KHO 22.3.2018/1331 · Korkein hallinto-oikeus

Asia

Kuluttajaturvallisuusasiassa annettua päätöstä koskeva valitus

Valittaja

OIP-Tuote Oy

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 29.11.2016 nro 16/1288/3

Asian aikaisempi käsittely

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto

(jäljempänä myös Tukes) on päätöksellään 22.1.2016 muun ohella määrännyt OIP-Tuote Oy:n ottamaan takaisin kuluttajilta vaaraa aiheuttavat Toronto Play Helmet -kypärät ja tiedottamaan tuotteen aiheuttamasta vaarasta ja palautusmenettelystä Tukesin valvontakäytännön mukaisesti kuluttajaturvallisuuslain 41 ja 44 §:n nojalla. Yrityksen on tullut toimittaa tiedotussuunnitelma Tukesin arvioitavaksi 11.2.2016 mennessä (lisäaikaa myönnetty 26.2.2016 asti).

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt OIP-Tuote Oy:n Tukesin päätöksestä tekemän valituksen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Kuluttajaturvallisuuslain 5 §:n mukaan toiminnanharjoittajan on olosuhteiden vaatiman huolellisuuden ja ammattitaidon edellyttämällä tavalla varmistauduttava siitä, että kulutustavarasta ei aiheudu vaaraa kenenkään terveydelle tai omaisuudelle. Toiminnanharjoittajalla on oltava riittävät ja oikeat tiedot kulutustavarasta, ja hänen on arvioitava niihin liittyvät riskit.

Kuluttajaturvallisuuslain 10 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan terveydelle vaarallisena pidetään kulutustavaraa, joka rakenteessaan tai koostumuksessaan olevan vian tai puutteellisuuden, tavarasta annettujen totuudenvastaisten, harhaanjohtavien tai puutteellisten tietojen taikka harhaanjohtavan ulkomuotonsa vuoksi voi aiheuttaa vamman, myrkytyksen, sairauden tai muun vaaran terveydelle.

Lelujen turvallisuudesta annetun lain 2 §:n 1 momentin mukaan tätä lakia sovelletaan tuotteisiin, jotka on suunniteltu tai tarkoitettu käytettäviksi alle 14-vuotiaiden lasten leikeissä (lelu).

Valtioneuvoston henkilönsuojaimista antaman päätöksen (henkilönsuojainpäätös) 3 §:n 1 momentin mukaan tässä päätöksessä henkilönsuojaimella tarkoitetaan laitetta, välinettä tai suojavaatetusta, joka on suunniteltu henkilön käytettäväksi suojaamaan yhdeltä tai useammalta terveyttä tai turvallisuutta uhkaavalta vaaratekijältä.

Henkilönsuojainpäätöksen 5 §:n 1 momentin mukaan henkilönsuojaimen on täytettävä liitteessä 1 annetut terveyttä ja turvallisuutta koskevat perusvaatimukset. Saman pykälän 2 momentin mukaan henkilönsuojain täyttää tässä päätöksessä annetut perusvaatimukset, kun se on suunniteltu, valmistettu ja varustettu sitä koskevien yhdenmukaistettujen standardien mukaisesti. Saman pykälän 3 momentin mukaan vastaava turvallisuustaso täyttyy myös muilla kuin 2 momentissa tarkoitettujen yhdenmukaistettujen standardien mukaisilla ratkaisuilla. Valmistajan tai hänen valtuuttamansa Euroopan talousalueella toimivan edustajan on tällöin toimivaltaisen valvontaviranomaisen vaatiessa osoitettava, että vaadittu turvallisuustaso täyttyy.

Kuluttajaturvallisuuslain 41 §:n 1 momentin mukaan kun Turvallisuus- ja kemikaalivirasto on 36 §:n nojalla määrännyt kulutustavaraa koskevan kiellon, se voi määrätä toiminnanharjoittajan ryhtymään toimenpiteisiin kuluttajan hallussa olevaan kulutustavaraan liittyvän vahingonvaaran torjumiseksi ja kuluttajan oikeudellisen aseman turvaamiseksi. Saman pykälän 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitetulla määräyksellä toiminnanharjoittaja voidaan velvoittaa: 1) korjaamaan tavara niin, että sen rakenteessa tai koostumuksessa olevasta viasta tai puutteesta taikka siitä annetuista totuudenvastaisista, harhaanjohtavista tai puutteellisista tiedoista taikka harhaanjohtavasta ulkomuodosta aiheutuva vaara poistuu; 2) ottamaan takaisin kuluttajalta tavara, joka on 10 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla vaarallinen, sekä antamaan sen tilalle samanlainen tai samankaltainen tavara, joka ei ole vaarallinen; taikka 3) purkamaan kauppa.

Kuluttajaturvallisuuslain 44 §:n 1 momentin mukaan valvontaviranomainen voi velvoittaa toiminnanharjoittajan tiedottamaan määräajassa ja määräämällään tavalla kiellosta tai määräyksestä ja tavaraan taikka sen käyttämiseen liittyvästä 10 §:ssä tarkoitetusta vaarasta sekä kuluttajien oikeuksista.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Hallintolain 23 §:n 1 momentin mukaan asia on käsiteltävä ilman aiheetonta viivytystä.

Tosiseikat ja saatu selvitys

Tukes on vastaanottanut Toronto Play Helmet 215 -kypärää koskevan kuluttajailmoituksen 11.12.2014 ja lähettänyt valittajalle selvityspyynnön 18.12.2014. Selvityspyynnössä Tukes on tuonut esille, että urheilussa käytettävät kypärät ja pienten lasten suojakypärät ovat henkilönsuojaimia, ja pyytänyt valittajaa toimittamaan henkilönsuojainlainsäädännön edellyttämän, tuotetta koskevan EY-tyyppitarkastustodistuksen, EY-vaatimustenmukaisuusvakuutuksen, tuotteen käyttöohjeet sekä kuvia, joista ilmenee tuotteessa olevat merkinnät. Valituksenalaisen päätöksen mukaan selvityspyynnössä viitattiin myös leluja koskeviin merkintävaatimuksiin, sillä tässä vaiheessa oli epäselvää, millaisesta tuotteesta on kysymys.

Valittaja on antanut selvityksen 30.12.2014 ja liittänyt siihen 27.10.2010 päivätyn SGS:n testausraportin SZTYR100930028TS standardin EN 71-1:2011 (Lelujen turvallisuus) mukaisesta tuotteen testauksesta, tuotteen käyttöohjeen sekä kuvat varoitustarroista. Valittaja on ilmoittanut hakevansa seuraavalle tuote-erälle EN 1078 (Kypärät pyöräilyyn, rullalautailuun ja rullaluisteluun) -hyväksynnän, sillä valittajan tietojen mukaan valmistajan testausten perusteella tuotteen laatu riittää siihen. Valittaja on myös ilmoittanut lisäävänsä tuotteisiin valtioneuvoston lelujen turvallisuudesta antaman asetuksen 32 §:n mukaisen varoitustekstin "Tämä lelu ei suojaa kaikilta vammoilta".

Valittajan antaman selvityksen perusteella Tukes on katsonut, että tuote on tarkoitettu käytettäväksi suojaamaan lapsia päähän kohdistuvilta iskuilta ja että kyseessä on siten henkilönsuojain. Asian käsittely on siirretty markkinavalvontaprojektin yhteyteen.

Tuote on testattu Työterveyslaitoksen toimeksiannosta SP Technical Research Institute of Sweden, Structural and Solid Mechanics -laboratoriossa. Työterveyslaitoksen testausselosteen nro 307639T01 mukaan tuote ei täytä standardin EN 1080:2013 (Pienten lasten suojakypärät) kohdan 4.4 "iskun vaimennuskyky" vaatimuksia. Tuotteen huippukiihtyvyysarvot vaihtelivat 303 - 963 g:n välillä, kun huippukiihtyvyys ei standardin mukaan saa ylittää 250 g:tä. Testausselosteen mukaan käytettäessä tuotetta suojaamaan päähän kohdistuvilta iskuilta, tuotteen iskunvaimennuksessa havaitut puutteet voivat johtaa päävamman syntymiseen ja näin ollen kypärä aiheuttaa käyttäjälle vakavaa vaaraa. Lisäksi tuotteen kiinnitysmekanismi ja avautumisvoima eivät täyttäneet standardin EN 1080:2013 kohtien 4.5.3 ja 4.6.2 vaatimuksia. Myös kypärän merkinnöissä ja käyttöohjeessa havaittiin puutteita. Työterveyslaitos on täydentänyt selosteen riskinarviointia 29.12.2015 ja arvioinut standardin EN 1080:2013 soveltuvan kyseisen tuotteen arviointiin.

Valittaja on vastannut Tukesin uuteen selvityspyyntöön 15.9.2015 ja ilmoittanut, ettei tuote aiemmin esitetystä poiketen täytäkään standardin EN 1078 vaatimuksia ilman pieniä muutoksia. Valittaja on kuitenkin ilmoittanut lisänneensä tuotteeseen aiemmin viittaamansa "tämä lelu ei suojaa kaikilta vammoilta" -tarran sekä muuttaneensa kiinnitysremmin vihreäksi, helpommin käytettäväksi ja turvallisemmaksi. Selvityksen mukaan EN 71 -hyväksyntä on ilmoitettu myymälöille ja kuluttajille tuoteinfossa ja kypärän kauppanimi on "play helmet" eli "leikkikypärä".

Selvityksessään 5.10.2015 valittaja on muun ohella todennut, että nyt kysymyksessä olevaa leikkikypärää käytetään ensisijaisesti leikeissä ja peleissä, joissa yleisin vaihtoehto on se, että lapset eivät käytä minkäänlaista suojaa. Leikkikypärät on tarkoitettu pienten lasten sisä- ja ulkoleikkeihin, ja pienten lasten leikit tarkoittavat valittajan mukaan muun muassa sählymailoilla ja keveillä sählypalloilla pelaamista. Kypärässä on maininta, ettei se sovellu jääkiekon pelaamiseen.

Valittaja on edelleen valitusvaiheessa katsonut, että tuote on lelu eikä henkilönsuojain, ja siten varoitustekstin lisääminen tuotteisiin on sen näkemyksen mukaan ollut riittävä toimenpide tuotteen puutteiden korjaamiseksi. Valittajan mukaan tuote täyttää leludirektiivin ja standardin EN 71-1:2011 (Lelujen turvallisuus) vaatimukset. Valituskirjelmän mukaan valittaja kuitenkin hyväksyy sen, että tuotteeseen tulee jatkossa soveltaa standardia EN 1080:2013.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Valittaja on katsonut, että asia on viivästynyt Tukesin toimien johdosta valittajaa vahingoittavalla tavalla. Tukes oli lähettänyt ensimmäisen selvityspyyntönsä valittajalle 18.12.2014, mutta Työterveyslaitoksen testausseloste on päivätty vasta 20.8.2015 ja hallinnollinen päätös asiassa on tehty 22.1.2016. Valittajan mukaan Tukesin olisi tullut myös ohjeistaa valittajaa tarkemmin ja ilmoittaa standardin EN 1080:2013 mukaisiin testauksiin ryhtymisestä. Kun muun ohella otetaan huomioon Tukesin selvityspyynnössä 18.12.2014 esitetty, asian vaiheista saatu selvitys sekä tuotteen testauksen jälkeiset selvityspyynnöt, hallinto-oikeus katsoo, ettei asiassa ole ilmennyt, että Tukes olisi aiheettomasti viivyttänyt asian käsittelyä siten, että päätös olisi tämän johdosta kumottava ja asia palautettava uudelleen käsiteltäväksi.

Asiassa on hallinto-oikeudessa kysymys siitä, onko Tukes voinut määrätä valittajan ottamaan takaisin kuluttajilta nyt kysymyksessä olevat tuotteet ja tiedottamaan tuotteen aiheuttamasta vaarasta ja palautusmenettelystä. Valittaja on katsonut, että tuote on ollut lelu eikä henkilönsuojain, ja siten valittajan näkemyksen mukaan riittävänä toimenpiteenä voitaisiin pitää varoitustekstin lisäämistä tuotteisiin.

Saadun selvityksen perusteella tuote on tarkoitettu käytettäväksi lasten peleissä ja leikeissä suojaamaan lapsen päätä. Kun otetaan huomioon tuotteen käyttöohjeessa annetut tiedot, käyttäjäryhmä, tuotteen ulkomuoto ja merkinnät sekä sen myyminen harjoitus- ja turvakypäränä urheiluosastolla ja urheiluliikkeissä, myös tuotteen oletettavissa oleva ensisijainen käyttötarkoitus on lapsen pään suojaaminen. Näin ollen kysymyksessä on henkilönsuojain eikä leluksi luokiteltava henkilönsuojaimen jäljitelmä. Sen arvioimiseksi, onko tuote kuluttajaturvallisuuslaissa tarkoitetulla tavalla terveydelle vaarallinen, ei näin ollen ole voitu käyttää valittajan viittaaman standardin EN 71-1:2011 (Lelujen turvallisuus) vaatimuksia.

Valittajalle ei voida myöntää luottamuksensuojaa sillä perusteella, ettei Tukes ole välittömästi valittajan 30.12.2014 antaman selvityksen saatuaan ilmoittanut, että kypärää tulee arvioida henkilönsuojaimena. Tukes on vasta tämän jälkeen selvittänyt asiaa markkinavalvontaprojektinsa puitteissa. Tukesin 18.12.2014 selvityspyynnössä on kuitenkin pyydetty nimenomaisesti henkilönsuojainlainsäädännön edellyttämiä tietoja kypäristä. Lisäksi on otettava huomioon kuluttajaturvallisuuslain 5 §:ssä toiminnanharjoittajan huolellisuusvelvollisuudesta säädetty sekä se, mitä edellä on lausuttu tuotteen käyttötarkoituksen mukaisesta vaarallisuudesta.

Oikeudenkäyntikulut

Asian lopputulokseen nähden ei ole kohtuutonta, että valittajan oikeudenkäyntikulut jäävät sen vastattaviksi.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut sekä

Kuluttajaturvallisuuslaki 11 §

Valtioneuvoston päätös henkilönsuojaimista 4, 6 § 2 momentti ja 22 §

Valtioneuvoston asetus kuluttajien käyttöön tarkoitettuja henkilönsuojaimia koskevista vaatimuksista

Hallintolainkäyttölaki 74 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Vesa Heikkilä, Outi Siimes ja Jyri Vesanto. Esittelijä Emmi Aakula.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

OIP-Tuote Oy

on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden ja Tukesin päätökset tiedottamis- ja palautusmääräystä koskevin osin ja vahvistaa, että tuotteen myyntikielto ja markkinoilta poistaminen ovat riittävät toimenpiteet eikä tuotetta tule määrätä palautusmenettelyyn. Tukes on velvoitettava korvaamaan OIP-Tuote Oy:n oikeudenkäyntikulut laillisine viivästyskorkoineen.

OIP-Tuote Oy on perustellut valitustaan muun ohella seuraavasti:

Kysymyksessä oleva tuote on tarkoitettu leikkikypäräksi/leluksi. Tällaisena tuotetta on myös markkinoitu. Leluturvallisuusdirektiivin mukaan eron lelun ja henkilönsuojaimen välillä voi tehdä tuotteeseen liitettävällä varoitustekstillä. OIP-Tuote Oy on selventänyt tuotteen käyttötarkoitusta varoitustekstillä. Tukes on kuitenkin testauttanut tuotteen henkilönsuojamia koskevan standardin EN 1080:2013 mukaan.

Tukesin soveltama standardi EN 1080:2013 ei vastaa kysymyksessä olevan kypärän käyttötarkoitusta, vaikka käyttötarkoitusta tulkittaisiinkin Tukesin ja hallinto-oikeuden esittämällä tavalla. Tukesin soveltaman standardin mukaan hyväksytyt kypärät ovat useimmiten pienten lasten pyöräilykypäriä. Tukes on ollut viemässä asian PPE WG:n kokouksen ratkaistavaksi ennen oman päätöksensä tekemistä. PPE WG ei käsitellyt asiaa ja Tukes teki päätöksensä ilman PPE WG:n lausuntoa. Edellä mainitusta kuitenkin ilmenee, että Tukes on omistakin lähtökohdistaan pitänyt mahdollisena näkemystä, että tuote ei sen käyttötarkoituksen mukaisissa ennakoitavissa käyttöolosuhteissa aiheuta kuluttajille sellaista vaaraa, että sitä koskien olisi määrättävä palautusmenettelystä. Huomattavaa on, että vastaavantyyppisiä tuotteita on ollut myynnissä Suomessa ainakin 20 vuotta ilman, että niistä olisi tiettävästi aiheutunut minkäänlaista vaaraa.

Asiassa on myös otettava huomioon Tukesin asian käsittelyyn käyttämä pitkä aika ja annettava OIP-Tuote Oy:lle luottamuksensuojaa. Tukes on antanut tuotetta koskevan selvityksen Tukesille 30.12.2014. Tukes on kuitenkin vasta tammikuussa 2016 ratkaissut asian. Tukes on asian selvittelyn ajan antanut yhtiön jatkaa toimintaansa tuotteen leluluokituksen varassa, vaikka on alkanut testata tuotetta henkilösuojainstandardin perusteella. Tukes ei ole ohjeistanut yhtiötä riittävällä huolellisuudella.

Siinä tapauksessa, että tuotteeseen liitetyt käyttöohjeet tai varoitukset ovat puutteellisia, asiasta voidaan tiedottaa kuluttajille määräämättä tuotetta palautusmenettelyyn, joka aiheuttaa yhtiölle huomattavan vahingon. Alustavan arvion mukaan ilmoitetun 5 000 kappaleen kypärämäärän osalta kustannus on noin 100 000 euroa lisättynä käytetyn ajan korvauksella, takaisinvedon rahti- ja käsittelykustannuksilla sekä oikeudenkäyntikuluilla.

OIP-Tuote katsoo olevan normaalia, että tuotteiden turvallisuuteen liittyviä standardeja ja niiden soveltamiskäytäntöjä usein kehitetään ajan kuluessa. OIP-Tuote myös hyväksyy sen, että tulevaisuudessa kyseessä olevan tuotteen pitää täyttää henkilösuojainstandardin vaatimukset. Ei kuitenkaan ole kohtuullista, että viranomaisen epäselvässä tilanteessa myöhemmin antamaa tulkintaa sovelletaan takautuvasti yrityksen vahingoksi varsinkaan, kun tuote ei ole aiheuttanut vaaraa ja ilmeisesti Tukes ei itsekään ainakaan vuonna 2014 pitänyt asiaa mitenkään selkeänä: Tukes viittasi siihen mahdollisuuteen, että Tuotteeseen soveltuisi lelustandardi.

Tukes

on vaatinut, että valitus hylätään perusteettomana ja esittänyt lausuntonaan muun ohella seuraavaa:

Tuotteella ei ole tarkoitus leikkiä, vaan sitä markkinoidaan ja ostetaan lasten pään suojaimena käytettäväksi. Tuote on siten henkilönsuojain. Koska tuote ei ole lelu, siihen ei voida soveltaa lelulainsäädäntöä koskevia soveltamisoppaita.

Sen jälkeen, kun Tukes oli antanut valittajaa koskevan päätöksen, Tukes teki asiassa henkilönsuojaindirektiivin 7 artiklan mukaisen suojalausekeilmoituksen komissiolle. Komissio on ilmoituksen johdosta antanut 9.12.2016 täytäntöönpanopäätöksen. Päätöksessä komissio toteaa muun ohella, että Toronto-merkkiset leikkikypärät eivät täytä direktiivin 89/686/ETY 3 artiklassa ja liitteessä II tarkoitettuja terveyttä ja turvallisuutta koskevia olennaisia vaatimuksia. Suomen toteuttama toimenpide, jolla poistetaan markkinoilta Trigold Manufacture Co. Ltd:n valmistamat Toronto-merkkiset leikkikypärät ja kielletään niiden markkinoille saattaminen, on perusteltu.

OIP-Tuote Oy

on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

2. OIP-Tuote Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, asianosaisen nimi ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet preisentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio ja Timo Räbinä. Asian esittelijä Kari Nieminen.