Supreme Administrative Court dismisses appeal against waste board decision allowing owner-organized waste transport.

Asia

Jätteenkuljetuksen järjestämistä koskeva valitus

Valittaja

A ja B

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 20.11.2017 nro 17/0495/2

Asian aikaisempi käsittely

Forssan jätelautakunta

on päätöksellään 30.8.2016 (§ 52) päättänyt, että Euran kunnan alueella jatketaan Säkylän jätelautakunnan kokouksessa 17.12.2013 päättämää kiinteistön haltijan järjestämää jätteenkuljetusta. Päätös koskee kunnan vastuulla olevia yhdyskuntajätteitä lukuun ottamatta kunnan vastuulla olevia sako- ja umpikaivolietteitä, joista tehdään päätös myöhemmin.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus

on, siltä osin kuin nyt on kysymys, valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n ja B:n valituksen jätelautakunnan päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Jätelain 35 §:n 2 momentin mukaan kiinteistöittäinen jätteenkuljetus on järjestämistavasta riippumatta järjestettävä niin, että tarjolla on jätteen kuljetuspalveluja kattavasti ja luotettavasti sekä kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin.

Jätelain 37 §:n 1 momentin mukaan kunta voi päättää, että kiinteistöittäinen jätteenkuljetus järjestetään kunnassa tai sen osassa siten, että kiinteistön haltija sopii siitä jätteen kuljettajan kanssa (kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus), jos:

1) näin järjestetty jätteenkuljetus täyttää 35 §:n 2 momentissa säädetyt edellytykset;

2) jätteenkuljetus edistää jätehuollon yleistä toimivuutta kunnassa, tukee jätehuollon alueellista kehittämistä eikä aiheuta vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle;

3) päätöksen vaikutukset arvioidaan kokonaisuutena myönteisiksi ottaen erityisesti huomioon vaikutukset kotitalouksien asemaan sekä yritysten ja viranomaisten toimintaan.

Jätelain esityöt

Hallituksen esityksessä jätelaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 199/2010 vp) todetaan yleisperustelujen kohdassa 3.1.3 (Kunnan vastuulla olevan jätteen kuljetuksen järjestäminen), että ehdotuksen mukaan kunnalla säilyisi edelleen vuoden 1993 jätelain sopimusperusteisen jätteenkuljetuksen kaltainen mahdollisuus järjestää vastuulleen kuuluvien yhdyskuntajätteiden kuljetus kunnan tietyllä alueella siten, että kiinteistön haltija sopii siitä jätteen kuljettajan kanssa (kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus). Kuljetusjärjestelmään liittyvän kunnan päätöksenteon edellytyksiä kuitenkin täsmennettäisiin ja lakiin lisättäisiin säännökset kuljetusten seurannan ja valvonnan tehostamiseksi.Hallituksen esityksessä todetaan tähän liittyen edelleen, että vuoden 1993 jätelaissa olevaa ja ehdotuksessa säilytettyä kunnan mahdollisuutta valita kahden jätteenkuljetusjärjestelmän välillä voidaan lähtökohtaisesti pitää kunnan itsehallintoa tukevana ratkaisuna.

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 35 §:n 2 momentin kohdalla, että vaatimus palvelun kohtuullisuudesta ja syrjimättömyydestä tarkoittaisi muun ohella sitä, että eri asiakkaita, asiakasryhmiä tai eri alueita ei saisi asettaa esimerkiksi palvelun hinnoittelussa perusteettomasti toisistaan poikkeavaan asemaan. Mahdollista määräävää markkina-asemaa ei saisi käyttää kilpailunrajoituslain vastaisesti hinnoittelussa hyväksi.

Hallituksen esityksessä todetaan kiinteistön haltijan järjestämää jätteenkuljetusta koskevan 37 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa, että kunnan olisi tehtävä asiasta kuntalain mukainen hallintopäätös. Toisin kuin vuoden 1993 jätelaissa säädetään, päätös voitaisiin kuitenkin tehdä vain, jos pykälän 1 momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Kunnan päätösvallan rajaaminen ehdotetulla tavalla olisi tarpeen sen varmistamiseksi, että kunta varmistuu 32 §:ssä vastuulleen säädetyn jätteen osalta jätteenkuljetuspalvelujen saatavuudesta, laadukkuudesta ja toimivuudesta myös silloin, kun kuljettajan valinta jätetään ehdotetun pykälän mukaisesti kiinteistön haltijan päätettäväksi.

Edelleen hallituksen esityksessä todetaan, että 37 §:n 1 momentin 3 kohdan osalta, että arvioitavia seikkoja olisivat muun muassa vaikutukset eri toimijoiden jätehuoltokustannuksiin ja työmäärään. Kokonaisarviossa kunta voisi painottaa niitä tekijöitä, joita se pitää alueellisesti tärkeinä näkökohtina.

Hallituksen esityksen 37 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan myös, että vuoden 1993 jätelaissa olevaa kunnan mahdollisuutta määrätä ehtoja kuljetuksesta perittävästä kohtuullisesta ylimmästä maksusta taikka alueesta, jolla kuljettajan on tarjottava kuljetuspalvelua, ei lakiin ehdoteta sisällytettäviksi, koska mainitut seikat tulevat otetuiksi huomioon 1 momentin mukaisten edellytysten täyttymisen arvioinnissa ja seurannassa.

Hallituksen esityksen 37 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan edelleen, että ehdotetut kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen käyttöönoton edellytykset olisivat tiukemmat kuin vuoden 1993 jätelain mukaisen sopimusperusteisen jätteenkuljetuksen käyttöönoton edellytykset. Tämä olisi tarpeen erityisesti kiinteistön haltijoiden oikeussuojan turvaamiseksi. Jätteenkuljetuksen järjestäminen 37 §:n mukaisesti johtaa siihen, että kiinteistön haltija on velvollinen tekemään sopimuksen jätteen kuljettamisesta. Se lisää kiinteistön haltijan velvollisuuksia verrattuna kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen.

Asiassa saatu selvitys

Säkylän kunnan jätelautakunnan päätöksellä 17.12.2013 § 15 Euran kunnan alueella on nyt kyseessä olevien jätteiden osalta käytössä kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus.

Jätelautakunnan kokouksissa on todettu, että jätteenkuljetusrekisterin keskeneräisyyden johdosta tarkkaa sopimustilannetietoa ei ole saatavissa.Jätehuoltoviranomaisen alaiset työntekijät ovat kuitenkin selvittäneet kiinteistöjen ja yrittäjien välistä sopimustilannetta. Myös hinta ja palvelutietoja on selvitetty. Keskihinnat vastaavat melko hyvin Jätelaitosyhdistyksen vuoden 2015 keskivertohintoja. Käytössä on pääasiallisesti astiakohtaiset sopimushinnat, 4,50 - 17,71 euroa.

Asiakirjoista ilmenee, että Eurassa asuu 12 131 henkilöä. Alueen pinta-ala on 630 neliökilometriä. Eurassa on 5 114 vakituisena asuntona ja 857 vapaa-ajan asuntona käytettyä kiinteistöä

.

Alueella toimii neljä kuljetusyrittäjää. Päätöksestä ilmenee, että Euran kunnan alueella ei ole käytössä paikkaavaa järjestelmää ja että jätehuoltoviranomaisen ja kuljetusyritysten välinen yhteistyö on ollut aktiivista.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Jätelautakunnan toimivaltaan kuuluu päättää siitä, järjestetäänkö kiinteistöittäinen jätteenkuljetus kunnassa tai sen osassa kunnan vai kiinteistön haltijan järjestämänä jätteenkuljetuksena. Päätöksentekijän harkintavaltaa jätteenkuljetusjärjestelmää valittaessa on kuitenkin uudella jätelailla rajoitettu. Edellytykset kiinteistön haltijan järjestämään jätteenkuljetukseen siirtymiselle ovat tiukemmat kuin vanhan jätelain mukaiset edellytykset. Laki ei kuitenkaan edellytä, että valittaessa kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetusjärjestelmä sen tulisi olla parempi kuin kunnan järjestämä jätteenkuljetus. Sen sijaan ennen päätöksen tekemistä tulee varmistua, että uuden jätelain 37 §:n 1 momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Näiden edellytysten ja samalla päätöksen lainmukaisuuden arvioimiseksi on voitava varmistua siitä, että päätöstä tehdessä on ollut olemassa hallintolain 31 §:n 1 momentissa tarkoitetut asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Jätelautakunnan päätöksentekoa varten on selvitetty jätelain 37 §:n mukaisten vaatimusten täyttymistä alueella. Selvitys on sisältänyt asianmukaisia perustietoja jätteenkuljetuksesta sekä yksityiskohtaisempaa tarkastelua alueen olosuhteista. Selvityksiä on pidettävä riittävinä.

Jätehuoltoviranomaisen selvityksen perusteella jätteenkuljetuspalveluja on ollut tarjolla alalla tavanomaisin hinnoin. Kunnan alueella toimii neljä jätteenkuljetusyritystä eikäviranomaisten tietoon ole tullut tilanteita, joissa asukas ei olisi saanut yrittäjiltä tyhjennyspalveluita. Asiassa ei ole ilmennyt, että eri alueita olisi palvelun hinnoittelussa asetettu perusteettomasti toisistaan poikkeavaan asemaan. Edellä esitetyn perusteella alueella on tarjolla jätteenkuljetuspalveluja kattavasti ja luotettavasti sekä kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin.

Kiinteistönhaltijan ja yrityksen välisin sopimuksin hoidetusta jätteenkuljetuksesta on alueelta kertynyt kokemuspohjaista tietoa. Asiassa ei ole ilmennyt, että kiinteistön haltijan järjestämästä jätteenkuljetuksesta olisi aiheutunut vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle. Valtaosa alueen kiinteistöistä on tehnyt sopimuksen jätteenkuljetuksesta yksityisen yrittäjän kanssa vaikkakin asukaskyselynä tehtyyn selvitykseen on liittynyt vastausprosentin alhaisuuden vuoksi joitakin epävarmuustekijöitä. Jätelautakunnan näkemyksen mukaan jätteenkuljetus alueella on ollut toimivaa ja myös yrittäjät ovat osoittaneet kiinnostusta alueellisen jätehuollon kehittämiseen. Päätöksen on katsottava edistävän jätehuollon yleistä toimivuutta kunnassa.

Arvioitaessa täyttyykö jätelain 37 §:n 1 momentin 3 kohdan edellytys, tulee ottaa huomioon, että lautakunnalla on harkintavaltaa sen suhteen kuinka eri tekijöitä painotetaan. Vaikka asiassa on tuotu esiin seikkoja, jotka puoltavat kunnan järjestämän jätteenkuljetuksen valintaa, ei asiakirjoista ilmene sellaisia seikkoja, joiden nojalla voitaisiin todeta, että päätöksen vaikutukset kokonaisuutena arvioituna eivät ole myönteisiä ottaen erityisesti huomioon vaikutukset kotitalouksien asemaan sekä yritysten ja viranomaisten toimintaan. Asiaa ei ole syytä arvioida toisin yksinomaan siitä syystä, ettei valvontarekisteriä ole vielä kaikilta osin saatu toimintaan tai että viranomaisvalvonta on hankalampaa ja riski laittoman jätteenkäsittelyn aiheuttamista haitoista on kiinteistönhaltijan järjestämässä jätteenkuljetuksessa yleisesti suurempi.

Laissa säädetyt edellytykset kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen käyttöön ottamisesta ovat olleet olemassa eikä päätöstä ole valituksessa esitetyillä perusteilla syytä kumota.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 90 § 2 momentti (1375/2007)

Kuntalaki 147 §

Jätelaki 32 § 1 momentti 1 kohta, 35 § 1 momentti, 36 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Eija Mäkelä, Elina Tanskanen ja Paula Pihlava, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja B

ovat valituksessaan vaatineet, että Hämeenlinnan hallinto-oikeuden ja Forssan jätelautakunnan päätökset kumotaan.

Vaatimustensa tueksi A ja B ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on perustanut ratkaisunsa kuntien viranomaisten ja jätehuoltolautakunnan näkemyksiin siitä, kuinka jätteenkuljetus alueella on toiminut sekä jätehuoltoviranomaisen käytössä olevaan kokemuspohjaiseen tietoon. Näiden tietojen perusteella tehdyn päätöksen on arvioitu olevan riittävästi selvitetty ja edistävän jätehuollon yleistä toimivuutta Eurassa.

Jätelain vaatimusten täyttymisen arvioinnin olisi tullut perustua asiasta tehtyihin riittäviin selvityksiin. Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisun KHO 2016:19 mukaan kuljetusjärjestelmän valintaa koskevan päätöksen lainmukaisuudesta ei voisi varmistua pelkästään sillä perusteella, miten käytössä ollut sopimusperusteinen jätteenkuljetusjärjestelmä on viranomaisen arvion mukaan toiminut.

Selvitysten on osoitettava, että jätelaissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Selvityksessä tulee kuvata päätöksen kohteena olevia alueita riittävän yksityiskohtaisesti ja niin, että kysymyksessä oleviin jätelajeihin liittyvät erityispiirteet huomioidaan. Huomiota tulee kiinnittää niihin alueen ominaisuuksiin, joilla on merkitystä jätteenkuljetuksen ja sen kustannusten tai toimivuuden kannalta. Myös kuljetuspalveluista perittävät maksut ovat huomioon otettava seikka. Nykyisen järjestelmän toimivuus ja lain mukaisuus ovat suurelta osin selvittämättä. Kunnan järjestämä jätteenkuljetus on ensisijainen verrattuna kiinteistön haltijan järjestämään jätteenkuljetukseen.

Alueellista selvitystä kuljetuspalvelujen kohtuullisuudesta ja syrjimättömyydestä ei ole tehty. Johtopäätös jätehuoltopalvelujen saatavuudesta perustuu siihen, että alueella toimii neljä jätteenkuljetusyritystä. Jätelautakunnan selvityksestä ei käy ilmi palvelutarjonnan saatavuus erilliskerättävien jätteiden, kuten biojätteiden, osalta. Tosiasiallisesti kuljetuspalveluja ei ole tarjolla päätöksessä esitetyssä laajuudessa.

Hallinto-oikeuden mukaan asiassa ei ole ilmennyt, että eri alueita olisi palveluiden hinnoittelussa asetettu perusteettomasti toisistaan poikkeavaan asemaan. Näkemys perustuu jätehuoltoviranomaisen selvitykseen, jossa on todettu astiakohtaisten sopimushintojen vaihtelevan välillä 4,50 - 17,71 euroa. Suuri vaihteluväli viranomaisen tietoon tulleissa hinnoissa kertoo siitä, että saman kunnan asukkaat ovat perusteettomasti toisistaan poikkeavassa asemassa.

Palveluiden on todettu olevan kattavia, koska tietoon ei ole tullut tilanteita, joissa asukas ei olisi halutessaan saanut tehtyä jätteenkuljetussopimusta. Jätelain edellytysten täyttymisen kannalta ongelmallisia ovat kuitenkin ne kiinteistöt, jotka ovat vapaaehtoisesti jääneet jätteenkuljetuksen ulkopuolelle. Viranomainen ei valvontarekisterin puuttuessa pysty ryhtymään toimenpiteisiin näiden kiinteistöjen osalta eikä asukkaiden kohtelu ole syrjimätöntä. Eurassa vain 47 kiinteistöä on ilmoittanut olevansa ilman jätteenkuljetussopimusta. Kuitenkin vuonna 2016 jätehuoltoviranomainen on Euran, Säkylän ja Huittisten alueella lähettänyt 3 000 selvityskirjettä kiinteistöille, joiden liittymisestä jätteenkuljetukseen ei ole tietoa. Tällä perusteella jätteenkuljetuksen ulkopuolella olevien kiinteistöjen määrä on suurempi kuin hallinto-oikeus on arvioinut.

Kiinteistön haltijan järjestämässä jätteenkuljetuksessa mahdollisuus edistää jätehuollon toimivuutta on rajallinen verrattuna kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen, jossa kaikki kiinteistöt liitetään automaattisesti jätteenkuljetukseen. Sopimusperusteinen jätteenkuljetus mahdollistaa jätehuollon järjestämisen jätehuoltomääräysten vastaisesti. Jätelautakunta ei ole päätöksenteon yhteydessä arvioinut sopimusperusteisen järjestelmän mahdollistaman ohivirtauksen merkitystä jätteenkäsittelykokonaisuuden hallinnassa. Tällaisia ohivirtauksia on viranomainen todennut tapahtuvan Euran alueella esimerkiksi energiajätteen osalta. Kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen myönteisiä vaikutuksia jätehuollon kehittämiselle ei päätöksestä ole löydettävissä.

Hallinto-oikeuden mukaan kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen vaikutusta viranomaistoimintaan ei ole syytä arvioida kielteiseksi vain siitä syystä, ettei jätteenkuljetusrekisteriä vielä ole saatu toimimaan. Nykyoloissa jätehuoltoviranomainen ei pysty huolehtimaan sille laissa annettujen seurantavelvoitteiden hoitamisesta.

Jätelain mukaisesti päätöksen vaikutukset tulee voida perustellusti arvioida kokonaisuudessa myönteisiksi. Jätelautakunnan ja hallinto-oikeuden ratkaisuissa tuodaan esille useita epäkohtia, joiden perusteella tämä vaatimus ei täyty. Yksilön valinnanvapauden mahdollistaminen ei yksinään voi muodostaa jätelaissa tarkoitettua kokonaisuutta.

Eurassa 240 litran jäteastian keskimääräinen tyhjennyshinta oli selvityksen mukaan 6,95 euroa ja 600 litran astian tyhjennyshinta keskimäärin 17,21 euroa. Jätelaitosyhdistyksen vuonna 2015 tekemän selvityksen mukaan keskimääräiset hinnat Suomessa olivat 240 litran astialle 7,00 euroa ja 660 litran astialle 17,72 euroa. Euran alueella perittävät hinnat vastasivat hyvin valtakunnan keskimääräisiä hintoja eikä hintojen perusteella voida todeta asukkaita asetetun toisistaan poikkeavaan asemaan.

Jätteenkuljetusrekisterin päivitystyö on ollut kesken vuonna 2016. Uusi ohjelmisto otettiin käyttöön vuoden 2017 alusta. Keskeneräisen päivitystyön vuoksi jätelautakunnalla ei ole ollut käytettävissään ajantasaista sopimustilannetta massatietona jätteenkuljetusjärjestelmän valintaa koskevan päätöksen tekohetkellä. Jätelautakunta on kuitenkin voinut seurata jätehuoltotilanteen kehitystä sekä yksittäisten kiinteistöjen tilannetta. Jätehuoltoviranomainen tarkkailee tehtyjen jätteenkuljetussopimusten tilannetta ja tiedottaa järjestämisvelvollisuudesta niitä kiinteistöjä, joilla ei ole sopimusta. Jos sopimusta ei tästä huolimatta tehdä, asia siirretään kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle, joka voi tarvittaessa hallintopakkokeinojen avulla puuttua tilanteeseen.

Euran kunnan alueella ei ole rajattu alueita kiinteistöittäisen jätteenkuljetuksen ulkopuolelle eikä alueella ole käytössä niin sanottua kunnan järjestämää paikkaavaa jätteenkuljetusta. Jätehuoltomääräysten mukainen kimppa-astia voi sijaita jopa viiden kilometrin päässä kiinteistöltä. On spekulaatiota väittää, että alueella olisi paljon vapaa-ajan kiinteistöjä, joille olisi mahdotonta järjestää kiinteistöittäistä jätteenkuljetusta. Jäteastioiden tyhjennysvälien noudattamista ja jätteen toimituspaikkoja voidaan valvoa jätteenkuljettajien ilmoittamien tietojen perusteella.

A ja B

ovat antaneet vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Hanna Lehtinen.