KHO 28.5.2018/2529 · Korkein hallinto-oikeus

Asia

Valitus ympäristönsuojelulain mukaisessa ilmoitusasiassa

Valittaja

Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän ympäristölautakunta

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 17.2.2017 nro 17/0048/2

Asian aikaisempi käsittely

Talvivaara Sotkamo Oy:n konkurssipesä

on 8.4.2015 päivätyllä kirjeellä ilmoittanut Kainuun ELY-keskukselle ympäristönsuojelulain 123 §:n perusteella juoksutuksista, jotka tullaan käynnistämään viimeistään viikolla 17. Poikkeuksellisen toiminnan on arvioitu kestävän Kortelammen purkupisteeltä 14.6.2015 saakka ja Latosuon purkupisteeltä 31.8.2015 saakka. Juoksutettavan veden määräksi on arvioitu Kortelammelta noin 900 000 m­ ja Latosuolta 1 700 000 m­, minkä myötä patoaltaiden pinnankorkeudet kaivosalueella pysyisivät HW-tasossa. Juoksutusten aiheuttama sulfaattikuorma olisi Kortelammen purkupisteeltä noin 2 320 tonnia etelään Vuoksen vesistöön ja Latosuon purkupisteeltä noin 3 620 tonnia pohjoiseen Oulujoen vesistöön.

Mikäli Pohjois-Suomen aluehallintovirasto myöntää luvan ns. kiintiön siirtoon, kaikki juoksutukset ohjataan Latosuon kautta Oulujoen vesistöön. Tällöin Kortelammen vesi siirretään Tammalammen puhdistamon ja Kuusilammen kautta Latosuolle.

Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus

(ELY-keskus) on Talvivaara Sotkamo Oy:n konkurssipesän ilmoituksen johdosta tekemällään päätöksellä 15.4.2015 nro KAIELY/752/2014 hyväksynyt puhdistetun veden juoksutukset Kortelammen ja Latosuon vesivarastoaltailta seuraavin ehdoin:

1. Toiminnanharjoittajan on ryhdyttävä välittömästi toimenpiteisiin, joilla estetään akuutti hallitsematon vuotoriski Kortelammen ja Latosuon vesivarastoaltailta. Latosuon ja Kortelammen patoaltailla vedenpinta on laskettava hallitusti ympäristöturvallisen tason (=HW-taso) alapuolelle johtamalla käsiteltyjä vesiä Vuoksen ja Oulujoen vesistöihin.

2. Juoksutukset on lopetettava, kun kohdassa 1 määritetty vedenpinnan taso saavutetaan. Juoksutukset on aloitettava välittömästi uudelleen, jos äkillisestä sulannasta tai sadannasta johtuen Latosuon tai Kortelammen vedenpinta kohoaa niin, että mahdollinen vuotoriski kasvaa ja ympäristöturvallisuus vaarantuu.

3. Juoksutettavan veden laadun tulee vastata ympäristölupapäätöksen nro 52/2013/1 lupamääräyksessä 8 asetettuja luparajoja sekä juoksutettavan veden määrän tulee olla sidottu lupamääräyksessä 9 määrätyin tavoin Kalliojoen virtaamaan.

4. Mikäli tarkkailussa tai muulla perusteella ilmenee, että Latosuolta tai Kortelammelta vesistöön johdettavan veden laatu ei täytä ympäristöluvan nro 52/2013/1 mukaisia raja-arvoja, on vesistöön johtaminen lopetettava välittömästi ja asiasta on ilmoitettava Kainuun ELY-keskukselle.

5. Oulujoen vesistön suuntaan tämä päätös on voimassa 31.5.2015 asti tai kunnes Pohjois-Suomen aluehallintovirasto mahdollisesti myöntää täytäntöönpanokelpoisen ympäristöluvan purkuputken rakentamiselle ja käyttöönotolle Nuasjärveen sekä haetulle ns. kiintiön siirrolle.

6. Vuoksen vesistön suuntaan tämä päätös on voimassa 31.5.2015 asti.

7. Vesien johtaminen muista varastoaltaista eteläiselle jälkikäsittely-yksikölle on kielletty 31.5.2015 asti.

ELY-keskus on antanut lisäksi seurantaa ja tarkkailua koskevat määräykset:

1. Latosuolta ja Kortelammelta kaivosalueelta ulos johdettavan veden virtaamaa on tarkkailtava päivittäin.

2. Purkuveden laatua tulee tarkkailla yhtiön omana käyttötarkkailuna päivittäin ja ulkopuolisen konsultin tarkkailuna viikoittain. Ylimääräisten purkuvesien käyttötarkkailu tulee suorittaa samassa laajuudessa kuin nykyinenkin käyttötarkkailu. Ulkopuolisen konsultin määritykset tulee toteuttaa saman tarkkailusuunnitelman mukaan kuin pitoisuudet määritetään jälkikäsittely-yksiköiltä vesistöön johdettavasta vedestä.

3. Yhtiön tekemän käyttötarkkailun tulokset tulee toimittaa viikoittain ja ulkopuolisen konsultin tekemän tarkkailun tulokset tulee toimittaa kunkin näytteenoton osalta viimeistään kahden viikon kuluessa Kainuun ELY-keskukselle, Kajaanin kaupungin ja Sotkamon kunnan ympäristönsuojelu- ja terveydensuojeluviranomaisille.

4. Altaiden pinnankorkeuden mittaamista ja välitöntä raportointia tulee jatkaa tehostetusti vähintään kolme kertaa viikossa.

5. Kalliojoen virtaaman mittausta ja raportointia tulee jatkaa nykyisen käytännön mukaisesti.

ELY-keskus on ympäristönsuojelulain 200 §:n nojalla määrännyt, että päätöstä on noudatettava mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta, jollei valitusviranomainen toisin määrää.

Päätöstä on perusteltu seuraavasti:

Sovellettava säännös

Viranomaisen on ilmoituksen johdosta tehtävä päätös ja annettava tarpeelliset määräykset toiminnan palauttamiseksi lain ja sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten mukaiseksi sekä tilanteesta aiheutuvan haitan ja vaaran poistamiseksi ja samalla asetettava määräaika, johon mennessä tämä on tehtävä. Lisäksi on tarvittaessa annettava toiminnan harjoittajan suunnitelman ja muun tiedon perusteella väliaikaiset määräykset ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi. Määräykset voidaan antaa tai toiminta kieltää, vaikka ilmoitusvelvollisuus olisi lyöty laimin.

Määräyksiä annettaessa noudatetaan 18 luvun hallintopakkoa koskevia säännöksiä. Määräyksistä pilaantuneen maaperän tai pohjaveden puhdistamiseksi säädetään 14 luvussa ja määräyksistä vesistön merkittävän pilaantumisen tai luontovahingon korjaamiseksi 176 §:ssä.

Kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen tai valtion valvontaviranomaisen on poikkeuksellisen tilanteen sitä edellyttäessä pantava omasta aloitteesta vireille 89 §:ssä tarkoitettu menettely lupamääräysten muuttamiseksi tai 93 §:ssä tarkoitettu menettely luvan peruuttamiseksi.

Poikkeuksellinen tilanne

Metallien talteenottolaitoksen toiminta

Talvivaara Sotkamo Oy:n mentyä konkurssiin metallien talteenottolaitoksen toiminta-aste on ollut heikko ja laitoksen toiminta on ollut epäluotettavaa. Metallien talteenottolaitoksen toimintaa ja sen käyttökatkoihin liittyviä syitä ja seurauksia on selvitetty ELY-keskuksen tekemillä tarkastuskäynneillä, minkä lisäksi Talvivaara Sotkamo Oy:n konkurssipesä on 20.3.2015 toimittanut ELY-keskukselle selvityksen, jossa on käsitelty tarkemmin syitä ja seurauksia metallien talteenottolaitoksella esiintyneistä ongelmista 6.11.2014 - 28.2.2015 välisenä aikana.

Metallien talteenottolaitoksen toiminnalla on ELY-keskuksen näkemyksen mukaan suuri merkitys kaivosalueen vesitaseen ja bioliuoskierron hallinnan kannalta. Metallien talteenottolaitoksella prosessista poistuu vettä prosessiliuoskierrosta muun muassa loppuneutraloinnin ja prosessisakkojen sitoman kosteuden kautta. Metallien talteenottolaitos on bioliuotuskasoilla tapahtuvan haihdunnan rinnalla ainoa tekijä, joka poistaa vettä bioliuoskierrosta. Kun metallien talteenottolaitos ei ole käynnissä, ei bioliuotuskierrosta poistu vettä prosessissa, jolloin bioliuoskiertoon kertyy vettä. Jos bioliuoskierron liuosmäärä kasvaa liian suureksi, on vaarana bioliuotuskierron ylitulviminen ja merkittävä ympäristön pilaantuminen.

Kainuun ELY-keskuksen näkemyksen mukaan ongelmat metallien talteenottolaitoksella konkurssin alkamisen jälkeen ovat johtuneet kemikaalien loppumisesta, kemikaalien toimitussopimuksien uusimisesta aiheutuneesta kemikaalien toimitusten viivästyksestä sekä metallien talteenottolaitoksen ja vetylaitoksien huonosta yleiskunnosta. ELY-keskuksen tekemällä tarkastuskäynnillä 25.9.2014 Talvivaara Sotkamo Oy ilmoitti, että metallitehtaalle on suunniteltu 6.10.2014 alkavaksi huoltoseisokki, joka kestäisi noin kolme viikkoa. Tarkastuskäynnillä 2.10.2014 Talvivaara Sotkamo Oy ilmoitti seisokin viivästyvän ainakin viikolla. Tarkastuskäynneillä 15.10.2014 ja 29.10.2014 metallitehtaan todettiin olevan normaalilla ajolla, eikä tehdasta ollut ajettu alas huoltoa varten. Yhtiön hakeuduttua konkurssiin 6.11.2014 oli suunniteltu huoltotyö yhä tekemättä.

Talvivaaran kaivoksella louhinta on ollut keskeytyksissä syksystä 2013 alkaen. Valvojan näkemys kasojen haihdunnan heikkenemisestä kasojen vanhentuessa vastaa konkurssipesän ilmoituksessa esitettyä.

Hallintopakon alaisen käänteisosmoosilaitoksen toiminta

Kainuun ELY-keskus on 19.3.2014 hallintopakkopäätöksellään määrännyt, että yhtiön on välittömästi huolehdittava olemassa olevan käänteisosmoosilaitoksen (RO-laitos) käyttöasteen maksimoimisesta metallitehtaan suljetun vesikierron mahdollistamiseksi. Viikoittaisen käyttöasteen tulee olla vähintään 60 % metallitehtaan käynnissä ollessa.

Käänteisosmoosilaitteistolla on tärkeä merkitys raakavedenoton vähentämiseksi metallien talteenottolaitoksen tarpeisiin. Käänteisosmoosilaitoksella on ennen konkurssia tuotettu keskimäärin noin 21 000 kuutiometriä raakavettä viikossa. Käänteisosmoosilaitteisto on ollut poissa käytöstä 2.10.2014 alkaen ja laitosta on alettu ottaa uudelleen käyttöön helmikuun 2015 alussa, mutta vasta viikolla 10 on käänteisosmoosilaitoksella päästy konkurssitilannetta edeltäneeseen noin 21 000 kuutiometrin viikkotuotantoon. Käänteisosmoosilaitteiston huoltoon kuluneena aikana on loppuneutraloinnin ylite jouduttu sijoittamaan Kortelammen varastoaltaaseen. Kolmisoppi-järvestä on lisäksi jouduttu ottamaan raakavettä metallien talteenottolaitoksen tarpeisiin, kun sitä ei ole käänteisosmoosilaitteistolla voitu tuottaa.

Talvivaara Sotkamo Oy on 31.10.2014 toimittanut selvityksen Kainuun ELY-keskukselle käänteisosmoosilaitteiston käyttökatkon syistä ja arvioidusta kestosta. Selvityksen mukaan käänteisosmoosilaitteisto on pysäytetty seisokkiin 2.10.2014. Selvityksessä todetaan, että membraanikalvojen pesuputkiston kaikki linjat on uusittava koko matkaltaan muoviseksi putkeksi. Putken materiaalin vaihdon syyksi todetaan, että nykyinen käytössä oleva materiaali ei ollut kestänyt laimeaa suolahappoliuosta. Lisäksi selvityksessä todetaan, että hiekkasuotimet eivät toimi vaaditulla tavalla ja niissä havaittiin vaurioita. Töiden arvioitiin olevan valmiita viikolla 47, mutta uusien suodinhiekkojen osalta neuvottelut toimittajien kanssa olivat vielä kesken.

Talvivaara Sotkamo Oy:n ajauduttua konkurssiin käänteisosmoosilaitteiston huoltotyöt keskeytyivät, kun urakoitsijat poistuivat alueelta. Konkurssihetkellä uusia suodinhiekkoja ei ollut vielä tilattu. Tarkastuskäynnillä 17.11.2014 on todettu, että käänteisosmoosilaitteiston huoltotyöt on aloitettu uudelleen ja että tilauspyyntö suodinhiekkojen osalta on tehty. Suodinhiekkojen toimitusajaksi on arvioitu kaksi viikkoa. 30.12.2014 on todettu, että käänteisosmoosilaitteisto pyritään ottamaan käyttöön. Tarkastuskäynnillä 15.1.2015 on kuitenkin todettu, että käänteisosmoosilaitteiston käyttöönottaminen ei ole ollut mahdollista useiden yksittäisten pienien ongelmien vuoksi, jotka johtuvat pitkästä seisokista. Tarkastuskäynnillä 11.2.2015 on todettu, että laitteisto on käynnissä yhdellä linjalla, mutta laitteistoon joudutaan tilaamaan uusia kalvoja. Tarkastuskäynnillä 3.3.2015 on todettu käänteisosmoosilaitteiston olevan käynnissä kolmella linjalla.

Hallintopakon alaisen käänteisosmoosilaitoksen hankinta

Vesitilanne

Talvivaaran kaivosalueella on tällä hetkellä varastoituna noin 9,6 miljoonaa kuutiometriä vesiä eri varastoaltaissa. Puhdistettuja vesiä näistä on noin 2,9 miljoonaa kuutiometriä. Nämä vedet sijaitsevat Latosuon, Kuusilammen ja Kuljun vesivarastoaltaissa. Voimassa olevan ympäristöluvan Nro 52/2013/1 mukaiset vuodelle 2015 määrätyt päästökiintiöt ovat täyttyneet 25.3.2015 sulfaatin osalta, jonka jälkeen Talvivaara ei voi enää luvallisesti johtaa käsiteltyjä jätevesiä pois kaivosalueelta.

Yhteenveto poikkeuksellisesta tilanteesta

Kainuun ELY-keskuksen näkemyksen mukaan Talvivaaran kaivosalueella ei enää ole riittävästi vapaata tilavuutta varastoaltaissa, jotta kaikki kevään sulamis- ja valumavedet voitaisiin varastoida kaivosalueelle ympäristö- ja patoturvallisuutta vaarantamatta.

ELY-keskuksen näkemyksen mukaan nyt kysymyksessä olevaan tilanteeseen ovat osaltaan vaikuttaneet edellä kuvatut metallien talteenottolaitoksen, bioliuotuskasojen toiminnan ja RO-laitoksen tekniset ongelmat sekä uuden RO-laitoksen hankinnan viivästyminen. ELY-keskuksen näkemyksen mukaan näiden on katsottava olleen ennakoimattomia tuotantohäiriöitä ja niihin rinnastettavia yllättäviä, toiminnasta riippumattomia poikkeuksellisia syitä, kun otetaan huomioon, että konkurssipesä on saanut laitoksen hallintaansa konkurssin alkaessa 6.11.2014. Lisäksi on otettava huomioon myös se, että jo marraskuussa 2014 konkurssin alkaessa alueelle oli varastoitu 7,7 miljoonaa kuutiometriä vesiä. Konkurssipesä ei ole voinut vaikuttaa edellä mainitun tilanteen syntymiseen. ELY-keskuksen näkemyksen mukaan kysymyksessä on ympäristönsuojelulain 123 §:n tarkoittama poikkeuksellinen tilanne.

Patoturvallisuuden vaarantamisesta syntyvä vuotoriski ja ympäristön pilaantumisvaara

Kainuun ELY-keskus katsoo, että Kortelammen ja Latosuon varastoaltaissa mahdollinen akuutti vesien vuotoriski on nyt noussut tasolle, josta uhkaa aiheutua ennakoimaton ja hallitsematon luvanvastainen päästö. Kortelammen ja Latosuon padoille on patoturvallisuuden vuoksi määritetty korkeustaso (HW-taso), joka voidaan vain tilapäisesti ylittää poikkeustilanteissa. ELY-keskuksen näkemyksen mukaan on ympäristö- ja patoturvallisuuden kannalta välttämätöntä, että Kortelammen ja Latosuon altailla vedenpinnan taso saatetaan ja pidetään pääsääntöisesti patojen HW-tasojen alapuolella.

Luvan saajan on ympäristöluvan Nro 52/2013/1 määräyksen 4a mukaan viipymättä ryhdyttävä tarpeellisiin toimenpiteisiin pilaantumisen ehkäisemiseksi tai jos pilaantumista on jo aiheutunut, sen rajoittamiseksi mahdollisimman vähäiseksi (pilaantumisen torjuntavelvollisuus).

Annetuilla määräyksillä toiminnanharjoittaja voi poistaa Kortelammen ja Latosuon altailta sen määrän vettä, jonka ELY-keskus on katsonut olevan sadanta ja sulanta huomioon ottaen riittävä ympäristö- ja patoturvallisuuden hallitsemiseksi.

Kainuun ELY-keskuksen antamat määräykset ovat tarpeen, jotta kaivosalueella voidaan ehkäistä välitön ja ilmeinen ympäristön pilaantumisen vaara. Määräysten mukaisesti toiminnanharjoittajan on huolehdittava, että Kortelammella sekä Latosuolla vedenpinta lasketaan ympäristöturvalliselle tasolle. Kainuun ELY-keskus katsoo, että padoille määrätty HW-taso on ympäristöturvallinen taso. Patoturvallisuusasiakirjojen mukaan Kortelammen padon HW-taso on +204,20 m (Padotusalueen päämitat, 23.4.2014) ja Latosuon padon HW-taso +191,70 m (Pado­tus­alueen päämitat, 28.8.2013). HW-taso määritetään padon teknisen suunnittelun yhteydessä. Sekä Kortelammella että Latosuolla patojen HW-taso on ylitetty. Kortelammen pinnankorkeudeksi on 13.4.2014 raportoitu +204,52 m ja Latosuon pinnankorkeudeksi +191,99 m.

Kainuun ELY-keskuksen näkemyksen mukaan HW-taso voidaan ylittää vain tilapäisesti vaarantamatta patoturvallisuutta. Padon HW-tason pitkäaikainen ylittyminen voi johtaa padon läpi suotautuvan vesimäärän lisääntymiseen, vuotojen muodostumiseen ja edelleen padon stabiliteetin heikkenemiseen. Vedenpinnan korkeuden noustessa Kortelammessa ylivuotokynnykselle aiheutuu ympäristön pilaantumista, kun vesi virtaa patojen alapuoliseen uomaan. Kortelammessa varastoidut vedet eivät täytä voimassa olevan ympäristöluvan Nro 52/1/2013 lupamääräyksen 8 vaatimuksia.

Kortelammella säilytettävä varotilavuus

Voimassa olevan ympäristöluvan Nro 52/2013/1 lupamääräyksen C mukaisesti niin kuin Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on sitä päätöksellään Nro 137/2013/1 muuttanut, tulee Kortelammessa säilyttää niin paljon varastotilavuutta, että kipsisakka-altaan vedet mahtuvat Kortelampeen mahdollisessa kipsisakka-altaan vuototilanteessa. Kortelampi toimii kipsisakka-altaiden varoaltaana. Kainuun ELY-keskuksen näkemyksen mukaan tällainen taso on Kortelammessa padon korkeudella +204,5 m, joka on ylitetty. Vedenpinnantaso on 13.4.2015 ollut +204,52 m. Tilanne on ympäristöluvan vastainen, sillä mahdollisessa kipsisakka-altaan vuototilanteessa kipsisakka-altaan vedet eivät enää mahdu Kortelammen varastoaltaaseen. Ympäristölupapäätöksen mukaisesti toiminnanharjoittajan on oltava jatkuvasti riittävästi selvillä toimintansa ympäristövaikutuksista, ympäristöriskeistä ja haitallisten vaikutusten vähentämismahdollisuuksista.

Kainuun ELY-keskus katsoo, että vakavan ympäristövahingon ehkäisemiseksi toiminnanharjoittajan tulee toimia annettujen määräysten mukaisesti ja väliaikaisesti juoksuttaa käsiteltyjä jätevesiä Oulujoen ja Vuoksen vesistöihin. Hallituilla ylimääräisillä juoksutuksilla vedet voidaan johtaa käsiteltyinä pois kaivosalueelta aiheuttaen mahdollisimman pieni ympäristökuormitus. Kainuun ELY-keskus on antanut nämä määräykset ehkäistäkseen vakavan ympäristövahingon, joka aiheutuisi kaivosalueen vesivarastojen hallitsemattomista ylivuodoista. Altaiden ylivuototilanteessa ei jätevettä voi hallitusti käsitellä ja johtaa ulos kaivosalueelta. Ennakoivalla toiminnalla vältetään olemassa olevat tunnistetut varasto­altaiden vuotoriskit ja mahdollisesti suuret vesistöhaitat.

Määräys 2 on tarpeen juoksutettavan veden määrän rajaamiseksi todellista akuuttia tarvetta vastaavaksi, eli ympäristöturvallisen vedenpinnan tason saavuttamiseksi Kortelammen ja Latosuon patoaltailla.

Talvivaara Sotkamo Oy:n konkurssipesä on suunnitelmassaan ilmoittanut, että käsiteltyä jätevettä juoksutetaan Vuoksen vesistön suuntaan ainoastaan siinä tilanteessa, jos Pohjois-Suomen aluehallintovirasto antaa vireillä olevasta purkuputkea koskevasta lupa-asiasta kielteisen päätöksen. Muuten Kortelammen vedenpinta alennettaisiin konkurssipesän esityksen mukaisesti pumppaamalla Kortelammesta vettä Tammalammen käsittely-yksiköille.

Kainuun ELY-keskus katsoo, että määräykset 1, 6 ja 7 ovat tarpeen, koska Kortelammen vedenpinnantason laskemista ympäristöturvalliselle tasolle ei kyetä pelkällä vedensiirrolla Kortelammelta Tammalammelle suorittamaan kohtuullisessa ajassa ja ilman, että samalla vesimäärä kipsisakka-altailla kasvaisi ja lisäisi hallitsemattoman ympäristöpäästön riskiä. Kainuun ELY-keskus katsoo, että Kortelammelta on juoksutettava käsiteltyä jätevettä hallitusti Vuoksen vesistön suuntaan, kunnes ympäristöturvallinen taso on saavutettu ja kevään sulamiskausi on ohi.

Kun Kortelammen vedenpinta saavuttaa HW-tason ja kevään sulamiskausi on ohitse, kyetään Kortelammen vedenpinnankorkeus pitämään Kainuun ELY-keskuksen näkemyksen mukaan HW-tason alapuolella siirtopumppausten avulla Kortelammelta Tammalammelle.

Seurantaa ja tarkkailua koskevat määräykset ovat tarpeen, koska niitä noudattamalla saadaan tarvittavat tiedot ympäristöturvallisuuden kehittymisestä kaivosalueella sekä lisäjuoksutuksista aiheutuvista ympäristövaikutuksista.

Kainuun ELY-keskus ei tehosta määräyksiä uhkasakolla, teettämisuhalla tai keskeyttämisuhalla. ELY-keskus katsoo tämän olevan ilmeisen tarpeetonta muun muassa siksi, että seuranta- ja tarkkailumääräykset vastaavat nykyistä käytäntöä ja toiminnanharjoittaja on tähän mennessä toiminut tarkkailusuunnitelman mukaisesti.

Kainuun ELY-keskus katsoo, että käsillä olevassa tapauksessa on asian luonteen johdosta tarpeen määrätä päätöksen ja siinä annettujen määräysten noudattamisesta muutoksenhausta huolimatta. Kainuun ELY-keskuksen näkemyksen mukaan määräysten mukaisiin toimenpiteisiin on ryhdyttävä välittömästi toiminnan saattamiseksi ympäristöluvan mukaiseen tilaan.

Avolouhoksen käyttö vesivarastona

Avolouhoksessa on vapaata tilavuutta tällä hetkellä pohjoisessa avauksessa noin 1,5 miljoonaa kuutiometriä ja eteläisessä avauksessa padon takana noin 800 000 kuutiometriä. Eteläisen padon taakse varastoidaan ympäristöluvan nro 141/2014/1 mukaisesti pohjoisen avauksen kaikki vedet sekä eteläiseen avaukseen tulevat sulamis- ja valuntavedet.

Ylimääräisten juoksutusten ympäristövaikutusten arviointi

Talvivaara on vuonna 2014 juoksuttanut Oulujoen vesistön suuntaan, lähinnä Latosuon sekä Torrakkopuron juoksutuspisteen kautta Salmisen ja Kalliojärven ohitse, noin 2,7 miljoonaa kuutiometriä käsiteltyjä jätevesiä, jotka ovat aiheuttaneet 7 100 tonnin sulfaatin ympäristöpäästökuorman. Vuoksen vesistön suuntaan Talvivaara on juoksuttanut noin 2,1 miljoonaa kuutiometriä käsiteltyjä jätevesiä, jotka ovat aiheuttaneet noin 4 800 tonnin sulfaatin ympäristökuorman. Ympäristökuormitukset ovat keskittyneet pääasiassa tammikuun ja kesäkuun väliselle ajalle. Näiden päästöjen ei ole havaittu vuonna 2014 muuttaneen vastaanottavien järvien tilaa.

Konkurssipesä on arvioinut, että lisäjuoksutuksista aiheutuva sulfaattikuorma hakijan esittämillä juoksutusmäärillä olisi Vuoksen vesistön suuntaan noin 2 320 tonnia ja Oulujoen vesistön suuntaan noin 3 620 tonnia sulfaattia. Kainuun ELY-keskuksen asettamat määräykset kuitenkin rajoittavat juoksutettavan veden määrän vain välttämättömään juoksutukseen, jolloin sulfaattikuorma todennäköisesti jää esitettyä pienemmäksi. Voimassa olevassa ympäristöluvassa nro 52/2013/1 vuodelle 2015 asetetut kuormituskiintiöt sulfaatille on ylitetty. Kuormituskiintiöt tullaan ylittämään myös mangaanin ja natriumin osalta, metallien osalta kuormituskiintiöiden ylitystä ei tapahdu. Kainuun ELY-keskuksen näkemyksen mukaan toiminnanharjoittajan esittämän käsitellyn jätevesimäärän juoksuttamisesta ei aiheudu Oulujoen eikä Vuoksen vesistön suunnalla sellaista haittaa, joka saattaisi Talvivaaran kaivosalueen lähijärvet nykyistä huonompaan tilaan, kun juoksutettavan veden määrä on sidottuna Kalliojoen virtaamaan.

Sovelletut säännökset

Ympäristönsuojelulaki 123 §, 175 §, 184 §, 185 §, 190 §, 191 §, 200 § ja 205 §

Ympäristönsuojeluasetus 24 § ja 26 §

Hallintolaki 34 §

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus

on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt muiden ohella Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän ympäristölautakunnan valituksen Kainuun ELY-keskuksen päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain 1 §:n 1 kohdan mukaan lain tarkoituksena on ehkäistä ympäristön pilaantumista ja sen vaaraa, ehkäistä ja vähentää päästöjä sekä poistaa pilaantumisesta aiheutuvia haittoja ja torjua ympäristövahinkoja.

Ympäristönsuojelulain 123 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen on ilmoituksen johdosta tehtävä päätös ja annettava tarpeelliset määräykset toiminnan palauttamiseksi lain ja sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten mukaiseksi sekä tilanteesta aiheutuvan haitan ja vaaran poistamiseksi ja samalla asetettava määräaika, johon mennessä tämä on tehtävä. Lisäksi on tarvittaessa annettava toiminnan harjoittajan suunnitelman ja muun tiedon perusteella väliaikaiset määräykset ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi. Määräykset voidaan antaa tai toiminta kieltää, vaikka ilmoitusvelvollisuus olisi lyöty laimin.

Uuden ympäristönsuojelulain säätämiseksi annetun hallituksen esityksen 214/2013 mukaan pykälän soveltamisala rajautuisi onnettomuuksiin ja ennakoimattomiin tuotantohäiriöihin, rakennelman tai laitteen purkamiseen tai muuhun näihin rinnastettavaan toiminnasta riippumattomaan yllättävään ja poikkeukselliseen tilanteeseen. Lisäksi tilanteissa olisi odotettavissa joko ympäristöluvan tai säännösten vastainen tilanne tai välitön ja ilmeinen ympäristön pilaantumisen vaara tai tavanomaisesta poikkeavia välttämättömiä toimia jätehuollossa. Tällöin toiminnanharjoittajan olisi viipymättä ilmoitettava asiasta joko kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle tai valtion valvontaviranomaiselle. Toiminnanharjoittajan edellytetään toimittavan viranomaiselle myös suunnitelman päästöjen ja jätteiden sekä pilaantumisen rajoittamiseksi.

Viranomaisen olisi tehtävä asiassa päätös ja annettava tarpeelliset määräykset tilanteen palauttamiseksi lain sekä muiden säännösten ja määräysten mukaiseksi. Tilanteessa vaadittaville toimille olisi myös asetettava määräaika. Myös väliaikaisia määräyksiä poikkeuksellisessa tilanteessa voitaisiin käyttää. Päätöstä tehtäessä ja määräyksiä annettaessa noudatettaisiin 18 luvussa säädettyjä hallintopakkoa koskevia säännöksiä sekä maaperän ja pohjaveden puhdistamisen osalta 14 luvun säännöksiä. Vesistön merkittävää pilaantumista tai luontovahingon korjaamista koskeviin määräyksiin sovellettaisiin, mitä 176 §:ssä säädetään.

Turpeinen - Rainio: Talvivaaraselvitys, ympäristöministeriön raportteja 2/2013

Talvivaaraselvityksen mukaan Talvivaaran toiminnassa on kysymys uudentyyppisestä kaivostoiminnasta Suomen oloissa. Metallien erottaminen malmista edustaa tekniikkaa, jota sovelletaan Suomessa ensimmäistä kertaa. Kaivostoimintaan liittyy myös metallitehdas kaivosalueella. Kysymys ei siten ole vakiintuneesta toiminnasta, jonka harjoittamisesta olisi jo paljon kokemusta (esimerkiksi metsäteollisuus). Kaivoksilla koko toiminnan "ylösajo" vie useita vuosia. Siinä on syytä varautua yllättävien ja ennakoimattomien tilanteiden syntyyn sekä uusien toimintatapojen ja prosessien käyttöönottoon, joista voi aiheutua myös yllättäviä seurauksia. Vakiintuneeseen tilanteeseen pääseminen vie pitempään kuin monilla muilla toimialoilla.

Oikeudellinen arviointi

Asiassa on siten kysymys siitä, onko kysymyksessä kokonaisuutena arvioituna tilanne, jossa on voitu soveltaa ympäristönsuojelulain 123 §:ää ja miltä osin.

Ilmoitukseen ja päätökseen perustuen Vuoksen suuntaan on juoksutettu 1,30 miljoonaa m­ ajanjaksolla 16.4. - 1.6.2015 ja Oulujoen suuntaan 0,35 miljoonaa m­ ajanjaksolla 16.4. - 24.4.2015.

Normaalitilanteessa korkein sallittava vedenkorkeus eli HW-taso Kortelammen padolla on 204,20 ja Latosuon padolla 191,70. Tilapäisesti sallitaan vedenkorkeuden nousu hätä-HW-tasolle, joka Kortelammella on 205,50 ja Latosuolla 192,50. HW-tasoa pidetään ympäristöturvallisena tasona. Kortelammen pato on luokiteltu patoturvallisuuslain mukaisesti 1-luokkaan, joka onnettomuuden sattuessa aiheuttaa vaaran ihmishengelle ja terveydelle taikka huomattavan vaaran ympäristölle tai omaisuudelle. Latosuon pato on luokiteltu patoturvallisuuslain mukaisesti 2-luokkaan, joka onnettomuuden sattuessa saattaa aiheuttaa vaaraa terveydelle taikka vähäistä suurempaa vaaraa ympäristölle tai omaisuudelle. Lausunnossaan Kainuun ELY-keskus, joka toimii valtakunnallisena patoturvallisuusviranomaisena, katsoo, että Kortelammen ja Latosuon patoaltailla vedenpinnan tason laskeminen on ollut ympäristö- ja patoturvallisuuden kannalta välttämätöntä.

Juoksutusten alkaessa Kortelammen ja Latosuon altaiden padoilla HW-taso oli jo selkeästi ylitetty ja ympäristöturvallista tasoa ei olisi voitu saavuttaa ilman poikkeusjuoksutuksia. Altaiden vesiä olisi purkautunut ylivuotokynnysten kautta alapuolisiin vesistöihin vapaasti. Kortelammesta purkautuvat vedet eivät olisi täyttäneet voimassa olevan ympäristöluvan lupamääräyksen 8 vaatimuksia. Pitkäaikainen HW-tason ylitys altaiden vedenkorkeudessa olisi muodostanut riskin patojen stabiliteetille. Onnettomuuden vaara on siten ollut ennakolta nähtävissä ja poikkeusjuoksutuksiin on ollut ryhdyttävä viivytyksettä.

Lumen vesiarvo on ollut korkea, mutta ei poikkeuksellinen.

Toiminnanharjoittajan konkurssi, metallien talteenottolaitoksen ongelmat, konkurssista ja muista syistä aiheutuneet ongelmat sekä laite- ja materiaalitoimitusten viivästyminen, huoltotöiden viivästyminen ja aiempi vesitasehistoria ovat vaikuttaneet taustalla, mutta niillä ei ole suoranaista merkitystä ilmoituksen käsittelyn eikä siten myöskään valitusten ratkaisemisen kannalta.

Kainuun ELY-keskus on antanut päätöksessä määräykset, joilla toimenpiteiden laajuus ja ajallinen ulottuvuus on rajoitettu välttämättömään. ELY-keskus on katsonut, että vesien määrä edellytti juoksutuksia myös Vuoksen suuntaan. Tämä on ollut perusteltua tilanteessa, jossa ympäristöturvallista tasoa Kortelammella ei olisi saavutettu pelkällä vesiensiirrolla Tammalammelle ja ilman, että samalla vesimäärä kipsisakka-altailla olisi kasvanut ja lisännyt hallitsemattoman päästön riskiä.

Avolouhoksessa oleva tila ei ollut riittävä eikä sitä muutoinkaan ollut tarkoituksenmukaista käyttää ilmoituksessa tarkoitettujen vesien säilytykseen, koska käsittelemättömiä vesiä olisi sekaantunut käsiteltyihin ja vesienhallinta olisi entisestään vaikeutunut.

Yhteenveto

Ilmoituksen mukaisten poikkeusjuoksutusten aikana juoksutettava vesi on ollut puhdistettua. Poikkeusjuoksutusten lisäkuormitus on ollut pieni eikä siitä ole arvioitu syntyneen haittoja purkureitin vesistöjen tilaan tai virkistyskäyttöön. Ajan kulumisen, poikkeamisen lyhytaikaisuuden ja päästön vähäisyyden takia ei ole tarpeen muuttaa Kainuun ELY-keskuksen antamia määräyksiä ilmoituksen mukaisesta poikkeamisesta.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marjatta Korsbäck, Lasse Känsälä ja Patrick Sahlström, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän ympäristölautakunta

on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Lautakunta on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Asiassa on kysymys siitä, voidaanko ympäristönsuojelulain 123 §:n mukaista poikkeuksellisiin tilanteisiin tarkoitettua säännöstä soveltaa toistuvasti ylimääräisten jätevesien poistamiseen kaivosalueelta, kun ylimääräisten vesien kertymiseen johtavat syyt tuotantoprosessissa ja puutteet jäteveden puhdistuksen järjestämisessä ovat tulleet esille jo kaivoksen toiminnan alkuvuosina.

Juoksutettava vesi on ollut jätevettä, joka on käsitelty kalkilla metallien saostamiseksi. Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen yhteenvedossa käytetty termi puhdistettu vesi on harhaanjohtava, koska kalkkikäsittely ei poista vedestä esimerkiksi sulfaattia.

Lisäkuormitus ei ole ollut pieni. ELY-keskuksen määräyksen mukainen arvioitu sulfaatin lisäkuormitus oli Vuoksen suuntaan 2 320 tonnia ja Terrafame Oy:n vastineen mukaan toteutunut ylimääräinen sulfaattikuormitus Vuoksen suuntaan oli 2 115 tonnia.

Poikkeusjuoksutus on aiheuttanut haittoja purkureitin vesistöjen tilaan ja virkistyskäyttöön. Jätevesi johdettiin merkittävästi pilaantuneeseen ja kunnostettavaksi määrättyyn Kivijärveen ja siitä edelleen Laakajärveen. Ylimääräinen kuormitus on ylläpitänyt purkuvesistöjen huonoa kuntoa ja estänyt niiden palautumista edellisistä allasvuotojen ja ylimääräisten juoksutusten sekä luvallisen kuormituksen aiheuttamista haitoista. Kaivoksen jätevesillä on todettu olevan muun muassa seuraavia vaikutuksia: ahventen elohopeapitoisuuden on todettu purkuvesistöissä kohonneen, pohjaeläinten kadonneen tietyiltä alueilta, kalojen esiintymisalueiden muuttuneen ja virkistyskäytölle on asetettu rajoitteita Kivijärvellä ja Laakajärven pohjoisosassa sekä alempana purkureitillä on annettu terveydensuojeluviranomaisen suosituksia järviveden käytöstä.

Ajan kuluminen ei voi olla esteenä oikean ratkaisun antamiselle. Tämä on erittäin tärkeää mahdollisten tulevien vastaavien tilanteiden ratkaisemiseksi oikein.

Poikkeamisen lyhytaikaisuus ei vähennä ympäristöluvan vastaisen juoksutuksen haitallisuutta ympäristölle. Päinvastoin suuri kuormitus lyhyellä aikavälillä nostaa haitta-ainepitoisuuksia hetkellisesti suureksi, mikä on haitallista esimerkiksi haitta-aineille herkässä vaiheessa oleville kalojen poikasille. Juoksutus tapahtui kalojen lisääntymisajankohtana 16.4. - 1.6.2015. Päästö ei ollut vähäinen. Tuolloin juoksutetun ylimääräisen jäteveden tilavuus oli yli 1,3 miljoonaa kuutiometriä Vuoksen vesistöön ja 16.4. - 24.4.2015 Oulujoen suuntaan 0,35 miljoonaa kuutiometriä.

Vaihtoehtoisia toimenpiteitä, kuten puhtaan järviveden prosessiin pumppaamisen rajoittamista, sulfaatin poistoa jätevedestä ja jäteveden tilapäistä varastointia avolouhoksessa, ei ole käytetty, koska ne olisivat pienentäneet muutoinkin tappiollisen toiminnan taloudellista tulosta. Ylimääräisillä juoksutuksilla on pyritty normalisoimaan kaivosalueen vesitase. Ylimääräisiä juoksutuksia on jatkettu edelleen joulukuussa 2015 ja keväällä 2016. Nuasjärveen johtavan purkuputken käyttöön ottamisen ohella ylimääräisillä ympäristöluvan vastaisilla juoksutuksilla on ollut oleellinen vaikutus siihen, että kaivosalueella olevien jätevesien määrä on nopeasti saatu puolitettua. Ylimääräisiä juoksutuksia ei ole siten rajoitettu ympäristönsuojelulain 123 §:n edellyttämällä tavalla vain välttämättömään.

Talvivaara Sotkamo Oy, Talvivaara Sotkamo Oy:n konkurssipesä ja Terrafame Oy ovat kaikki käyttäneet ympäristönsuojelulain mukaisia ilmoituksia ympäristöluvan vastaisten juoksutusten toteuttamiseen perustellen niitä poikkeuksellisilla tilanteilla. Lähes kymmenen vuoden ajan toimineelta kaivokselta voidaan edellyttää, että vesitase hoidetaan ympäristöluvan mukaisesti ilman toistuvia poikkeusjuoksutuksia.

Ympäristönsuojelulain 123 §:n mukaiset kriteerit eivät täyty eikä ilmoitusmenettelyä voida siten hyväksyä. Kriteerien tulee olla yllättäen ja nopeasti ilmeneviä. Vesien kertyminen tai kerryttäminen kaivosalueelle ei ole tapahtunut nopeasti ja yllättäen, sillä sekä toiminnanharjoittaja että valvontaviranomainen ovat seuranneet tilannetta jatkuvasti ja altaiden täyttyminen on ollut pitkällä aikavälillä molempien tiedossa.

Talvivaara Sotkamo Oy:n konkurssi ei ole myöskään tullut yllättäen eikä konkurssi muutoinkaan ole soveltuva peruste. Valtiolla on yhtiön osaomistajana ja omistajaohjauksensa kautta ollut mahdollisuus vaikuttaa toimintojen kuntoon jo ennen kuin yhtiöstä tuli täysin valtio-omisteinen. Vesien kertyminen tai kerryttäminen kaivosalueelle on seurausta, kuten korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä 22.12.2014 taltionumero 4016 todetaan, siitä, että Talvivaara Sotkamo Oy ei ole koko toimintansa aikana pystynyt toimimaan täysin yhtiölle myönnetyn ympäristöluvan lupamääräysten mukaisesti vesien käsittelyn ja vesistöön johtamisen osalta.

Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue

yhdessä ELY-keskuksenpatoturvallisuusviranomaisen kanssa on antanut lausunnon, jonka mukaan valitus tulee hylätä.

Terrafame Oy,

jolle Talvivaaran kaivos on 14.8.2015 toteutuneella liiketoimintakaupalla siirtynyt, on antanut vastineen. Vastineen mukaan asian kannalta merkityksellistä on ainoastaan tapauskohtainen arviointi siitä, ovatko ympäristönsuojelulain 123 §:n mukaiset edellytykset nyt kyseessä olevassa tilanteessa täyttyneet. Kyse ei ole ollut kaivoksen vesitaseen pitempiaikaisesta normalisoinnista, vaan akuutisti uhkaavan hallitsemattoman ympäristöriskin poistamisesta juoksuttamalla kaivosalueelta vain välttämätön määrä käsiteltyä vettä. Lisäjuoksutuksilla ei ole ollut merkittävää vaikutusta kaivoksen lähivesistöjen tilaan. Valitus tulee hylätä.

Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän ympäristölautakunta

on antanut vasta­selityksen.

Merkitään

, että korkein hallinto-oikeus on tänään antamillaan eri päätöksillä (diaarinumerot 1159/1/17 ja 1158/1/17) ratkaissut Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän ympäristölautakunnan valitukset Vaasan hallinto-oikeuden 17.2.2017 antamista päätöksistä, joista toinen (nro 17/0050/2) on koskenut Terrafame Oy:n ympäristönsuojelulain mukaista ilmoitusta ylimääräisistä juoksutuksista ja toinen (nro 17/0051/2) Terrafame Oy:n ylimääräiseen juoksutukseen liittyvää hallintopakkoasiaa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Olli Dahl ja Anna-Liisa Kivimäki. Asian esittelijä Päivi Korkeakoski.