Supreme Administrative Court dismisses appeal against environmental permit regarding fish farming nutrient limits and validity period.

Asia

Valitus ympäristönsuojelulain ja vesilain yhteiskäsittelyn piiriin kuuluvassa lupa-asiassa

Valittaja

Taimen Oy

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 21.9.2016 nro 16/0458/3

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Suomen aluehallintovirasto

on päätöksellään 19.12.2014 nro 236/2014/2 myöntänyt Taimen Oy:lle luvan verkkoaltaiden pitämiseen meressä ja luvan kalojen kasvattamiseen niissä Kustavin kunnan Pohjois-Vartsalan kylässä Iso Pirisholmin saaren eteläpuolella yhteisellä vesialueella 304-419-876-2 (Iso-Pirisholman laitos) aluehallintoviraston päätöksen liitteen 2 osoittamalla paikalla.

Luvan saajan on noudatettava ympäristönsuojelulain ja vesilain säännöksiä. Toimintaa ja päästöjä koskeva lupamääräys 5 ja luvan voimassaoloa koskeva määräys kuuluvat seuraavasti:

5. Kalankasvatuksessa vuosittain käytettävä rehu saa sisältää enintään 440 kg fosforia ja enintään 3 300 kg typpeä.

Kasvatuksessa on käytettävä rehuja, joiden ravinnepitoisuudet ovat mahdollisimman pienet, ja ruokinnassa on pyrittävä mahdollisimman pieneen rehukertoimeen. Tavoitteena on, että ominaispäästö ei ylitä 5,5 g fosforia eikä 40 g typpeä kasvatettavaa kalakiloa kohti.

Ominaispäästöarvot lasketaan vähentämällä vuosittain käytettävän rehun ravinnemäärästä kalan lisäkasvuun sitoutunut ravinnemäärä ja jakamalla näin saatu erotus kalan vuotuisella lisäkasvulla. Kasvatetussa kalassa on 0,40 % fosforia ja 2,75 % typpeä.

Lupa on voimassa 31.12.2024 saakka.

Jos luvan saajan on tarkoitus jatkaa kalankasvatustoimintaa vielä vuoden 2024 jälkeen, on uusi lupahakemus saatettava vireille aluehallintovirastossa viimeistään 31.10.2023. Mikäli hakemus saatetaan vireille määräajassa, tämä lupa on voimassa siihen saakka, kunnes uuden hakemuksen perusteella annettu päätös on saanut lainvoiman, edellyttäen, että luvan haltijalla on oikeus kalankasvatusta varten tarvittavaan vesialueeseen. Lupahakemukseen tulee muun ohella liittää yhteenveto käyttö-, päästö- ja vaikutustarkkailuista.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus

on valituksenalaisella päätöksellään A:n ja hänen asiakumppaniensa valituksen johdosta valituksen enemmälti hyläten muuttanut lupamääräystä 5 alentamalla rehun ravinnemääriä sekä täydentänyt luvan voimassaoloa koskevaa määräystä. Muutettuna lupamääräys 5 sekä luvan voimassaoloa koskeva määräys kuuluvat seuraavasti (

muutokset kursiivilla

):

Muutettuina lupamääräys 5 sekä luvan voimassaoloa koskeva määräys kuuluvat seuraavasti (muutokset kursiivilla):

5. Kalankasvatuksessa vuosittain käytettävä rehu saa sisältää enintään

360 kg

fosforia ja enintään

2 700 kg

typpeä.

Kasvatuksessa on käytettävä rehuja, joiden ravinnepitoisuudet ovat mahdollisimman pienet, ja ruokinnassa on pyrittävä mahdollisimman pieneen rehukertoimeen. Tavoitteena on, että ominaispäästö ei ylitä 5,5 g fosforia eikä 40 g typpeä kasvatettavaa kalakiloa kohti.

Ominaispäästöarvot lasketaan vähentämällä vuosittain käytettävän rehun ravinnemäärästä kalan lisäkasvuun sitoutunut ravinnemäärä ja jakamalla näin saatu erotus kalan vuotuisella lisäkasvulla. Kasvatetussa kalassa on 0,40 % fosforia ja 2,75 % typpeä.

Luvan voimassaolo

Lupa on voimassa 31.12.2024 saakka.

Jos luvan saajan on tarkoitus jatkaa kalankasvatustoimintaa vielä vuoden 2024 jälkeen, on uusi lupahakemus saatettava vireille aluehallintovirastossa viimeistään 31.10.2023. Mikäli hakemus saatetaan vireille määräajassa, tämä lupa on voimassa siihen saakka, kunnes hakemuksen perusteella annettu päätös on saanut lainvoiman, edellyttäen, että luvan haltijalla on oikeus kalankasvatusta varten tarvittavaan vesialueeseen. Lupahakemukseen tulee muun ohella liittää yhteenveto käyttö-, päästö- ja vaikutustarkkailuista

ja selvitys kalankasvatuslaitoksen muista mahdollisista sijoituspaikoista

.

Hallinto-oikeus on hylännyt Taimen Oy:n oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Pääasiassa sovelletut oikeusohjeet

Ympäristölupa on ympäristönsuojelulain 41 §:n 1 momentin mukaan myönnettävä, jos toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset.

Ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin mukaan luvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa terveyshaittaa, merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, ympäristönsuojelulain 7 - 9 §:ssä kiellettyä seurausta, erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella taikka eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Pykälän 2 momentin mukaan toimintaa ei saa sijoittaa asemakaavan vastaisesti. Lisäksi sijoittamisessa on noudatettava, mitä ympäristönsuojelulain 6 §:ssä säädetään.

Ympäristönsuojelulain 6 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttava toiminta on mahdollisuuksien mukaan sijoitettava siten, ettei toiminnasta aiheudu pilaantumista tai sen vaaraa ja että pilaantumista voidaan ehkäistä. Pykälän 2 momentin mukaan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon toiminnan luonne ja pilaantumisen todennäköisyys sekä onnettomuusriski, alueen ja sen ympäristön nykyinen ja tuleva, oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettu käyttötarkoitus ja aluetta koskevat kaavamääräykset sekä muut mahdolliset sijoituspaikat alueella.

Eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentin mukaan kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa ei saa käyttää siten, että naapurille, lähistöllä asuvalle tai kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa hallitsevalle aiheutuu kohtuutonta rasitusta ympäristölle haitallisista aineista, noesta, liasta, pölystä, hajusta, kosteudesta, melusta, tärinästä, säteilystä, valosta, lämmöstä tai muista vastaavista vaikutuksista.

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentin mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset pilaantumisen ehkäisemiseksi muun muassa päästöistä, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta, jätteistä sekä niiden synnyn ja haitallisuuden vähentämisestä.

Vesilain 3 luvun 4 §:n 1 momentin mukaan lupa vesitaloushankkeelle myönnetään, jos hanke ei sanottavasti loukkaa yleistä tai yksityistä etua tai hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty on huomattava verrattuna siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin. Pykälän 2 momentin mukaan lupaa ei kuitenkaan saa myöntää, jos vesitaloushanke vaarantaa yleistä terveydentilaa tai turvallisuutta, aiheuttaa huomattavia vahingollisia muutoksia ympäristön luonnonsuhteissa tai vesiluonnossa ja sen toiminnassa taikka suuresti huonontaa paikkakunnan asutus- ja elinkeino-oloja.

Laitoksen toiminnasta

Vuosina 2009 - 2013 kalojen lisäkasvu laitoksella on ollut keskimäärin 51 000 kg vuodessa. Vastaavana aikana kalankasvatuslaitoksen laskennallinen fosforikuormitus on ollut keskimäärin 260 kg vuodessa ja typpikuormitus 2 100 kg vuodessa.

Voimassa olevan luvan mukaan kalankasvatuksessa vuosittain käytettävä rehu saa sisältää enintään 490 kg fosforia ja enintään 3 700 kg typpeä. Aluehallintovirasto on valituksenalaisella päätöksellään alentanut rehun ravinnemääriä siten, että kalankasvatuksessa vuosittain käytettävä rehu saa sisältää enintään 440 kg fosforia ja enintään 3 300 kg typpeä. Päätöksen perustelujen mukaan laitoksen huolellinen ja ammattitaitoinen hoito sekä vähäravinteisten rehujen käyttö ympäristön kannalta parhaan käytännön periaatteen (BEP) mukaisesti mahdollistaa kalojen lisäkasvun suuruudeksi noin 50 000 kg vuodessa. Toiminnasta aiheutuvat laskennalliset ravinnepäästöt ovat silloin 240 kg fosforia ja 1 900 kg typpeä vuodessa.

Laitoksen ympäristöstä

Kustavin Ströömin vesialue on kaakkois-luodesuuntaiseen kallioperän murtumalinjaan syntynyt noin 20 km:n pituinen melko jyrkkärantainen salmi, jonka leveys vaihtelee 0,5 km:stä 2 km:iin. Iso-Pirisholman laitos sijaitsee Kustavin Ströömin keskiosassa. Ströömi yhdistää Selkämeren ja Iniön aukon. Laitoksen kohdassa vesisyvyys on noin 15 metriä. Virtausolosuhteet kasvatuspaikalla ovat hyvät.

Alueen veden laatua on tarkkailtu osana Kustavin ja Iniön merialueiden yhteistarkkailua Lounais-Suomen vesi- ja ympäristötutkimus Oy:n toimesta. Ströömin alueella vesistö on luokiteltavissa lievästi rehevöityneeksi tai rehevöityneeksi. Pohjasedimentissä on ollut havaittavissa ajoittain lievästä hapettomuudesta johtuvaa pohjien tummumista. Pohjaeläimistön perusteella pohja on luokiteltu puolilikaantuneeksi. Tarkkailutulosten perusteella veden laadussa, rehevyydessä, pohjaeläimistössä ja pohjan laadussa ei laitosten lähialueiden ja muun Ströömin alueen välillä ole ollut merkittäviä eroja.

Hallinto-oikeuden arviointi ja johtopäätökset

Kalankasvatuksen ravinnepäästöt myötävaikuttavat osaltaan Saaristomeren rehevöitymiseen. Vaikutukset ovat lähinnä paikalliset. Asiakirjojen perusteella yksittäisten kalankasvatuslaitosten vaikutukset eivät erotu koko Ströömin rehevöitymisestä eivätkä ne ole muuttaneet Ströömin yleisluokitusta. Toiminnasta ei myöskään voida arvioida aiheutuvan lähikiinteistöille sellaisia haittavaikutuksia, jotka olisivat luvan myöntämisen esteenä. Vesienhoidon tavoitteena on kuitenkin nostaa alueen ekologinen status luokkaan "hyvä", mikä edellyttää myös paikallisen ravinnekuormituksen vähentämistä. Tästä johtuen hallinto-oikeus katsoo, että ravinnemäärien alentaminen siten, että kalankasvatuksessa vuosittain käytettävä rehu saa sisältää enintään 360 kg fosforia ja enintään 2 700 kg typpeä, on tarpeen Ströömin vesialueen tilan parantamiseksi. Ravinnemäärien alentamisen seurauksena kalojen lisäkasvu on noin 40 000 kg, laskennallinen ravinnepäästö noin 200 kg fosforia ja noin 1 600 kg typpeä vuodessa.

Kalankasvatusluvissa käytäntö on, että lupa myönnetään noin kymmeneksi vuodeksi kerrallaan. Luvan hakijan toiminta on vakiintunutta. Kun otetaan huomioon asiassa saatu selvitys toiminnan vaikutuksista vesistöön sekä toisaalta kalankasvatustoiminnan päästöjen vähentämiseen liittyvät toimet, hallinto-oikeus katsoo, että luvan voimassaoloajan lyhentäminen ei ole valituksessa vaaditulla tavalla tarpeen.

Kun otetaan huomioon vesienhoitosuunnitelmassa ja vesiviljelyn sijainninohjaussuunnitelmassa esitetyt tavoitteet, kalankasvatustoiminnan paikalliset vaikutukset vesistöön sekä vesistön tila, luvan hakija on velvoitettava uutta lupahakemusta haettaessa esittämään selvitys kalankasvatuslaitoksen muista mahdollisista sijoituspaikoista.

Kalankasvatuksen kuormituksen vähentämistä koskevilla toimenpiteillä laitoksen toiminta ei merkittävästi vaikeuta vesienhoitosuunnitelman tavoitteiden toteutumista. Hallinto-oikeus on edelleen tiukentanut kalankasvatuksessa käytettävien rehujen ravinnesisältöä voimassaolevaan lupaan verrattuna. Näin ollen hallinto-oikeus katsoo, että luvan myöntämisen edellytykset haetulle sijoituspaikalle ovat täyttyneet ja että lupa on voitu myöntää hallinto-oikeuden lupaan tekemät muutokset huomioon ottaen. Tähän nähden sillä, että hakemukseen ei ollut liitetty KHO:n päätöksessä 21.6.2010 taltionumero 1544 mainittua selvitystä, ei ole sellaista merkitystä, että lupapäätös tulisi sen johdosta kumota ja palauttaa aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Oikeudenkäyntikulut

Asian laatu ja lopputulos huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että Taimen Oy joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa omana vahinkonaan.

Sovelletut oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulaki (86/2000) 6 §, 41 § 1 momentti, 42 § 1 ja 2 momentti, 43 §, 44 § ja 45 §

Laki eräistä naapuruussuhteista 17 § 1 momentti

Vesilaki 3 luku 4 § 1 ja 2 momentti

Hallintolainkäyttölaki 74 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Johan Hagman, Jan Eklund ja Petri Forma. Esittelijä Taija Randen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Taimen Oy

on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on muuttanut lupamääräystä 5 ja lisännyt lupaan määräyksen, jonka mukaan määräajassa vireille pantavaan uuteen lupahakemukseen on liitettävä selvitys kalankasvatuslaitoksen muista mahdollisista sijoituspaikoista. Aluehallintoviraston päätös on pysytettävä voimassa muuttamatta. Lisäksi yhtiö on vaatinut, että A ja hänen asiakumppaninsa velvoitetaan korvaamaan yhteisvastuullisesti yhtiön oikeudenkäyntikulut Vaasan hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Vaatimustensa tueksi yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Aluehallintovirasto on jo päätöksellään merkittävästi pienentänyt kalankasvatuksessa vuosittain käytettävän rehun sallittuja ravinnemääriä voimassaolevan luvan mukaisista fosforia 490 kg:sta/a ja typpeä 3 700 kg:sta/a eli vuotuisen fosforin määrää 10,21 %:lla ja vuotuisen typen määrää 10,81 %:lla. Vähentäminen on tehty siitä huolimatta, että käytettävän rehun ravinnepitoisuutta on säännöllisesti vähennetty luvan uusimisten yhteydessä aikaisemmin. Kokonaisuudessaan aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset merkitsevät alenemaa vuosittain käytettävän rehun ravinnesisällössä fosforin osalta 130 kg/a eli 26,53 % sekä typen osalta 1 000 kg/a eli 27,03 %.

Edellä mainitut perustelut huomioon ottaen myös hallinto-oikeuden lisäämä määräys koskien selvitystä kalankasvatuslaitoksen muista mahdollisista sijoituspaikoista on perusteeton. Kun käytännössä kalankasvatuksen kuormitus on vähentynyt ja tilanne on vesienhoitosuunnitelmien tavoitteisiin nähden riittävä, laitoksen siirtämiseen ei ole perusteltua syytä. Ströömi on esimerkiksi Korppoon Nauvon välisen Storströmmenin ja eräiden muiden saariston voimakkaasti virtaavien väyläsalmien ohella kalankasvatukseen erittäin sopiva. Lisäksi Ströömin pohjoispuolella Selkämerellä on suuri ja merkittävä troolivesikeskittymä. Paikalla sijaitsevat Suomen ammattikalastuksen kannalta antoisimpiin kuuluvat silakka- ja kilohailivedet. Itämeri- eli lähirehun perusideana on käyttää kalankasvatukseen rehuna samalta alueelta kalastettua luonnonkalaa, jolloin ravinteita poistuu Ströömin alueelta.

Myös vesiviljelyn kansallisessa sijainninohjaussuunnitelmassa on osoitettu Ströömin keskeisten kalankasvatustoimintojen keskittämispaikaksi valittajan Lossisalmen laitoksen nykyistä paikkaa suurin piirtein vastaava paikka. Lisäksi hakijan kalankasvatustoiminnan tukikohta sijaitsee keskeisellä Ströömillä Vartsalan lossiväylältä hieman pohjoiseen. Toimintapaikan siirtäminen muualle merkitsisi samalla tukikohdan ja sen kaikkien fasiliteettien siirtämistä ja nykyisen arvottomaksi käymistä. Tämä tapahtuisi ilman perusteltua syytä ja vaikuttaisi koko liiketoiminnan järjestelyyn haitallisesti. Sijainninohjaussuunnitelma ei sinällään estä tai kiellä toiminnan säilyttämistä Ströömillä. Siinä vain ei ohjata sinne uutta toimintaa. Tästä ei ole kysymys, joten uuden sijoituspaikan selvittelyä koskeva lupamääräys on tarpeeton.

Etelä-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupavastuualue

on ilmoittanut, ettei se anna yhtiön valituksen johdosta lausuntoa.

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue

on lausuntonaan yhtiön valituksen johdosta ilmoittanut, ettei sillä ole lisättävää asiassa aikaisemmin antamiinsa lausuntoihin.

A ja hänen asiakumppaninsa

ovat antaneet yhtiön valituksen ja ELY-keskuksen lausunnon johdosta vastineen. He ovat esittäneet yhtiön valituksen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen hylkäämistä. Lisäksi he ovat muun ohella esittäneet, että perusteita luvan kymmenen vuoden voimassaoloajalle ei ole. Korkein hallinto-oikeus on edellistä lupaa koskevassa päätöksessään edellyttänyt, että uuteen lupahakemukseen tuli liittää selvitys kalankasvatuslaitoksen muista mahdollisista sijoituspaikoista. Kun päätöstä ei ole tältä osin noudatettu, asia on palautettava uudelleen käsiteltäväksi. Myös päästöjen raja-arvoja on alennettava. Luvan voimassaoloaika tulee lyhentää viiteen vuoteen.

Taimen Oy

on antanut vastaselityksen. Yhtiö on vaatinut, että A:n ja hänen asiakumppaniensa vaatimukset hylätään.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki A:n ja hänen asiakumppaniensa vastineessa esitettyjä asian palauttamista uudelleen käsiteltäväksi, luvan voimassaoloajan lyhentämistä ja päästöjen raja-arvojen alentamista koskevia vaatimuksia.

Muutoin korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

2. Taimen Oy:n valitus hylätään. Vaasan hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

3. Taimen Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. A ja hänen asiakumppaninsa eivät ole valittaneet hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimmalle hallinto-oikeudelle. Heidän ratkaisuosassa mainitut vaatimuksensa on esitetty vasta valitusajan jälkeen yhtiön valituksen johdosta annetussa selityksessä. Sen vuoksi mainitut vaatimukset on jätettävä tutkimatta.

2. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Taimen Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Jukka Horppila ja Seppo Rekolainen. Asian esittelijä Irene Mäenpää.