. Helikopteritoimintaa tapahtuu osin raskasaseammuntojen turvallisuuden varmistamiseen. Lentotoiminta ei kuitenkaan tapahdu ammuntojen aikana siihen olennaisesti liittyen siten, että lentotoiminta lisäisi raskasaseammuntojen meluhaittoja. Lentotoiminta ei siten liity olennaisilta osin raskasaseammuntoihin eikä siten myöskään ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla sitä ole pidettävä raskasaseammuntoihin liittyvänä toiminnallisena osatoimintana, jota tulisi tarkastella lupaharkinnassa.

Maalilennokkitoiminta

Hallinto-oikeus on päätöksessään asiakirjoista saatavan selvityksen ja katselmuksella saatujen tietojen perusteella todennut, että ampuma- ja harjoitusalueella sijaitsee useita maalilennokkien lentopaikkoja. Hallinto-oikeus on päätöksessään maalilennokkitoiminnasta saatu selvitys huomioon ottaen katsonut, ettei niiden lentopaikkoja ole pidettävä ympäristönsuojelulain liiteluettelossa tarkoitettuna lentopaikkana ja ettei kyseessä niiden osalta ole myöskään ympäristönsuojelulain 33 §:ssä tarkoitettu puolustusvoimien tilapäinen lentopaikka.

Puolustusvoimat on vastineessaan hallinto-oikeudelle esittänyt, että maalilennokkitoiminta ei ole sidoksissa tiettyyn lentopaikkaan. Pienemmät lennokit heitetään ilmaan käsin ja isommat laukaistaan ilmaan katapulteilla. Mainitun vastineen mukaan alueella suoritettava maalilennokkitoiminta on määrältään suhteellisen vähäistä, vuonna 2015 yhteensä noin 80 tuntia ja vuonna 2016 yhteensä noin 170 tuntia. Maalilennokkitoiminnan määrässä on vuosittaista vaihtelua. Vastineen mukaan maalilennokkien melupäästö on pieni ja lennätys tapahtuu merellä kilometrien etäisyydellä asutuksesta. Vuositasolla lennokkitoimintaa on ilmoitettu olevan vain noin 20 päivänä.

Ympäristömeluselvityksen päivityksessä 2016 on mallinnettu lennokkitoiminnan melua (L

Aeq

) aktiivisena lennätyspäivänä. Selvityksen tiivistelmässä on todettu, että lennokkitoiminnan aiheuttama melu on ampumatoimintaa vähäisempää eikä se vaikuta melualueisiin. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon lennokkitoimintapäivien suhteellisen vähäinen määrä vuosittain, maalilentotoiminnasta ei voida arvioida aiheutuvan eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua pysyvää kohtuutonta rasitusta lähimmissä häiriintyvissä kohteissa ampuma- ja harjoitusalueen ulkopuolella. Näin ollen Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueella harjoitettavalle maalilennokkitoiminnalle ei ole haettava ympäristönsuojelulain 27 §:n 2 momentin 3 kohdan nojalla ympäristölupaa.

Asiassa saadun selvityksen mukaan lennokkitoiminta liittyy osin raskasasetoiminnan maalitoimintaan, mutta lennokkiharjoittelua tapahtuu myös muussa tarkoituksessa. Lennokkitoiminnasta aiheutuva melu ei myöskään lisää raskasaseammuntojen meluhaittaa. Saadun selvityksen mukaan lennokkitoiminta ei liity olennaisilta osin raskasaseammuntoihin eikä siten myöskään ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla sitä ole pidettävä raskasaseammuntoihin liittyvänä toiminnallisena osatoimintana, jota tulisi tarkastella lupaharkinnassa.

Raskasaseammunnat ja muu ampumatoiminta

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on päätöksellään 13.10.2016 velvoittanut puolustusvoimat hakemaan ympäristöluvan vain Lohtajan Vattajan ampuma- ja harjoitusalueen raskasaseammunnoille. Päätöksentekohetkellä raskaiden aseiden melulle ei ollut säädetty raja- tai ohjearvoja. Melun häiritsevyyden ja rasituksen kohtuuttomuuden arvioinnissa on käytetty apuna puolustusvoimien laatimaa oikeudellisesti sitomatonta ohjetta (Raskaiden aseiden ja räjähteiden aiheuttaman ympäristömelun arviointi, R 20/22.8/D/I).

Asiassa saadun selvityksen mukaan Lohtajan Vattajan ampuma- ja harjoitusalueen raskasaseammunnoista saattaa aiheutua melua, joka ylittää edellä mainitun puolustusvoimien ohjeen mukaiset suositusarvot tai ovat niiden tuntumassa. Ympäristömeluselvityksen päivityksen 2016 mukaan melulle altistuvat kohteet ovat pääasiassa pohjoisessa Ohtakarilla ja koillisessa Pitkäpauhassa. Hautakankaan kohteilla lasketut melutasot ovat niukasti suositusarvoja 55 ja 100 dB pienemmät. Melualueella 50 dB on kymmenkunta kohdetta Hakuntissa ja yksittäisiä kohteita Lohtajan taajaman länsipuolella. Melualueet ovat aiempaa pienemmät Hakuntin suunnassa etelässä sekä idässä muuttuneen toiminnan ja tarkentuneiden melupäästöjen vuoksi.

Puolustusvoimien toimintaan sovellettava, raskaiden aseiden ja räjäytysten melutasoista annettu valtioneuvoston asetus (903/2017) on tullut voimaan 1.1.2018 eli Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksen tekemisen jälkeen. Asetuksessa on muun ohella säädetty toimenpideraja-arvoista. Asetuksen säätämistä koskevan perustelumuistion mukaan toimenpideraja-arvot olisivat lähtökohtana kohtuutonta rasitusta arvioitaessa. Asetus ei ole ollut voimassa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tehdessä päätöstään. Asetuksen toimenpideraja-arvoja voidaan käyttää yleisenä vertailukohtana arvioitaessa sitä, saattaako ampuma- ja harjoitusalueen raskasaseammunnoista aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua rasitusta. Ympäristömeluselvityksen päivityksen 2016 mukaan Ohtakarissa, Pitkäpauhassa ja Hautakankaalla melutaso on asetuksen 3 §:ssä tarkoitetun vuosikeskiäänitason ohjearvon L

Rden

55 dB tuntumassa ja Vatunginjärven rannalla yksittäisessä kohteessa asetuksen 4 §:ssä tarkoitetun toimenpiderajan L

CE

105 dB tasolla. Puolustusvoimien valituksessa on todettu, että Lohtajan ympäristössä raskaiden aseiden melun ohjearvolle L

Rden

55 dB altistuvia asukkaita on neljä ja vapaa-ajan asuntoja 57.

Vasta ympäristölupahakemuksen käsittelyn yhteydessä kuitenkin arvioidaan, onko toiminnasta aiheutuva rasitus siten kohtuutonta, että toiminnan vaikutuksia on tarpeen lupamääräyksillä rajoittaa ja millaisia lupamääräyksiä päätöksessä on tarpeen antaa. Raskaiden aseiden ja räjäytysten melutasoista annetun valtioneuvoston asetuksen perustelumuistion mukaan esimerkiksi toimenpideraja-arvot eivät olisi sellaisenaan ympäristöluvassa annettavia raja-arvoja, vaan ympäristöluvassa annettavat määräykset perustuisivat tapauskohtaiseen harkintaan. Ympäristölupahakemuksessa tulee yksilöidä, mitä raskaita aseita alueella käytetään, eri asetyyppien käyttöajat ja laukausmäärät, miten toiminnat alueelle sijoittuvat ja millaisia vaikutuksia eri toiminnoilla on, jotta mahdolliset lupamääräykset voidaan kohdistaa vain siihen osaan ampuma- ja harjoitusalueen toimintaa, jota on mahdollisesti tarpeen ohjata ympäristöluvalla.

Vaikka harjoitus- ja ampuma-alueen käyttöaste on valituksen mukaan pysynyt melko vakiintuneena käyttövuorokausien osalta, asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan eri asejärjestelmien laukausmäärissä saattaa olla vuosittaista vaihtelua ja ainakin ilmatorjuntatykkien (23 ITK) käytön on arvioitu lähivuosina lisääntyvän sekä melua aiheuttavien ammuntojen tehostuvan ampumavuorokausina. Se tarkoittaa käytännössä laukaisumäärien lisääntymistä niinä päivinä, jolloin alueella ammutaan.

Kun otetaan huomioon melulle altistuvien määrä sekä melurasituksen toistuvuus ja pysyvyys, toiminnasta saattaa aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n tarkoittamaa kohtuutonta rasitusta siitä huolimatta, että otetaan huomioon hiljaiset ajat, ammuntojen vähäinen määrä lomakautena ja viikonloppuisin sekä ammuntojen ajoittuminen pääasiassa päiväaikaan. Näin ollen toiminnanharjoittaja on voitu velvoittaa hakemaan toiminnalle ympäristölupaa.

Vireille tulevaan ympäristölupahakemukseen sovelletaan raskaiden aseiden ja räjäytysten melutasoista annettua valtioneuvoston asetusta ja ympäristönsuojelulakia. Molemmissa säädöksissä on huomioitu puolustusvoimien toiminnan erityislaatuisuus suhteessa muihin toimintoihin. Lupaharkinnassa on tarkasteltava erilaisia mahdollisuuksia ehkäistä toiminnan aiheuttamia haittoja. Mahdollisella ympäristöluvalla voidaan luoda Lohtajan Vattajan raskasaseammunnoille puolustusvoimien toiminnan erityispiirteet huomioon ottaen puitteet, jotka osaltaan selkeyttävät toiminnan vaikutusten sallittua tasoa ja lisäävät toiminnan vaikutusten ennakoitavuutta suhteessa vaikutusalueen asukkaisiin. Ympäristölupamenettely myös turvaa toiminnan vaikutusalueen asukkaiden osallistumisoikeuden.

Velvollisuus ympäristöluvan hakemiseen koskee kaikkia toiminnanharjoittajia eräitä puolustusvoimien tilapäisiä toimintoja koskevia poikkeuksia (ympäristönsuojelulain 33 §) lukuun ottamatta. Siten puolustusvoimien lakisääteisistä tehtävistä huolehtiminen sinänsä ei vapauta luvan hakemisesta.

Näillä perusteilla ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen muutoin eli ympäristöluvan hakemiseen velvoittamista raskasaseammuntoja koskevalta osin ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Jaakko Autio ja Pekka Aalto sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Rauno Pääkkönen ja Anna-Liisa Kivimäki. Asian esittelijä Irene Mäenpää.