Supreme Administrative Court dismissed appeal regarding planning director's bias in zoning plan approval.

Asia

Osayleiskaavan hyväksymistä koskeva valitus

Valittaja

A

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 14.4.2016 nro 16/0115/3

Asian aikaisempi käsittely

Kuopion kaupunginvaltuusto

on 2.2.2015 (§ 8) tekemällään päätöksellä hyväksynyt Savilahden osayleiskaavan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus

on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin asiasta on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, hylännyt A:n valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

Yleiskaavajohtajan esteellisyyttä koskeva A:n valitusperustelu

Hallintolain 27 §:n 1 momentin mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen.

Hallintolain 28 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan virkamies on esteelli­nen, jos asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa hänel­le tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulle läheiselleen ja 7 kohdan mukaan, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.

Valituksen mukaan Kuopion yleiskaavajohtaja Y on osal­listunut esteellisenä kaavan väestötavoitteiden määrittelyyn ja kaavan valmiste­luun, koska yleiskaavajohtajalla alaisineen on oma intressi kaupungin kasvat­tamisessa eli odotettavissa erityistä hyötyä työsuhteiden jatkuvuuden ja palkkatason kannalta ja koska luottamus hänen puolueettomuuteensa on vaarantunut.

Kuopion kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan strateginen maankäytön suunnittelu kuuluu kaupunginhallituksen alai­seen toimintaan. Strateginen maankäytön suunnittelu suorittaa ja valmistelee kaupunginhallituksen sille määräämiä tehtäviä. Yleiskaavajohtajan tehtä­viin kuuluu vastata näiden tehtävien suorittamisesta ja valmistelusta päätök­sentekoa varten. Kaavaselostuksen mukaan Savilahden osayleiskaava on laadittu Kuopion kaupungin strategisen maankäytön suunnittelussa yh­teistyössä talous- ja strategiapalvelujen ja kaupunki­ympäristön suunnittelupalvelu­jen kanssa. Suunnittelutyöstä on vastannut Y eräiden muiden henkilöiden kanssa.

Hallinto-oikeus toteaa, että Kuopion kaupungin yleiskaavajohtajan vir­katehtäviin kaupungin maankäytön suunnittelun johtavana virkamiehenä kuuluu kaupungin strategisen suunnittelun tehtäviä, joilla on yhteys maankäytön suunnitteluun. Yleiskaavaa varten on tullut hankkia tietoa suunnitte­lualueen oloista, ympäristöominaisuuksista ja niissä tapahtuneista muutoksista sekä muuta kaavan vaikutusten selvittämisen ja arvioimisen kannalta keskeistä tietoa kaavoitettavasta alueesta sekä suunnittelun lähtökohdista ja tavoit­teista, mukaan lukien väestötiedot, varsinaisen kartalla esitettävän maankäytön suunnitelman laadinnan lisäksi. Pelkästään se seikka, että yleiskaavajohtaja on osallistunut osana virkatehtäviään sellaisten strate­gisten väestötavoitteiden määrittelyyn, joita käytetään yleiskaavallisen suunnit­telun lähtötietoina ja tavoitteina, ei osoita, että kaavaratkaisusta olisi odotetta­vissa hänelle hallintolain 28 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettua erityistä hyötyä tai vahinkoa.

Hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetun erityisen syyn tu­lee olla sellainen, että ulkopuoliselle perustellusti syntyy epäilys virkamie­hen menettelyn puolueettomuudesta. Yksinomaan se seikka, että yleiskaava­johtaja on osana virkatehtäviään valmistellut Kuopion kaupungin väestötavoit­teita ja kaupunginhallituksen 16.6.2014 hyväksymää väestöennustetta, jota on käytetty osayleiskaavan suunnittelutyön lähtökohtatietona, ja samoin osana virkatehtäviään osallistunut saman osayleiskaavan valmisteluun, ei osoita, että luottamus hänen puolueettomuuteensa asiassa olisi erityisestä syystä vaarantunut. Valituksenalainen päätös ei ole syntynyt valituksessa esitetyillä perusteilla esteellisyyden vuoksi virheellisessä järjestyksessä.

Osallistumista ja vuorovaikutusta koskeva A:n valitusperuste­lu

Valituksen mukaan kaavaan sisältyvä tieyhteysvaraus Neulamäentieltä Neulaniemen suuntaan on linjattu Kaupunkirakenne 2025 -maankäyttöselvityksessä jo ennen kuin yleiskaavan laadinta alkoi, joten tältä osin valmistelussa on sivuutettu osallistumista ja vuorovaikutusta koskevat säännökset.

Kaupunginhallitus on antamassaan lausunnossa todennut tältä osin, että kaupunkirakenteen suunnittelu on kaupungin strategista suunnittelua eli asioiden tarkastelua, jossa on luotu pohjaa yksityiskohtaisemmalle suun­nittelulle. Katuyhteyden linjausvaihtoehtoja on tutkittu ja vaihtoehdoista toteutta­miskelpoiseksi soveltuu osayleiskaavan mukainen ratkaisu. Tämä ratkaisu on ollut koko kaavaprosessin ajan esillä ja osallisilla on ollut mahdolli­suus vuorovaikutukseen.

Maankäyttö- ja rakennuslain tavoitesäännösten vastaisuutta koske­va A:n valitusperustelu

Valituksen mukaan kaava on tavoitepainotuksiltaan lainvastainen. Ta­voitteet eivät ilmennä perustuslain eivätkä maankäyttö- ja rakennuslain mukaisia tavoitteita. Etusijalle tulee asettaa asuinympäristön terveellisyys. Melun­torjunta ei ole mukana kaavan tavoitteissa. Tavoite uusien alueiden tukeutumises­ta Neulamäen ja Puijonlaakson palveluiden varaan on maankäyttö- ja rakennuslain tavoitesäännösten vastainen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 1 §:ssä on säädetty lain yleisistä tavoitteista eli hyvästä elinympäristöstä sekä ekologisesti, taloudellisesti, sosiaalisesti ja kulttuurisesti kestävästä kehityksestä. Tätä yleistä tavoitesäännöstä tar­kentaa lain 5 §:n 1 momentissa oleva 12-kohtainen luettelo tavoitteista, joita edistetään alueiden käytön suunnittelulla. Kaavojen oikeudellisista sisäl­tövaatimuksista säädetään kunkin kaavamuodon osalta erikseen kaavojen sisältövaati­muksia koskevissa maankäyttö- ja rakennuslain pykälissä. Yleiskaavan sisältövaatimuksista on säädetty lain 39 §:ssä. Maankäyttö- ja rakennus­lakia koskevan hallituksen esityksen (HE 101/1998 vp) perustelujen mukaan tavoitesäännös ei voi olla yksittäistä kaavaa koskevan päätöksen muutoksenhaun perusteena. Sisältövaatimukset olisivat pohjana muutok­senhaulle kaavan sisällöllisen lainvastaisuuden perusteella.

Kaavan sisällön lainmukaisuutta ei voida näin ollen tutkia sillä valituk­sessa esitetyllä perusteella, että osayleiskaavan laadinnalle asetetut tavoitteet eivät ilmennä maankäyttö- ja rakennuslain tavoitteita. Hallinto-oikeus kuiten­kin toteaa, että vaikka tavoitesäännökset eivät voi olla suoraan kaavaa kos­kevan muutoksenhaun perusteena, ne ohjaavat yleiskaavan sisältövaatimus­säännösten soveltamista. Hallinto-oikeus toteaa myös, ettei asiassa ole tullut ilmi seikkoja, jotka osoittaisivat kaupungin tavoitelleen kaavan laadin­nassa perustuslain tai maankäyttö- ja rakennuslain vastaisia tavoitteita.

Selvitysten riittävyyttä koskeva A:n valitusperustelu

Valituksen mukaan väestöoletukset ja kasvutavoitteet perustuvat riittä­mättömiin selvityksiin. Kasvutavoitteita ja oletusta Neulamäen ikärakenteen vanhe­nemisesta ei ole perusteltu. Kaavan vaikutuksia Puijon valtakunnallisesti merkittävään maisema-alueeseen ei ole selvitetty riittävästi havainneku­vin. Kustannusennusteessa on olennainen virhe tai harhaanjohtava tieto, joten päätös perustuu tältä osin virheelliseen tai puutteelliseen selvitykseen. Melukysymyksiä ei ole selvitetty riittävästi ja asianmukaisesti. Melulaskelmien lähtötiedoissa on virheitä ja puutteita eikä melusuojausten toteuttamis­kelpoisuutta ole selvitetty. Moottoritien kansirakenteen toteutuminen on kyseenalais­ta, joten meluennuste on laadittava uudelleen. Mikroautoradan aiheuttama melu on sivuutettu ja torjuntatoimet on jätetty selvittämättä. Myös melun ohjearvot alittava melu olisi tullut selvittää, koska ympäristömelu aiheuttaa häiriötä ja haittaa silloinkin, kun ohjearvot alittuvat.

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n (8.4.2005/202) mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellises­sa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteut­tamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Yleiskaavan sisältövaatimuksia koskevassa maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentissa on säädetty seikat, jotka on otettava huomioon yleis­kaavaa laadittaessa. Saman pykälän 3 momentin mukaan 2 momentissa tarkoite­tut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.

Väestönkehitysarvio ja väestön ikärakenne

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kokonaisuuden "Eheytyvä yhdyskuntarakenne ja elinympäristön laatu" erityistavoitteiden mukaan maakuntakaavan ja yleiskaavan lähtökohtana on oltava perusteltu väestönkehitysarvio.

Kuopion kaupunginhallitus on esittänyt valituksen johdosta antamassaan lausunnossa, että väestöennuste on laadittu viime vuosien vahvan väes­tönkehityksen mukaiseksi. Aiempi vuonna 2011 laadittu ennuste oli jaettu kahtia ns. perusennusteeseen ja tavoite-ennusteeseen. Tuolla ennustekaudella Kuopion väestönkehitys ylitti selvästi perusennusteen tason ja tämän vuoksi uusi ennuste laadittiin vuonna 2014 lähemmäksi tavoite-ennustetta. Lau­sunnon mukaan väestöennuste tarkistetaan säännöllisesti noin 3 - 4 vuoden väli­ajoin. Tällä varmistetaan se, että ennusteen taso on aina kehitys- ja suhdanneti­lanteen ja kaupunginhallituksen tahdon mukainen. Uudessa ennusteessa on huomioitu edellisen vuoden toteutunut muuttoliike, jota on peilattu tuleville vuosille. Kaupunginhallitus on hyväksynyt uuden ennusteen suunnittelun pohjaksi 16.6.2014.

Hallinto-oikeus toteaa, että saadun selvityksen mukaan osayleiskaavan perusteena käytetty väestöennuste on pohjautunut väestön kehityksen seurantaan ja toteutuneeseen väestön määrän kehitykseen. Väestöennustetta on myös tarkistettu ja tarkistetaan määräajoin seurantatiedon perusteella. Hallinto-oikeus toteaa, että maankäytön suunnittelussa on varauduttava riittävästi tulevaan väestönkehitykseen ja huolehdittava riittävästä asunto- ja työ­paikkarakentamisen tonttimaan tarjonnasta. Maankäytön suunnittelulla voidaan myös ohjata väestönkehitystä kunnan strategisten tavoitteiden mukaiseen suuntaan. Tähän nähden hallinto-oikeus arvioi, ettei pelkästään se seikka, ettei väestön määrä ole jonakin vuonna toteutunut ennusteen mukaisena, osoita sitä, ettei yleiskaavan lähtökohtana olisi ollut valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden edellyttämällä tavalla perusteltu väestönkehitysarvio.

Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan kaikilla Kuopion asuntoalueil­la, mukaan lukien Neulamäen alue, väestön ikärakenne vanhenee pikku hil­jaa. Neulamäen väestönmäärä on vähentynyt hitaasti jo pitkään. Ajanjaksolla 2004 - 2014 väestönmäärä on vähentynyt noin 660 asukkaalla (11 %). Sa­maan aikaan 65-vuotiaiden ja sitä vanhempien määrä on lisääntynyt noin 240 asukkaasta noin 430 asukkaaseen eli yli 80 prosenttia. Vaikka muut­toliike on ollut hyvin vilkasta alueella, lasten määrät ovat vähentyneet oleellisesti. Tähän selvitykseen nähden hallinto-oikeus toteaa, että osayleiskaa­van pohjana ollut arvio Neulamäen ikärakenteesta on asianmukaisesti perus­teltu.

Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan kaikki väestönkehitykseen liit­tyvät tiedot ovat olleet osallisten saatavilla tarvittaessa ja liiteaineistona erilli­sissä raporteissa. Hallinto-oikeus toteaa, että osayleiskaava ei ole lainvastai­nen sillä perusteella, että tietoja suunnittelualueen väestönkehityksestä ja väestönkehitysarvion perusteluja ei ole esitetty yksityiskohtaisesti kaava­selostuksessa, vaan selvitysaineistoissa, joihin kaavaratkaisu perustuu.

Vaikutukset Puijon maisema-alueeseen

Kaavaselostuksen luvussa 2.5.2.3 ja liitteessä 5 on esitetty kaavan laa­dinnan lähtötietona, että valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukainen Puijon maisema-alue ulottuu osayleiskaava-alueelle Savisaaren ja Neula­mäen itäisen rannan ja ylärinteen osalta. Suunnittelualueen maisemarakenne ja maisemakuva on kuvattu seikkaperäisesti kaavaselostuksen luvussa 2.6.2 sekä karttaliitteessä 10 "Maisemarakenne ja maisemakuva". Osayleis­kaavan vaikutusten ja nykytilanteen vertailu on tehty sanallisesti selostuksen lu­vussa 5.2. Luvussa 5.3 on arvioitu osayleiskaavalle asetettujen tavoitteiden to­teutumista muun muassa valtakunnallisesti ja maakunnallisesti tärkeiden maisema-alueiden huomioon ottamista.

Kaupunginhallituksen lausunnossa on esitetty, että Savisaaren rakennus­ten korkeus tulee maisemassa esille, mutta se jää maaston korkeussuhteista johtuen selkeästi alisteiseksi Puijonlaakson kerrostalojen korkeuksille. Uudet rakennukset ovat samassa kaukomaiseman näkemäsektorissa Puijonlaak­son rakennetun ympäristön ja rakennusten kanssa eivätkä ne poikkea merkit­tävästi Puijon tornista avautuvasta maisemakuvasta.

Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan Neulamäessä osayleiskaavan selostuksessa suositellut rakennusten kerroskorkeudet 4 - 5 jäävät puuston latvuksien alapuolelle. Vallitseva puiden korkeus on yli 20 metriä. Alueella on toteutunutta 2 - 3-kerroksista rakentamista, joiden rakennekorkeus on 7 - 10 metriä, eivätkä ne näy nykyisessä maisemakuvassa Puijon tornista katsottaessa. Mikäli kerroskorkeus on 4 - 5, rakennekorkeus on 14 - 18 metriä, mikä on edelleen alle vallitsevan puustokorkeuden. Yleiskaavan selostuksessa on suositukset, joiden mukaan kerrostalokorttelit sovitetaan maastoon, luon­toon ja maisemaan.

Savisaaren kerrostaloalueen rakentamisen vaikutuksista Puijon maise­ma-alueeseen on tehty maastomallisovitus. Osayleiskaavassa ei ole määrätty uusien asuntoalueiden eikä siten myöskään Neulamäen rakentamisen määrää eikä rakennusten korkeutta tai kerroslukua. Rakentamisen määrä, tar­kempi sijoittuminen ja rakennusten korkeudet määritetään yksityiskohtaisesti vasta asemakaavoituksessa, jolloin myös rakentamisen vaikutukset valtakunnallisesti arvokkaaseen maisema-alueeseen tarkentuvat. Tähän ja edellä esitettyyn maisemarakenteesta, maisemakuvasta ja maisemavaiku­tuksista saatuun selvitykseen nähden hallinto-oikeus arvioi, että osayleiskaava ei ole lainvastainen sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että kaavan vaikutuksia Puijon valtakunnallisesti merkittävään maisema-alueeseen ei ole selvitetty riittävästi havainnekuvin.

Kustannusennuste

Valituksen mukaan kustannusennusteessa on olennainen virhe tai har­haanjohtava tieto, joten päätös perustuu tältä osin virheelliseen tai puutteelliseen selvitykseen.

Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan kustannusennuste on kaavan yleispiirteisyydestä johtuen suuntaa-antava. Kustannukset tarkentuvat yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Kustannustaulukon arvioitu kokonaissumma 49 miljoonaa euroa pitää paikkansa. Kaupungin osuutta arvioitaessa kokonaissummasta on vähennetty ulkoiset kustannukset lukuun ottamat­ta "Rinnakkaistien ja Viestikadun jatkeen" muutoksia (kolme miljoonaa) ja 70 prosentin osuutta moottoritien kannen 12 miljoonan euron toteutuskus­tannuksista. Kannen kustannuksista noin 30 prosenttia on arvioitu jäävän mahdollisen toimijan rakentamiskustannuksiksi. Kuopion veden, joka on liikelaitos, 4,4 miljoonan euron kustannuserää ei ole laskettu kaupungin kustannuk­seksi.

Valittaja on esittänyt vastineessaan, että lausunnossa esitetyn lisäselvi­tyksen valossa kaavan kokonaiskustannusarvio samoin kuin kaupungin osuus on laskettu kaavaselostuksen kustannusennustetaulukossa teknisesti oikein, mutta kustannusennusteessa on harhaanjohtavuuksia, epävarmuuksia ja avaintiedon pimittämistä.

Hallinto-oikeus toteaa saadun selvityksen perusteella, että kaava-asiakir­joissa esitetty yhdyskuntataloudellisten kustannusten suuruusluokka on oikea ja kaavaa laadittaessa on yhdyskuntataloudelliset vaikutukset selvitetty tar­peellisessa määrin ja siinä määrin kuin yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät. Se, että valittajalla on erilainen käsitys kustannusarvion esitysteknisistä seikoista, ei osoita, että yleiskaava perustuisi riittämättö­miin, virheellisiin tai puutteellisiin selvityksiin.

Meluselvitys

Osayleiskaavan selvitysaineistoon sisältyy Ramboll-yhtiön toimesta laa­dittu, 14.10.2010 päivätty meluselvitys. Meluselvitys on tehty melun laskenta­mallin avulla. Melulaskennat on tehty 3D-maastomallin huomioivalla SoundPLAN 7.0 -laskentaohjelmistolla käyttäen pohjoismaista tie- ja raideliikennemelun laskentamallia. Maastomalli on luotu Kuopion kaupungin toimittaman numeerisen pohjakartan avulla. Lähtötietojen mukaan alueella ei ole olemassa olevia meluesteitä. Moottoritien ja Savilahdentien varsil­la olevien melun leviämisen kannalta merkittävien rakennusten korkeus on arvioitu Google Maps Street view -palvelun kuvanäkymien avulla. Selvityksessä on käytetty 9.6.2010 päivättyä osayleiskaavaluonnosta. Tässä luonnok­sessa esitetyille rakentamisalueille ei ollut rakennusmassoittelusuunnitelmia, joten massojen vaikutus melun leviämiseen ei näy laskelmissa.

Melulaskennan tulokset on esitetty selvityksen liitteenä olevissa kahdek­sassa melualuekartassa erikseen päivä- ja yöajan melualueet ilman melusuo­jausta ja päivä- ja yöajan melualueet suunniteltujen melusuojausten kanssa sekä kaikki mainitut neljä karttaa siinä tilanteessa, kun osa moottoritiestä on katettu. Tulokset ja tarpeelliset meluntorjuntatoimet sekä asemakaava­vaiheessa tarkemmin suunniteltavat meluntorjuntatoimet on esitetty selvityksessä sanallisesti. Selvityksessä on todettu, että mikäli suunnitteluperus­teet ja lähtötiedot muuttuvat oleellisesti, selvitys on harkinnan mukaan päivi­tettävä.

Melutason ohjearvoista on annettu valtioneuvoston päätös 993/1992. Päätöksen 1 §:n mukaan päätöstä sovelletaan meluhaittojen ehkäisemiseksi ja ympäristön viihtyisyyden turvaamiseksi maankäytön, liikenteen ja ra­kentamisen suunnittelussa sekä rakentamisen lupamenettelyissä. Hallinto-oikeus toteaa, että osayleiskaavaa varten ei ole ollut tarpeen tehdä selvitystä me­lusta, joka jää valtioneuvoston päätöksen mukaisten melutason ohjearvojen alapuolelle.

Maankäyttö- ja rakennuslain edellyttämä selvitysten riittävyys liittyy olennaisena osana kaavan sisältövaatimusten täyttymisen arviointiin. Selvitysten riittävyyttä arvioitaessa olennaista on, että asiakirjoissa on riittävän laa­jasti selvitetty alueen olosuhteet niin, että voidaan arvioida, täyttääkö valittu kaavaratkaisu siltä maankäyttö- ja rakennuslaissa edellytetyt sisältövaatimukset.

A:n melua koskevat valitusperustelut (---)

Maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan tar­koituksena on kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteen sovittaminen. Yleis­kaava voidaan laatia myös maankäytön ja rakentamisen ohjaamiseksi määrätyl­lä alueella. Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavassa esitetään tavoitellun kehityksen periaatteet ja osoitetaan tarpeelliset alueet yksityiskohtaisen kaavoituksen ja muun suunnittelun sekä rakentamisen ja muun maankäytön perustaksi. Pykälän 3 momentin mukaan yleiskaava voidaan laatia myös vaiheittain tai osa-alueittain.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huo­mioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestä­vyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen lii­kenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kan­nalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Saman pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut sei­kat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleis­kaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät. Pykälän 3 momentin, oikeastaan 4 momentin, mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan asemakaa­va on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Saman pykälän 3 momentin mukaan asema­kaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksel­listä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Asemakaavalla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää.

Melutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen 1 §:n mu­kaan päätöstä sovelletaan meluhaittojen ehkäisemiseksi ja ympäristön viihtyi­syyden turvaamiseksi maankäytön, liikenteen ja rakentamisen suunnittelussa. Valtioneuvoston päätöksen mukaan asumiseen käytettävillä alueilla on ohjeena, että melutaso ei saa ylittää ulkona melun A-painotetun ekvivalenttitason (Laeq) päiväohjearvoa (klo 7 - 22) 55 dB eikä yöohjearvoa (klo 22 - 7) 50 dB. Uusilla alueilla on melutason yöohjearvo kuitenkin 45 dB. Asuin­huoneistoissa ohjeena on, että ulkoa kantautuvasta melusta aiheutuva melutaso ei saa sisällä ylittää melun A-painotetun ekvivalenttitason (Laeq) päivä­ohjearvon (klo 7 - 22) 35 dB ja yöohjearvon (klo 22 - 7) 30 dB.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kokonaisuuden "Eheytyvä yhdyskuntarakenne ja elinympäristön laatu" erityistavoitteita, joilla päätöksen mukaan on oikeudellisesti sitova vaikutus yleispiirteiseen kaavoitukseen, ovat muun muassa seuraavat: "Alueidenkäytössä on ehkäistävä melusta, tärinästä ja ilman epäpuhtauksista aiheutuvaa haittaa ja pyrittävä vähentämään jo olemassa olevia haittoja. Uusia asuinalueita tai muita melulle herkkiä toimintoja ei tule sijoittaa melualueille varmistamatta riittävää meluntor­juntaa."

Kaavaselostuksen mukaan osayleiskaavalla selvitetään Savilahden asun­to- ja työpaikkarakentamisen täydennysmahdollisuudet. Kaava ohjaa alueen asemakaavoitusta ja muuta yksityiskohtaista suunnittelua. Tavoitteena on kaupunkirakenteen pitäminen tiiviinä kestävän kehityksen periaatteiden mukaisesti. Osayleiskaavalla muutetaan keskeisen kaupunkialueen yleis­kaavaa ja selvitetään alueen yleispiirteinen maankäyttö, kaupunkikuvallinen hahmo, korttelirakenne sekä alueen liittyminen kaupunkirakenteeseen, liikenneverkkoon ja ympäröivään luontoon.

Suunnittelualueella on voimassa ympäristöministeriön 3.7.2008 vahvis­tama Kuopion seudun maakuntakaava, jossa suunnittelualueelle on osoitettu taajamatoimintojen alue (A), työpaikka-alue (TP), rakennussuojelukohde tai -alue (SR), kulttuuriympäristön tai maiseman vaalimisen kannalta valta­kunnallisesti tai maakunnallisesti merkittävä kohde tai alue (MA), nuolimerkinnällä yhdyskuntarakenteen laajenemissuunta sekä viiva- ja kohdemerkinnöillä moottoritie ja eritasoliittymät, seututie tai pääkatu, kaksiraiteinen nopean liikenteen rataosa, kevyen liikenteen seuturaitti, sähkönsiirtolinja, vene­satama ja vähittäiskaupan suuryksikkö.

Osayleiskaavassa on osoitettu uusia asuntoalueita Savisaareen, Marikon rantaan ja Asevarikon alueelle, Neularinteeseen, Neulamäkeen ja Puijon­laaksoon. Savisaaren kaakkoisosan ranta-alueelle on osoitettu kerrostalovaltainen asuntoalue (AK). Savisaaren kerrostalovyöhyke jatkuu mantereen puolella Marikon ranta-alueelle ja Asevarikon alueelle. Neularinteeseen on osoitettu pientalovaltainen asuntoalue (AP). Neulamäen nykyistä asuin­aluetta täydentämään on osoitettu asevarikon yläosaan alueita kerrostalo- ja pientalokortteleille. Korttelit tukeutuvat Neulamäentiestä Neulaniemen suuntaan varattavaan uuteen katuyhteyteen.

Meluselvityksen mukaan melulaskennan pohjalta on tunnistettu melun­torjuntaa vaativat kohteet ja pohdittu mahdollisia meluntorjuntatoimia. Ensisijai­sesti meluntorjuntaa tarvitsevat asuinkäyttöön varatut alueet (AK, AP ja AO), joissa melutaso ylittää sovellettavat ohjearvot. Selvityksessä on esi­tetty, että kerrostalovaltaisten AK-merkinnällä olevien alueiden meluntorjunta hoidetaan ensisijaisesti viimeistään asemakaavavaiheessa tehtävällä suunnitelmalla, joka voi perustua rakennusmassojen käyttöön. Pientalovaltaisissa AP- ja AO-kohteissa massoittelun käyttö on usein rajatumpaa, joten ai­nakin kohtuullinen melunsuojaus tulisi pystyä osoittamaan ilman rakennusmas­sojen käyttöä. Selvityksessä tunnistettiin meluntorjuntakohteet, joiden melun­suojauksen toteuttamiseen esitettiin meluvalleja, melukaiteita moottoritien varrella ja nopeuden alentamista Savilahdentiellä. Tämän lisäksi melu­suojausta voidaan tarkentaa asemakaavavaiheessa massoittelu huomioon ottavaksi.

Kaavassa on osoitettu meluntorjuntatarve-merkintä Neulamäen ja Neu­laniemen välisen uuden kokoojakadun varrelle suojaamaan kaavassa osoitettuja uusia AK- ja AP-kortteleita, Neulamäentien varteen ja moottoritien rampin varteen mikroautoradan kohdalle suojaamaan Neularinteeseen osoitettua uutta AP-korttelia sekä moottoritien varteen suunnittelualueen pohjois­osaan suojaamaan Puijonlaakson uutta AK-korttelia sekä Savisaareen osoitettuja uusia AK-kortteleita.

Osallisten ehdotusvaiheessa jättämiin muistutuksiin annetuissa vastineissa on todettu, että niiltä osin kuin Loimutien omakotitonttien kohdalla meluohjearvot mahdollisesti ylittyvät, varaudutaan asia ratkaisemaan yksityiskohtaisemman suunnittelun yhteydessä muun muassa katugeometrian ja ajonopeuksien avulla. Kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle antamien lausuntojen mukaan Loimutien varrella valtioneuvoston päätöksen mukainen melutason ohjearvo ylittyy kahden tontin alueella. Melu tulee tarkemmin tarkasteltavaksi alueen asemakaavoituksessa ja katusuunnittelussa asemakaavan sisältövaatimukset huomioon ottaen. Loimutien kohdalla yleiskaava osoittaa melunsuojaustarpeen suunnitellun uuden kadun varteen. Yleiskaava ei estä melusuojauksen toteuttamista suunnitellun kadun Loimutien puoleiseen reunaan.

Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan osayleiskaavan melutarkastelut osoittavat, että melutason ohjearvot on saavutettavissa kaavassa osoite­tuilla alueilla ja kaikkien kaavassa esitettyjen meluesteiden toteuttaminen on teknisesti mahdollista. Melusuojausten toteutustavat ja kustannusten jakaminen ratkaistaan yksityiskohtaisen suunnittelun yhteydessä, kun on tiedossa todellinen suojaustarve ja sen mukainen ratkaisu.

Kaavaselostuksen mukaan Savilahdentien liikennemäärä nousee risteys­välistä riippuen 20 000 - 39 000 ajoneuvoon vuorokaudessa. Kasvavista liiken­nemääristä johtuvia liikennemelu- ja päästöhaittoja ehkäistään parantamalla liikenteen sujuvuutta liikennevalo-, pysäköinti-, liittymä- ja nopeusrajoi­tusjärjestelyin sekä uusien kortteleiden osalta rakenteellisin ja rakennusten sijaintia ja suuntausta ohjaavin järjestelyin. Lisäksi selostuksessa on to­dettu, että erityisesti Neularinteen alueella on ennen toteutusta tarkasteltava yksityiskohtaisemmalla suunnittelulla meluesteiden ja rakennusten sijoit­telun vaikutus liikennemeluun ja mikroautoradasta aiheutuvaan ajoittaiseen meluun.

Edellä esitetyn selvityksen perusteella hallinto-oikeus toteaa, että asiaa kokonaisuutena arvioitaessa yleiskaavan pohjalta on laadittavissa sellaiset asemakaavat, joka täyttävät maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitetut sisältövaatimukset siten, että asemakaavoilla luodaan edelly­tykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle sekä olemassa olevilla että uusilla asuinalueilla ja siten, ettei asemakaavoilla aiheuteta kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemis­tä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen.

A:n muut valitusperustelut

Valituksen mukaan Kuopion peruskaupungin kasvattaminen on valtakun­nallisten alueidenkäyttötavoitteiden vastaista.

Tämä valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden sisältö huomioon ot­taen Savilahden osayleiskaava on näiden tavoitteiden sekä yleiskaavan sisäl­tövaatimusten mukainen, kun kaavassa on osoitettu uusia asunto- ja työpaikka-alueita olemassa olevaa yhdyskuntarakennetta hyödyntäen ja Kuopion keskusta-alueeseen tukeutuen. Osayleiskaava ei siten ole valituksessa esitetyllä kaupungin keskusta-alueen yhdyskuntarakennetta koskevalla perusteella valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamista suunnittelussa koskevan maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin eikä 39 §:ssä säädettyjen sisältövaatimusten vastainen.

Valituksen mukaan kaavassa ei ole tarkasteltu sitä, miten tuetaan Kuo­pion kaupunkiin liittyneiden entisten kuntakeskusten ja maakunnan muiden kuntien kehittämistä.

Hallinto-oikeus toteaa, että Savisaaren osayleiskaava-alue on kaavase­lostuksen mukaan noin 380 hehtaaria, josta vesialuetta on sata hehtaaria. Kaavase­lostuksessa on arvioitu sitä, miten osayleiskaava toteuttaa valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita ja maakuntakaavan mukaisia seudullisia tavoit­teita sekä Kuopion strategian 2020, Kuopion kaupunkirakenne 2015 luonnoksen ja Kuopion ilmastopoliittisen ohjelman 2009 - 2020 paikalli­sia tavoitteita sekä paikallisia tavoitteita täydentäviä erikseen lueteltuja alue­kohtaisia tavoitteita. Hallinto-oikeus toteaa, että osayleiskaavassa on tarkasteltu ja otettu maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n edellyttämällä tavalla riittä­västi huomioon Kuopion kaupungin yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudel­lisuus ja ekologinen kestävyys sekä muut yhdyskuntarakenteelliset näkökohdat. Suppea-alaisessa osayleiskaavassa ei ole ollut tarpeen tar­kastella Pohjois-Savon maakunnan aluerakennetta eikä tarkemmin koko laajan Kuopion kaupungin yhdyskuntarakennetta.

Valituksen mukaan vaikutustarkastelutaulukossa ja tavoitevertailutaulu­kossa on vääristelty tosiasioita ja kaavoittaja on kaavan luonnosvaiheessa vas­tannut kuntalaismielipiteisiin väärällä tiedolla maakuntakaavan sisällöstä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 40 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava esi­tetään kartalla. Kaavaan kuuluvat myös kaavamerkinnät ja -määräykset. Pykä­län 2 momentin mukaan yleiskaavaan liittyy selostus, jossa esitetään kaavan tavoitteiden, eri vaihtoehtojen ja niiden vaikutusten sekä ratkaisujen pe­rusteiden arvioimiseksi tarpeelliset tiedot siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään. Tähän nähden kaavaselostus tosin liittyy kaavaan, mutta se ei ole osa yleiskaavaa, eikä sillä siten ole suoranaisia oikeudellisia vaikutuksia. Ottaen huomioon valituksessa kaavaselostuksen vaikutustarkastelutaulu­kon ja tavoitevertailutaulukon virheellisyydestä esitetyt seikat hallinto-oikeus arvioi, ettei kaavan voida näiltä osin katsoa perustuvan olennaisesti vir­heelliseen tietoon. Kaava ei ole lainvastainen myöskään sillä perusteella, että valittajalla on erilainen käsitys kaavan toteuttamisen vaikutuksista kuin mitä kaavaselostuksessa kaavan vaikutuksista on esitetty.

Hallinto-oikeus toteaa, ettei valituksenalainen päätös ole lainvastainen myöskään sillä perusteella, että kaavan valmisteluaineiston nähtävillä ol­lessa jätettyihin osallisten mielipiteisiin annetussa kaupungin vastineessa on ollut maakuntakaavan sisältöä koskeva virhe.

Johtopäätös

Kaupunginvaltuuston päätös, jolla Savilahden osayleiskaava on hyväk­sytty, ei ole syntynyt A:n valituksessa esitetyillä perusteilla esteellisyy­den johdosta virheellisessä järjestyksessä eikä osayleiskaava perustu A:n valituksessa esitetyillä perusteilla puutteelliseen selvitykseen eikä ole muutoinkaan A:n ja (---) valituksissa esitetyillä perusteilla maankäyttö- ja rakennuslaissa säädettyjen yleiskaavan sisältövaatimusten vastainen eikä muutoinkaan lainvastainen. Valitukset on hylättävä.

Hallinto-oikeuden toimivaltaan ei kuulu tutkia kaavapäätöksen tarkoituk­senmukaisuutta, kuten sitä, olisiko kaupungilla ollut käytettävissään meluntorjunnan kannalta parempia vaihtoehtoisia kaavaratkaisuja kuin valtuuston hyväksymä kaavaratkaisu.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut sekä

Maankäyttö- ja rakennuslaki 22 §, 24 § 2 momentti, 62 §, 65 § 1 momentti

Maankäyttö- ja rakennusasetus 1 §, 17 § ja 30 §

Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007)

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Veijo Tarukannel, Riikka Tiainen ja Ritva Schiestl, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A

on valituksessaan vaatinut, että Itä-Suomen hallinto-oikeuden ja Kuopion kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan. Kuopion kaupunki on velvoitettava korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Vaatimustensa tueksi A on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Yleiskaavajohtaja on esteellisenä osallistunut väestötavoitteiden määrittelyyn sekä kaavan valmisteluun. Koska yleiskaavoja valmistelevan viranhaltijan työllistyminen, asema ja arvovalta kaupungin organisaatiossa kasvavat sitä vahvemmiksi, mitä enemmän kaupunkia kasvatetaan, yleiskaavajohtajalla on odotettavissa kaupungin kasvattamisesta erityistä hyötyä työsuhteen varmuuden ja palkkatason kannalta.

Osayleiskaavaan sisältyvä tieyhteysvaraus Neulamäentieltä Neulaniemen suuntaan on linjattu ilman vuorovaikutus- ja osallistumismenettelyä jo ennen kaavatyön virallista käynnistymistä. Kyseinen tielinjaus on esitetty jo 18.9.2008 päivätyssä Kaupunkirakenne 2025 -maankäyttöselvityksessä.

Osayleiskaava ei ilmennä perustuslain ja maankäyttö- ja rakennuslain tavoitteita eikä täytä yleiskaavan sisältövaatimuksia terveyskysymyksissä. Kaupunkirakenteen tiivistämistä ja ilmastokysymyksiä on kaavassa ylikorostettu ja terveyskysymykset ovat jääneet niille ja muille tavoitteille täysin alisteiseksi. Terveysvaatimusten todellisen huomioon ottamisen sijaan kaavaratkaisut lisäävät altistumista melu- ja muille terveyshaitoille. Osayleiskaava on terveydelle aiheutuvien haittojen ja meluhaittojen ehkäisemisen osalta myös valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden vastainen. Meluntorjunta on sivuutettu kaavan tavoitteissa ja toteutuksessa.

Savilahden laaksoon osoitetut uudet asuinalueet sijaitsevat maastollisesti 55 metriä alempana kuin Neulamäki ja Puijonlaakso, joihin uudet alueet kuntapalveluiden osalta tukeutuvat. Korkeusero ja alueiden välinen vaakasuuntainen etäisyys johtaisivat enenevään yksityisautoiluun. Tämä on vastoin maankäyttö- ja rakennuslain tavoitteita sekä yleiskaavan sisältövaatimuksia.

Kuopion peruskaupungin kasvattaminen on vastoin valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita, eikä osayleiskaavan vaikutuksia maaseutuun ja liitoskuntiin ole tarkasteltu. Kuopion kasvutavoitteiden realistisuutta ei ole perusteltu.

Meluhaittoja ei ole huomioitu asianmukaisesti kaavan valmisteluprosessissa. Useille melualueille on osoitettu uutta asutusta ja kaavaratkaisujen johdosta liikennemelu lisääntyy myös olevan asutuksen välittömässä läheisyydessä. Loimutien nykyistä asutusta alistetaan ohjearvot ylittävälle melulle Neulamäentiestä pohjoiseen suunnitellun uuden tien linjauksella. Uuden tien osalta uudet ja vanhat asuinalueet on osoitettu melusuojauksen osalta eriarvoiseen asemaan.

Melulaskelmissa on virheitä ja ne ovat lähtötiedoiltaan puutteellisia. Moottoritien kansirakenteen toteuttaminen on epävarmaa, joten meluselvityksissä olisi tullut huomioida myös tilanne, jossa kansirakennetta ei toteuteta. Kaava-alueen eteläpuolelle sijoittuvan mikroautoradan aiheuttama melu on sivuutettu ja siihen liittyvät meluntorjuntatoimet jätetty selvittämättä. Kaavaan sijoiteltujen melusuojauksien tyyppiä tai mitoitusta ei ole kaavaselostuksessa täsmennetty, eikä melusuojausten toteuttamiskelpoisuutta ole varmistettu. Melunhallintaan liittyvien ratkaisujen tekeminen on perusteettomasti lykätty asemakaavavaiheeseen.

Osayleiskaavan vaikutuksia Puijon maisema-alueeseen ei ole selvitetty havainnekuvin. Kaava-asiakirjoissa on olennaisia virheitä ja tosiasioiden vääristelyä, sillä kustannusennusteeseen sisältyy suuresti vääristäviä, todenvastaisia ja harhaanjohtavia tietoja ja vaikutustarkastelu- ja tavoitevertailutaulukossa on järjestelmällisesti vääristelty tosiasioita.

Kuopion kaupunginhallitus

on antanut selityksen, jossa se on esittänyt valituksen ja oikeudenkäyntikuluvaatimuksen hylkäämistä.

A

on täydentänyt valitustaan 17.11.2016 toimittamallaan lisäkirjelmällä.

A

on antanut vastaselityksen Kuopion kaupunginhallituksen selityksen johdosta.

A

on täydentänyt valitustaan ja vastaselitystään 21.11.2016 toimittamillaan lisäkirjelmillä.

A

on täydentänyt valitustaan 30.12.2016 toimittamallaan lisäkirjelmällä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

2. A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta jätetään tutkimatta siltä osin kuin se koskee hänen oikeudenkäyntikulujaan hallinto-oikeudessa. A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. A ei ole vaatinut hänelle hallinto-oikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista ennen asian käsittelyn päättymistä hallinto-oikeudessa. Näin ollen vaatimus on jätettävä tältä osin tutkimatta.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Kari Tornikoski. Asian esittelijä Petri Hellstén.