Supreme Administrative Court dismisses appeal against municipal council's mayor appointment, upholding lower court's rejection of procedural objections.

Asia

Virkavaalia koskeva kunnallisvalitus

Valittaja

A, Pyhäranta

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 31.3.2017 nro 17/0111/1

Asian aikaisempi käsittely

Pyhärannan kunnanvaltuusto

on päätöksellään 18.4.2016 (§ 17) päättänyt valita Pyhärannan kunnanjohtajan virkaan hallintotieteiden tohtori Matti Muukkosen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus

on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksessaan esittämät kunnanvaltuuston lausuntoa sekä hankittua lisäselvitystä koskevat väitteet, jättänyt tutkimatta A:n vastaselityksessään esittämän uuden valitusperusteen sekä hylännyt A:n valituksen ja hänen oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimuksensa.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Lausuntoa ja lisäselvitystä koskevat väitteet

Hallinto-oikeus on hallintolainkäyttölain nojalla asian selvittämiseksi pyytänyt kunnanhallitusta hankkimaan päätöksen tehneen kunnanvaltuuston lausunnon sekä myöhemmin lisäselvitystä hallintosäännössä mainitusta kelpoisuusluettelosta ja sen hyväksymisestä. Asiassa annettu lausunto liitteineen ja lisäselvitys eivät sido hallinto-oikeutta, vaan hallinto-oikeus harkitsee itsenäisesti, mikä merkitys niillä on asiassa. Näin ollen A:n esittämät lausuntoa ja lisäselvitystä koskevat väitteet eivät anna aihetta uuden lausunnon pyytämiseen tai muihinkaan toimenpiteisiin.

Tutkimatta jätetty valitusperuste

Valtuuston päätökseen haetaan muutosta siten kuin kuntalaissa säädetään. Kuntalain mukaan valitusperusteet on esitettävä valitusajassa.

A on vasta vastaselityksessään eli valitusajan päätyttyä esittänyt valitusperusteen, että kunnanhallituksen puheenjohtaja on vastoin hallintosääntöä toiminut esittelijänä 30.3.2016 kunnanhallituksen päättäessä tehdä ehdotuksen valtuustolle kunnanjohtajan valinnasta. Tämä vastaselityksessä esitetty uusi valitusperuste on jätettävä myöhään tehtynä tutkimatta.

Asian vaiheet ja asiassa saatu lisäselvitys

Kunnanhallitus päätti 18.1.2016 julistaa kunnanjohtajan viran haettavaksi. Päätöksessä todettiin, että kelpoisuusehtona virkaan on soveltuva ylempi korkeakoulututkinto, perehtyneisyyttä kunnallishallintoon ja kokemusta johtamisesta.

Viranhakuilmoitus julkaistiin 20.1.2016. Siinä kelpoisuusvaatimuksiksi ilmoitettiin ylempi korkeakoulututkinto, kunnallishallinnon osaamista sekä kokemusta johtamisesta.

Kunnanhallitus käsitteli asiaa 15.2.2016 ja totesi, että määräaikaan mennessä kunnanjohtajan virkaan tuli 19 hakemusta, joista yksi peruutettiin. Kunnanhallitus päätti kutsua haastatteluun 7 hakijaa, muun muassa Matti Muukkosen.

Kunnanhallitus käsitteli asiaa jälleen 30.3.2016. Kunnanhallituksen puheenjohtaja totesi, että uudessa haussa määräaikaan mennessä tuli yksi uusi hakemus ja että kunnanhallituksen pöytäkunta on haastatellut 7 hakijaa. Kokouksessa käydyn keskustelun perusteella kunnanhallituksen puheenjohtaja esitti, että kunnanvaltuustolle ehdotetaan, että se valitsee kunnanjohtajan virkaan hallintotieteiden tohtori Matti Muukkosen Espoosta. Kunnanhallitus hyväksyi esityksen yksimielisesti.

Kunnanvaltuusto päätti 18.4.2016 yksimielisesti hyväksyä kunnanhallituksen ehdotuksen. Päätöspöytäkirjasta ilmenee, että valtuutettu A käytti kokouksessa puheenvuoron, jossa hän totesi muun ohella, että kunnanhallitus ei ole kunnanjohtajavaalissa noudattanut hallintosääntöä ja on hallintosäännön vastaisesti merkittävästi ylittänyt toimivaltansa yleensä päättäessään kelpoisuusvaatimuksista. Pöytäkirjaan on A:n vaatimuksesta liitetty hänen puheenvuoronsa muistion muodossa sekä kirjattu valtuuston puheenjohtajan A:lle kokouksessa antama vastaus.

Kunnanvaltuusto on hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa muun ohella todennut, että valintaprosessissa on toimittu aiemmin kunnassa noudatetun käytännön mukaan lukuun ottamatta korjausta, jonka kunnanhallitus teki huomatessaan ristiriitaisuuden esittelytekstin ja hakuilmoituksen välillä. Lausunnon oheen on liitetty kopioita aiemmista kunnanjohtajan viranhakuilmoituksista. Viranhakuilmoituksessa 10.2.2009 on kunnanjohtajan kelpoisuusvaatimuksena ollut ylempi korkeakoulututkinto ja kokemus kunnallishallinnosta ja viranhakuilmoituksessa 2.4.2015 ylempi korkeakoulututkinto, kunnallishallinnon osaaminen sekä kokemus johtamisesta.

Kunnanhallitus on toimittanut hallinto-oikeudelle kunnanvaltuuston päätöksen 26.9.2016, jossa valtuusto päätti, että kunnanjohtajan kelpoisuusehdot ovat edellisen hakuilmoituksen mukaisesti ylempi korkeakoulututkinto, kunnallishallinnon osaaminen sekä kokemus johtamisesta. Päätösehdotuksessaan valtuustolle kunnanhallitus totesi lisäksi, että viranomaiskäytössä olevassa kelpoisuusluettelossa on kunnanjohtajan kelpoisuusehtojen osalta virhe, sillä ko. kelpoisuusehtoja ei ole hyväksytty siten kuin hallintosääntö edellyttää. Tämä ilmenee kokouksessa esillä olleista vanhoista kunnanjohtajan valitsemiseen liittyvistä pöytäkirjoista.

Kunnallisvalituksen valitusperusteet

Kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa tai päätös on muuten lainvastainen.

Esteellisyys

Kuntalain (365/1995) 52 §:n 2 momentin mukaan kunnan viranhaltijan esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintolain 27 - 30 §:ssä säädetään virkamiehen esteellisyydestä. Esteellisyysperusteista säädetään hallintolain 28 §:n 1 momentin 1 - 7 kohdassa. Kohdan 1 mukaan virkamies on esteellinen, jos hän on asianosainen. Kohdan 7 mukaan virkamies on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu. Hallintolain 27 §:n mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen.

Kunnanvaltuuston antaman lausunnon mukaan Katja Törrönen on toiminut viran lisätietojen antajana siihen saakka, kun hän on 11.2.2016 jättänyt oman hakemuksena. Tämän jälkeen hän ei ole osallistunut asian käsittelyyn. Myös Törrönen itse on kertonut toimineensa tietojen antajana prosessin alussa, koska hän ei ollut ajatellut hakevansa virkaa. Haettuaan virkaa hän on jäävännyt itsensä.

Törrönen ei ole osallistunut asian käsittelyyn sen jälkeen, kun hän on itse hakenut virkaa eli tullut asianosaiseksi. Asiassa ei myöskään ole esitetty sellaisia erityisiä syitä, joiden perusteella luottamuksen Törrösen puolueettomuuteen tietojen antajana olisi tätä ennen katsottava vaarantuneen. Päätös ei siten ole syntynyt esteellisyyden vuoksi virheellisessä järjestyksessä.

Kunnanhallituksen toimivalta

Kuntalain (365/1995) 1 §:n 2 momentin mukaan kunnan päätösvaltaa käyttää asukkaiden valitsema valtuusto. Lain 14 §:n 1 momentin mukaan valtuusto voi johtosäännössä siirtää toimivaltaansa muille toimielimille.

Asiassa sovellettavan Pyhärannan kunnan hallintosäännön 24 §:n 2 momentin mukaan valtuusto päättää kunnanjohtajan valinnasta.

Hallintosäännön 28 §:n 2 momentin mukaan viran, johon valtuusto valitsee viranhaltijan, julistaa haettavaksi kunnanhallitus.

Hallintosäännön 30 §:n 1 ja 2 momentin mukaan viran kelpoisuusehdot päättää se viranomainen, jonka tehtäviin viran täyttäminen kuuluu. Henkilöstöltä vaadittavasta kelpoisuudesta pidetään erillistä luetteloa.

Hallinto-oikeudessa esitetyn selvityksen mukaan valtuusto ei ole ennen kunnanjohtajan viran haettavaksi julistamista päättänyt viran kelpoisuusvaatimuksista, vaan virka on julistettu haettavaksi ja sittemmin uudelleen haettavaksi kunnanhallituksen haettavaksi julistamisen yhteydessä päättämillä kelpoisuusvaatimuksilla.

Muut valitusperusteet

Kunnanhallituksen päätökset 18.1.2016 ja 22.2.2016 koskevat valmistelua, joten niistä ei voi erikseen valittaa. Päätökseen 18.1.2016 on virheellisesti liitetty oikaisuvaatimusohjaus. Tällä seikalla ei kuitenkaan ole merkitystä valtuuston päätöksen laillisuuden kannalta.

Kunnanhallituksen kokouksessa 22.2.2016 päätetyn uuden haun aikana tuli vain yksi uusi hakija, jota ei edes kutsuttu haastatteluun. Näin ollen sillä seikalla, kenen ehdotuksesta uuden haun päättymispäiväksi on päätetty 10.3.2016 eikä esityslistalla olleen päätösesityksen mukaisesti 3.3.2016, ei ole merkitystä valtuuston päätöksen laillisuuden kannalta.

A on valituksessaan väittänyt, että kunnanhallituksen kokouksessa 22.2.2016 ei ole käsitelty B:n tekemää ehdotusta. Tarkastetun pöytäkirjan mukaan kokouksessa ei ole tehty pohjaehdotuksesta poikkeavaa ehdotusta. Kunnanhallituksen tarkastettu pöytäkirja nauttii julkista luotettavuutta. A ei ole esittänyt sellaista selvitystä, jonka perusteella olisi syytä epäillä, että kunnanhallituksen kokouksessa olisi tältä osin menetelty virheellisesti.

Oikeudenkäyntikuluvaatimukset

Asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Säännöstä voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä. Yksityistä asianosaista ei saa velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta.

A:n valitus on hylätty. Näin ollen ei ole kohtuutonta, että hän joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

A ei ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta. A:ta ei näin ollen ole velvoitettava korvaamaan kunnan oikeudenkäyntikuluja. Asian lopputuloksesta huolimatta ei ole kohtuutonta, että Muukkonen saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Kuntalaki (365/1995) 1 § 2 momentti, 14 § 1 momentti, 52 § 2 momentti ja 90 § (1375/2007)

Kuntalaki (410/2015) 147 §

Hallintolaki 27 § 1 momentti ja 28 § 1 momentti

Pyhärannan kunnan hallintosääntö 24 § 2 momentti, 28 § 2 momentti sekä 30 § 1 ja 2 momentti

Hallintolainkäyttölaki 74 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ritva Isomoisio, Tiina Saari (eri mieltä) ja Veronica Storträsk, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A

on valituksessaan uudistanut asiassa aikaisemmin esittämänsä vaatimukset sekä vaatinut, että hallinto-oikeuden ja valtuuston päätökset kumotaan. Hän on lisäksi vaatinut, että Pyhärannan kunta määrätään korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa.

Vaatimustensa tueksi valittaja on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Pyhärannan kunnan hallintosäännön mukaan kunnanjohtajan viran kelpoisuusvaatimuksista päättäminen ja viran täyttäminen kuuluvat valtuuston toimivaltaan. Kunnanhallituksen toimivaltaan kuuluu vain viran haettavaksi julistaminen. Koska kunnanhallitus on toimivaltansa ylittäen päättänyt kelpoisuusvaatimuksista, valtuuston päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

Pyhärannan kunnanhallitus

on antanut selityksen, jossa on viitattu kunnanhallituksen hallinto-oikeudessa esittämään. Selityksessä kunnanhallitus on vaatinut, että valitus ja A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään, ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Valtuuston päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä, toimivaltaa ei ole päätöstä tehtäessä ylitetty eikä päätös ole lainvastainen. Valituksessa esitetty menettelyvirhe ei ole ainakaan vaikuttanut kunnanvaltuuston valituksenalaiseen päätökseen siten, että päätös tulisi kumota.

Pyhärannan kunnan hallintosäännössä ei ole määrätty kunnanjohtajan viran kelpoisuusvaatimuksista. Pyhärannassa kunnanvaltuuston vakiintunut toimintatapa on ollut, että hallintosäännön 30 §:stä poiketen kunnanhallitus on viran haettavaksi julistamisen yhteydessä määrittänyt viran kelpoisuusehdot. Kunnanhallitus on viranhakuilmoitusta julkaistessaan noudattanut kunnanvaltuuston päättämiä vakiintuneita kelpoisuusehtoja.

Valtuusto on toimittanut kunnanjohtajan virkavaalin ja valinnut virkaan yksimielisesti Muukkosen tietoisena siitä, että kunnanhallitus on vastoin hallintosääntöä päättänyt viran kelpoisuusehdoista. Valtuusto on hyväksynyt kelpoisuusvaatimukset toimittaessaan virkavaalin.

Hallinto-oikeuden päätös on oikea, tarkoituksenmukainen ja vastaa vakiintunutta oikeuskäytäntöä.

Valtuusto on vielä jälkikäteen vahvistanut, että Pyhärannan kunnanjohtajan kelpoisuusvaatimukset ovat samat kuin ne ovat olleet virkavaalissa, jossa Muukkonen on valittu kunnanjohtajaksi.

A

on antanut vastaselityksen, jossa on vaadittu, että Pyhärannan kunta velvoitetaan korvaamaan hänen kaikki prosessin aikana syntyneet oikeudenkäyntikulunsa korkoineen. Vastaselityksessä on myös vaadittu, että korkein hallinto-oikeus jättää ottamatta huomioon Pyhärannan kunnan selityksen ja hylkää siinä esitetyt vaatimukset sekä hankkii Pyhärannan kunnalta erillisen selvityksen kunnanjohtajan viran kelpoisuusehdoista päättämiseen liittyvästä toimintatavasta ja toimivaltasuhteista.

Vastaselityksessä on lisäksi esitetty muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätös on syntynyt äänestyksen jälkeen. Vähemmistöön jäänyt hallinto-oikeuden jäsen olisi kumonnut valtuuston päätöksen virheellisessä järjestyksessä syntyneenä sen johdosta, että kunnanhallitus oli ylittänyt toimivaltansa.

Hallinto-oikeuden enemmistön kanta ei perustu pelkkään laillisuusharkintaan. Perustelujen mukaan kunnanvaltuuston päätös olisi oikea, koska se on yksimielinen. Perustelujen mukaan yksimielisyydestä on aiheutunut myös se, että päättäessään yksimielisesti Matti Muukkosen valinnasta valtuusto on jälkikäteen hyväksynyt kelpoisuusvaatimukset. Kunnanvaltuuston päätöksen yksimielisyys on poliittinen päätös ja liittyy kuntalaisten itsehallinnon periaatteisiin. Itsehallinnon vuoksi valitusviranomaisen tutkimis- ja ratkaisuvaltaa on kunnallisvalitusasioissa rajoitettu. Tarkoituksenmukaisuusharkinta ei kuulu valitusviranomaisen tutkimis- tai ratkaisuvaltaan.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöksensä virheellisesti ja ylittänyt toimivaltansa.

Kunnanjohtajan viran kelpoisuusehdoista ei tee vakiintuneita vielä se, että kunnanjohtajan virkaa täytettäessä kunnanhallitus on ne määrittänyt hallintosäännön vastaisesti ja toimivaltansa toistuvasti ylittäen. Kelpoisuusehdot eivät muutoinkaan ole vakiintuneet. Voidaan kysyä, miksi kunnanvaltuusto hyväksyisi kelpoisuusehtoja vielä jälkikäteen virantäytön yhteydessä, jos ne vakiintuneen toimintatavan mukaan määrittelee kunnanhallitus.

Kunnanvaltuusto käyttää kunnassa ylintä päätösvaltaa. Sen tehtäviin ei kuulu alempien toimielimien tekemien päätösten hyväksyminen varsinkaan, jos niiden tekemät päätökset ovat valtuuston päätösten tai valtuuston hyväksymän kunnan hallintosäännön vastaisia.

Valtuuston jälkikäteinen hyväksyntä ei taannehtivasti oikeuta kunnanhallituksen aikaisempaa virheellistä menettelyä ja toimivallan ylitystä. Valtuusto voi ainoastaan palauttaa virheelliset päätökset uudelleen valmisteltaviksi ja päättää niistä vasta sitten, kun se itse katsoo valmistelun olevan riittävän laajaa ja laillista.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Pääasia

1.1 Asian selvittäminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Hallintolainkäyttölain 33 §:n 1 momentin mukaan valitusviranomaisen on huolehdittava siitä, että asia tulee selvitetyksi, ja tarvittaessa osoitettava asianosaiselle tai päätöksen tehneelle hallintoviranomaiselle, mitä lisäselvitystä asiassa tulee esittää.

Hallintolainkäyttölain 33 §:n 2 momentin mukaan valitusviranomaisen on hankittava viran puolesta selvitystä siinä laajuudessa kuin käsittelyn tasapuolisuus, oikeudenmukaisuus ja asian laatu sitä vaativat.

Hallintolainkäyttölain 51 §:n 1 momentin toisen virkkeen mukaan valitusviranomaisen tulee harkita kaikkia esiin tulleita seikkoja ja päättää, mihin seikkoihin ratkaisu voidaan perustaa.

Pyhärannan kunnanhallitus on antamassaan selityksessä lausunut A:n valituksen johdosta. Korkein hallinto-oikeus harkitsee asiaa ratkaistessaan itse, mikä merkitys kunnanhallituksen selitykselle on annettava osana asiassa saatua selvitystä.

Korkeimman hallinto-oikeuden käytettävissä on asiaa ratkaistaessa ollut myös asian aikaisemmissa käsittelyvaiheissa kertynyt asiakirja-aineisto. Asiakirjoista ilmenee muun ohella kunnanhallituksen käsitys kunnanjohtajan viran kelpoisuusehdoista päättämiseen liittyvästä toimintatavasta ja toimivaltasuhteista. Asiassa ei ole ilmennyt tarvetta asian selvittämiseksi pyytää Pyhärannan kunnalta lisäselvitystä mainituista seikoista.

1.2 Valtuuston päätöksen oikeudellinen arviointi

Pyhärannan kunnan hallintosäännön 24 §:n 2 momentin mukaan valtuusto päättää kunnanjohtajan valinnasta.

Hallintosäännön 30 §:n 1 momentin mukaan viran kelpoisuusehdot päättää se viranomainen, jonka tehtäviin viran täyttäminen kuuluu.

Kunnanjohtajan viran kelpoisuusvaatimuksista päättäminen on hallintosäännön edellä mainittujen määräysten mukaan kuulunut valtuuston toimivaltaan. Asiassa saadun selvityksen mukaan valtuusto ei kuitenkaan ole ennen kunnanjohtajan viran haettavaksi julistamista päättänyt viran kelpoisuusvaatimuksista. Sillä, että valtuusto on virkavalinnan jälkeen hyväksynyt kelpoisuusvaatimukset, ei myöskään ole nyt käsiteltävässä asiassa oikeudellista merkitystä.

Viran haettavaksi julistaminen on hallintosäännön mukaan kuulunut kunnanhallituksen toimivaltaan. Kunnanhallituksen toimivaltaan ei sen sijaan ole kuulunut viran haettavaksi julistamisen yhteydessä taikka muutoinkaan päättää viran kelpoisuusvaatimuksista. Kunnanhallitus on asiassa saadun selvityksen mukaan kuitenkin päättänyt myös kelpoisuusvaatimuksista viran haettavaksi julistamista koskevissa päätöksissään. Kunnanhallitus on näin ollen ylittänyt toimivaltansa.

Asiassa on kuitenkin otettava huomioon, että kunnanjohtajan viran hakuilmoitukset 20.1.2016 ja 25.2.2016 ovat keskenään yhtenevät ja vastaavat sitä hakuilmoitusta, kun kunnanjohtajan virka edellisen kerran vuonna 2015 oli haettavana. Asiassa saadun selvityksen mukaan näissä hakuilmoituksissa mainitut kelpoisuusvaatimukset ovat myös vastanneet kunnanvaltuuston tahtotilaa. Kunnanvaltuusto on tietoisena kunnanhallituksen päätöksistä ja hakuilmoituksista yksimielisesti päättänyt valita kunnanjohtajan virkaan Muukkosen. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että näissä oloissa valtuuston päätöstä ei ole kumottava valittajan esittämillä perusteilla.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta hänen oikeudenkäyntikuluistaan.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Timo Räbinä, Pekka Aalto ja Ari Wirén. Asian esittelijä Mika Paavilainen.