Supreme Administrative Court allows appeal against mining authority's failure to require security for future mine closure measures.

Asiat

Valitukset kaivoslain mukaisissa yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeellisten määräysten antamista koskevissa asioissa

Valittajat

1) Kitkan Viisaat ry

2) Kiinteistö Oy Kitkanmutka

3) Pro Kuusamo ry

Päätös, jota valitukset koskevat

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 18.12.2015 nro 15/0447/1

Asioiden aikaisempi käsittely

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto Tukes

on kaivosviranomaisena erillisillä päätöksillään 30.6.2014 KaivNrot 3965, 4013 ja 4909 antanut Kuusamon kaupungissa sijaitsevia Dragon Mining Oy:n kaivospiirejä Juomasuo (KaivNro 3965), Sivakkaharju (KaivNro 4013) ja Meurastuksenaho (KaivNro 4909) koskevat kaivoslaissa (621/2011) tarkoitetut yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeelliset määräykset seuraavasti:

Lupamääräys 1

Kaivostoiminta ei saa aiheuttaa haittaa ihmisten terveydelle tai vaaraa yleiselle turvallisuudelle.

Lupamääräys 2

Kaivostoiminnasta ei saa aiheutua huomattavaa haittaa yleiselle tai yksityiselle edulle eikä yleisen tai yksityisen edun loukkausta.

Lupamääräys 3

Kaivostoiminta tulee järjestää siten, ettei louhinnassa ja esiintymän hyödyntämisessä tapahdu kaivosmineraalien ilmeistä tuhlausta, eikä toiminnalla vaaranneta tai vaikeuteta kaivoksen mahdollista tulevaa käyttöä ja louhimistyötä.

Lupamääräys 4

Kaivosluvan haltija on velvollinen vuosittain toimittamaan kaivosviranomaiselle selvityksen esiintymän hyödyntämisen laajuudesta ja tuloksista tämän luvan mukaiselta alueelta. Selvityksessä on ilmoitettava louhitun malmin ja sivukiven määrä, kaivoksella käsitellyn pintamaan määrä tonneina, kaivoksella tuotetun rikasteen tai vastaavan välituotteen määrä tonneina, kaivoksella työskentelevien henkilöiden määrä henkilötyökuukausina ja erittely kaivoslain 17 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetuista kaivostoiminnan sivutuotteista.

Lupamääräykset 5

Juomasuon kaivospiiriä koskevassa päätöksessä on määrätty, että kaivosluvan haltijan on asetettava 10 000 euron suuruinen omavelkainen pankkitakaus Turvallisuus- ja kemikaalivirastolle kaivoslain mukaisia lopetus- ja jälkitoimenpiteitä varten. Kaivosvakuus on asetettava viimeistään vuoden kuluttua päätöksen antamisesta. Määräyksen perustelujen mukaan kaivosvakuus kattaa pintamaakasojen loiventamista, tutkimuskaivantojen peittämistä ja avolouhoksen aitaamisen.

Sivakkaharjun ja Meurastuksenahon kaivospiirejä koskevissa päätöksissä on todettu, että kaivosluvan haltijalle ei tässä vaiheessa määrätä kaivostoiminnan lopetus- ja jälkitoimenpiteitä varten vakuutta. Perusteluissa on tältä osin lausuttu, että kaivoksen rakentamistoimenpiteitä ei ole vielä aloitettu.

Lupamääräys 6

Lupamääräykset tarkistetaan ennen kaivoksen rakentamistöiden aloittamista, kuitenkin viimeistään 1.6.2019.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus

on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, hylännyt muiden ohella Kitkan Viisaat ry:n, Kiinteistö Oy Kitkanmutkan ja Pro Kuusamo ry:n valitukset Tukesin päätöksistä. Hallinto-oikeus on asian näin päättyessä hylännyt muiden ohella Kitkan Viisaat ry:n ja Pro Kuusamo ry:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on edellä tarkoitetuilta osin lausuttu seuraavaa:

Kuulutusasiakirjoja, vastaselitysmahdollisuuden varaamista ja muistutusten huomioon ottamista koskevat valitusperusteet

Keskeiset sovellettavat säännökset

Kaivoslain 181 §:n 4 momentin mukaan kaivosoikeuden haltijalle yleisten ja yksityisten etujen kannalta tarpeellisten määräysten antamista koskevan päätöksen valmisteluun sovelletaan, mitä tämän lain 37 - 40 ja 42 §:ssä säädetään kaivoslupahakemuksen käsittelystä.

Lain 39 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomaisen on ennen malminetsintälupaa, kaivoslupaa, kullanhuuhdontalupaa ja kaivosaluelunastuslupaa koskevan asian ratkaisemista varattava asianosaisille tilaisuus tehdä muistutuksia lupa-asian johdosta.

Pykälän 2 momentin mukaan muille kuin asianosaisille on varattava tilaisuus ilmaista mielipiteensä malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa koskevassa asiassa.

Lain 42 §:n mukaan hakijalle ja muille asianosaisille on varattava tilaisuus selityksen antamiseen sellaisista lausunnoissa ja muistutuksissa esitetyistä vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun. Selityksen johdosta asianosaisille on varattava tilaisuus vastaselityksen antamiseen, jos selitys saattaa vaikuttaa asian ratkaisuun.

Asiassa saatu selvitys ja oikeudellinen arviointi

Tukes on kunkin nyt kysymyksessä olevan kaivospiirin osalta kuuluttanut kaivosluvassa annettavista yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeellisten määräysten antamisesta ja vakuuden määräämisestä ajalla 28.3.-28.4.2014.

Kuulutusasiakirjoihin on liitetty kuuluttamisen kohteena olevasta kaivospiiristä Tukesin laatima yhteenveto, josta käy muun ohella ilmi kaivospiirin perustiedot. Lisäksi kuulutusasiakirjoihin on sisältynyt kaivos-piirin kartta ja 31.1.2014 päivätty kaivosyhtiön selvitys yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi ja esitys vakuuden suuruudelle ja lajille. Muun ohella Kiinteistö Oy Kitkanmutka, (- - -), Pro Kuusamo ry, (- - -) ja Kitkan Viisaat ry ovat tehneet asian johdosta muistutukset. Yhtiö on antanut muistutusten johdosta vastineen.

Edellä lausuttu huomioon ottaen syytä Tukesin päätösten kumoamiseen nyt kysymyksessä olevilla perusteilla ei ole.

Yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi annettavat tarpeelliset määräykset

Keskeiset sovellettavat säännökset ja hallituksen esitys

Kaivoslain (621/2011) 181 §:n 4 momentin mukaan kaivosviranomaisen on viimeistään kolmen vuoden kuluttua tämän lain voimaantulosta määrättävä vakuuden laji ja suuruus sekä annettava kaivosoikeuden haltijalle enintään vuoden pituinen määräaika vakuuden asettamiselle. Kaivosviranomaisen on myös viimeistään kolmen vuoden kuluttua tämän lain voimaantulosta annettava kaivosoikeuden haltijalle yleisten ja yksityisten etujen kannalta tarpeelliset määräykset noudattaen vastaavasti, mitä tämän lain 52 §:n 3 momentissa ja 125 §:ssä säädetään, sekä asetettava määräysten tarkistusväli noudattaen, mitä tarkistusvälin asettamisesta tämän lain 62 §:n 2 momentissa ja 127 §:n 2 momentissa säädetään.

Lain 52 §:n 3 momentin mukaan kaivosluvassa on annettava yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeelliset määräykset

1) kaivostoiminnasta aiheutuvien haitallisten vaikutusten välttämiseksi tai rajoittamiseksi sekä ihmisten terveyden ja yleisen turvallisuuden varmistamiseksi;

2) toimenpiteistä, joilla varmistetaan, että kaivostoiminnassa ei harjoiteta ilmeistä kaivosmineraalien tuhlausta taikka kaivoksen mahdollista tulevaa käyttöä ja louhimistyötä ei vaaranneta tai vaikeuteta;

3) esiintymän hyödyntämisen laajuutta ja tuloksia koskevasta selvitysvelvollisuudesta;

4) poronhoidolle aiheutuvien haittojen vähentämiseksi erityisellä poronhoitoalueella;

5) sen varmistamiseksi, ettei luvassa tarkoitetulla toiminnalla vaaranneta saamelaisten asemaa alkuperäiskansana saamelaisten kotiseutualueella ja kolttien kolttalain mukaisia oikeuksia koltta-alueella;

6) kaivostoiminnan lopettamiseen liittyvästä vakuudesta 10 luvun mukaisesti sekä muista lopettamiseen liittyvistä ja lopettamisen jälkeisistä velvollisuuksista;

7) lupamääräysten tarkistamiseen liittyvien selvitysten toimittamiseen asetettavasta määräajasta;

8) muista kaivosluvan nojalla tapahtuvaa toimintaa koskevista seikoista sen varmistamiseksi, ettei toiminnasta aiheudu tässä laissa kiellettyä seurausta;

9) muista yleisen ja yksityisen edun kannalta välttämättömistä ja luvan edellytysten toteuttamiseen liittyvistä seikoista.

Lain 108 §:n mukaan kaivosluvan haltijan on asetettava kaivostoiminnan lopetus- ja jälkitoimenpiteitä varten vakuus, jonka on oltava riittävä kaivostoiminnan laatu ja laajuus, toimintaa varten annettavat lupamääräykset ja muun lain nojalla vaaditut vakuudet huomioon ottaen.

Pykälän 108 osalta hallituksen esityksessä on muun ohella todettu, että kaivosluvan haltija olisi velvollinen asettamaan vakuuden 15 luvussa säädettyjen lopetus- ja jälkitoimenpiteitä koskevien velvoitteiden suorittamista varten. Vakuuden tulisi olla riittävä ottaen huomioon kaivostoiminnan laatu ja laajuus, toimintaa varten annettavat lupamääräykset ja muun lain nojalla vaaditut vakuudet, erityisesti ympäristönsuojelulain nojalla vaadittava vakuus.

Asiassa saatu selvitys

Kuusamon kultakaivoshankkeen, johon kuuluvat muun ohella Juomasuon, Meurastuksenahon ja Sivakkaharjun malmiesiintymät, vaikutuksia muun muassa ympäristöön, ihmisiin, luonnonarvoihin ja elinkeinoihin on käsitelty kaivoshankkeen YVA-selostuksessa. Juomasuon, Meurastuksenahon ja Sivakkaharjun kaivospiirien osalta ei ole vielä annettu ympäristö- ja vesitalouslupaa, jossa tullaan antamaan tarkemmat määräykset ihmisten, ympäristön ja luonnonarvojen suojelemiseksi.

Juomasuon kaivospiirin alueella on suoritettu aiemmin koelouhintaa, mutta alueella ei ole harjoitettu tuotannollista kaivostoimintaa. Meurastuksenahon ja Sivakkaharjun kaivospiirien alueella ei ole harjoitettu lainkaan kaivostoimintaa, minkä vuoksi niiden osalta ei ole määrätty asetettavaksi vakuutta. Juomasuon osalta on määrätty asetettavaksi 10 000 euron suuruinen vakuus, joka on tarkoitettu kattamaan aikaisempien toimenpiteiden vaatimien pintamaakasojen loiventamisesta, tutkimuskaivantojen peittämisestä ja avolouhoksen aitaamisesta aiheutuvat kustannukset.

Oikeudellinen arvio

Edellä lausuttu huomioon ottaen Tukesin päätökset eivät ole valituksissa esitetyillä perusteilla lainvastaisia.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on

sovellettuina oikeusohjeina

mainittu perusteluissa mainittujen lisäksi muun ohella hallintolain 31 § sekä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentti.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Pirkko Wesslin-Nenonen, Aino Oksala ja Marja-Riitta Tuisku, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1) Kitkan Viisaat ry

on valituksessaan vaatinut, että Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden ja Tukesin päätökset kumotaan.

Yhdistys on lisäksi vaatinut, että Kuusamon vanhojen kaivospiirien vaikutusalueiden asianosaisten oikeus saada kaivospiirien lupamääräykset tarkistetuksi perusoikeudet turvaavalle tasolle velvoitetaan turvattavaksi viranomaisaloitteisella lupaprosessilla määräaikaan mennessä. Korkeimman hallinto-oikeuden on lisäksi velvoitettava Juomasuon kaivospiirin koelouhos saatettavaksi määräaikaan mennessä ympäristöturvallisuuden ja asianosaisten perusoikeuksien edellyttämälle tasolle sekä turvattava vakuusvaatimuksen korottamisella kaivospiirin jälkihoitotyöt. Korkeimman hallinto-oikeuden on myös tarkennettava, kenen vastuulle jälkihoitotyöt kuuluvat.

Lisäksi yhdistys on vaatinut, että Dragon Mining Oy ja Tukes velvoitetaan yhteisvastuullisesti korvaamaan yhdistyksen oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen.

Vaatimusten perusteluina on valituskirjelmässä lähemmin yksilöidyllä tavalla esitetty muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus ei ole ottanut asiaankuuluvalla tavalla huomioon lupamenettelyn tarkoitusta eikä sitä, että Tukes on toiminut perusoikeussäännösten ja hallintolain vastaisesti tarpeellisten selvitystietojen hankkimisen, kuulutusasiakirjojen asianmukaisuuden varmistamisen ja asianosaisten tasavertaisen kohtelun suhteen. Hallinto-oikeus on ottanut yksipuolisesti huomioon ainoastaan Dragon Mining Oy:n ja Tukesin selvitykset.

Hallinto-oikeuden tulkinta siitä, että yksityiskohtaisten määräysten antaminen yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi ei tällä hetkellä ole tarpeellisten selvitysten, arviointien ja muiden tietojen puuttuessa mahdollista, on lakiin perustumaton. Tarpeelliset selvitykset on jätetty perusteettomasti tekemättä. Hallinto-oikeus ei myöskään ole osoittanut lainsäädännöllistä perustetta sille, että yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeelliset määräykset jätettäisiin tosiasiallisesti antamatta ja että niiden tarkistaminen muutettaisiin tehtäväksi kaivoslaissa määrätyn viimeisen ajankohdan jälkeen kaivosoikeuden haltijan tekemän määräysten tarkistamishakemuksen perusteella.

Prosessin tarkoituksena on vanhan kaivoslain aikaisten kaivospiirien puutteellisten lupamääräysten tarkistaminen. Tarkoituksena on määrittää uudet, vaikutusalueen asianosaisten perustuslailliset oikeudet turvaavat määräykset. Tukes on toiminut ainoastaan kaivosyhtiön etujen turvaamiseksi menettelyn tarkoituksen vastaisesti.

Tukes ei ole ottanut asiaankuuluvalla tavalla huomioon poronhoitolain vaatimusta siitä, että poronhoitoalueelle ei saa myöntää lupaa, joka aiheuttaa huomattavaa haittaa poronhoidolle. Päätöksissä ei myöskään ole sellaisia määräyksiä, jotka estäisivät poronhoidolle aiheutuvien huomattavien haittojen syntymisen. Poronhoitolain 53 §:n mukaista neuvotteluvelvollisuutta ei ole noudatettu eikä poronhoitoa haittaavia seikkoja ja haitan estämiseksi tarvittavia toimenpiteitä ole riittävästi selvitetty.

Tukes ei myöskään ole ottanut asiaankuuluvalla tavalla huomioon alueella elävää metsäsaamelaisyhteisöä eikä sen oikeuksia oman kulttuurinsa ja elinkeinojensa turvaamiseen. Dragon Mining Oy, Tukes ja hallinto-oikeus eivät vastoin menettelyn tarkoitusta ole pitäneet metsäsaamelaisyhteisöä asianosaisena. Vaikka yksityiskohtainen lainsäädäntö saamelaisen kulttuurin ja elinpiirien huomioimisesta puuttuu saamelaisten kotiseutualueeksi hyväksytyn alueen ulkopuolisilta alueilta, se ei luo oikeusperustaa kieltää metsäsaamelaisten olemassaolo ja heidän perustuslailliset oikeutensa. Tukesin päätökset on tehty vastoin alkuperäiskansojen sekä paikallisyhteisöjen oikeuksia turvaavia kansainvälisiä sopimuksia, perustuslakia sekä kaivoslain mukaisen menettelyn tarkoitusta.

Kuusamon kaivospiirien ja niihin liittyvien kaivoslain mukaisten oikeuksien olemassaolo ja oikeuksien viralliset haltijat on jätetty kuulutusasiakirjoissa ja Tukesin päätöksissä virallisesti osoittamatta ja ovat siten kiistanalaisia. Kiistanalaisiin oikeuksiin liittyen ei voida antaa uusia lupamääräyksiä.

Juomasuon, Meurastuksenahon ja Sivakkaharjun kaivospiirit on perustettu 1990-luvulla ja kaivosoikeudet on tuolloin annettu Outokumpu Oy:lle. Vanhan kaivoslain perusteella kaivosyhtiön tuli vähintään viiden ja enintään kymmenen vuoden pituisen määräajan kuluessa kaivospiirin määräämisestä lukien ryhtyä kaivostyöhön tai muuhun sellaiseen esiintymän luonteen edellyttämään työhön, joka osoittaa vakavasti pyrittävän kaivospiirissä varsinaiseen kaivostyöhön. Kaivospiireissä ei ole käynnistetty kaivostoimintaa vieläkään. Tämän myös Tukes lausunnossaan hallinto-oikeudelle on todennut, tosin puolustellen lausumallaan sitä virheellistä tulkintaansa, ettei nyt tarvitsisi tarkistaa vanhojen kaivospiirien lupamääräyksiä, koska ei olisi vielä riittäviä selvityksiä suunnitelmissa olevien kaivostoimintojen aiheuttamista haitoista. Tällaista perustetta lupamääräysten tarkistamisen toteuttamatta jättämiselle ei uuteen kaivoslakiin sisälly.

Tukesin haluttomuus tuoda esille kaivospiirien ja kaivosoikeuksien historiatietoja johtuu niihin liittyvistä kaivosviranomaisen aikaisemmista menettelyvirheistä, jotka Tukes haluaa pitää edelleenkin salassa. Juomasuon kaivospiirin osalta määräaika kaivostyöhön ryhtymiselle on jäänyt määrittämättä ja on sitä edelleenkin, joten kaivosoikeuden voimassaolon perusta puuttuu.

Juomasuon kaivospiiriä koskevan kaivosoikeuden voimassaolon jatkamisia ja/tai sallimisia on tehty hallintolain vastaisilla menettelyillä, jotka ovat estäneet Kitkan Viisaat ry:ltä ja muilta asianosaisilta kuulemis- ja muutoksenhakumahdollisuuden.

Kaivospiirit sijaitsevat GTK:n määrittämällä Kuusamon uraanivyöhykkeellä. Dragon Mining Oy:n selostuksissa, kuulutusasiakirjoissa ja Tukesin päätöksissä ei kuitenkaan ole mainittu uraanivyöhykkeestä ja kaivospiirien uraaniesiintymistä mitään. Uraanitietojen piilottamisella on pyritty välttämään menettelyn tuleminen tarkasteltavaksi suhteessa ydinenergialain vaatimuksiin, sekä estämään uraanin huomioon ottaminen määräyksiä annettaessa. Asianosaisilta on salattu olennaisen tärkeitä tietoja.

Tukes ei ole määrännyt ydinenergialain mukaista yhteiskäsittelyä perustellen tätä epäasiallisesti sillä, ettei kaivosyhtiön tarkoituksena olisi uraanin hyödyntäminen. Kuusamon kaivospiireissä kulta on pääasiassa sitoutunut uraanipahkujen ja uraniniittikiteiden sisään yhdessä meloniniitin kanssa. Tukes on jättänyt uraaninetsintää, hyödyntämistä ja uraanikaivosta koskevien kaivoslain kohtien tulkinnat kaivosyhtiön oman ilmoituksen varaan, ja siten jättänyt päättämättä siitä olennaisesta seikasta, minkä lain mukaisesti asia tulee ratkaista. Se, ettei Tukes ole tehnyt uraanin hyödyntämisasiasta arviota eikä sen hyödyntämiseen tai hyödyntämättä jättämiseen liittyvää valituskelpoista päätöstä, on hallintolain ja kaivoslain vastaista.

Juomasuon kaivospiirin vakuusvaatimusta määritellessään Tukes ei ole ottanut huomioon avolouhokseen ja sen ympäristöön liittyviä suuria radioaktiivisia päästöjä eikä arvioinut radioaktiivisten aineiden siivouskustannuksia. Tutkimusselostusten mukaan vuonna 1992 sillensä jätetyn koelouhoksen vedessä, rantasedimenteissä, louhoksen ympärille asetetuissa louhoslohkareissa, louhoksen viereisissä kasvinäytteissä sekä louhoksen vieressä virtaavassa purossa on runsaasti radioaktiivisia aineita, joiden säteilyvaikutukselliset kokonaisalfapitoisuudet ylittävät joidenkin näytteiden osalta kansainvälisten normien enimmäisrajat.

2) Kiinteistö Oy Kitkanmutka

on valituksessaan vaatinut, että Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden ja Tukesin päätökset kumotaan ja asiat palautetaan Tukesille uudelleen valmisteltaviksi. Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Tukes ei ole antanut olosuhteisiin nähden riittäviä määräyksiä yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi. Se on kesäkuussa 2014 tehnyt noin 50:tä kaivospiiriä koskevat kaivoslain 181 §:n 4 momentissa ja 52 §:n 3 momentissa tarkoitetut päätökset, joihin kaikkiin on kopioitu kaivoslain 18 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohdat. Tukes ei toteuta tehtäviään ainoastaan toistaessaan sanatarkasti lakitekstiä. Sen tulisi kaivoslain mukaan ottaa huomioon muun muassa kaivoksen sijainti ympäristöineen sekä antaa odotettavissa olevan toiminnan laatuun ja laajuuteen nähden yksilöityjä ohjeita mahdollisten haittojen torjumiseksi ennen mittavien vahinkojen rakentumista. Kun niin Kuusamon Juomasuon kuin Sotkamon Talvivaarankin kaivospiirejä koskevissa päätöksissä on yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi annettu samat lakitekstin virkkeet lupamääräyksinä 1 ja 2, voidaan ainoastaan kuvitella, millaisen ympäristövastuun Tukes tulee Kuusamon luonnon kannalta ottaneeksi.

Erityisen huolestuttava on se hallinto-oikeuden päätöksestä ilmi käyvä seikka, että lupamääräyksiä annettaessa sallitaan vetäytyminen sen taakse, ettei viranomainen voi ohjata aiottua toimintaa, koska siitä ei ole vielä riittävästi tietoa. Kuitenkin valituksen kohteena olevasta hankkeesta on tietoa 1990-luvulta alkaen ja kaivosoikeuden haltijana olevalla yhtiöllä perusteellisia tutkimuksia ja yksilöityjä suunnitelmia usean vuoden ajalta, kuten ympäristövaikutusten arviointiselostus.

3) Pro Kuusamo ry

on valituksessaan vaatinut, että Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden ja Tukesin päätökset kumotaan ja asiat palautetaan Tukesille uudelleen valmisteltaviksi. Toissijaisesti yhdistys on vaatinut, että määräyksiä muutetaan valituksessa hallinto-oikeudelle esitetyllä tavalla. Lisäksi yhdistys on vaatinut, että sen oikeudenkäyntikulut korvataan laillisine korkoineen.

Vaatimusten perusteluina on uudistettu yhdistyksen valituksessa hallinto-oikeudelle esitetty, viitattu Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen lausuntoon Kuusamon kultakaivoshankkeen ympäristövaikutusten arviointiselostuksesta ja lausuttu muun ohella seuraavaa:

Epäselväksi jää, mitä konkreettista merkitystä annetuilla yleisellä tasolla olevilla määräyksillä on kaivosoikeuden haltijan toiminnan ohjaamisen ja yleisten ja yksityisten etujen turvaamisen kannalta. Päätöksissä tulisi määritellä täsmällisemmin, millaisia vaikutuksia kaivostoiminnasta ei ainakaan saa aiheutua juuri kyseisillä toiminta-alueilla ja hankkeissa.

Tukes

on lausunnossaan esittänyt, että Pro Kuusamo ry:n vaatimus määräysten muuttamiseksi jätetään tutkimatta korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan kuulumattomana ja että valitukset ja vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään. Tukes on uudistanut hallinto-oikeudelle esittämänsä ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Ennen päätösten tekemistä kuulutusasiakirjoihin liitettiin kustakin kohteena olevasta kaivospiiristä Tukesin laatima yhteenveto, josta kävivät ilmi muun ohella kaivospiirin perustiedot. Kuulutusasiakirjoihin sisältyi kaivospiirin kartta sekä 31.1.2014 päivätty kaivosyhtiön selvitys yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi ja esitys vakuuden suuruudeksi ja lajiksi. Muun muassa Kitkan Viisaat ry, Kiinteistö Oy Kitkanmutka ja Pro Kuusamo ry tekivät muistutuksensa, joihin kaivosyhtiö antoi vastineensa.

Kaivoslaissa ei ole säädetty siitä, mitä selvitystä ja asiakirjoja lain 181 §:n 4 momentissa tarkoitettujen määräysten antamista koskevassa menettelyssä kuulutusasiakirjoihin on liitettävä. Kuulutusasiakirjoihin on liitetty kaikki asiaan vaikuttavat ja saatavissa olleet asiakirjat.

Kuten hallinto-oikeuden päätöksessä todetaan, Tukesin mahdollisuuksiin arvioida kaivostoiminnan kokonaisvaikutuksia ja antaa yksityiskohtaiset määräykset kaivoslain 181 §:n 4 momentissa säädetyssä määräajassa vaikutti Kuusamon kultakaivoshankkeiden keskeneräisyys ja niiden tämän hetkinen tila, hankkeista käytävissä olevat tiedot, annettujen määräysten sisältö ja yleisluonteisuus sekä kaivosyhtiön vastineessa lausuttu. Hallinto-oikeus totesi myös, että kuulutuksiin liitetty riittävä asiakirjaselvitys mahdollisesti sen, että määräykset on voitu kaivoslain 42 §:ssä säädetty huomioon ottaen antaa varaamatta valittajalle tilaisuutta vastaselityksen antamiseen yhtiön vastineen johdosta.

Kaivoshankkeiden keskeneräisyys ei antanut Tukesille mahdollisuutta antaa yksityiskohtaisempia määräyksiä tai määräämään vakuuksia mahdollisten vahinkojen varalta muilla kuin päätöksissä mainituilla tavoilla. Hallinto-oikeuden päätöksessä on otettu huomioon lisäksi se, että lupamääräyksen 6 mukaan määräykset tarkistetaan ennen kaivoksen rakentamistöiden aloittamista, kuitenkin viimeistään 1.6.2019. Hallinto-oikeuden mukaan Tukesin on katsottava antaneen olosuhteisiin nähden riittävät yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeelliset määräykset kaivoslain 52 §:n 3 momentissa edellytetyllä tavalla.

Muutoksenhakijat ovat esittäneet vaatimuksia ja eritoten selvityksiä asioista, joilla ei ole asiayhteyttä Tukesin päätöksiin. Päätöksissä ei ole kysymys aikaisemmin myönnettyjen ja lainvoiman saaneiden päätösten uudelleen käsittelemisestä taikka niiden purkamisesta tai peruuttamisesta.

Dragon Mining Oy

on vastineessaan vaatinut, että valitukset hylätään.

Yhtiö on lausunut Kitkan Viisaat ry:n valituksen johdosta muun ohella seuraavaa:

Yhtiö ei ole aloittanut tuotannollista kaivostoimintaa Juomasuon, Meurastuksenahon ja Sivakkaharjun kaivospiireissä. Juomasuon kaivospiirissä on tehty koelouhintaa vuonna 1992. Osittain vedellä täyttyneen avokoelouhoksen koko on noin 200 x 100 metriä. Kaivospiiri ei Kuusamon kaupungin lausunnon mukaan nykytilassa vaaranna ihmisten terveyttä eikä yleistä turvallisuutta. Yhtiö on seikkaperäisesti selvittänyt aiemmissa kirjelmissä, millä perusteella kattava vakuus on asetettu.

Tukesin päätöksen tavoin myös hallinto-oikeuden ratkaisu on oikea ja sen perustelut riittävät. Valituksessa on sekoitettu eri lakien soveltamisaloja eivätkä vaatimukset ja perustelut pääosin koske käsiteltävää asiaa. Yhtiö on viitannut aiemmin esittämäänsä ja Tukesin lausuntoihin.

Yhtiö on lausunut Kiinteistö Oy Kitkanmutkan valituksen johdosta muun ohella, että yhtiöllä on lainvoimainen kaivospiiri, johon se on hakenut myös laajennusta. Kaivoksen yksityiskohtaisten ratkaisujen täsmentyessä asetetaan niiden mukainen vakuus. Koelouhinnan johdosta on jo asetettu vakuus. Juomasuon kaivospiiri ei nykytilassa vaaranna ihmisten terveyttä eikä yleistä turvallisuutta. Tukes on antanut tarpeelliset määräykset ja määrännyt täysimääräisesti kattavan vakuuden nykytilanteessa vaadittavien toimenpiteiden suorittamisen osalta. Kaivostoiminnan tuleviin ratkaisuihin vaikuttaa myös vireillä oleva kaavoitus, mutta määräykset ja vakuudet ovat kulloisenkin tilanteen mukaisesti riittäviä.

Yhtiö on lausunut Pro Kuusamo ry:n valituksen johdosta muun ohella, että kun tuotannollista toimintaa ei ole, vaaditut ylimääräiset määräykset ovat tarpeettomia. Tarpeeton on myös vakuus toimenpiteiden suorittamiseksi, koska toimenpiteitä ei ole. Juomasuon kaivospiirille on asetettu vakuus, joka laskelmien perusteella kattaa koetoiminnan vaikutusten ennalleen saattamisen niin, ettei terveys tai yleinen turvallisuus vaarannu. Yhtiö on esittänyt kustannuslaskelmat ja vakuuden, jonka jälkeen Tukes on tarkastanut toimenpiteet ja laskelmat sekä asettanut esitettyä korkeamman vakuuden. Tarvittaessa toimenpiteet ja vakuus päivitetään.

Kuusamo Gold Oy:lle

on varattu tilaisuus vastineen antamiseen.

Kitkan Viisaat ry

on vastaselityksessään uudistanut valituksessa esitetyn sekä lausunut kirjelmässä lähemmin yksilöidyllä tavalla muun ohella seuraavaa:

Tukes ei ole osoittanut kaivospiirien voimassaolon oikeudellista perustaa. Se ei ole toiminut kaivoslain 181 §:n 4 momentin velvoitteen mukaisesti eikä tosiasiallisesti antanut kaivoslain 52 §:n 3 momentissa edellytettyjä yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeellisia määräyksiä.

Tukes ei ole pyytänyt viraston kaivosturvallisuusviranomaiselta lausuntoa siitä, onko Juomasuon sillensä jätetty koelouhos kaivosturvallisuuslainsäädännön mukaisessa kunnossa ja mitä toimenpiteitä tarvitaan sen saattamiseksi kaivosturvallisuusmääräysten vaatimalle tasolle. Tukes ei myöskään ole pyytänyt ympäristöterveyslupaviranomaisilta lausuntoa louhoksen vaikutuksista ympäristöön tai ihmisten terveyteen, vaikka muistutuksissa oli moitittu radioaktiivisten aineiden päästöistä ympäristöön.

Yhdistys on pyytänyt, että asiaa ratkaistaessa otetaan huomioon yhdistyksen ja sen asiakumppaneiden kaivosoikeuksien siirtoa Dragon Mining Oy:ltä Kuusamo Gold Oy:lle koskevasta Tukesin päätöksestä 11.11.2015 Pohjois-Suomen hallinto-oikeudelle tekemässä valituksessa esitetyn siltä osin kuin siinä kuvataan Juomasuon, Sivakkaharjun ja Meurastuksenahon kaivospiirien lainvoimaisuuden selvittämiseen liittyviä puutteita Tukesin päätöksenteon yhteydessä sekä päätösmenettelyn kaivoslain 73 §:n vaatimusten vastaisuutta.

Kiinteistö Oy Kitkanmutka

on vastaselityksessään uudistanut valituksessa esitetyn vaatimuksen sekä pyytänyt lisäksi selvitettäväksi, onko viranomaistoiminta ollut yleisen ja yksityisen edun mukaista. Yhtiö on viitannut hallinto-oikeudelle esittämäänsä ja lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Tukes väittää velvoitteensa tulleen täytetyksi kirjatessaan ennakoiviksi viranomaismääräyksiksi vain lakitekstiä toistavia lauseita. Tukes on osoittanut, ettei se koe tehtäväkseen antaa etukäteen kaivoslaissa tarkoitettuja ohjeita ja määräyksiä, koska sillä ei ole ollut mahdollisuuksia arvioida kaivostoiminnan kokonaisvaikutuksia. On syytä kysyä, onko mahdollista, että kaivostoimintaa ohjeistamaan ja valvomaan asetettu viranomainen ei saa tietoa - edes kolmen vuoden siirtymäaikana - esimerkiksi Juomasuon kaivospiirissä pitkään vireillä olleista ja hyvin dokumentoiduista kaivannaisteollisista pyrkimyksistä, ja onko todella niin, ettei viranomainen kykene etukäteen antamaan ohjeita ja riittäviä määräyksiä kaivoshankkeiden myönteisen toteuttamisen turvaamiseksi.

Lähipiirissä asuvina muutoksenhakijat pitävät ajautumista jälkikäteisiin viranomaisselvityksiin vastuuttomana ja oikeusturvaa loukkaavana. Tukesin samaan aikaan ja samalla lupaformaatilla annetun päätöksen myötä Talvivaarassa on jouduttu yleiselle ja yksityiselle edulle aiheutettujen haittojen estämisessä tiedossa olevaan tilanteeseen. Vastaavalla tavalla ei saa tapahtua Kuusamossa.

Pro Kuusamo ry:lle

on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen.

Korkein hallinto-oikeus

on lähettänyt Kitkan Viisaat ry:n ja Kiinteistö Oy Kitkanmutkan vastaselitykset Dragon Mining Oy:lle tiedoksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Kitkan Viisaat ry:n vaatimus siitä, että Juomasuon kaivospiirissä oleva koelouhos saatetaan määräaikaan mennessä ympäristöturvallisuuden ja asianosaisten perusoikeuksien edellyttämälle tasolle, jätetään tutkimatta. Samoin jätetään tutkimatta yhdistyksen vaatimus sen tarkentamisesta, kenen vastuulle jälkihoitotyöt kuuluvat.

Korkein hallinto-oikeus on muilta osin tutkinut asian.

2. Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätös kumotaan valitusten hylkäämistä koskevan ratkaisun osalta. Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätökset kumotaan ja asiat palautetaan sille uudelleen käsiteltäväksi.

3. Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätös kumotaan myös Kitkan Viisaat ry:n ja Pro Kuusamo ry:n oikeudenkäyntikuluvaatimusten hylkäämisen osalta. Turvallisuus- ja kemikaalivirasto määrätään korvaamaan Kitkan Viisaat ry:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa yhteensä 1 000 eurolla viivästyskorkoineen ja Pro Kuusamo ry:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa yhteensä 1 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Perustelut

1. Vaatimusten tutkimatta jättämistä koskeva ratkaisu

Edellä ratkaisukohdassa yksilöityjen, korkeimmalle hallinto-oikeudelle osoitettujen vaatimusten tutkiminen ei korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain 2 §:n perusteella kuulu korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan. Vaatimukset on hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentti huomioon ottaen jätettävä tutkimatta.

2. Pääasiaratkaisu

Sovellettavat ja eräät asiaan muutoin liittyvät oikeusohjeet

Kaivoslain säännökset

Kaivoslain (621/2011) siirtymäsäännöksiin kuuluvan 181 §:n 3 momentin 1. virkkeen mukaan kaivosoikeuden nojalla tapahtuvaan toimintaan sovelletaan lisäksi vastaavasti, mitä mainitun lain 6, 17, 18, 97, 101 ja 108 - 111 §:ssä, 11 ja 13 - 15 luvussa sekä 171 ja 172 §:ssä säädetään.

Kaivoslain 39 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomaisen on ennen malminetsintälupaa, kaivoslupaa, kullanhuuhdontalupaa ja kaivosaluelunastuslupaa koskevan asian ratkaisemista varattava asianosaisille tilaisuus tehdä muistutuksia lupa-asian johdosta. Pykälän 2 momentin mukaan muille kuin asianosaisille on varattava tilaisuus ilmaista mielipiteensä malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa koskevassa asiassa.

Kaivoslain 42 §:n mukaan hakijalle ja muille asianosaisille on varattava tilaisuus selityksen antamiseen sellaisista lausunnoissa ja muistutuksissa esitetyistä vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun. Selityksen johdosta asianosaisille on varattava tilaisuus vastaselityksen antamiseen, jos selitys saattaa vaikuttaa asian ratkaisuun.

Kaivoslain 43 §:n mukaan uraanin tai toriumin tuottamista koskeva kaivoslupahakemus ja samaa toimintaa tarkoittava ydinenergialain mukainen lupahakemus käsitellään yhdessä ja ratkaistaan samalla päätöksellä. Lisäksi lupamenettelystä säädetään ydinenergialain 23 §:ssä.

Kaivoslain 52 §:n 3 momentin mukaan kaivosluvassa on annettava yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeelliset määräykset:

1) kaivostoiminnasta aiheutuvien haitallisten vaikutusten välttämiseksi tai rajoittamiseksi sekä ihmisten terveyden ja yleisen turvallisuuden varmistamiseksi;

2) toimenpiteistä, joilla varmistetaan, että kaivostoiminnassa ei harjoiteta ilmeistä kaivosmineraalien tuhlausta taikka kaivoksen mahdollista tulevaa käyttöä ja louhimistyötä ei vaaranneta tai vaikeuteta;

3) esiintymän hyödyntämisen laajuutta ja tuloksia koskevasta selvitysvelvollisuudesta;

4) poronhoidolle aiheutuvien haittojen vähentämiseksi erityisellä poronhoitoalueella;

5) sen varmistamiseksi, ettei luvassa tarkoitetulla toiminnalla vaaranneta saamelaisten asemaa alkuperäiskansana saamelaisten kotiseutualueella ja kolttien kolttalain mukaisia oikeuksia koltta-alueella;

6) kaivostoiminnan lopettamiseen liittyvästä vakuudesta 10 luvun mukaisesti sekä muista lopettamiseen liittyvistä ja lopettamisen jälkeisistä velvollisuuksista;

7) lupamääräysten tarkistamiseen liittyvien selvitysten toimittamiseen asetettavasta määräajasta;

8) muista kaivosluvan nojalla tapahtuvaa toimintaa koskevista seikoista sen varmistamiseksi, ettei toiminnasta aiheudu tässä laissa kiellettyä seurausta;

9) muista yleisen ja yksityisen edun kannalta välttämättömistä ja luvan edellytysten toteuttamiseen liittyvistä seikoista.

Kaivoslain 56 §:n 1 momentin mukaan malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa sekä kaivosaluelunastuslupaa koskevassa päätöksessä on selostettava hakemuksen tarkoitus tai liitettävä hakemus tarpeellisilta osilta päätökseen. Päätöksessä on otettava kantaa lausunnoissa ja muistutuksissa esitettyihin yksilöityihin vaatimuksiin.

Kaivoslain 10 lukuun sisältyvän 108 §:n mukaan kaivosluvan haltijan on asetettava kaivostoiminnan lopetus- ja jälkitoimenpiteitä varten vakuus, jonka on oltava riittävä kaivostoiminnan laatu ja laajuus, toimintaa varten annettavat lupamääräykset ja muun lain nojalla vaaditut vakuudet huomioon ottaen.

Kaivoslain 10 lukuun sisältyvän 109 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomainen määrää vakuuden lajin ja suuruuden asianomaisessa luvassa. Pykälän 2 momentin mukaan vakuuden suuruutta on tarvittaessa tarkistettava, kun kaivoslupaa tarkistetaan 62 §:n mukaisesti taikka malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa muutetaan 69 §:n mukaisesti tai lupien voimassaoloa jatketaan 61, 63 tai 65 §:n mukaisesti. Pykälän 3 momentin mukaan vakuus on asetettava kaivosviranomaiselle, jonka tulee valvoa korvauksen saajan etua vakuuden asettamisessa sekä tarvittaessa toimia vakuuden rahaksi muuttamista ja varojen jakamista koskevissa asioissa.

Kaivoslain 10 lukuun sisältyvän 110 §:n 1 momentin mukaan vakuudesta voidaan suorittaa ne kustannukset, jotka ovat tarpeen mainitussa laissa säädettyjen tai asianomaisessa luvassa määrättyjen velvoitteiden suorittamiseksi. Pykälän 2 momentin mukaan kaivosviranomaisen tulee vapauttaa vakuus, kun luvanhaltija on täyttänyt 1 momentissa tarkoitetut velvoitteet. Vakuus on mahdollista vapauttaa myös osittain.

Eräät muut säännökset

Ydinenergialain 2 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan mainittua lakia sovelletaan kaivos- ja malminrikastustoimintaan, jonka tarkoituksena on uraanin tai toriumin tuottaminen.

Poronhoitolain 2 §:n 2 momentin 1. ja 2. virkkeen mukaan mainittuun lakiin liittyvässä kartassa olevan rajan pohjoispuolella sijaitsevat valtion maat muodostavat erityisesti poronhoitoa varten tarkoitetun alueen. Tällä alueella olevaa maata ei saa käyttää sillä tavoin, että siitä aiheutuu huomattavaa haittaa poronhoidolle.

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Pykälän 2 momentin mukaan asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista. Asianosaisen on muutoinkin myötävaikutettava vireille panemansa asian selvittämiseen.

Kaivoslain esityöt eräiltä osin

Siirtymäsäännökset

Kaivoslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 273/2009 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan kaivoslain 181 §:n 3 momentin osalta muun ohella, että ”momentilla täsmennettäisiin kaivosoikeuden haltijan oikeuksia ja velvollisuuksia verrattuna kumottavaan lakiin ja vuoden 1943 kaivoslakiin. Muutokset koskevat erityisesti turvallisuuteen ja ympäristöön liittyvien näkökohtien huomioon ottamista. (- - -). Vakuusvaatimus ja osittain kaivostoiminnan lopettamiseen liittyvät velvollisuudet olisivat uusia vaatimuksia, mutta niitä olisi pidettävä turvallisuuden ja ympäristön kannalta välttämättöminä täydennyksinä nykyiseen sääntelyyn.”

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan kaivoslain 181 §:n 4 momentin osalta muun ohella seuraavaa:

Hallituksen esitystä kaivoslaiksi koskevan talousvaliokunnan mietinnön (TaVM 49/2010 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan kaivoslain 181 §:n 4 momentin osalta, että sen mukaan ”kaivosviranomaisen on kahden vuoden kuluttua uuden kaivoslain voimaantulosta annettava vakuutta koskevat määräykset sekä muut yleisten ja yksityisten etujen kannalta tarpeelliset määräykset. Tämä edellyttää, että jokaisen kaivospiirin tilanne arvioidaan ja selvitetään tapauskohtaisesti voimassa olevat lupamääräykset. Tähän liittyvä työmäärä on nyttemmin arvioitu ennakoitua suuremmaksi, minkä vuoksi valiokunta esittää, että kahden vuoden määräaika pidennetään kolmeksi vuodeksi.”

Yleisten ja yksityisten etujen turvaaminen

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan kaivoslain 52 §:n 3 momentin osalta seuraavaa:

”Pykälän 3 momentissa säädettäisiin kaivosluvassa yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi annettavista tarpeellisista määräyksistä. Yleistä etua on tarkemmin selostettu 49 §:n perusteluissa. Yksityinen etu voi olla esimerkiksi taloudellinen taikka alueiden käyttöön, asuinympäristön viihtyisyyteen tai yksilön terveyteen liittyvä intressi. Kaivoshankkeiden vaikutukset yleisten ja yksityisten etujen kannalta voivat vaihdella huomattavasti. Lupaharkinnassa olisi mahdollista tilanteen kokonaisarvioinnin perusteella ottaa huomioon alueelliset ja paikalliset olosuhteet ja intressit sekä lupamääräyksin varmistaa yksittäistapauksessa olosuhteisiin nähden saavutettavan oikeudenmukaisen ratkaisun. Lupamääräykset voisivat sisältää velvoitteita tai rajoituksia.

Lupamääräyksissä olisi 3 momentin 1 kohdan perusteella tarkennettava kaivosluvan haltijan velvollisuutta huolehtia kaivostoiminnasta aiheutuvien haitallisten vaikutusten välttämiseksi tai rajoittamiseksi sekä ihmisten terveyden ja yleisen turvallisuuden varmistamiseksi tarpeellisista seikoista. Lupamääräys liittyy kiinteästi kaivosluvan haltijalle 18 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohdassa säädettyyn velvollisuuteen. Lupamääräyksissä olisi annettava kaivostoimintaa koskevat velvoitteet ja rajoitukset, joilla varmistetaan, että kaivostoiminnasta ei aiheudu huomattavaa haittaa yleiselle tai yksityiselle edulle taikka kohtuudella vältettävissä olevaa yleisen tai yksityisen edun loukkausta. Luvanhaltijaa voitaisiin myös velvoittaa huolehtimaan muun muassa alueella liikkuvan väestön turvallisuudesta.

Lupamääräyksissä olisi 3 momentin 2 kohdan perusteella tarvittaessa tarkennettava 18 §:n 1 momentin 3 ja 4 kohdassa säädettyä velvollisuutta sekä 3 kohdan perusteella 18 §:n 2 momentissa säädettyä selvitysvelvollisuutta.

Lupamääräyksissä olisi 3 momentin 4 kohdan nojalla annettava erityisellä poronhoitoalueella tapahtuvaa kaivostoimintaa koskevat tarpeelliset määräykset sekä 5 kohdan nojalla saamelaisten kotiseutualueella ja tarvittaessa sen välittömässä läheisyydessä ja koltta-alueella tapahtuvaa kaivostoimintaa koskevat tarpeelliset määräykset.

Lupamääräyksissä olisi 3 momentin 6 kohdan nojalla tarkennettava 108 §:ssä säädettyä vakuusvelvoitetta sekä 15 luvussa säädettyjä lopettamiseen liittyviä ja lopettamisen jälkeisiä velvollisuuksia. Toistaiseksi voimassa olevassa luvassa ja erityisestä syystä myös määräajan voimassa olevassa luvassa olisi 62 §:n 2 momentin nojalla määrättävä lupaehtojen tarkistamisen ajankohta. Lupamääräyksissä olisi 7 kohdan nojalla asetettava määräaika, jolloin luvanhaltijan on viimeistään toimitettava kaivosviranomaiselle lupamääräysten tarkistamiseen liittyvät selvitykset. Lupamääräyksissä voitaisiin 8 kohdan nojalla antaa 1-7 kohtaa täydentäviä ehtoja ja rajoituksia kaivosluvan nojalla tapahtuvaa toimintaa koskevista seikoista, joilla varmistettaisiin, ettei toiminnasta aiheutuisi kaivoslaissa kiellettyä seurausta. Lupamääräykset voisivat koskea esimerkiksi 17 §:n 2 momentin nojalla tapahtuvaa malminetsintää.

Yleisen ja yksityisen edun turvaamiseksi merkittävät näkökohdat tulisivat suoraan turvatuksi lainsäädännön nojalla. Lisäksi kaivosviranomainen voisi 3 momentin 9 kohdan nojalla antaa täydentäviä lupamääräyksiä muista yleisen ja yksityisen edun kannalta välttämättömistä ja luvan edellytysten toteuttamiseen liittyvistä seikoista. Täydentäviä kaivosturvallisuuteen liittyviä lupamääräyksiä voidaan antaa 125 §:n nojalla kaivosturvallisuusluvassa.

Lupamääräysten sisältöä ohjaisi muun muassa lain 1 §:n tavoitesäännös. Lupaviranomaisen tulisi lupamääräyksiä harkitessaan ottaa huomioon lähinnä kaivostoiminnan luonne ja vaikutukset kokonaisuudessaan, kaivostoiminnan vaikutusalueen ominaisuudet ja tekniset mahdollisuudet toteuttaa vaaditut toimenpiteet. Kaivostoimintaan liittyvät erityispiirteet ja tilanteet vaihtelevat tapauskohtaisesti, joten kaivosluvassa annettavat määräykset voivat poiketa toisistaan.

Kaivostoiminta edellyttää ympäristönsuojelulain mukaista ympäristölupaa. Tarvittavat määräykset ympäristön pilaantumisen ehkäisemisestä, kaivannaisjätteen jätealueesta ja sen jälkihoidosta sekä kaivannaisjätteistä, kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmasta ja sen noudattamisesta annetaan ympäristöluvassa.”

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan kaivoslain 49 §:n osalta muun ohella seuraavaa:

Yleisiä etuja ei voida määritellä olosuhteista riippumatta, sillä niitä on monenlaisia ja ne ovat aikaan ja yhteiskunnalliseen kehitykseen sidottuja. Yleinen etu ei määräydy yksityisten etujen suuren lukumäärän perusteella, vaan yleinen etu voi joskus olla yhdenmukainen yhden yksityisen edun kanssa tai se voi olla täysin riippumaton yksityisistä eduista. Yleinen etu voi joskus olla yhteiskunnan kokonaisetu, mutta usein yleiset edut kilpailevat keskenään. Esimerkiksi taloudelliset intressit kilpailevat ympäristöllisten intressien kanssa, ja erilaiset taloudelliset tai ympäristölliset intressit kilpailevat myös keskenään.”

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Kuuleminen, poronhoidon huomioon ottaminen ja uraani

Tukes ei ole nyt kysymyksessä olevia asioita käsitellessään varannut lausunnon antajille eikä muistutusten ja mielipiteiden esittäjille, kuten Kitkan Viisaat ry:lle, tilaisuutta vastaselityksen antamiseen Dragon Mining Oy:n antamien selitysten johdosta. Tukes on hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa todennut, että selityksen ei arvioitu vaikuttavan valituksenalaisten päätösten ratkaisuun, minkä takia vastaselityksen antamismahdollisuutta pidettiin ilmeisen tarpeettomana.

Toisin kuin Tukes on todennut, Dragon Mining Oy:n antamat selitykset ovat saattaneet vaikuttaa asioiden ratkaisuun, mikä ilmenee jo siitä, että Tukes on päätöksissään kaivoslain 56 §:n 1 momentissa tarkoitettuna kannanottona viitannut näihin selityksiin. Asianosaisille olisi siten tullut kaivoslain 42 §:ssä edellytetysti varata tilaisuus vastaselitysten antamiseen selitysten johdosta. Kitkan Viisaat ry:tä ei kuitenkaan voida pitää kaivoslain 39 §:n 1 momentissa tarkoitettuna muistutuksen tekemiseen oikeutettuna asianosaisena vaan pykälän 2 momentissa tarkoitettuna mielipiteen ilmaisemiseen oikeutettuna muuna kuin asianosaisena. Koska kaivoslain 42 §:ssä edellytetään vastaselityksen antamismahdollisuuden varaamista ainoastaan asianosaisille, yhdistykselle ei ole ollut tarpeen varata tätä mahdollisuutta. Tukesin päätös ei ole siten lainvastainen sillä yhdistyksen esittämällä perusteella, että sille ei ollut varattu tilaisuutta vastaselityksen antamiseen.

Asiassa ei ole ilmennyt, että Juomasuon, Sivakkaharjun ja Meurastuk-senahon kaivospiirejä koskevat kaivosoikeudet eivät olisi olleet voimassa tai että Dragon Mining Oy ei olisi ollut niiden haltija Tukesin päätösten antamisajankohtana. Tukesin päätös ei siten ole lainvastainen sillä Kitkan Viisaat ry:n esittämällä perusteella, että kiistanalaisiin oikeuksiin liittyen ei voida antaa uusia lupamääräyksiä.

Kaivospiirit eivät sijaitse poronhoitolain 2 §:n 2 momentissa tarkoitetulla erityisesti poronhoitoa varten tarkoitetulla alueella eivätkä saamelaisten kotiseutualueella. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon kaivoslain 52 §:n 3 momentin 4 ja 5 kohta, Tukesin päätös ei ole lainvastainen Kitkan Viisaat ry:n esittämillä valitusperusteilla, jotka koskevat poronhoitolain noudattamatta jättämistä ja metsäsaamelaisten asemaa.

Dragon Mining Oy:n ja Tukesin asioissa esittämän perusteella kysymys ei ole uraanin tuottamista koskevasta kaivoshankkeesta. Tukesin päätös ei näin ollen ole lainvastainen sillä Kitkan Viisaat ry:n esittämällä valitusperusteella, että asioita ei ole siirretty käsiteltäväksi kaivoslain 43 §:ssä ja ydinenergialain 23 §:ssä tarkoitetussa yhteismenettelyssä eikä sillä perusteella, että Tukes ei ole tehnyt tästä erillistä päätöstä. Uraania sisältävien ainesten käsittelyyn liittyvästä ympäristön pilaantumisen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä jätteiden käsittelystä säädetään ympäristönsuojelulaissa ja jätelaissa, terveydellisten ja ympäristöllisten haittojen ehkäisemisestä säteilylaissa sekä turvallisuuden ja jätehuollon osalta lain soveltamisalan piiriin kuuluvissa tilanteissa ydinenergialaissa.

Yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi annettavien määräysten tarpeellisuus

Kuten edellä on todettu, Tukes on päätöksissään kaivoslain 56 §:n 1 momentissa tarkoitettuna kannanottona lähinnä viitannut Dragon Mining Oy:n selityksiin, jotka se oli antanut esitettyjen lausuntojen, muistutusten ja mielipiteiden johdosta. Mainitussa lainkohdassa säädetty edellyttää kuitenkin sitä, että kaivosviranomainen esittää päätöksessä omaan arvioonsa perustuvan itsenäisen kannanottonsa lausunnoissa ja muistutuksissa esitettyihin yksilöityihin vaatimuksiin. Viranomainen ei voi tyytyä ainoastaan viittaamaan kaivosoikeuden haltijan selitykseen.

Kumotussa kaivoslaissa (503/1965) tarkoitettuja kaivosoikeuksia koskevien kaivoslain 181 §:n 3 ja 4 momentin siirtymäsäännösten tarkoituksena on turvata se, että kaivostoiminnan harjoittajan oikeuksien ja velvollisuuksien sisältö ei poikkea olennaisesti sen mukaan, onko toiminnan perustana kaivoslain nojalla myönnetty kaivoslupa vai kumotun kaivoslain nojalla saatu kaivosoikeus.

Kaivoslain 181 §:n 4 momentissa ja 52 §:n 3 momentissa tarkoitettujen yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeellisten määräysten antamisen tarkoituksena ei ole se, että Tukesin päätöksissä omaksutulla tavalla kaivosoikeuden tai kaivosluvan haltijaa ainoastaan informoidaan kaivosluvan haltijan velvollisuuksia koskevan kaivoslain 18 §:n sisällöstä. Tämä voidaan päätellä jo siitä, että kaivoslain 18 § tulee suoraan lain nojalla sovellettavaksi paitsi kaivoslupien, kaivoslain 181 §:n 3 momentin perusteella myös kumotun kaivoslain mukaisten kaivosoikeuksien haltijoiden suhteen. Siltä osin kuin määräysten antaminen on kaivoslain 52 §:n 3 momentissa säädetty huomioon ottaen tarpeellista, niiden tulee olla mainitun lainkohdan tarkoitukseen nähden riittävän konkreettisia.

Määräysten antamisen tulee perustua sellaiseen selvitykseen, jonka perusteella niiden tarvetta ja sisältöä voidaan arvioida yksityiskohtaisesti ja kulloisenkin kaivoshankkeen ominaispiirteet ja vaikutukset huomioon ottaen. Tämä arviointi ei voi perustua pelkästään siihen, millaiset jo toteutetun kaivostoiminnan vaikutukset ovat olleet tai ovat taikka siihen, että kaivostoimintaa ei ole vielä aloitettu, vaan määräyksiä annettaessa on otettava huomioon myös se, millaista kaivostoimintaa alueella tulevaisuudessa aiotaan harjoittaa.

Vakuusmääräykset

Sivakkaharjun ja Meurastuksenahon kaivospiirien osalta Tukesin päätöksissä ei vakuutta ole määrätty lainkaan asetettavaksi. Juomasuon kaivospiirin osalta kaivosluvan haltija on määrätty asettamaan 10 000 euron suuruinen vakuus.

Kaivoslain 108 §:ssä tarkoitettu vakuus asetetaan kaivostoiminnan lopetus- ja jälkitoimenpiteitä koskevien velvoitteiden suorittamisen turvaa-miseksi. Tämä vakuus koskee lähinnä sellaisia toimenpiteitä, joita ympäristönsuojelulain mukainen vakuus ei koske.

Korkein hallinto-oikeus on tänään antamassaan vuosikirjaratkaisussa asiassa dn:o 1217/1/16 katsonut päätöksestä lähemmin ilmenevin perustein muun ohella, että kaivoslain 108 § on vakuuden asettamisvelvollisuutta koskeva erityissäännös, eikä 52 §:n 3 momentin johdantokappaleessa määräysten tarpeellisuudesta säädettyä tule tällöin tulkita siten, että vakuusmääräyksen antaminen jäisi kaivosviranomaisen harkintaan.

Tukesin olisi siten tullut määrätä asetettavaksi kaivostoiminnan lopetus- ja jälkitoimenpiteitä varten kaivoslain 108 §:ssä mainittuihin arviointiperusteisiin perustuva lajiltaan ja suuruudeltaan riittävä vakuus Sivakkaharjun ja Meurastuksenahon kaivospiirien osalta siitäkin huolimatta, että kaivostoimintaa näissä kaivospiireissä ei ole aloitettu. Näiden kaivospiirien kuten myös Juomasuon kaivospiirin osalta vakuuden lajia ja suuruutta koskevassa arvioinnissa on otettava huomioon myös aiotun tulevan kaivostoiminnan lopetus- ja jälkitoimenpiteistä aiheutuva vakuustarve.

Lopputulos

Edellä lausutuilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätös valitusten hylkäämistä koskevan ratkaisun osalta ja Tukesin päätökset on kumottava ja asiat on palautettava Tukesille uudelleen käsiteltäväksi.

Tukesin on asioita uudelleen käsitellessään varattava kaivosoikeuden haltijalle tilaisuus esittää selvitys myös aiotusta tulevasta kaivostoiminnasta kaivospiireissä ja sen vaikutuksista kaivoslain 108 §:ssä tarkoitetun vakuuden lajia ja suuruutta koskevan arvioinnin kannalta sekä muiden kaivoslain 52 §:n 3 momentissa tarkoitettujen yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi mahdollisesti annettavien määräysten tarpeen ja sisällön asianmukaisen arvioinnin kannalta.

Päätösten tultua edellä mainituilla perusteilla kumotuiksi lausuminen muista kuin edellä tarkastelluista valitusperusteista ei ole tarpeen.

3. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva ratkaisu

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Oikeudenkäynnin on katsottava aiheutuneen Tukesin virheestä. Tähän nähden olisi kohtuutonta, jos Kitkan Viisaat ry ja Pro Kuusamo ry joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätös on kumottava Kitkan Viisaat ry:n ja Pro Kuusamo ry:n oikeudenkäyntikuluvaatimusten hylkäämisen osalta ja Tukes on määrättävä korvaamaan Kitkan Viisaat ry:n ja Pro Kuusamo ry:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaisuosasta ilmenevästi.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.