Supreme Administrative Court dismissed appeal; extraordinary circumstances under Environmental Protection Act 123 § justified water flushing.

Asia

Valitus ympäristönsuojelulain mukaisessa ilmoitusasiassa

Valittaja

Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän ympäristölautakunta

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 17.2.2017 nro 17/0050/2

Asian aikaisempi käsittely

Juoksutettavan veden määräksi arvioidaan sekä Kortelammelta että Latosuolta noin 250 000 m­ eli yhteensä noin 500 000 m­. Näiden lisäksi purkuputken käyttö täydellä kapasiteetilla tarkoittaa noin 250 000 m­ lisäjuoksutusta Latosuolta. Poikkeusjuoksutuksia jatketaan joko vuoden loppuun tai siihen saakka, kunnes padot ovat saavuttaneet HW-tason. Sekä Kortelammelta että Latosuolta juoksutetaan puhdistettua vettä, jonka ainepitoisuudet ovat selvästi alle ympäristöluvan lupaehtojen.

Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus)

on päätöksessään 23.12.2015 (Nro KAIELY/632/2015) katsonut, että Terrafame Oy:n ilmoituksessa kaivoksen vesienhallintaan liittyvässä tilanteessa ei ole kyse ympäristönsuojelulain 123 §:n soveltamisalaan kuuluvasta poikkeuksellisesta tilanteesta. Lainkohdan mukainen poikkeuksellinen tilanne edellyttää, että kyseen tulee olla onnettomuudesta, ennakoimattomasta tuotantohäiriöstä, rakennelman tai laitteen purkamisesta tai muusta 1) edellä mainittuun rinnastettavasta, 2) yllättävästä, 3) toiminnasta riippumattomasta ja 4) poikkeuksellisesta syystä. Kaikkien mainittujen edellytysten on täytyttävä, jotta säännöstä voidaan soveltaa. Kun säännöstä on lisäksi tulkittava suppeasti, ei ilmoituksessa esitettyjä ympäristöluvasta poikkeavia juoksutuksia ole voitu toteuttaa YSL 123 §:ään perustuvan ilmoituksen perusteella.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus

on valituksenalaisella päätöksellään Terrafame Oy:n valituksen johdosta kumonnut Kainuun ELY-keskuksen päätöksen ja hyväksynyt Terrafame Oy:n ilmoituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovelletut oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain 1 §:n 1 kohdan mukaan lain tarkoituksena on ehkäistä ympäristön pilaantumista ja sen vaaraa, ehkäistä ja vähentää päästöjä sekä poistaa pilaantumisesta aiheutuvia haittoja ja torjua ympäristövahinkoja.

Ympäristönsuojelulain 123 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen on ilmoituksen johdosta tehtävä päätös ja annettava tarpeelliset määräykset toiminnan palauttamiseksi lain ja sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten mukaiseksi sekä tilanteesta aiheutuvan haitan ja vaaran poistamiseksi ja samalla asetettava määräaika, johon mennessä tämä on tehtävä. Lisäksi on tarvittaessa annettava toiminnan harjoittajan suunnitelman ja muun tiedon perusteella väliaikaiset määräykset ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi. Määräykset voidaan antaa tai toiminta kieltää, vaikka ilmoitusvelvollisuus olisi lyöty laimin.

Uuden ympäristönsuojelulain säätämiseksi annetun hallituksen esityksen 214/2013 mukaan pykälän soveltamisala rajautuisi onnettomuuksiin ja ennakoimattomiin tuotantohäiriöihin, rakennelman tai laitteen purkamiseen tai muuhun näihin rinnastettavaan toiminnasta riippumattomaan yllättävään ja poikkeukselliseen tilanteeseen. Lisäksi tilanteissa olisi odotettavissa joko ympäristöluvan tai säännösten vastainen tilanne tai välitön ja ilmeinen ympäristön pilaantumisen vaara tai tavanomaisesta poikkeavia välttämättömiä toimia jätehuollossa. Tällöin toiminnanharjoittajan olisi viipymättä ilmoitettava asiasta joko kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle tai valtion valvontaviranomaiselle. Toiminnanharjoittajan edellytetään toimittavan viranomaiselle myös suunnitelman päästöjen ja jätteiden sekä pilaantumisen rajoittamiseksi.

Viranomaisen olisi tehtävä asiassa päätös ja annettava tarpeelliset määräykset tilanteen palauttamiseksi lain sekä muiden säännösten ja määräysten mukaiseksi. Tilanteessa vaadittaville toimille olisi myös asetettava määräaika. Myös väliaikaisia määräyksiä poikkeuksellisessa tilanteessa voitaisiin käyttää. Päätöstä tehtäessä ja määräyksiä annettaessa noudatettaisiin 18 luvussa säädettyjä hallintopakkoa koskevia säännöksiä sekä maaperän ja pohjaveden puhdistamisen osalta 14 luvun säännöksiä. Vesistön merkittävää pilaantumista tai luontovahingon korjaamista koskeviin määräyksiin sovellettaisiin, mitä 176 §:ssä säädetään.

Ehdotettavassa pykälässä säädettäisiin myös, että poikkeuksellisessa tilanteessa menettely olisi sama kuin hallintopakossa. Tavoite poikkeuksellisissa tilanteissa on sama kuin hallintopakossakin eli lain ja luvan mukaisen tilan palauttaminen määräajassa, joka toiminnanharjoittajalle asetetaan. Sekä määräysten sisältöä että niille varattavaa määräaikaa asetettaessa olisi noudatettava muun muassa hallinnon suhteellisuus- ja kohtuullisuusperiaatteita.

Turpeinen - Rainio: Talvivaaraselvitys, ympäristöministeriön raportteja 2/2013

Talvivaaraselvityksen mukaan Talvivaaran toiminnassa on kysymys uudentyyppisestä kaivostoiminnasta Suomen oloissa. Metallien erottaminen malmista edustaa tekniikkaa, jota sovelletaan Suomessa ensimmäistä kertaa. Kaivostoimintaan liittyy myös metallitehdas kaivosalueella. Kysymys ei siten ole vakiintuneesta toiminnasta, jonka harjoittamisesta olisi jo paljon kokemusta (esim. metsäteollisuus). Kaivoksilla koko toiminnan "ylösajo" vie useita vuosia. Siinä on syytä varautua yllättävien ja ennakoimattomien tilanteiden syntyyn sekä uusien toimintatapojen ja prosessien käyttöönottoon, joista voi aiheutua myös yllättäviä seurauksia. Vakiintuneeseen tilanteeseen pääseminen vie pitempään kuin monilla muilla toimialoilla.

Oikeudellinen arviointi

Edelleen korkein hallinto-oikeus on viimeksi mainitussa päätöksessään korostanut, että ympäristönsuojelulain (86/2000) 62 §:n mukaista poikkeuksellisuutta, kun on kyse välittömästi ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavasta onnettomuusriskistä, voidaan arvioida kokonaisuutena siten, että päätös perustuu useisiin riskiä aiheuttaviin tekijöihin ja niiden yhteisvaikutukseen. Onnettomuuden vaaran on oltava tällöin ennakolta nähtävissä ja aikaväli onnettomuuteen sellainen, että toimiin on ryhdyttävä viivytyksettä. Keskeistä on rajoittua vain konkreettista riskiä aiheuttaviin tekijöihin ja välttämättömiin toimenpiteisiin onnettomuuden estämiseksi. Lisäksi on todettu, että uuden ympäristönsuojelulain 123 § vastaa olennaisilta osin erityisesti vanhan lain 62 §:n 1 momentin sanamuotoa ja koko 62 §:n tavoitteita.

Asiassa on siten kysymys siitä, onko kysymyksessä kokonaisuutena arvioituna tilanne, jossa on voitu soveltaa ympäristönsuojelulain 123 §:ää ja miltä osin.

Juoksutusten alkaessa Kortelammen ja Latosuon altaiden padoilla HW-taso oli jo ylitetty ja ympäristöturvallista tasoa ei olisi voitu saavuttaa ilman poikkeusjuoksutuksia. Altaiden vesiä olisi purkautunut ylivuotokynnysten kautta alapuolisiin vesistöihin vapaasti. Kortelammesta purkautuvat vedet eivät olisi täyttäneet voimassa olevan ympäristöluvan lupamääräyksen 8 vaatimuksia. Pitkäaikainen HW-tason ylitys altaiden vedenkorkeudessa olisi muodostanut riskin patojen stabiliteetille. Onnettomuuden vaara on siten ollut ennakolta nähtävissä ja poikkeusjuoksutuksiin on ollut ryhdyttävä viivytyksettä.

Vuoden 2015 sademäärän suuruus ja säätila loppuvuonna 2015 kaivosalueella vaikuttivat poikkeuksellisen vesitilanteen muodostumiseen altaissa. Säätila oli loppuvuonna lämmin ja sateinen. Marras-joulukuussa esiintyi kaksi sadejaksoa, joiden aikana aiemmin satanut lumi suli runsaiden vesisateiden vaikutuksesta. Mitattu sademäärä kaivosalueella oli 1 042 mm, mikä ylitti Ilmatieteen laitoksen lähihavaintoasemien koko seurantahistorian (vuodesta 1932) arvon. Havainnot sademääristä Ilmatieteen laitoksen lähiasemilla ovat pienempiä, mutta tukevat kuitenkin käsitystä poikkeuksellisesta sademäärästä. Talvivaaran olosuhteissa marras-joulukuun 2015 sääolojen yhdistelmää on pidettävä poikkeuksellisena.

Avolouhoksen pohjoisosaa ei ole tarkoitettu eikä vesitaseenkaan kannalta tarkoituksenmukaista käyttää vesien säilytyksen varotilana. Haihdunta on tehokkainta uusissa bioliuotuskasoissa ja tuoreeseen malmiin sitoutuu runsaasti vettä. Ympäristöluvan (141/2014/1) lupamääräyksen 6 mukaan avolouhokseen ei saa johtaa liuoskierron kemikaaliliuoksia.

Käänteisosmoosilaitoksella ei kannattanut joulukuun 2015 olosuhteissa tuottaa puhdistettua vettä enempää kuin metallien talteenottolaitos kulutti, koska muutoin sulfaattipitoinen rejekti olisi vaikuttanut Tammalammen vesienkäsittelyyn. Käänteisosmoosilaitoksen puhtaan veden tuotantokapasiteetti olisi edustanut vain vähäistä osaa tarvittavasta poikkeusjuoksutuksesta.

Vesien lisääntymiseen altaissa on osaltaan vaikuttanut Vaasan hallinto-oikeuden välipäätös, jonka seurauksena Kortelammen ja Latosuon altaiden vesiä ei ole voitu johtaa Nuasjärven purkuputkeen sadantaa vastaavaa määrää.

Yhteenveto

Ilmoituksen mukaisten poikkeusjuoksutusten aikana juoksutettava vesi on ollut puhdistettua ja täyttänyt ympäristöluvan määräykset (52/2013/1). Poikkeusjuoksutusten lisäkuormitus on ollut pieni eikä siitä ole arvioitu syntyneen haittoja purkureitin vesistöjen tilaan tai virkistyskäyttöön. Ajan kulumisen ja ilmoituksen tarkoittamien juoksutusten päättymisen johdosta asiaa ei ole aihetta palauttaa ELY-keskukselle erillisten määräysten antamiseksi poikkeamisen johdosta. Luvan muutos on valituksenalaisena vireillä korkeimmassa hallinto-oikeudessa Vaasan hallinto-oikeuden annettua 28.4.2016 päätöksen 16/0091/2 valituksista, joita oli tehty Pohjois-Suomen aluehallintoviraston 24.4.2015 antamasta päätöksestä nro 43/2015/1.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marjatta Korsbäck, Lasse Känsälä ja Patrick Sahlström, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän ympäristölautakunta

on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Lautakunta on esittänyt vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Tilanne ei ole ollut ympäristönsuojelulain 123 §:n mukainen poikkeuksellinen tilanne, vaan jatkumoa vuonna 2015 tehdyille ympäristöluvan vastaisille juoksutuksille, joiden tarkoituksena on ollut normalisoida kaivosalueen vesitasetta ja joiden avulla jätevesien määrä mahdollisimman nopeasti puolitettiin kaivosalueella. Lautakunta on yhtynyt Kainuun ELY-keskuksen näkemykseen, jonka mukaan ylimääräisiä juoksutuksia ei voida toistuvasti hyväksyä yllättäviä, toiminnasta riippumattomia poikkeuksellisia tilanteita silmällä pitäen säädetyn ympäristönsuojelulain 123 §:n perusteella.

Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue

yhdessä ELY-keskuksen patoturvallisuusviranomaisen kanssa on antanut lausunnon, jossa se on katsonut Vaasan hallinto-oikeuden tulkinnan oikeaksi.

Terrafame Oy

on antanut vastineen, jonka mukaan valitus on hylättävä. Poikkeuksellisen syyn käsilläoloa tulee arvioida tapauskohtaisesti tapahtumahetkellä vallinneet olosuhteet kokonaisuutena huomioiden. Kyseessä on ollut eri tekijöiden, kuten Vaasan hallinto-oikeuden välipäätöksen, vuoden 2015 runsaan sademäärän, loppuvuoden 2015 poikkeuksellisen säätilan sekä Talvivaara Sotkamo Oy:n konkurssin ja Terrafame Oy:n rajoitetun toiminta-ajan yhteissummana syntynyt yllättävä tilanne, jonka johdosta on poikkeuksellisesta ja toiminnanharjoittajasta riippumattomasta syystä aiheutunut tilanne, josta on aiheutunut välitöntä ja ilmeistä pilaantumisen vaaraa. Kyse ei ole ollut jatkumosta, vaan Terrafame Oy on kaivoksen toiminnan haltuun saatuaan aktiivisesti pyrkinyt hallitsemaan vesitilannetta. Ilman joulukuun poikkeuksellisia sulamiskausia ei lisäjuoksutuksia Terrafame Oy:n laskelmien mukaan olisi joulukuussa tarvittu.

Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän ympäristölautakunta

on antanut vastaselityksen.

Merkitään

, että korkein hallinto-oikeus on tänään antamillaan eri päätöksillä (diaarinumerot 1157/1/17 ja 1158/1/17) ratkaissut Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän ympäristölautakunnan valitukset Vaasan hallinto-oikeuden 17.2.2017 antamista päätöksistä, joista toinen (nro 17/0048/2) on koskenut Talvivaara Sotkamo Oy:n konkurssipesän ympäristönsuojelulain mukaista ilmoitusta ylimääräisistä juoksutuksista ja toinen (nro 17/0051/2) Terrafame Oy:n ylimääräiseen juoksutukseen liittyvää hallintopakkoasiaa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Olli Dahl ja Anna-Liisa Kivimäki. Asian esittelijä Päivi Korkeakoski.