Supreme Administrative Court dismisses appeal regarding planning authority for residents outside municipality boundaries.

Asia

Yleiskaavan hyväksymistä koskeva valitus

Valittajat

A ja hänen asiakirjoista ilmenevät 59 asiakumppaniaan Tammelasta, Forssasta ja Jokioisilta

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 17.3.2017 nro 17/0089/2

Asian aikaisempi käsittely

Tammelan kunnanvaltuusto

on 14.12.2015 (§ 69) tekemällään päätöksellä hyväksynyt Sukula-Häiviän osayleiskaavan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus

on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt valitukset tutkimatta niiden valittajien osalta, joiden kotikunnaksi on ilmoitettu Forssa tai Jokioinen. Hallinto-oikeus on tutkinut valituksen muiden valittajien tekemänä ja hylännyt sen sekä vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Tutkimatta jättäminen

Maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 1 momentin mukaan kaavan ja rakennusjärjestyksen hyväksymistä koskevaan päätökseen haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin kuntalaissa säädetään. Säännös on tullut voimaan 1.2.2016. Aiemmin lain mukainen säännös oli saman sisältöinen.

Kuntalain (365/1995) 92 §:n 1 momentin mukaan oikaisuvaatimuksen ja kunnallisvalituksen saa tehdä se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa (asianosainen) sekä kunnan jäsen.

Kuntalain (365/1995) 4 §:n mukaan kunnan jäsen on:

1) henkilö, jonka kotikuntalaissa (201/94) tarkoitettu kotikunta kyseinen kunta on (kunnan asukas);

2) yhteisö, laitos ja säätiö, jonka kotipaikka on kunnassa; sekä

3) se, joka omistaa tai hallitsee kiinteää omaisuutta kunnassa.

Pääasia

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus.

Pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 pykälän 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset:

1) ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön;

2) maa- ja kallioperään, veteen, ilmaan ja ilmastoon;

3) kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin;

4) alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, yhdyskunta- ja energiatalouteen sekä liikenteeseen;

5) kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön;

6) elinkeinoelämän toimivan kilpailun kehittymiseen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.

Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.

Pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Saatu selvitys

Kaava-aluetta ja kaavan tavoitteita koskeva selvitys

Kaava-alue sijoittuu Tammelan luoteisosaan rajoittuen pohjoisosastaan Forssan kaupunkiin ja länsiosasta Jokioisten kuntaan. Alueen pinta-ala on noin 22,5 km

. Kaava-alueen läheisyyteen Forssan puolelle sijoittuu Kiimassuon jätteidenkäsittelyalue sekä tähän liittyvää teollisuutta. Kaava-alueen metsäisen pohjoispuolen ja soisen eteläpuolen väliin jää Sukulan kylän maisemallisesti arvokkaat peltoalueet ja Sukulan kylän rakennettu kulttuuriympäristö. Tiiviimmin rakennettu Häiviän kylä sijoittuu valtatien 2 välittömään läheisyyteen. Sukulan kylän pohjoisosassa on vuoden 2014 aikana aloitettu Sinipäänsuon turpeennosto. Kaava-alueelle sijoittuu myös ampumarata. Turpeennostolle ja ampumaradalla harjoitettavalle toiminnalle on myönnetty ympäristölupa.

Alueella on voimassa Kanta-Hämeen maakuntakaava 2006 ja sen 1. vaihepäivitys. Vaihemaakuntakaava on tullut lainvoimaiseksi nyt kyseessä olevilta osin korkeimman hallinto-oikeuden 10.11.2015 antamalla päätöksellä. Maakuntakaavassa Sukulan kylän pohjoispuoli on osoitettu jätteidenkäsittely- ja teollisuusalueeksi (EJ ja TT) Kiimassuon toimintojen laajenemista varten. Alueelle on osoitettu myös tuulivoima-alue. Somerontien varteen on osoitettu työpaikka-alueita (TP). Sukulan kylä on osoitettu maakunnallisesti merkittäväksi rakennetuksi kulttuuriympäristöksi ja Valtatie 2 varrelle on osoitettu uusi kylämäisen asumisen alue (AT).

Forssan kaupunginvaltuusto hyväksyi oman tuulivoimapuiston teemayleiskaavan toukokuussa 2014 ja Kiimassuon tuulivoima-asemakaavan elokuussa 2015. Teemayleiskaava on tullut lainvoimaiseksi korkeimman hallinto-oikeuden annettua asiassa ratkaisun 23.12.2016. Tuulivoima-asemakaava tuli lainvoimaiseksi korkeimman hallinto-oikeuden hylättyä valituslupahakemuksen 6.2.2017. Edellä mainitut päätökset yhdessä Tammelan kunnanvaltuuston hyväksymän tuulivoimapuiston teemayleiskaavan kanssa mahdollistavat yhteensä 10 tuulivoimalan puiston muodostumisen Tammelan ja Forssan rajalle.

Uuden Somerontien varrella on voimassa Tupasuon asemakaava-alue.

Kaavaselostuksen mukaan kaavatyön tavoitteena on mahdollistaa kyläalueiden monipuolinen, asujat ja ympäristön huomioon ottava kehitys, joka osaltaan täydentää ja luo perinteistä maalaismaista kylämaisemaa. Olemassa olevat lähtökohdat ja maavaraukset ovat ohjanneet suunnittelua. Sukulan kylän pohjoispuolelle sijoittuvat jätteidenkäsittelyalue ja sen laajenemistarpeet sekä tuulivoimapuistohanke on huomioitu kokonaisuuden ja etenkin maankäytön kannalta.

Kaavaratkaisu

Kaavassa on osoitettu Sukulan ja Häiviän kylien kohdalle kyläalue (AT). Lisäksi Häiviän kylän läheisyyteen on osoitettu kyläaluetta täydentävä alue. AT-merkinnät osoittavat kylämäisen asumisen alueet, joissa asuminen ja maatalouselinkeino lomittuvat toisiinsa. Laajojen yhtenäisten AT-merkintöjen lisäksi kylien läheisyyteen on osoitettu myös pienempiä alueita AT-merkinnöin. Häiviän kylän läheisyyteen on osoitettu myös kaupallisten palvelujen kyläalue (AT-1) ja kaupallisten palvelujen kyläaluetta täydentävä alue. Asuinpientalojen alueita (AP) ja uusia asuinpientaloalueita on osoitettu Häiviän alueelle sekä Sukulantien ja Somerontien risteysalueen tuntumaan. Kylien alueelle on osoitettu myös kulttuurihistoriallisesti merkittävät kyläalueet ja Sukulan kyläalueen itäpuolelle on osoitettu maisemallisesti arvokas peltoalue (MA).

Kaava-alueen pohjoisosaan on merkitty kuuden tuulivoimalan sijoituspaikat. Merkintä osoittaa tuulivoimaloiden sijoituspaikat, jotka on ratkaistu tuulivoiman teemayleiskaavassa 12.5.2014. Kaavassa on osoitettu tuulivoimalan melun vaikutusalue 40 dB (me-1) ja tuulivoimalan välkkeen ja varjostuksen vaikutusalue (sv-1). Kaavamääräysten mukaan tuulivoimaloiden melun, välkkeen ja varjostuksen aiheuttamat vaatimukset/rajoitukset uudelle maankäytölle alueella on huomioitava toimintaa alueelle muodostettaessa. Kaavassa osoitetut uudet asutusalueet sijoittuvat tuulivoima-alueeseen nähden jo olemassa olevan asutuksen taakse noin 1,3 kilometrin etäisyydelle lähimmästä tuulivoimalasta.

Kaava-alueen pohjoisosaan on osoitettu myös uusi ympäristövaikutuksiltaan merkittävä teollisuustoimintojen alue (TT) sekä nykyisiä ja uusia teollisuus- ja varastoalueita (TY). TY-merkintä osoittaa alueet, joilla ympäristö asettaa toiminnan laadulle erityisiä vaatimuksia, sillä alueiden läheisyydessä on ympäristövaikutuksille herkkiä toimintoja kuten asumista, lomailua, virkistystä tai luonto/suojeluarvoja. Kaavamääräyksen mukaan alueiden toiminnassa tulee varmistaa, ettei ympäristölle aiheudu kohtuutonta haittaa. Kaavamääräysten mukaan TT- ja TY -alueet tulee asemakaavoittaa ja liittää kunnallistekniseen vesi- ja viemäriverkkoon.

Asutukseen osoitettujen alueiden sekä EJT, EOJT, TY, TT ja tuulivoimaloiden sijoituspaikkojen väliin on kaavassa osoitettu maa- ja metsätalousvaltainen alue (M), jolla sallitaan maa- ja metsätalouteen liittyvä rakentaminen sekä haja-asutusluonteinen asuinrakentaminen.

Vaikutusten arviointi

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Selvitysten riittävyys

Tuulivoimayleiskaavoituksen yhteydessä on selvitetty muun ohella tuulivoimaloiden vaikutukset olemassa olevalle asutukselle. Hämeenlinnan hallinto-oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden päätöksissä on todettu, että tuolloin tuulivoimaloiden aiheuttaman melun osalta tehdyt selvitykset ovat olleet riittäviä asutukselle aiheutuvan haitan arvioimiseksi. Kaava-alueen pohjoisosaan osoitetulle maa-ainesten ottoalueelle on myönnetty ympäristölupa Sinipäänsuolla jo käynnissä olevaa turvetuotantoa varten. Kun otetaan huomioon, että nyt kyseessä olevalla osayleiskaavalla uutta asutusta on sijoitettu olemassa olevaa asutusta etäämmälle tuulivoimaloista ja turvetuotantoalueesta, edellä mainittujen toimintojen vaikutuksia asutukselle ei ole ollut tarpeen tarkemmin selvittää.

Jätteenkäsittelyn ja sitä hyödyntävän teollisuuden alueet on osoitettu kaava-alueen pohjoisosaan jo olemassa olevan Kiimassuon jätteenkäsittelyalueen läheisyyteen. Näiden sekä teollisuuteen osoitettujen alueiden käyttöön ottaminen edellyttää asemakaavoitusta, jolloin tarkemmin selvitetään alueelle tulevat toiminnot sekä niiden sopeutuminen muuhun maankäyttöön. Kun lisäksi otetaan huomioon edellä mainittujen alueiden etäisyys asutukseen osoitetuista alueista, päätöstä ei ole syytä kumota selvitysten riittämättömyyteen liittyvällä valitusperusteella näiltäkään osin.

Kaavaratkaisun lainmukaisuus

Lainvoimaisella tuulivoimayleiskaavalla on ratkaistu tuulivoimaloiden sijoittuminen nyt kyseessä olevan kaava-alueen pohjoisosaan eikä valituksenalainen päätös voi tulla kumottavaksi sillä perusteella, että tuulivoimaloiden sijoituksessa ei ole otettu huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaisia sisältövaatimuksia tuulivoiman osalta suhteessa olemassa olevaan asutukseen ja muuhun olemassa olevaan maankäyttöön. Nämä seikat on ratkaistu tuulivoimayleiskaavassa. Sen sijaan nyt kyseessä olevassa asiassa tulee ratkaistavaksi täyttääkö kaava maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaiset vaatimukset alueelle osoitetun uuden maankäytön osalta.

Uudet asumiseen osoitetut alueet sijoittuvat noin 1,3 kilometrin etäisyydelle lähimmästä tuulivoimalasta. Alueet sijoittuvat jo olemassa olevaa asutusta kauemmaksi tuulivoimaloista. Tähän nähden voidaan kaavaratkaisun tältä osin katsoa aiempien selvitysten perusteella täyttävän terveellistä ja turvallista elinympäristöä koskevat yleiskaavan sisältövaatimukset.

Kaava-alueen pohjoisosaan on osoitettu jätteenkäsittelylle ja sitä hyödyntävälle toiminnalle alueita. Kun otetaan huomioon alueen etäisyys Sukulan kylän maisemallisesti arvokkaista peltoalueista ja kulttuurihistoriallisesti merkittävistä kyläalueista sekä niiden väliin jäävä metsäinen saareke, kaavassa on riittävästi otettu huomioon rakennetun ympäristön ja maiseman vaaliminen.

Osa edellä mainitulle EJT/EOJT-alueelle suunnitellusta toiminnasta aiheuttaa ympäristölle haittoja. Kyse on kuitenkin jo toiminnassa olevan jätteenkäsittelylaitoksen laajentamisesta alueelle, joka on myös maakuntakaavassa varattu tätä toimintaa varten. Kun lisäksi otetaan huomioon alueen etäisyys asutuksesta kaava täyttää tältäkin osin maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentissa säädetyt edellytykset.

Alueelle tulevien uusien laitosten osalta suojaetäisyydet tuulivoimaloihin ja asutukseen on voitu jättää tarkemmin selvitettäviksi hankkeiden toteuttamisen ja asemakaavoituksen yhteydessä. Kaava ei aiheuta maanomistajille kohtuutonta haittaa.

Kunnalla on itsehallintonsa puitteissa oikeus päättää alueensa käyttämisestä ja määrätä lainsäädännön asettamissa rajoissa siitä, minkälainen kaava alueelle laaditaan. Hallinto-oikeus ei voi kumota kunnanvaltuuston hyväksymää lainmukaista kaavaa sillä perusteella, että toisenlainen kaavaratkaisu olisi valittajien käsityksen mukaan tarkoituksenmukaisempi. Kaavapäätös ei ole valituksissa esitetyillä perusteilla lainvastainen.

Oikeudenkäyntikulut

Asian lopputulokseen nähden ei ole kohtuutonta, että valittajat joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007)

Kuntalaki 147 §

Maankäyttö- ja rakennuslaki 35 § ja 41 §

Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti ja 74 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ulla-Maarit Heljasvuo, Elina Tanskanen ja Paula Pihlava, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset kumotaan. Tammelan kunta on velvoitettava korvaamaan muutoksenhakijoiden oikeudenkäyntikulut korkoineen.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Sukulan kylän pohjoispuolelle ja Häiviän kylän länsipuolelle on valituksenalaisessa osayleiskaavassa osoitettu uusi jätteenkäsittelyn ja sitä hyödyntävän teollisuuden alue (EJT). Kaava-alueen pohjoisosaan on sijoitettu myös maa-aineisten ottoalue (EOJT), joka osoittaa Sinipäänsuon turpeennostoalueen, jota turpeennoston päätyttyä voidaan käyttää jätteitä käsittelevään toimintaan. Kaavassa on lisäksi osoitettu turpeennostosta aiheutuvan näkyvän pölyn leviämisalue (sv-2) ja turpeennostosta aiheutuvien näkymättömien pienhiukkasten leviämisalue (sv-3).

Kaavaratkaisu määrittää lähtökohtaisesti EJT- ja EOJT-varausten sijainnin, joten alueelle tulevien uusien laitosten suojaetäisyyksiä tuulivoimaloihin ja asutukseen ei voida jättää tarkemmin selvitettäväksi vasta hankkeiden toteuttamisen ja asemakaavoituksen yhteydessä. EJT- ja EOJT-toimintojen ja tuulivoimatuotannon yhteisvaikutukset aiheuttavat maanomistajille kohtuutonta haittaa.

Koska kaavassa osoitettujen EJT- ja EOJT-alueiden vaikutusalue on todennäköisesti esitettyä laajempi, valitusoikeus tulee myöntää myös kuntarajan ulkopuolella oleville valittajille. Osayleiskaavan vaikutukset ja vaikutusriskit ulottuvat vähintäänkin valituksessa mukana olevien muutoksenhakijoiden kiinteistöille.

Kaava-alueelle kohdistuvia riskejä tarkasteltaessa tulee ottaa pienhiukkasten leviämisen lisäksi huomioon myös tuulivoimatuotannosta aiheutuva tulipaloriski sekä voimaloiden lavoista irtoavista osista tai jäästä aiheutuvat riskit. Sellaisille aluevarauksille, joille osoitettuun toimintaan liittyy riski pienhiukkasten leviämisestä tai esimerkiksi tulipalon vaara, on määritettävä riittävä suojaetäisyys.

Tammelan kunnanhallitus on antanut selityksen, jossa se on viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt valituksen ja oikeudenkäyntikuluvaatimuksen hylkäämistä.

A ja hänen asiakumppaninsa

ovat antaneet vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. A:n ja hänen asiakumppaneidensa oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ja hänen asiakumppaneilleen ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Hannu Ranta, Mika Seppälä, Petri Helander ja Kari Tornikoski. Asian esittelijä Petri Hellstén.