Supreme Administrative Court dismisses appeal regarding coastal zone plan changes and rejects cost reimbursement claims.

Asia

Ranta-asemakaavaa koskeva valitus

Valittajat

A ja B

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 31.1.2017 nro 17/0035/1

Asian aikaisempi käsittely

Taivassalon kunnanvaltuusto

on 28.9.2015 tekemällään päätöksellä (§ 22) hyväksynyt Lehtisen ranta-asemakaavan muutoksen. Muutos koskee Taivassalon kunnan kiinteistöjä Lehtinen 833-435-2-21 (omistaja C) ja Kaitaska 833-435-2-45 (omistajat D ja E) sekä osaa lunastusyksiköstä Raisio-Kustavi seututie 833-895-0-192. Muutos koskee 17.10.1984 vahvistetun ranta-asemakaavan kortteleita 2 ja 4, maa- ja metsätalousaluetta, yleistä pysäköintialuetta sekä rantakunnan yhteiskäyttöön varattuja paikoitus- ja virkistysalueita ja venevalkamaa pysäköintipaikkoineen.

Ranta-asemakaavan muutoksella muodostuvat korttelit 5 - 6, venevalkama-aluetta, yhteiskäyttöistä venevalkama-aluetta, maantien aluetta sekä maa- ja metsätalousaluetta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus

on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt A:n ja B:n valitukset kunnanvaltuuston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

Sovellettavien säännösten sisältö

Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan kaavaa laadittaessa tulee riittävän aikaisessa vaiheessa laatia kaavan tarkoitukseen ja merkitykseen nähden tarpeellinen suunnitelma osallistumis- ja vuorovaikutusmenettelyistä sekä kaavan vaikutusten arvioinnista.

Kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset muun ohella luonnon monimuotoisuuteen ja maisemaan.

Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan maanomistaja voi huolehtia ranta-asemakaavaa koskevan ehdotuksen laatimisesta omistamalleen ranta-alueelle. Ennen ehdotuksen laatimiseen ryhtymistä on oltava yhteydessä kuntaan ja toimitettava kunnalle 63 §:ssä tarkoitettu osallistumis- ja arviointisuunnitelma.

Laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa (

ranta-asemakaava

) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että:

1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön;

2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä

3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Ranta-asemakaavasta on muutoin voimassa, mitä asemakaavasta säädetään.

(= = =)

Asemakaava on laadittava muun ohella siten, että luodaan edellytykset liikenteen järjestämiselle. Luonnonympäristöä tulee vaalia eikä siihen liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Asemakaavalla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää.

Ranta-asemakaavassa voidaan osoittaa alueita kaava-alueen sisäistä tarvetta varten (

yhteiskäyttöalue

).

Suomen perustuslain mukaan ketään ei ilman hyväksyttävää perustetta saa asettaa eri asemaan.

Kaava-alueen olosuhteet ja kaavamuutoksen tarkoitus

Ranta-asemakaavan muutos koskee osaa Taivassalon Mussalon kylässä sijaitsevasta noin 12 hehtaarin suuruisesta Lehtisen saaresta. Kaavamuutosalueen pinta-ala on 9,61 hehtaaria ja se koskee pääasiassa kiinteistöjä Lehtinen ja Kaitaska sekä osaa lunastusyksiköstä Raisio-Kustavi seututie. Lehtisen saari sijaitsee noin viiden kilometrin etäisyydellä Taivas­salon keskustasta. Saaren poikki kulkee maantie, joka jatkuu etelään Kaitaisten sillan kautta. Molemmilla kiinteistöillä on rakennuksia. Lehtisen kiinteistön eteläosassa, Kaitaisten sillan kupeessa on entinen lossiranta sekä sille johtava tie ja paikoitusaluetta. Tien ja maantien välissä on olemassa oleva vajarakennus. Saaren keskiosa on jyrkästi nousevaa, rakentamatonta avokalliota ja metsää. Kaikki kaavamuutosalueen naapurikiinteistöt ovat rakennettuja.

Kaavamuutoksen tarkoituksena on osoittaa Lehtisen kiinteistön rakennusoikeus sekä kiinteistön alueeseen kohdistuvat käyttöoikeusrasitteet (tieoikeudet, venevalkama ja autopaikat) sekä mahdollisesti muodostettavan rantakunnan venevalkaman paikka sekä Kaitaskan kiinteistön rakennusoikeus.

Alueella on voimassa ympäristöministeriön 8.3.1998 vahvistama Taivassalon oikeusvaikutteinen rantayleiskaava. Kaavamuutosalue kuuluu vyöhykkeeseen 1, jonka keskimääräinen mitoitus on 9 loma-asuntoa/km. Rantayleiskaavassa Lehtisen saaren pohjois-länsirannalle on osoitettu loma-asuntoalue (RA) ja itärannalle matkailupalvelujen alue (RM) sekä Kaitaisten sillan viereen saaren kaakkoisosaan venevalkama-alue (LV16), jossa on jätteiden keräilypiste (KE,5).

Voimassa oleva 17.10.1984 rantakaavana vahvistettu Lehtisen ranta-asemakaava käsittää Lehtisen saaren kokonaisuudessaan. Kaavassa on maantien länsipuolelle osoitettu rantaan rajoittuvat loma-asuntojen (RA

) korttelialueet sekä kortteliin 2 asuin- ja kasvitarharakennusten (AV) korttelialueet. AV-korttelialueella on kaksi rakennuspaikkaa, joille kummallekin on osoitettu rakennusalat 200 k-m

:n kokoiselle rakennukselle ja 20 m

:n kokoiselle rantasaunalle. Saaren keskiosaan korkean avokallion päälle on osoitettu kortteli 4, jolla on yksi loma-asuntojen korttelialue (RA

). Kaavamääräyksen mukaan kysymyksessä on loma-asuntojen korttelialue, jonka rakennuspaikalle saa rakentaa yhden, kerrosalaltaan enintään 100 m

:n kokoisen loma-asuntorakennuksen. Muu osa maantien länsipuolista aluetta on osoitettu maa- ja metsätalousalueeksi (M). Kaavamääräyksen mukaan alueelle saa rakentaa maa- ja metsätaloutta palvelevia rakennuksia, ei kuitenkaan rantasaunaa. Maantien itäpuolelle on osoitettu matkailua palvelevien rakennusten korttelialue (RM). Maantien itäpuolelle on myös osoitettu rantakunnan yhteiskäyttöön virkistysaluetta (

YK

V), venevalkama (

YK

LV) ja paikoitusalue (

YK

LP). Vanhalle lossilaiturille johtava tie on osoitettu yleiseksi pysäköintialueeksi (LP) ja sen viereen pysäköimispaikka (p).

Alueelle on 6.11.2007 laadittu Lehtisen ranta-asemakaavan muutos, joka koski 10,1 hehtaarin kokoista aluetta kiinteistöistä Lehtinen, Kaitaska ja Kivenkolo 2:43 sekä maantiealuetta. Hallinto-oikeus kumosi kaavamuutosta koskevan päätöksen 15.10.2008 nro 08/0335/1. Päätöksen perusteluissa on todettu, että muutosalueen muodostamalle kolmelle kiinteistölle oli osoitettu huomattavasti lisää rakennusoikeutta, RA-alue oli muutettu AO-alueeksi ja RM-alueelle oli siirretty rakennusoikeutta kaavan ulkopuolella olevalta alueelta. Uuden RM-alueen katsottiin myös vähentävän vapaan rannan määrää. Näillä perusteilla hallinto-oikeus katsoi, ettei muutosalue muodostanut sellaista tarkoituksenmukaista suunnittelukokonaisuutta, jolla olisi voitu riittävästi arvioida kaavan sisältövaatimusten täyttymistä ja maanomistajien tasapuolista kohtelua. Korkein hallinto-oikeus ei päätöksellään 4.10.2010 taltio 1411 muuttanut hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta.

(= = =)

Kunnan antaman lausunnon sisältö

Oikeudellinen arviointi

(= = =)

Suomen perustuslaista ilmenevä yhdenvertaisuusperiaate edellyttää kaavoituksessa sitä, ettei alueiden omistajia aseteta toisistaan poikkeavaan asemaan, ellei siihen kaavan sisältöä koskevat säännökset huomioon ottaen ole maankäytöllisiä perusteita.

Kaavamuutoksen edellytysten arviointi on laillisuusharkintaa. Hallinto-oikeus voi siten arvioida ainoastaan valitun kaavaratkaisun lainmukaisuuden. Hallinto-oikeus ei voi kumota tai muuttaa päätöstä sillä perusteella, että voimassa oleva kaava olisi ollut valittajien kannalta tarkoituksenmukaisempi tai parempi.

Varsinais-Suomen ELY-keskuksen liikenne ja infrastruktuuri -vastuualue on tiealueen maanomistajan edustajana antanut suostumuksensa siihen, että LT-alue kaavoitetaan. Entisen lossialueen muusta käytöstä on sovittu maanomistajan kanssa, eikä se edellytä erillistä kaavamerkintää.

(= = =)

Kunnanvaltuuston päätös on lainmukainen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 § 1 momentti, 42 § 1 ja 3 momentti, 54 § 1 - 3 momentti, 63 §, 73 §, 74 §, 75 § 1 - 3 momentti, sekä 188 § 1 ja 5 momentti

Maankäyttö- ja rakennusasetus 1 § 1 momentti 3 ja 5 kohta

Kuntalaki (365/1995) 90 §

Kuntalaki 147 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Hannamaija Falck, Heikki Toivanen ja Veronica Storträsk, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja B

ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset kumotaan.

Vaatimuksensa tueksi muutoksenhakijat ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Kaavaehdotus loukkaa saaren muiden asukkaiden ja valittajien oikeuksia. A:lla on ollut oikeus luottaa kiinteistönsä kaupassa saamaansa tietoon, jonka mukaan hän saa pitää purjevenettään voimassa olevan kaavan mukaisella rantakunnan yhteiskäyttöalueeksi varatulla venevalkama-alueella, joka on ainoa käyttökelpoinen venevalkama A:n kiinteistön läheisyydessä. Hyväksytyssä ranta-asemakaavassa nykyinen yhteiskäyttöalue on poistettu. A:n veneen pitäminen on sallittu ainoastaan LV-3/yk-alueella, joka ei ole siihen riittävä, eikä matalan sähkölinjan vuoksi sovelias. LV-3/yk-alue on liian pieni ja sen sijainti maantien tuntumassa altistaa käyttäjät ilkivallalle. Muille maanomistajille on aiheutettu kohtuutonta haittaa viemällä purjeveneen laituripaikka.

B:n osalta valituksessa on todettu, että kaavaehdotuksen vaikutukset rinnastuvat pakkolunastukseen, koska kaava toteutuessaan merkitsisi B:n omistaman kiinteistön arvonalennusta ja käyttömahdollisuuksien olennaista kaventumista. Tämän vuoksi kaava on myös maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:ssä viitatun saman lain 39 §:n vastainen, kun se ei ota huomioon elinkeinoelämän toimintaedellytyksiä eikä palveluiden saatavuutta ja aiheuttaa B:lle ja muille maanomistajille kohtuutonta haittaa.

Ratkaisulla osoittaa LV-2/yk-alue vain korttelin 6 ja Lehtisen kiinteistön käyttöön on saatu korttelin 6 ainoalle tontille oma ranta kiertoteitse. B:n nykyisen kaavan selostuksessa mainittu laiturioikeus on samalla poistettu. Muutos heikentää olennaisesti ja tarpeettomasti B:n oikeuksia, eikä se ole alueen maanomistajien kannalta tasapuolinen. B:n tontti ei mahdollista voimassa olevan asemakaavan mukaisen käyttötarkoituksen mukaista pysäköintiä, minkä vuoksi ehdotetut muutokset vähentävät kiinteistön käyttöä ja alentavat sen arvoa.

Yhteisen pysäköintipaikan muuttaminen M-alueeksi poistaa nykyisen yhteiskäyttöalueen laituripaikkojen käyttämiseen liittyvän pysäköintialueen käyttömahdollisuuden ja aiheuttaa siten huomattavasti haittaa venepaikkojen sekä koko yhteiskäyttöalueen ja sen naapurikiinteistöjen käyttämiselle.

LP-alueen muuttaminen Lehtisen tilan LV-1- ja M-alueeksi poistaa nykyisen kaavan mukaisen yhteiskäytön ja poistaa sen vireillä olevasta rantatoimituksesta kulkuväylänä yhteisalueelle.

Uudelle RM-1-alueelle rakennettavat mökit sijaitsevat jyrkässä rinteessä ja näkyisivät siten kauas merelle. Kaavoituksen maisema-arvojen säilyttämistä koskeva tavoite ei toteudu. Kaavaehdotus merkitsisi toteutuessaan huomattavaa 414 kerrosneliömetrin lisärakennusoikeuden toteutumista pienehköön saareen ja pirstoisi lisää rantaa rakennuksilla. Kaavaehdotus vähentää yhtenäisen rakentamattoman rantaviivan osuutta ja lisää alueen täyteen rakentamisen vaikutelmaa. Saaren aikaisemmin lähes kokonaan rakentamattomalle itärannalle tulee uusi rakennuspaikka, jolle saa sijoittaa kaksi rakennusta. Itärannalle on merkitty myös sillä sijaitseva luvaton vajarakennus. Vapaan rannan määrä vähentyy huomattavasti, koska LV-1- ja LV-2/yk-alueet on osoitettu vain tilalle RN:o 2:21.

Vuorovaikutus ei ole toteutunut. B:n ei ole ollut järkeä lähteä mukaan kaavamuutokseen, koska ehtona oli ollut vain nykyinen kaavaehdotus. A:lta ei ole kysytty halukkuutta osallistua kaavamuutokseen. Vastoin hallinto-oikeuden päätöstä kaavaehdotusta ei ole tarkistettu, vaan se on sama kuin nähtäville asetettu ja kunnan hyväksymä ehdotus.

On kohtuutonta, että kantatila kaavoittaa ensin omistamansa alueet ja myy tontit, minkä jälkeen uudella kaavoituskierroksella tonttien oikeudet viedään takaisin kantatilalle.

Taivassalon kunnanhallitus

on antanut selityksen. A ja B on velvoitettava korvaamaan kunnan oikeudenkäyntikulut korkoineen.

Kaava-alueen maanomistajille

on varattu tilaisuus selityksen antamiseen.

C

on antanut selityksen. A ja B on velvoitettava korvaamaan C:n oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

D ja E sekä F ja G

eivät ole antaneet selitystä.

A ja B

ovat antaneet vastaselityksen. Alueella on toimitettava katselmus niiden haitallisten luonto- ja ympäristövaikutusten, joita lainvoimaa vailla olevan kaavamuutoksen nojalla on saatu aikaiseksi, toteamiseksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. A:n ja B:n vaatimus katselmuksen toimittamisesta hylätään.

2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

3. C:n ja Taivassalon kunnanhallituksen oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään.

Perustelut

1. Hallintolainkäyttölain 41 §:n mukaan asian selvittämiseksi voidaan toimittaa katselmus. Kun otetaan huomioon peruste, jonka vuoksi A ja B ovat pyytäneet katselmuksen toimittamista, sekä asiakirjoista saatava selvitys, katselmuksen toimittaminen ei ole vastaselityksessä tarkoitetun kysymyksen selvittämiseksi tarpeen.

2. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, C:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momentin mukaan yksityistä asianosaista ei saa velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta. Koska A:n ja B:n ei voida katsoa esittäneen asiassa ilmeisen perusteetonta vaatimusta, heitä ei voida määrätä korvaamaan Taivassalon kunnan oikeudenkäyntikuluja.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Joonas Ahtonen.