Supreme Administrative Court dismisses appeal; fire safety regulations not retroactive to 2016 building permit decision.

Asia

Rakennuslupaa koskeva valitus

Valittaja

Asunto Oy Everstinkatu

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 15.5.2017 nro 17/0274/5

Asian aikaisempi käsittely

Espoon rakennusvalvontakeskuksen lupa-arkkitehti

on päätöksellään 2.6.2016 (§ 26), siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt Asunto Oy Everstinkadun rakennuslupahakemuksen neljän asuinkerrostalon julkisivujen lisälämmöneristys- ja muutostöihin Espoossa kiinteistöllä 49-51-3-8. Päätöksen perustelujen mukaan hakijan toimittaman materiaalin perusteella ei ole riittävästi voitu varmistua paloturvallisuusmääräysten täyttymisestä ja näin ollen hakemus on tullut hylätä.

Espoon rakennuslautakunta

on päätöksellään 1.9.2016 (§ 125) hyväksynyt Asunto Oy Everstinkadun oikaisuvaatimuksen ja myöntänyt haetun rakennusluvan päätöksessä esitetyin ehdoin.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus

on, siltä osin kuin nyt on kysymys, valituksenalaisella päätöksellään Länsi-Uudenmaan pelastuslaitoksen valituksesta kumonnut rakennuslautakunnan päätöksen asuinkerrostalojen julkisivujen lisälämmöneristys- ja ohutrappaustöiden osalta ja hylännyt Asunto Oy Everstinkadun hakemuksen näiltä osin.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

(---)

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 13 §:n mukaan ympäristöministeriö ylläpitää Suomen rakentamismääräyskokoelmaa, johon kootaan tämän lain nojalla annetut rakentamista koskevat säännökset ja rakentamismääräykset sekä ministeriön ohjeet. Suomen rakentamismääräyskokoelmaan voidaan koota myös valtion muiden viranomaisten antamia rakentamista koskevia määräyksiä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 13 § (132/1999) uudistettiin maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta annetulla lailla 958/2012, joka tuli voimaan 1.1.2013. Lainmuutoksen siirtymäsäännöksen mukaan mainitun lain voimaan tullessa voimassa olleita Suomen rakentamismääräyskokoelmassa julkaistuja määräyksiä voidaan soveltaa, kunnes uudet säännökset on annettu, enintään kuitenkin viiden vuoden ajan tämän lain voimaantulosta noudattaen tämän lain voimaan tullessa voimassa ollutta 13 §:n 3 momenttia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 13 §:n 3 momentin (132/1999) mukaan rakentamismääräyskokoelman määräykset koskevat uuden rakennuksen rakentamista. Rakennuksen korjaus- ja muutostyössä määräyksiä sovelletaan, jollei määräyksissä nimenomaisesti määrätä toisin, vain siltä osin kuin toimenpiteen laatu ja laajuus sekä rakennuksen tai sen osan mahdollisesti muutettava käyttötapa edellyttävät.

Maankäyttö- ja rakennuslain 135 §:n 1 momentin mukaan rakennusluvan myöntämisen edellytyksenä asemakaava-alueella on muun ohella, että rakentaminen täyttää sille mainitun lain 117 §:ssä säädetyt sekä muut saman lain mukaiset tai sen nojalla asetetut vaatimukset.

Maankäyttö- ja rakennuslain 117 §:n 2 momentin mukaan rakennuksen muutos- ja korjaustyöt on tehtävä siten, että rakennus täyttää siihen yleisesti ennakoitavissa oleva kuormitus ja rakennuksen käyttötarkoitus huomioon ottaen saman lain 117 a - 117 g §:ssä tarkoitetut olennaiset tekniset vaatimukset. Saman pykälän 4 momentin mukaan korjaus- ja muutostyössä tulee ottaa huomioon rakennuksen ominaisuudet ja erityispiirteet sekä rakennuksen soveltuvuus aiottuun käyttöön. Muutosten johdosta rakennuksen käyttäjien turvallisuus ei saa vaarantua eivätkä heidän terveydelliset olonsa heikentyä.

Maankäyttö- ja rakennuslain paloturvallisuutta koskevan 117 b §:n 1 momentin mukaan rakennushankkeeseen ryhtyvän on huolehdittava, että rakennus suunnitellaan ja rakennetaan sen käyttötarkoituksen edellyttämällä tavalla paloturvalliseksi. Palon syttymisen vaaraa on rajoitettava. Rakennuksen kantavien rakenteiden on oltava sellaiset, että ne palon sattuessa kestävät vähimmäisajan ottaen huomioon rakennuksen sortuminen, poistumisen turvaaminen, pelastustoiminta ja palon hallintaan saaminen. Palon ja savun kehittymistä ja leviämistä rakennuksessa sekä palon leviämistä lähistöllä oleviin rakennuksiin on pystyttävä rajoittamaan. Rakennuksen rakentamisessa on käytettävä paloturvallisuuden kannalta soveltuvia rakennustuotteita ja teknisiä laitteistoja. Saman pykälän 2 momentin mukaan rakennuksen on oltava sellainen, että siinä olevat voivat palon sattuessa pelastautua tai heidät voidaan pelastaa. Pelastushenkilöstön turvallisuus on rakentamisessa otettava huomioon.

Suomen rakentamismääräyskokoelman määräykset ja ohjeet

Suomen rakentamismääräyskokoelman osan E1 rakennusten paloturvallisuutta koskevien määräysten ja ohjeiden 2011 kohdan 1.1.1 määräyksen mukaan nämä määräykset ja ohjeet koskevat uuden rakennuksen paloturvallisuutta. Mainittuun kohtaan liittyvän selostuksen mukaan rakennuksen korjaus- ja muutostöissä näitä määräyksiä ja ohjeita sovelletaan maankäyttö- ja rakennuslain 13 §:ssä säädetyllä tavalla. Määräysten ja ohjeiden soveltamisesta on ympäristöministeriö julkaissut oppaan ”Rakennusten paloturvallisuus & Paloturvallisuus korjausrakentamisessa”.

Osan E1 kohdan 1.3.1 määräyksen mukaan paloturvallisuusvaatimuksen katsotaan täyttyvän, mikäli rakennus suunnitellaan ja rakennetaan noudattaen näiden määräysten ja ohjeiden paloluokkia ja lukuarvoja. Kohdan 1.3.2 määräyksen mukaan paloturvallisuusvaatimuksen katsotaan täyttyvän myös, mikäli rakennus suunnitellaan ja rakennetaan perustuen oletettuun palonkehitykseen, joka kattaa kyseisessä rakennuksessa todennäköisesti esiintyvät tilanteet. Vaatimuksen täyttyminen todennetaan tapauskohtaisesti ottaen huomioon rakennuksen ominaisuudet ja käyttö. Saman määräyksen mukaan suunnittelun perusteet, käytetyt mallit ja saadut tulokset on esitettävä rakennuslupamenettelyn yhteydessä.

Ympäristöopas 39: Rakennusten paloturvallisuus & Paloturvallisuus korjausrakentamisessa

Ympäristöoppaassa 39 on otsikon ”Milloin voi käyttää palavaa eristettä ulkoseinässä?” alla todettu, että lämmöneristykseen ja tiivistämiseen saa käyttää luokkaa B huonompia tarvikkeita, jotka ovat niin suojatut ja sijoitetut, että palon leviäminen eristykseen sekä osastosta ja rakennuksesta toiseen on estetty.

Oppaan mukaan suojausta voidaan pitää riittävän tehokkaana, jos sisäverhous, palokatko aukkojen ympärillä sekä ulkoverhous täyttävät puolet kyseisessä tapauksessa osastoivalta rakenteelta vaaditusta palonkestävyysajasta. Rakenteet on kiinnitettävä niin, että palokatkot pysyvät paikoillaan vaadittavan palonkestävyysajan.

Rakennuslupahakemus

Hakemuksessa on kysymys kolmen kuusikerroksisen ja yhden seitsenkerroksisen, paloluokaltaan P1-luokan asuinkerrostalon julkisivujen lisälämmöneristys- ja muutostöistä = = =. Hakemuksen mukaan rakennusten julkisivut lisälämmöneristetään ja ohutrapataan. Hakemuksen liitteenä olevan hankeselostuksen mukaan julkisivukorjaukset toteutetaan ohuteristerappauksella käyttäen EPS-eristettä, jonka paksuus on 50 - 100 mm. EPS-eristettä suojaavan ohutrappauskerroksen paksuus on 6 - 10 mm. Rappausta vahvistetaan lasikuituverkolla. Rakennuslupahakemukseen liittyvien pohjapiirustusten mukaan vanhan betoniulkokuoren päälle asennettavan EPS-eristeen paksuus on 50 mm ja suoraan eristeen päälle asennettavan rappauksen paksuus 10 mm.

Lupahakemuksen liitteeksi on lisäksi toimitettu 5.11.2013 päivätty ThermiSol Oy:n tilaama paloturvallisuusasiantuntija Esko Mikkolan lausunto ulkoseinän lisäeristämisestä ilman palokatkoja käytettäessä ThermiSol EPS Seinä- ja ThermiSol Platina Rappari-eristeitä sekä kerroslukua koskevista ehdoista korjaus- ja uudisrakentamisessa. Lausunnon yhteenvedon mukaan sertifikaattien mukaisia ThermiSol EPS Seinä- ja ThermiSol Platina Rappari-eristeitä, jotka on hyväksytty käytettäväksi ohutrapatussa julkisivurakenteessa tietyin ehdoin, voidaan käyttää ilman mineraalivillasta tehtyjä vaakasuuntaisia palokatkoja ulkoseinän lisäeristämisessä P1-luokan enintään 16-kerroksisissa rakennuksissa silloin, kun lisäeristeen paksuus on korkeintaan 100 mm ja lisäeristetyn ja ohutrapatun valmiin rakenteen paloluokitus on vähintään B-s1, d0.

Teknisen toimikunnan lausunto

Espoon rakennusvalvontakeskuksen tekninen toimikunta on antanut rakennuslupahakemuksesta 11.8.2016 päivätyn lausunnon. Lausunnon mukaan luvan mukaisessa muutostyössä on sovellettava voimassa olevan rakentamismääräyskokoelman osan E1 määräyksiä. Kyseessä olevaa julkisivukorjaus- ja muutostyötä ei ole suunniteltu erikseen oletettuun palokehitykseen, joka kattaa kyseisessä rakennuksessa todennäköisesti esiintyvät tilanteet eikä vaatimuksen täyttymistä ole todennettu tapauskohtaisesti ottaen huomioon rakennuksen ominaisuudet ja käyttö. Luvan mukainen muutostyö on ollut suunniteltava kohdan 1.3.1 mukaisesti käyttäen määräysten ja ohjeiden paloluokkia ja lukuarvoja.

Luvan asuinrakennus on paloluokaltaan P1, jonka osastointivaatimus on EI 60. Siten sen ulkoseinän lämmöneristys, joka on B-s1, d0-luokkaista huonompaa, tulisi ympäristöoppaan ensimmäisen vaatimuksen mukaisesti suojata EI 30-rakenteella. Kun suojaus kiinnitetään suojattavaan materiaaliin, suojauksen on lisäksi estettävä materiaalin ja kiinnityksen lämpeneminen niin, ettei suojaus pääse irtoamaan, jotta toinen vaatimus täyttyisi. Kun EPS-eristeen lämpötila kohoaa yli 100 °C, se alkaa pehmentyä, kutistua ja sulaa. Eristeen syttymislämpötila on noin 360 °C ja ilman liekkiä 450 °C. Teknisen toimikunnan näkemyksenä on, että luvan mukaisessa tilanteessa EPS tulisi suojata EI 30 osastoivalla rakenteella, jos suojaava rakenne on kiinnitetty mekaanisesti. Muutoin EPS on suojattava 30 minuuttia siten, ettei sen lämpötila ylitä 100 °C. Koska suunnittelu on perustunut taulukkomitoitukseen, lämpötilarasituksena on käytettävä standardipaloa.

Toimikunnan lausunnon yhteenvedon mukaan toimikunta ei puolla luvan myöntämistä, koska rakennuslupahakemuksessa esitetty rakenne ei ole rakentamismääräyskokoelman osan E1 velvoittavan määräyksen mukainen.

Asian oikeudellinen arviointi

Asiassa on kysymys siitä, onko rakennuslupa voitu myöntää hakemuksen mukaiselle julkisivukorjaushankkeelle, joka toteutetaan ohuteristerappauksella käyttäen EPS-eristettä. Hallinto-oikeus toteaa, että rakennusluvan edellytyksiä arvioidaan päätöksentekohetkellä voimassa olevan lainsäädännön ja Suomen rakentamismääräyskokoelman määräysten perusteella. Asiaa arvioitaessa ei siis voida ottaa huomioon rakennusten paloturvallisuutta koskevaa ympäristöministeriön asetusluonnosta, jonka valmistelu on kesken.

Se, miten laajasti rakentamismääräyskokoelman määräykset tulevat noudatettaviksi korjaus- ja muutostyössä, ratkaistaan tapauskohtaisella harkinnalla maankäyttö- ja rakennuslain 13 §:n 3 momentissa (132/1999) sekä 117 §:n 2 ja 4 momentissa tarkoitetut seikat huomioon ottaen. Hallinto-oikeus katsoo, että kun otetaan huomioon rakennuslupahakemuksen mukaisen julkisivukorjaushankkeen laajuus ja uuden rakenteen sijoittuminen 6 - 7-kerroksisten asuinkerrostalojen nykyisen julkisivun päälle sekä maankäyttö- ja rakennuslain 117 §:n 4 momentissa tarkoitettu rakennuksen käyttäjien turvallisuutta ja terveydellisiä oloja koskeva vaatimus, tulevat muun ohella rakentamismääräyskokoelman osan E1 kohdat 1.3.1, 7.6.2, 8.1.1 ja 8.3.1 noudatettaviksi kyseisessä korjaus- ja muutostyössä.

Kyseessä olevassa rakennushankkeessa ei ole käytetty rakentamismääräyskokoelman osan E1 kohdassa 1.3.2 tarkoitettua oletettuun palonkehitykseen perustuvaa suunnittelua, joten paloturvallisuusvaatimusten täyttymistä tulee arvioida rakentamismääräyskokoelman osan E1 määräysten ja ohjeiden paloluokkien ja lukuarvojen perusteella. Paloturvallisuusvaatimusten täyttymistä ei ole asiakirjojen perusteella tässä asiassa todennettu tapauskohtaisesti.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä ja Jukka Reinikainen. Esittelijä Annamari Laakkonen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asunto Oy Everstinkatu

on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja rakennuslautakunnan päätös saatetaan voimaan.

Vaatimuksensa tueksi Asunto Oy Everstinkatu on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Asunto Oy Everstinkatu aloitti keväällä 2015 yhtiön rakennusten julkisivujen ja parvekkeiden peruskorjaussuunnittelun. Julkisivujen korjausvaihtoehdoksi valittiin peittävä korjaustapa toteutettuna ohuteristerappauksella. Koska rakennukset ovat jo 43 vuotta vanhoja, julkisivujen kevyt kunnostus ei ole enää teknisesti eikä taloudellisesti kannattavaa. Ohuteristerappauksen eristemateriaaliksi valittiin EPS-eriste, koska se on yleisesti hyväksytty ja laajasti käytetty eristemateriaali. Ratkaisua on käytetty nimenomaan kerrostalojen julkisivuissa ympäri maailman ja Suomessakin 30 vuoden ajan. Asunto Oy Everstinkadun julkisivuelementit ovat riittävän paloturvallisia. Niiden päälle tehtävä ohuteristerappaus ei heikennä seinärakenteen paloturvallisuutta, koska vanhaa alkuperäistä seinää ei olla purkamassa.

ESP-materiaalia on kehitetty vuosien varrella huomattavasti ja se täyttää kaikki tämän hetken viranomaismääräykset. Eriste on palavaa muoviainetta, mutta se täyttää paloluokan E vaatimukset eli se on niin sanotusti vaikeasti syttyvää ainetta. Ohutrappauksella päällystettynä tämä julkisivun hyvä lisäeristys- ja korjausratkaisu täyttää B-s1, d0-luokan vaatimukset ja sen pitäisi selkeästi olla hyväksyttävissä kerrostalojen seiniin. ESP-materiaali ei sisällä haitallisia palonestokemikaaleja (HBCD). Se on ympäristöystävällinen eristysaine.

Espoon rakennuslautakunta

on antanut selityksen.

Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos

on antanut lausunnon.

Asunto Oy Everstinkatu

on antanut vastaselityksen ja sitä koskevan täydennyksen. Ympäristöministeriön asetus rakennusten paloturvallisuudesta on tullut voimaan 1.1.2018. Asetus antaa selkeät ohjeet enintään 100 millimetrin lisälämmöneristeen käytöstä. ThermiSolin EPS-eriste ja ohutrappausrakenne täyttävät asetuksen vaatimukset.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että maankäyttö- ja rakennuslain 13 §:n nojalla annetun 1.1.2018 voimaan tulleen rakennusten paloturvallisuudesta annetun ympäristöministeriön asetuksen (848/2017) 44 §:n 2 momentti huomioon ottaen mainitun asetuksen säännöksiä ei ole ollut sovellettava nyt ratkaistavassa asiassa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Vesa Manninen.