KHO 15.6.2018/2890 · Korkein hallinto-oikeus

Asia

Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittajat

Nyrölän kyläyhdistys ry, A, B, C ja D

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 15.9.2017 nro 17/0578/3

Asian aikaisempi käsittely

Jyväskylän sivistyslautakunta

on 27.4.2016 tekemällään päätöksellä (§ 37) päättänyt lakkauttaa Nyrölän koulun 1.8.2016 lukien.

Sivistyslautakunta

on 15.6.2016 tekemällään päätöksellä (§ 53) hylännyt Nyrölän kyläyhdistys ry:n ja sen asiakumppaneiden sivistyslautakunnan päätöksestä tekemän oikaisuvaatimuksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus

on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt Nyrölän kyläyhdistyksen ja sen asiakumppaneiden valituksen sivistyslautakunnan päätöksestä 15.6.2016 (§ 53).

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

Vaikutusmahdollisuuksien varaamista ja tiedottamista koskevat valitusperusteet

Sovellettavat säännökset

Hallintolain 41 §:n 1 momentissa säädetään, että milloin asian ratkaisulla voi olla huomattava vaikutus muiden kuin asianosaisten elinympäristöön, työntekoon tai muihin oloihin, viranomaisen tulee varata näille henkilöille mahdollisuus saada tietoja asian käsittelyn lähtökohdista ja tavoitteista sekä lausua mielipiteensä asiasta.

Pykälän 2 momentin mukaan asian vireilläolosta ja vaikutusmahdollisuuksien varaamisesta on ilmoitettava asian merkityksen ja laajuuden kannalta sopivalla tavalla.

Pykälän 3 momentin mukaan asian vireilläolosta ei tarvitse ilmoittaa muun muassa silloin kun se on ilmeisen tarpeetonta.

Hallintolain 42 §:n mukaan tiedot suullisesti esitetyistä vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun, on kirjattava tai muulla tavoin rekisteröitävä.

Kuntalain (365/1995) 29 §:n 1 momentin mukaan kunnan on tiedotettava asukkailleen kunnassa vireillä olevista asioista, niitä koskevista suunnitelmista, asioiden käsittelystä, tehdyistä ratkaisuista ja niiden vaikutuksista.

Esitetty selvitys

Kaupunki on järjestänyt Nyrölän koulun tulevaisuudesta keskustelutilaisuuden Nyrölän koululla 20.4.2016 kello 18.00 alkaen. Tilaisuudesta on ilmoitettu oppilaiden huoltajille sähköpostilla Wilma-järjestelmän kautta 11.4.2016. Ilmoituksessa on todettu koulun oppilasmäärän vähenevän ensi syksynä ja kerrottu, että asian valmistelussa ollaan päätymässä siihen, että koulun jatkolle ei ole nykyisellä oppilasmäärällä taloudellisia edellytyksiä ja koulun oppilaat siirtyisivät Tikkakoskelle syksyllä 2016. Kaupunki on 12.4.2016 toimittanut oppilaiden huoltajille ja tiedotusvälineille tiedotteen, jossa on ollut tarkempia tietoja asian käsittelyn lähtökohdista, tavoitteista ja aikataulusta sekä koululla järjestettävästä keskustelutilaisuudesta. Asiasta on uutisoitu seuraavana päivänä paikkakunnalla yleisesti ilmestyvässä Keskisuomalaisessa.

Oikeudellinen arviointi

Koulun lakkauttamisella voi olla huomattava vaikutus muiden kuin asianosaisten elinympäristöön, työntekoon tai muihin oloihin. Näille henkilöille on siten pitänyt hallintolain 41 §:n mukaisesti varata mahdollisuus saada tietoja koulun lakkauttamisen lähtökohdista ja tavoitteista sekä lausua mielipiteensä asiasta.

Kaupungille toimitetuissa kirjallisissa mielipiteissä on esitetty lukuisia kriittisiä huomautuksia koulun lakkauttamisen perusteiksi ilmoitetuista seikoista ja lakkauttamisen seurauksista. Esitettyjen kannanottojen määrästä ja niiden perusteluista on pääteltävissä, että kaupungin asukkailla on ollut vaikuttamismahdollisuuksien käyttämiselle varatun noin kahden viikon aikana mahdollista saada riittävästi tietoja mielipiteen ilmaisemista varten ja että he ovat myös voineet käyttää vaikuttamismahdollisuuksiaan.

Nyrölän koulun oppilaiden huoltajille ja muille asiaan osallisille on edellä todetuin tavoin annettu selvitys koulun lakkauttamista koskevan asian käsittelyn lähtökohdista ja perusteista 20.4.2016 pidetyssä tiedotus- ja kuulemistilaisuudessa, ja he ovat voineet esittää asiasta mielipiteensä sekä kyseisessä tilaisuudessa että erikseen kirjallisesti. Jyväskylän kaupunki on hallintolain 41 §:n mukaisesti varannut kyseisessä lainkohdassa tarkoitetuille henkilöille mahdollisuuden saada tietoja asian käsittelyn lähtökohdista ja tavoitteista. Kaupungin menettely vaikuttamismahdollisuuksien varaamisessa on näillä ja muilla edellä todetuilla perusteilla täyttänyt kyseisen lainkohdan asettamat vähimmäisvaatimukset.

Sivistyslautakunnan päätös ei ole syntynyt riittävien vaikutusmahdollisuuksien varaamatta jättämisen tai tiedottamisen puutteiden vuoksi virheellisessä järjestyksessä.

Valmistelun riittävyyttä koskevat valitusperusteet

Kuntalaissa ei ole tarkemmin säädetty, miten lautakunnan päätösten valmistelu tapahtuu. Hallintolain 31 §:n mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot ja selvitykset.

Toimialajohtajan päätösehdotuksen perusteluissa on selostettu Tilapalvelut-liikelaitokselta saatuja tietoja rakennuksen kunnossa ilmenneistä puutteista ja epäkohdista. Päätösehdotusta ei kuitenkaan ole perusteltu koulurakennuksen kunnostustarpeilla ja niiden kustannuksilla, vaan perusteluissa on päinvastoin tuotu esiin, että kiinteistön korjaustarve ei ole merkittävä.

Nyrölän koulussa on järjestetty opetusta perusopetuksen vuosiluokkien 1 - 4 oppilaille. Valituksessa tarkoitettuja 5. luokalla syksyllä 2016 aloittavia kahta oppilasta ei ollut otettu Nyrölän koulun oppilaiksi, eikä kaupunki ole myöskään perusopetuslain mukaan ollut velvollinen osoittamaan heille koulupaikkaa sellaisesta koulusta, jossa ei yleensä järjestetä opetusta 5. luokan oppilaille. Oppilasmäärän ilmoittamista seuraavan lukuvuoden arvioidun todellisen oppilasmäärän mukaisena ei voida pitää valituksessa väitetyllä tavalla harhaanjohtavana. Lisäksi tieto siitä, että oppilaiden vanhemmilla on ollut toisenlainen käsitys oppilasmäärän oikeasta laskentatavasta, on ilmennyt sivistyslautakunnalle toimitetuista kirjallisista kannanotoista, ja se on siten ollut sivistyslautakunnan käytettävissä päätöstä tehtäessä.

Asian ratkaisevan toimielimen toimivaltaan kuuluu arvioida, pitääkö se suoritettua valmistelua sisällöllisesti riittävänä asian ratkaisemiseksi. Sivistyslautakunta on asiassa suoritetun valmistelun pohjalta ottanut asian ratkaistavakseen ja pitänyt siten asiassa saamiaan selvityksiä riittävinä, jotta se on voinut päättää Nyrölän koulun lakkauttamisesta. Asian valmistelua ja esittelyä ei edellä todetun perusteella voida pitää sillä tavoin puutteellisena tai harhaanjohtavana, ettei sivistyslautakunnalla olisi ollut edellytyksiä arvioida toimialajohtajan esityksen sisältöä ja merkitystä. Sivistyslautakunnalla on edellä selostetun asian valmistelun perusteella ollut asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot ja selvitykset.

Laissa ei ole säädetty, että kouluverkkoa koskevien ratkaisujen valmistelun yhteydessä tulisi tehdä erillinen selvitys asian ratkaisun vaikutuksista lapsiin. Lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen 3 artiklan 1 kappaleen mukaan hallintoviranomaisten toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Kaupunki on edellä kerrotuin tavoin ennen asian ratkaisemista varannut asianomaisten koulun oppilaiden huoltajille mahdollisuuden saada tietoja asian käsittelyn lähtökohdista ja tavoitteista sekä lausua mielipiteensä asiasta. Valituksenalaisen asian valmistelussa on lisäksi valituksenalaisen päätöksen perusteluista ja sivistyslautakunnan lausunnosta ilmenevän perusteella kiinnitetty huomiota myös lasten etuun liittyviin näkökohtiin. Asian valmistelua ja sivistyslautakunnan päätöstä koulun lakkauttamisesta ei edellä lausuttu huomioon ottaen voida pitää lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen vastaisena.

Sivistyslautakunnan päätös koulun lakkauttamisesta ei ole syntynyt puutteellisen valmistelun vuoksi virheellisessä järjestyksessä.

Päätöksen sisällöllinen lainmukaisuus

Kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentin mukaan kunnallisvalituksen saa tehdä sillä perusteella, että:

1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä;

2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai

3) päätös on muuten lainvastainen.

Perusopetuslain 6 §:n 1 momentin mukaan opetus tulee kunnassa järjestää siten, että oppilaiden matkat ovat asutuksen, koulujen ja muiden opetuksen järjestämispaikkojen sijainti sekä liikenneyhteydet huomioon ottaen mahdollisimman turvallisia ja lyhyitä. Esiopetusta järjestettäessä tulee lisäksi ottaa huomioon, että opetukseen osallistuvilla lapsilla on mahdollisuus käyttää päivähoitopalveluita.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Opetuksen järjestäjänä toimivan kunnan harkinnasta riippuu, ylläpitääkö se esimerkiksi tiheää kouluverkkoa perusopetuksen antamiseksi vai järjestääkö se opetuksen antamisen tapahtuvaksi harvemmissa toimintayksiköissä koulukuljetusjärjestelyjen avulla. Nyrölän kylän sijainnin ja asiakirjoista ilmenevän selvityksen perusteella ei ole aihetta olettaa, että koulukuljetuksia ei olisi Nyrölän koulun lakatessa enää mahdollista järjestää perusopetuslain salliman oppilaan päivittäisen koulumatkan enimmäiskeston puitteissa. Tarvittaessa kaupungin on mahdollista lisätä taksin käyttöä kuljetusten järjestämisessä, kuten sivistyslautakuntakin on valituksenalaisen päätöksensä perusteluissa huomauttanut. Asiassa esitetty selvitys ei muutoinkaan osoita, että kaupunki ei kykenisi koulun lakkaamisen jälkeen järjestämään oppilaiden opetusta lain edellyttämällä tavalla.

Kunta päättää sille kuuluvan itsehallinnon nojalla palveluverkoistaan. Tähän päätösvaltaan kuuluu myös sen arvioiminen, onko tehtävä ratkaisu kunnan asukkaiden edun mukainen. Nyrölän koulun lakkauttamista on perusteltu sen pienellä oppilasmäärällä ja sillä, että Tikkakosken yhtenäiskoulusta oli vapautunut tiloja perusopetuksen käyttöön. Kaupunki on näistä syistä katsonut tarkoituksenmukaiseksi lakkauttaa Nyrölän koulun säästöjen aikaan saamiseksi. Sivistyslautakunta on voinut tässä tarkoituksessa päättää koulun lakkauttamisesta. Se, onko päätöksellä todellisuudessa saatavissa tavoitellun suuruisia säästöjä, koskee päätöksen tarkoituksenmukaisuutta.

Sivistyslautakunta on tehnyt päätöksensä koulun lakkauttamisesta sille kuuluvan harkintavallan nojalla ja rajoissa. Päätös ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla syntynyt virheellisessä järjestyksessä eikä muutenkaan lainvastainen. Sivistyslautakunnan päätökseen ei voi hakea muutosta kunnallisvalituksin tarkoituksenmukaisuusperusteella.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Perusopetuslaki 32 § 2 momentti

Kuntalaki (410/2015) 147 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Maija-Liisa Marttila, Jussi-Pekka Lajunen, joka on myös esitellyt asian, ja Riikka Kolkkala.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Nyrölän kyläyhdistys ry ja sen asiakumppanit

ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja sivistyslautakunnan päätökset kumotaan. Vaatimuksensa tueksi muutoksenhakijat ovat esittäneet, että virkamiehet ovat antaneet virheellisiä tietoja mediaan. Tiedotusvälineille annettuja virheellisiä tietoja yhteensä 1,5 miljoonan euron kouluun kohdistuvista korjauksista ei ole missään vaiheessa oikaistu ja näin ollen koulu on saatu näyttämään vain suurelta kuluerältä suurelle yleisölle. Tietoja ei ole oikaistu myöskään sivistyslautakunnalle missään vaiheessa.

Jyväskylän sivistyslautakunta

on antanut lausunnon.

Nyrölän kyläyhdistys ry ja sen asiakumppanit

ovat antaneet vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Joonas Ahtonen.