Supreme Administrative Court dismisses appeal; administrative order to cease environmental violation is invalid due to lack of feasibility.

Asia

Valitus ympäristönsuojelulain mukaisessa hallintopakkoasiassa

Valittaja

Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän ympäristölautakunta

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 17.2.2017 nro 17/0051/2

Asian aikaisempi käsittely

Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus

(ELY-keskus) on itse vireillepanemassaan hallintopakkoasiassa 7.4.2016 tekemässään päätöksessä (Nro KAIELY/632/2015) todennut, että Terrafame Oy on rikkonut Pohjois-Suomen aluehallintoviraston lupapäätöksen 31.5.2013 nro 52/2013/1 lupamääräystä 9a sekä Pohjois-Suomen aluehallintoviraston lupapäätöksen 24.4.2015 nro 43/2015/1 lupamääräystä 3, jonka täytäntöönpanoa Vaasan hallinto-oikeus on 10.9.2015 välipäätöksellään 15/0235/2 muuttanut.

ELY-keskus on päättänyt, ettei se anna ympäristönsuojelulain 175 §:n 1 momentin mukaista määräystä edellä tarkoitettujen rikkomusten johdosta. Perusteluinaan ELY-keskus on esittänyt muun muassa seuraavaa:

Jotta hallintopakkomääräys voitaisiin antaa, velvoitetulla tulisi olla tosiasiallinen mahdollisuus noudattaa sitä. Käsillä olevassa tapauksessa Terrafame Oy:llä ei vallitsevien olosuhteiden puitteissa käytännössä ole toisin toimimismahdollisuutta. Toiminnanharjoittajaa velvoittaa ympäristönsuojelulaissa säädetty haittojen minimoinnin vaatimus, jonka noudattamisen kannalta rikkomuksen toistamisen kieltäminen hallintopakkomääräyksellä olisi ongelmallista.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus

on, siltä osin kuin nyt on kysymys, valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän ympäristölautakunnan valituksen Kainuun ELY-keskuksen päätöksestä.

Perusteluinaan hallinto-oikeus on todennut seuraavaa:

Sovellettavat oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain 7 §:n 1 momentin mukaan toiminnanharjoittajan on järjestettävä toimintansa niin, että ympäristön pilaantuminen voidaan ehkäistä ennakolta. Jos pilaantumista ei voida kokonaan ehkäistä, se on rajoitettava mahdollisimman vähäiseksi. Toiminnanharjoittajan on rajoitettava toimintansa päästöt ympäristöön ja viemäriverkostoon mahdollisimman vähäisiksi.

Ympäristönsuojelulain 175 §:n 1 momentin mukaan valvontaviranomainen voi: 1) kieltää sitä, joka rikkoo tätä lakia taikka sen nojalla annettua säännöstä tai määräystä, jatkamasta tai toistamasta säännöksen tai määräyksen vastaista menettelyä taikka määrätä asianomaisen täyttämään muulla tavoin velvollisuutensa; 2) määrätä 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla menetellyt palauttamaan ympäristö ennalleen tai poistamaan rikkomuksesta ympäristölle aiheutunut haitta; 3) määrätä toiminnanharjoittajan riittävässä määrin selvittämään toiminnan ympäristövaikutukset, jos on perusteltua aihetta epäillä toiminnasta aiheutuvan tämän lain vastaista ympäristön pilaantumista.

Ympäristönsuojelulain 179 §:n 1 momentin mukaan jos tätä lakia tai sen nojalla annettuja säännöksiä tai määräyksiä ei ole noudatettu, valvontaviranomaisen on asian laatu huomioon ottaen kehotettava lopettamaan säännösten tai määräysten vastainen menettely ja ryhdyttävä toimiin 175 ja 176 §:ssä tarkoitetun hallintopakkoasian vireille saattamiseksi.

Ympäristönsuojelulain 184 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on tehostettava, jollei se ole ilmeisen tarpeetonta, tämän lain nojalla antamaansa kieltoa tai määräystä uhkasakolla tai uhalla, että tekemättä jätetty toimenpide teetetään laiminlyöjän kustannuksella tai toiminta keskeytetään.

Lähtökohtatilanne

Terrafame Oy on ELY-keskukselle jättämänsä ympäristönsuojelulain 123 §:ään perustuvan ilmoituksen perusteella 19.12. - 31.12.2015 juoksuttanut Kortelammen ja Latosuon altailta käsiteltyjä jätevesiä vesistöön siitä huolimatta, että ELY-keskus on päätöksellään 23.12.2015 katsonut, että kysymyksessä ei ole lainkohdassa tarkoitettu poikkeuksellinen tilanne. Tämän seurauksena ELY-keskus on 8.1.2016 kehottanut Terrafame Oy:tä ryhtymään toimenpiteisiin määräysten vastaisten juoksutusten toistumisen ehkäisemiseksi. Mikäli kehotusta ei noudateta, viranomainen voi antaa asiassa ympäristönsuojelulain 175 §:n mukaisen määräyksen, jolla se kieltää sakon tai teettämisen uhalla jatkamasta tai toistamasta juoksuttamista voimassaolevien määräysten vastaisesti.

ELY-keskuksen ratkaistessa valituksenalaista hallintopakkoasiaa tiedossa on ollut yhtiön arvio, että se joutunee kevään sulamiskauden aikana huhti-toukokuussa 2016 juoksuttamaan käsiteltyjä vesiä luontoon ympäristölupien vastaisesti.

ELY-keskus on päätöksestään ilmenevin perustein antanut 7.4.2016 nyt valituksenalaisen ratkaisun, jonka mukaan ELY-keskus ei anna asiassa ympäristönsuojelulain 175 §:n 1 momentin mukaista määräystä.

Valituksissa vaaditaan päätöksen kumoamista ja asian palauttamista ELY-keskukselle hallintopakkomääräysten antamista varten.

Vaasan hallinto-oikeus on tänään antamallaan päätöksellä nro 17/0050/2 kumonnut Kainuun ELY-keskuksen 23.12.2015 antaman päätöksen katsoen, toisin kuin ELY-keskus, että 19.12. - 31.12.2015 on vallinnut ympäristönsuojelulain 123 §:n tarkoittama poikkeuksellinen tilanne, joten asia olisi ollut käsiteltävä tuon lainkohdan mukaisena ilmoituksena. Asiaa ei ole kuitenkaan ajan kulumisen ja ilmoituksen tarkoittamien juoksutusten päättymisen johdosta palautettu ELY-keskukseen erillisten määräysten antamiseksi poikkeuksen johdosta.

Asiassa on kysymys siitä, onko valvontaviranomainen voinut jättää antamatta ympäristönsuojelulain 175 §:n mukaisen hallintopakkomääräyksen tilanteessa, jossa toiminnanharjoittaja on juoksuttanut puhdistettuja jätevesiä vesistöön enemmän kuin ympäristöluvan määräykset sallivat ja ilmoittanut joutuvansa näin tekemään vielä kuluvan kevään sulamiskautena.

Asiassa on esitetty vaatimuksia toiminnan keskeyttämisestä ja ympäristöluvan peruuttamisesta tai muuttamisesta. Terrafame Oy:n kaivostoiminnassa käytettävästä bioliuotusmenetelmästä johtuu, että toiminta ei ole nopeassa aikataulussa keskeytettävissä. Terrafame Oy:n vesienhallintaa koskevan ympäristövaikutusten arviointiohjelman vaihtoehtotarkastelussa todetaan alasajovaiheen kestävän noin 5 - 7 vuotta, ja vesien johtamistarve olisi nykyistä suurempi bioliuotuksen haihdunnan hiipuessa ja veden malmiin sitoutumisen loppuessa. Toiminnan lopettamista on säänneltävä ympäristöluvalla. Yhtiön ympäristölupien muutoshakemukset, joista Vaasan hallinto-oikeus on antanut päätökset 28.4.2016, ovat korkeimman hallinto-oikeuden käsiteltävänä. Toiminnan keskeyttäminen ja luvan peruuttaminen eivät siten lyhyellä aikavälillä johtaisi valittajien tarkoittamaan tulokseen, ja toimintaa koskevien ympäristölupien muuttaminen on jo vireillä.

Vaasan hallinto-oikeuden ratkaisu poikkeusjuoksutuksista 19.12. - 31.12.2015

Juoksutusten alkaessa Kortelammen ja Latosuon altaiden padoilla HW-taso oli jo ylitetty ja ympäristöturvallista tasoa ei olisi voitu saavuttaa ilman poikkeusjuoksutuksia. Altaiden vesiä olisi purkautunut ylivuotokynnysten kautta alapuolisiin vesistöihin vapaasti. Kortelammesta purkautuvat vedet eivät olisi täyttäneet voimassa olevan ympäristöluvan lupamääräyksen 8 vaatimuksia. Pitkäaikainen HW-tason ylitys altaiden vedenkorkeudessa olisi muodostanut riskin patojen stabiliteetille. Onnettomuuden vaara on siten ollut ennakolta nähtävissä ja poikkeusjuoksutuksiin on ollut ryhdyttävä viivytyksettä.

Vuoden 2015 sademäärän suuruus ja säätila loppuvuonna 2015 kaivosalueella vaikuttivat poikkeuksellisen vesitilanteen muodostumiseen altaissa. Säätila oli loppuvuonna lämmin ja sateinen. Marras-joulukuussa esiintyi kaksi sadejaksoa, joiden aikana aiemmin satanut lumi suli runsaiden vesisateiden vaikutuksesta. Mitattu sademäärä kaivosalueella oli 1 042 mm, mikä ylitti Ilmatieteen laitoksen lähihavaintoasemien koko seurantahistorian (vuodesta 1932) arvon. Havainnot sademääristä Ilmatieteen laitoksen lähiasemilla ovat pienempiä, mutta tukevat kuitenkin käsitystä poikkeuksellisesta sademäärästä. Talvivaaran olosuhteissa marras-joulukuun 2015 sääolojen yhdistelmää on pidettävä poikkeuksellisena.

Avolouhoksen pohjoisosaa ei ole tarkoitettu eikä vesitaseenkaan kannalta tarkoituksenmukaista käyttää vesien säilytyksen varotilana. Haihdunta on tehokkainta uusissa bioliuotuskasoissa ja tuoreeseen malmiin sitoutuu runsaasti vettä. Ympäristöluvan (141/2014/1) lupamääräyksen 6 mukaan avolouhokseen ei saa johtaa liuoskierron kemikaaliliuoksia.

Käänteisosmoosilaitoksella ei kannattanut joulukuun 2015 olosuhteissa tuottaa puhdistettua vettä enempää kuin metallien talteenottolaitos kulutti, koska muutoin sulfaattipitoinen rejekti olisi vaikuttanut Tammalammen vesienkäsittelyyn. Käänteisosmoosilaitoksen puhtaan veden tuotantokapasiteetti olisi edustanut vain vähäistä osaa tarvittavasta poikkeusjuoksutuksesta.

Vesien lisääntymiseen altaissa on osaltaan vaikuttanut Vaasan hallinto-oikeuden välipäätös, jonka seurauksena Kortelammen ja Latosuon altaiden vesiä ei ole voitu johtaa Nuasjärven purkuputkeen sadantaa vastaavaa määrää.

Hallinto-oikeus on todennut sen perusteella, mitä on selvitetty sademääristä, yllättävästä lumien sulamisesta marras-joulukuussa 2015, veden noususta patoaltaissa ja patoturvallisuusviranomaisen kannanotoista, että patoturvallisuus oli vaarantunut joulukuun lopulla 2015 ja vaara riskien toteutumisesta on ollut konkreettinen ja ajallisesti lähellä. Patoturvallisuuslainsäädäntö ei sisällä merkittävää toimivaltaa onnettomuustilanteiden varalta. Lopputuloksenaan Vaasan hallinto-oikeus katsoi, että kysymyksessä oli ympäristönsuojelulain 123 §:n tarkoittama poikkeuksellinen tilanne ja hyväksyi Terrafame Oy:n ilmoituksen.

Tilanne keväällä 2016

Huolimatta 19.12. - 31.12.2015 tapahtuneista poikkeusjuoksutuksista ja vuoden 2016 alusta noudatetuista luvanmukaisista juoksutuksista huhtikuun 2016 alussa kaivosalueella oli edelleen varastoituna vettä noin 9,6 miljoonaa kuutiometriä. Valvontaviranomaisen tekemän vesitaselaskelman mukaan vesivarastoaltaiden kapasiteetti ei ollut riittävä kevään sulamisvesien varastoimiseksi, mistä uhkasi aiheutua hallitsematon luvanvastainen päästö. Tilanne oli siten pääosin verrattavissa siihen, mitä edellä siteeratuissa hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa oli lausuttu juoksutuksista joulukuussa 2015.

Toisaalta Terrafame Oy on hallintopakkovaatimuksiin vastatessaan esittänyt useita keinoja vesitaseen parantamiseksi, kuten vuosina 2013 - 2015 toteutettuja keruu- ja pumppausjärjestelyjä sekä ojituksia, jotka ovat pienentäneet kaivoksen valuma-aluetta yli 20 km

:stä noin 15 km

:iin. Lisäksi Terrafame Oy suunnittelee uuden, keskitetyn vedenkäsittelylaitoksen rakentamista. Sitä koskeva lupahakemus on tullut vireille Pohjois-Suomen aluehallintovirastossa 7.3.2016, ja aluehallintoviraston päätös on sittemmin annettu 4.1.2017 (nro 3/2017/1). Yhtiö on myös käynnistänyt hankkeen uusien sulfaatinpoistomenetelmien kartoittamiseksi ja pilotoimiseksi ja vähentänyt raakaveden käyttöä parantamalla veden kierrätysastetta. Malmintuotannon uudelleen käynnistäminen on myös parantanut vesitasetta. Näillä toimenpiteillä ei ole kuitenkaan voitu välittömästi helpottaa vesitilannetta.

Johtopäätökset

Terrafame Oy on siten ollut poikkeuksellisessa tilanteessa, jossa ympäristöluvan mukaisesti toimiminen, eli juoksutusten toteuttamatta jättäminen, olisi johtanut ympäristövahinkoon, ja ympäristönsuojelulain mukaiset keinot tilanteen ratkaisemiseksi eivät tosiasiallisesti ole olleet käytettävissä. Hallinto-oikeus katsoo, että tällaisessa tilanteessa toiminnanharjoittajan on, ympäristönsuojelulain 7 §:ssä säädetty yleinen velvollisuus ehkäistä ja rajoittaa ympäristön pilaantumista huomioon ottaen, ryhdyttävä tarpeellisiin toimenpiteisiin ympäristön pilaantumisen estämiseksi tai ainakin minimoimiseksi siinäkin tapauksessa, että toiminnanharjoittaja rikkoisi ympäristölupaa. ELY-keskus on arvioinut, että toiminnanharjoittajan vallitsevaan tilanteeseen puuttumatta jättäminen tai vesien johtaminen pohjoiseen avaukseen olisi ollut kokonaisuudessaan haitallisempaa ympäristölle kuin Terrafame Oy:n valitsema menettelytapa. Asiassa ei ole ilmennyt syytä arvioida asiaa toisin.

Edellä esitetyn perusteella hallinto-oikeus katsoo, että Terrafame Oy on pyrkinyt ympäristönsuojelulain 7 §:n 1 momentin mukaisesti rajoittamaan pilaantumisen mahdollisimman vähäiseksi. Näin toimimalla Terrafame Oy on kuitenkin samalla rikkonut ympäristöluvan määräyksiä.

Ympäristönsuojelulain 179 §:n mukaan valvontaviranomaisen on luparikkomuksen tapahduttua käynnistettävä hallintopakkomenettely. Ympäristönsuojelulain 175 §:n sanamuodon mukaan valvontaviranomainen voi tässä menettelyssä antaa määräyksiä. Säännösten sanamuoto antaa viranomaiselle harkintavaltaa sen suhteen, annetaanko hallintopakkomenettelyn päätteeksi määräyksiä vai ei.

Ottaen huomioon Terrafame Oy:n vastineessa 11.3.2016 esitetty ja se, että Talvivaaran kaivoksen vedenhallinta- ja puhdistustoimenpiteet tulevat arvioitavaksi uuden vedenpuhdistamon ympäristölupamenettelyssä, ei vesienhallinnasta ole perusteltua vaatia lisäselvityksiä hallintopakkomenettelyssä.

Edellä esitetyn perusteella Kainuun ELY-keskuksen päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marjatta Korsbäck, Lasse Känsälä ja Patrick Sahlström, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän ympäristölautakunta

on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Lautakunta on esittänyt vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Hallintopakkomenettelyssä määräykset voitaisiin jättää antamatta tilanteessa, jossa menettelyn käynnistämisen jälkeen ympäristön pilaantumista aiheuttavan toiminnan osalta olisi tapahtunut jotakin, jonka vuoksi hallintopakon käyttö olisi käynyt tarpeettomaksi. Terrafame Oy:n tapauksessa tällaista korjaavaa toimenpidettä ei ole ollut. Hallintopakkomenettelyssä olisi tullut antaa määräykset ja määräaika ja asettaa uhka tilanteen saattamiseksi ympäristöluvan mukaiseksi. Ympäristönsuojelulain 175 §:n mahdollistamaa harkintaa on käytetty väärin ja toisin kuin lain tarkoitus on. Kainuun ELY-keskuksella ei myöskään ole ollut tietoa siitä, millaista ympäristön pilaantumista jatkossa mahdollisesti voi aiheutua toistuvista ympäristöluparikkomuksista, joten päätöstä, jonka mukaan toiminnanharjoittajaa ei määrätä olemaan toistamatta luparikkomusta, ei voida jättää voimaan.

Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus

on antanut lausunnon, jonka mukaan valitus on hylättävä. Hallintopakkomenettely on Vaasan hallinto-oikeuden antama ratkaisu huomioon ottaen ylipäätään ollut tarpeeton. Siitä, että ELY-keskus on ratkaissut kyseisen hallintopakkoasian mainitulla tavalla, ei johdu, etteikö valvontaviranomainen voisi myöhemmin tarpeen vaatiessa antaa uusissa hallintopakkomenettelyissä määräyksiä toiminnanharjoittajalle.

Terrafame Oy

on antanut vastineen.

Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän ympäristölautakunta

on antanut vastaselityksen.

Merkitään

, että korkein hallinto-oikeus on tänään antamillaan eri päätöksillä (diaarinumerot 1157/1/17 ja 1159/1/17) ratkaissut Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän ympäristölautakunnan valitukset Vaasan hallinto-oikeuden 17.2.2017 antamista päätöksistä, joista toinen (nro 17/0048/2) on koskenut Talvivaara Sotkamo Oy:n konkurssipesän ympäristönsuojelulain mukaista ilmoitusta ylimääräisistä juoksutuksista ja toinen (nro 17/0050/2) Terrafame Oy:n ympäristönsuojelulain mukaista ilmoitusta ylimääräisistä juoksutuksista.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Korkein hallinto-oikeus kuitenkin lisäksi toteaa, että Talvivaaran kaivoksen toiminnassa on jouduttu toistuvasti käyttämään ympäristönsuojelulain poikkeuksellisia tilanteita koskevaa ilmoitusmenettelyä ympäristöluvan vastaisiin juoksutuksiin. Harjoitettaessa kysymyksessä olevan kaltaista laajaa kaivostoimintaa, johon liittyy metallinjalostusta ja jätteiden käsittelyä, on otettava huomioon useat laissa säädetyt erityiset turvallisuus- ja varautumisvelvoitteet. Tällaisesta velvoitteesta on kysymys muun ohella ympäristönsuojelulain 15 §:ssä, jonka 2 momentissa säädetään velvollisuudesta varautumissuunnitelman laatimiseen. Suunnitelman toimintamalleilla on toisaalta tarkoitus välttää ennakoimattomien tilanteiden syntymistä sekä toisaalta luoda ennakolta toimintatavat tällaisten tilanteiden varalta. Valvontaviranomaisten on omalta osaltaan varmistettava, että toimintaan on laadittu ajan tasalla oleva varautumissuunnitelma.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Olli Dahl ja Anna-Liisa Kivimäki. Asian esittelijä Päivi Korkeakoski.