Supreme Administrative Court dismissed appeal against municipal council's school closure decision despite tied vote.

Asia

Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittaja

Liedakkalan koulun vanhempainyhdistys ry

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 27.6.2016 nro 16/0193/1

Asian aikaisempi käsittely

Keminmaan kunnanvaltuusto

on 10.12.2015 tekemällään päätöksellä (§ 90) hyväksynyt Keminmaan kunnan talous- ja toimintasuunnitelman vuosille 2016 - 2018. Talous- ja toimintasuunnitelman käyttötalousosaan kohtaan 2.6.3 Koulutuspalvelut yhtenä keskeisenä toiminnallisena tavoitteena suunnitelmakaudelle 2016 - 2018 sisältyy Liedakkalan koulun toiminnan päättäminen 5.6.2016 ja oppilaiden sijoittaminen Kirkonmäen kouluun sekä vakinaisen henkilöstön sijoittaminen muihin alakouluihin.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus

on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Liedakkalan koulun vanhempainyhdistys ry:n valituksen kunnanvaltuuston päätöksestä ja asian näin päättyessä yhdistyksen vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta ja täytäntöönpanon kieltämisestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Asian taustaa

Kunnanhallitus on 10.2.2015 päättänyt, että valtuuston 2.10.2014 hyväksymä Keminmaan kunnan talouden sopeuttamisohjelma (jäljempänä myös sopeuttamisohjelma) päivitetään vuosiksi 2016 ja 2017. Sivistyslautakunta on suoritetun valmistelun jälkeen 26.8.2015 (§ 162) hyväksynyt vuosille 2016 ja 2017 laaditun Keminmaan kunnan talouden sopeuttamisohjelman muut toimenpiteet mutta päättänyt tehdä ohjelmaan muun ohella muutoksen siitä, että Liedakkalan koulun toiminta lakkaa 5.6.2016 lukien. Kunnanhallitus on 7.9.2015 (§ 370) päättänyt esittää valtuustolle, että se hyväksyy sopeuttamisohjelman vuosille 2016 ja 2017. Kunnanhallitus on esittänyt Liedakkalan koulun lakkauttamista sivistyslautakunnan esittämällä tavalla.

Kunnanhallitus on 7.9.2015 (§ 372) käsitellessään Perussuomalaisten valtuustoryhmän jättämää valtuustoaloitetta Liedakkalan koulun toiminnan lakkauttamisesta ja koulun oppilaiden siirtämisestä Kirkonmäen koululle vuoden 2016 alusta lukien päättänyt siirtää aloitteen sivistyslautakunnan käsiteltäväksi ja todennut, että lautakunnan tulee käsittelyn yhteydessä:

- selvittää ja valmistella Liedakkalan koulun toiminnan lakkauttaminen 5.6.2016 lukien sivistyslautakunnan 26.8.2015 § 162 päättämällä tavalla ja oppilaiden siirtäminen kunnan muulle koululle,

- selvittää Liedakkalan koulun lakkauttamisesta koituvat säästöt sivistystoimelle sekä yhdessä teknisen toimen kanssa lakkauttamisesta koituvat säästöt kunnan kiinteistömenoissa,

- järjestää asian uudelleen esille ottamisesta johtuen tiedotustilaisuus Liedakkalan koulun oppilaiden huoltajille ja kyläläisille syyskuussa 2015 sekä tiedottaa asian käsittelyn vaiheista riittävällä tavalla Liedakkalan koulun oppilaiden huoltajille sekä kyläläisille,

- tehdä selvitysten perusteella esitys Liedakkalan koulun toiminnan päättämisestä vuoden 2016 talousarvioesityksen valmistelun yhteydessä.

Valtuusto on käsitellessään sopeuttamisohjelman päivitystä 17.9.2015 (§ 69) päättänyt rajata Liedakkalan koulun lakkautusasian sopeuttamisohjelman käsittelyn ulkopuolelle ja siirtää lakkautusasian käsittelyn valtuuston seuraavaan kokoukseen. Valtuusto on muutoin pöytäkirjasta ilmenevin muutoksin hyväksynyt sopeuttamisohjelman päivityksen.

Kunnanhallitus on 1.12.2015 (§ 507) esittänyt Keminmaan kunnan talous- ja toimintasuunnitelman 2016 - 2018 valtuuston hyväksyttäväksi. Talous- ja toimintasuunnitelman käyttötalousosassa kohdassa 2.6.3 Koulutuspalvelut yhtenä keskeisenä toiminnallisena tavoitteena suunnitelmakaudelle 2016 - 2018 on mainittu Liedakkalan koulun toiminnan päättäminen 5.6.2016 ja oppilaiden sijoittaminen Kirkonmäen kouluun sekä vakinaisen henkilöstön sijoittaminen muihin alakouluihin.

Asian valmistelun virheellisyyttä ja puutteellisuutta koskevat väitteet

Vaikuttamismahdollisuuksien varaaminen ja tiedottaminen

Kuntalain (365/1995) 27 §:n 1 momentin mukaan valtuuston on pidettävä huolta siitä, että kunnan asukkailla ja palvelujen käyttäjillä on edellytykset osallistua ja vaikuttaa kunnan toimintaan. Saman pykälän 2 momentin mukaan osallistumista ja vaikuttamista voidaan edistää erityisesti muun muassa tiedottamalla kunnan asioista ja järjestämällä kuulemistilaisuuksia sekä selvittämällä asukkaiden mielipiteitä ennen päätöksentekoa. Kuntalain (365/1995) 29 §:n 1 momentin mukaan kunnan on tiedotettava asukkailleen kunnassa vireillä olevista asioista, niitä koskevista suunnitelmista, asioiden käsittelystä, tehdyistä ratkaisuista ja niiden vaikutuksista. Kunnan on laadittava tarvittaessa katsauksia kunnan palveluja, taloutta, ympäristönsuojelua ja maankäyttöä koskevista asioista. Asukkaille on myös tiedotettava, millä tavoin asioista voi esittää kysymyksiä ja mielipiteitä valmistelijoille ja päättäjille.

Hallintolain 41 §:n 1 momentin mukaan jos asian ratkaisulla voi olla huomattava vaikutus muiden kuin asianosaisten elinympäristöön, työntekoon tai muihin oloihin, viranomaisen tulee varata näille henkilöille mahdollisuus saada tietoja asian käsittelyn lähtökohdista ja tavoitteista sekä lausua mielipiteensä asiasta. Saman pykälän 2 momentin mukaan asian vireilläolosta ja vaikuttamismahdollisuuksien käyttämisestä on ilmoitettava asian merkityksen ja laajuuden kannalta sopivalla tavalla.

Asiakirjoista ilmenee, että valmisteltaessa Liedakkalan koulun mahdollista lakkauttamista kunnan talous- ja toimintasuunnitelman 2016 - 2018 valmistelun yhteydessä on koulun oppilaiden vanhemmille ja kyläläisille järjestetty tiedostustilaisuudet 28.9.2015 ja 16.11.2015. Tilaisuuksissa on annettu tietoa koulun toiminnan lakkaamiseen liittyvästä päätöksenteosta ja siitä syntyvistä sivistyslautakunnan ja teknisen lautakunnan säästöistä. Tilaisuuksissa niihin osallistuneilla on ollut mahdollisuus tuoda esiin näkemyksensä asiasta ja esittää kysymyksiä asian valmisteluun liittyen. Valituksen mukaan kutsut tilaisuuksiin on toimitettu vanhemmille neljä päivää ennen ja kyläläisille kaksi päivää ennen tilaisuuksia. Asiakirjoista ilmenee, että koulun lakkauttamista koskevasta asiasta on erikseen kuultu koulun henkilöstöä 25.9.2015.

Edellä todetun perusteella hallinto-oikeus katsoo, että tiedottaminen ja vaikuttamismahdollisuuksien varaaminen asiassa on toteutettu asian merkityksen ja laajuuden kannalta sopivalla tavalla ja asiaan osallisilla on ollut riittävät mahdollisuudet saada tietoja asian käsittelyn lähtökohdista ja tavoitteista sekä lausua mielipiteensä asiasta. Valittajien esittämillä perusteilla, kuten sillä, että kutsujen ja tiedotustilaisuuksien välinen aika on ollut melko lyhyt, tilaisuuksissa ei ole pystytty antamaan vastauksia kaikkiin esitettyihin kysymyksiin tai että tiedotustilaisuuksista ei ole laadittu muistioita tai pöytäkirjoja, tiedottamista ja vaikuttamismahdollisuuksien varaamista ei ole katsottava sillä tavoin puutteelliseksi, että valtuuston päätös olisi mainittujen seikkojen johdosta syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

Valmistelun riittävyys ja valtuutetuille annettujen tietojen virheellisyys

Kuntalain (365/1995) 53 §:n 1 momentin (81/2002) mukaan kunnanhallituksen on valmisteltava valtuustossa käsiteltävät asiat.

Valtuuston toimivaltaan on kuulunut päättää Liedakkalan koulun lakkauttamisesta. Valtuuston käsiteltäväksi tulevien asioiden valmistelu kuuluu kuntalain 53 §:n 1 momentin mukaisesti kunnanhallitukselle, eikä valtuuston käsiteltäväksi tulevien asioiden valmistelu edellytä kunnanhallituksen suorittaman valmistelun ohella muiden toimielinten suorittamaa valmistelua, jollei tästä erikseen ole kunnan johtosäännöissä määräyksiä. Asiassa ei ole esitetty, että tällaisia määräyksiä olisi Keminmaan kunnan johtosäännöissä. Sivistyslautakunta on kuitenkin tosiasiallisesti ennen kunnanhallituksen suorittamaa valmistelua valmistellut koulun lakkauttamista koskevaa asiaa kunnan talous- ja toimintasuunnitelman 2016 - 2018 valmistelun yhteydessä kokouksissaan 23.9.2015 ja 14.10.2015. Valtuuston päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä valittajien sivistyslautakunnan valmistelun ja esityksen puuttumisen osalta esittämillä perusteilla.

Kuntalaissa ei ole säännöksiä siitä, miten kunnanhallituksen on valmisteltava valtuustossa käsiteltävät asiat. Valmistelun laajuus samoin kuin se, mitä selvityksiä kunnanhallitus harkitsee tarpeelliseksi liittää valtuustolle toimitettavaan aineistoon, riippuu asian laadusta ja sen merkittävyydestä kunnan kannalta. Kunnanhallituksella on siten harkintavaltaa suorittamansa valmistelun suhteen. Jotta kunnanhallituksen suorittama valmistelu voitaisiin katsoa lainvastaiseksi, tulisi valtuustolle annettujen tietojen olla olennaisesti puutteellisia tai tarkoituksellisesti harhaanjohtavia.

Asiakirjoista käy ilmi, että asian valmistelussa on kiinnitetty huomiota Keminmaan kunnan alakoulujen oppilasmäärän ja koulukohtaisten oppilasmäärien tulevaan kehitykseen, koulujen opetusryhmäkokoihin, koulujen kustannusjakaumaan, Keminmaan perusopetuksen oppilaskohtaisiin kustannuksiin sekä lakkauttamisesta seuraaviin arvioituihin sivistystoimen ja teknisen toimen menosäästöihin. Valmistelussa on myös arvioitu koulun lakkauttamisesta seuraavia muutoksia koulukuljetusten kustannuksissa. Valittajien antaman vastaselityksen mukaan kustannuslaskelmia on esitelty valtuutetuille suullisesti valtuuston kokouksessa 10.12.2015 talousarviokäsittelyn yhteydessä päätettäessä Liedakkalan koulun lakkauttamisesta.

Äänestystä koskeva väite

Kuntalain (365/1995) 59 §:n 1 momentin mukaan jos toimielin on asiasta yksimielinen tai vastaehdotusta ei ole kannatettu, puheenjohtaja toteaa päätöksen. Muussa tapauksessa puheenjohtaja toteaa ehdotukset, joita ei kannatuksen puuttuessa oteta äänestettäviksi, ja ehdotukset, joista äänestetään. Puheenjohtaja saattaa toimielimen hyväksyttäväksi äänestystavan ja, jos äänestyksiä on toimitettava useampia, äänestysjärjestyksen sekä tekee äänestysesityksen siten, että vastaus "jaa" tai "ei" ilmaisee kannanoton ehdotukseen.

Keminmaan kunnanvaltuuston työjärjestyksen 20 §:n 2 momentin mukaan kun kaikki puheenvuorot on käytetty, puheenjohtaja julistaa keskustelun päättyneeksi. Tämän jälkeen hänen on esitettävä valtuuston hyväksyttäväksi selostus keskustelun kuluessa tehdyistä ehdotuksista.

Työjärjestyksen 22 §:n 1 momentin mukaan jos ehdotuksista on äänestettävä, puheenjohtaja esittää valtuuston hyväksyttäväksi äänestysjärjestyksen työjärjestyksestä ilmenevät seikat huomioon ottaen.

Liedakkalan koulun toiminnan lakkaamista/jatkamista koskevan asian käsittely valtuuston kokouksessa on perustunut puheenjohtajan esittämään ja valtuuston hyväksymään äänestysjärjestykseen. Puheenjohtajan esittämästä äänestysjärjestyksestä on ilmennyt selvästi äänestettävänä olevat päätösvaihtoehdot ja se, miten näitä vaihtoehtoja on mahdollista äänestää. Pöytäkirjanotteesta ei ilmene, että valtuutetut olisivat kokouksessa esittäneet huomautuksia äänestysmenettelystä. Valtuuston päätös ei edellä todettuun nähden ole syntynyt valittajien tältä osin esittämillä perusteilla virheellisessä järjestyksessä.

Muut väitteet

Kunnanjohtaja on esitellessään Liedakkalan koulun lakkauttamista koskevaa asiaa voinut tuoda esille oman näkemyksensä siitä, olisiko koulu syytä lakkauttaa vai ei. Asiassa ei ole tullut esille seikkoja, joiden perusteella voitaisiin katsoa, että kunnanjohtaja olisi menetellyt asiassa sillä tavoin epäasiallisesti ja valtuutensa ylittäen, että valtuuston päätös olisi tällä perusteella kumottava virheellisessä järjestyksessä syntyneenä.

Liedakkalan koulun lakkauttaminen on ollut valtuuston harkinnassa. Se, että valtuusto on 13.4.2015 päättänyt, että koulun toiminta jatkuu neljäluokkaisena, tai se, että asiaa on käsitelty lukuisia kertoja kunnan eri toimielimissä, ei ole ollut esteenä päätöksen tekemiselle. Valittajat eivät ole esittäneet sellaisia seikkoja, joiden perusteella voitaisiin katsoa, että valtuusto olisi asiasta päättäessään rikkonut kuntalaisten tasapuolisen kohtelun vaatimusta.

Johtopäätös

Valtuuston päätös ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen, eikä päätöksen kumoamiseen valituksen johdosta ole aihetta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Hallintolaki 31 §

Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007)

Kuntalaki (410/2015) 147 § 1 momentti

Hallintolainkäyttölaki 74 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala, Martti Raunio ja Renne Pulkkinen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Liedakkalan koulun vanhempainyhdistys ry

on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset kumotaan. Valtuuston päätöksen täytäntöönpano on kiellettävä. Keminmaan kunta on velvoitettava korvaamaan yhdistyksen oikeudenkäyntikulut ja -maksut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Vaatimustensa tueksi yhdistys on uudistanut aiemmin esittämänsä ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Asianosaisille ei ole varattu hallintolain 41 §:ssä sekä kuntalain 27 ja 29 §:ssä edellytettyjä vaikutusmahdollisuuksia. Koulun lakkautusta ei ole valmisteltu avoimesti. Asiasta olisi tullut tiedottaa jo asian valmisteluvaiheessa ja antaa asianosaisille mahdollisuus ilmaista mielipiteensä asiassa. Käydyistä keskusteluista sekä niissä esille tulleista kysymyksistä, epäkohdista ja ratkaisuista tulisi laatia myös riittävät kirjalliset dokumentit. Asiasta 28.9.2015 ja 16.11.2015 järjestettyjä tiedotustilaisuuksia ei voida pitää varsinaisina tiedotus- ja kuulemistilaisuuksina. Tilaisuudet ovat olleet epävirallisia eikä niistä ole laadittu muistioita.

Kunnan olisi tullut tiedottaa asiasta myös sellaisille kyläläisille, joilla ei ole koulua käyviä lapsia, koska koulua ja sen pihapiirin rakennuksia käytetään harrastustarkoituksiin ja kokoontumispaikkana. Näin ollen koulun lakkautuksella on suora vaikutus muuhunkin kuin pelkkään koulutoimintaan. Kunta ei ole noudattanut hallintolain 34, 36 ja 41 §:ssä asetettuja vaatimuksia.

Koulun merkitystä kylän elinvoimaisuuden ylläpitäjänä ei ole kunnassa tunnustettu. Hyvin toimiva kyläkoulu hyväkuntoisine rakennuksineen ja pihaympäristöineen on houkutellut lapsiperheitä muuttamaan alueelle jopa naapurikunnista. Liedakkalan koulun oppilasennuste on nouseva. Kirkonmäen koulun tilat, jonne Liedakkalan koulun oppilaat sijoitetaan, ovat osoittautuneet liian pieniksi kahden koulun oppilaille, ja opetuskäyttöön tarvitaan uusia tiloja, joiden remontti- ja muutostyökustannukset tulevat olemaan vähintään 70 000 euroa.

Liedakkalan koulun lakkautuksesta saatavien säästöjen on väitetty koostuvan opettajien virkojen vähennyksistä, vaikka tosiasiassa yhtään vakinaista opettajan virkaa ei vähene Liedakkalan koulun toiminnan loppuessa. Suunnitellut virkojen vähennykset perustuvat muiden koulujen aine- ja luokanopettajien eläköitymisiin tai määräaikaisiin virkoihin.

Päätös on tehty puutteellisten selvitysten ja virheellisten laskelmien varassa. Valtuutetut eivät ole saaneet riittäviä tietoja päätöksenteon tueksi. Valtuutettujen pitäisi saada tutustua tehtyihin laskelmiin ennakkoon voidakseen tehdä niiden perusteella asianmukaisia päätöksiä.

Arvio koulukuljetusten kustannuksista on ollut ylimalkainen. Koulukuljetukset eivät ole turvallisia. Kuljetukseen siirtyminen pidentää koulupäiviä. Liedakkalan koulun lakkauttamisella ei saada aikaan säästöjä. Kunta on esittänyt Liedakkalan koulun lakkauttamisesta syntyviksi säästöiksi sellaisia kuluja, jotka eivät ole todellisia ja jotka ovat olemassa, vaikka koulun toiminta lakkaisikin. Talouden tasapainottamisohjelmaa ei toteuteta muilta kuin Liedakkalan koulun osalta. Päätöksenteko ei ole yhdenvertaista.

Koulun lakkautusasian käsittely kunnassa on ollut vaikeaselkoista, kun se on toistuvasti tuotu uusiin käsittelyihin. Lopullinen päätös koulun lakkauttamisesta vaatii talousarviokäsittelyn lisäksi oman erillisen päätöksen.

Keminmaan kunnanhallitus

on antanut lausunnon. Keminmaan kunnanvaltuusto on talousarviopäätöksessään 10.12.2015 (§ 90) äänestyksen jälkeen hyväksynyt kunnanhallituksen pohjaesityksen koskien Liedakkalan koulun lakkauttamista. Liedakkalan koulun lakkauttaminen on selkeästi ja yksiselitteisesti muotoiltu päätös, joka sisältyy kunnan vuoden 2016 talousarvion sitoviin tavoitteisiin sekä valtuuston talousarvion hyväksymistä koskevaan pöytäkirjan päätösmerkintään.

Liedakkalan koulun vanhempainyhdistys ry

on antanut vastaselityksen.Koska koulun lakkautuspäätös on syntynyt kunnanvaltuuston äänestyksessä tasatulokseen 17 - 17, olisi lausunnon antaminen korkeimmalle hallinto-oikeudelle pitänyt viedä valtuuston päätettäväksi.

Liedakkalan koulun vanhempainyhdistys ry

on toimittanut lisäselvitystä.

Merkitään

, että korkein hallinto-oikeus on tänään antamillaan eri päätöksillä hylännyt Liedakkalan koulun vanhempainyhdistys ry:n valitukset (DN:ot 2339 - 2340/3/16) Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden 27.6.2016 antamista päätöksistä Liedakkalan koulun lakkauttamiseen liittyvissä asioissa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

3. Lausuminen kunnanvaltuuston päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Koulun lakkauttamisesta on tehtävä nimenomainen päätös. Hallinto-oikeuden päätöksessä selostetuista asian vaiheista ilmenee, että Liedakkalan koulun lakkauttamista koskeva asia on ollut tarkoitus käsitellä osana vuoden 2016 talousarvion ja vuosien 2017 ja 2018 talous- ja toimintasuunnitelman käsittelyä. Kunnanvaltuusto on 10.12.2015 tekemällään päätöksellä (§ 90) talousarvion hyväksymisen yhteydessä erillisen äänestyksen jälkeen tehnyt lopullisen lakkauttamispäätöksen, josta Liedakkalan koulun vanhempainyhdistys ry on päätökseen liitetyn valitusosoituksen mukaisesti valittanut hallinto-oikeuteen. Tämän jälkeen erillistä päätöstä koulun lakkauttamisesta ei ole asian vaiheet huomioon ottaen tarvinnut tehdä.

Sillä seikalla, että kunnanvaltuuston äänestystulos on Keminmaan kunnanvaltuuston 10.12.2015 tekemässä päätöksessä (§ 90) ollut 17 - 17 Liedakkalan koulun lakkauttamista koskevalta osin, ei ole merkitystä kunnanhallituksen Keminmaan kunnanhallituksen johtosäännön 4 §:ssä säädettyyn toimivaltaan antaa lausunto mainittua valtuuston päätöstä koskevasta valituksesta.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Liedakkalan koulun vanhempainyhdistys ry:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

3. Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Joonas Ahtonen.