Supreme Administrative Court dismisses appeal regarding public access to medical imaging system procurement documents.

Asia

Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus

Valittaja

Mikko Haapanen

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 13.4.2016 nro 16/0307/5

Asian aikaisempi käsittely

Yleisradion toimittaja Mikko Haapanen

on 26.4.2013 pyytänyt saada Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymältä (HUS-kuntayhtymä) kopiot HUS-Kuvantamisen radiologisen PACS-tietojärjestelmän (Agfa Impax 6.5 -järjestelmä) hankintaan liittyvistä asiakirjoista ja järjestelmän testausraportista liitteineen. Haapanen on 13.5.2013 täsmentänyt tarkoittavansa kesäkuussa 2012 valmistunutta Impax 6.5 -järjestelmän testausraporttia. Lisäksi Haapanen on pyytänyt saada sopimuksen, jolla HUS-kuntayhtymä ja GE Healthcare Finland Oy (GE) sopivat PACS-järjestelmän keskeytynyttä kilpailutusta koskevan kiistansa. Haapanen on lisäksi 14.5.2013 pyytänyt Agfa HealthCare Finland Oy Ab:n (Agfa) HUS-kuntayhtymälle toimittaman tarjouspyynnön (oikeastaan tarjouksen) liitteen 1 kohdassa 49 viitatun tarjouksen liitteen 2 sekä voimassa olevat sopimukset PACS-järjestelmän päivityksestä ja ylläpidosta.

HUS-kuntayhtymän toimitusjohtaja

on päätöksellään 22.5.2013 (§ 65) luovuttanut Haapaselle pyydetyt asiakirjat lukuun ottamatta seuraavia asiakirjoja:

1. HUS-kuntayhtymän ja GE:n välinen sopimus 30.12.2010

2. Agfan tarjouksen (FI-T-11-002-R4) liitteet 2, 4, 8, 11 ja 12

3. Agfan ja HUS:n välisen PACS-järjestelmän päivityssopimuksen liitteet 3 ja 4 sekä liitteen 10 (tarjous FI-T-11-002-R4) alaliitteet 2, 4, 8, 11, 12 sekä tarjouksen lisäselvennykset

4. Agfan ja HUS:n välisen PACS-järjestelmän ylläpitosopimuksen liitteet 6 (tukipalvelukuvaus), 7 (varajärjestelmän toiminnallisuus), 8 (tarjous FI-T-11-002-R4) alaliitteet 2, 4, 8, 11, 12 sekä tarjouksen lisäselvennykset ja 10 (Agfa salassapitositoumus)

5. Testausraportit.

Mikko Haapanen

on valittanut HUS-kuntayhtymän toimitusjohtajan päätöksestä Helsingin hallinto-oikeudelle.

Helsingin hallinto-oikeus

on päätöksellään 5.11.2014 numero 14/0832/5 siirtänyt asian HUS-kuntayhtymän hallitukselle viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 33 §:ssä tarkoitetun päätöksen tekemistä varten.

HUS-kuntayhtymän hallitus

on päätöksellään 11.12.2014 (§ 185) päättänyt olla luovuttamatta Haapaselle kuntayhtymän toimitusjohtajan päätöksessä lueteltuja asiakirjoja.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus

on päätöksellään 13.4.2016 ratkaissut Mikko Haapasen HUS-kuntayhtymän hallituksen päätöksestä 11.12.2014 tekemän valituksen seuraavalla tavalla:

Hallituksen päätös on kumottu seuraavilta osin ja Haapanen on oikeutettu saamaan seuraavat tiedot:

1. Sovintosopimuksen § 782/2010 HUS-Röntgenin ja GE Healthcare Finland Oy:n välillä 30.12.2010 seuraavat osat: Sopimuksen otsikko-osa ja osapuolet, kohta 1 (Määritelmät) kokonaisuudessaan, kohta 2 (Taustaa) kokonaisuudessaan, kohta 3 (Sopimuksen tarkoitus) kokonaisuudessaan, kohta 4 (Riita) kokonaisuudessaan, kohta 5.1 kokonaisuudessaan, kohta 5.4 kokonaisuudessaan, kohta 5.5 kokonaisuudessaan, kohta 7 kokonaisuudessaan, kohta 8 kokonaisuudessaan ja kohta 9 kokonaisuudessaan sekä sopimuksen liite 1 kokonaisuudessaan ja liite 5 kokonaisuudessaan.

7) henkilöiden, rakennusten, laitosten, rakennelmien sekä tieto- ja viestintäjärjestelmien turvajärjestelyjä koskevat ja niiden toteuttamiseen vaikuttavat asiakirjat, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna turvajärjestelyjen tarkoituksen toteutumista;

8) asiakirjat, jotka koskevat onnettomuuksiin tai poikkeusoloihin varautumista, väestönsuojelua taikka turvallisuustutkintalain (525/2011) mukaista tutkintaa, jos tiedon antaminen niistä vahingoittaisi tai vaarantaisi turvallisuutta tai sen kehittämistä, väestönsuojelun toteuttamista tai poikkeusoloihin varautumista, vaarantaisi turvallisuustutkinnan tai sen tarkoituksen toteutumisen, vaarantaisi tiedon saantia tutkintaa varten taikka loukkaisi onnettomuuden, vaaratilanteen tai poikkeuksellisen tapahtuman uhrien oikeuksia tai heidän muistoaan tai läheisiään;

Asiassa on kyse Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän, HUS-Röntgenin ja GE Healthcare Finland Oy:n välillä 30.12.2010 allekirjoitetusta sopimuksesta, jolla on sovittu osapuolten PACS-hankintasopimukseen liittyvät erimielisyydet. Sopimuksesta on laadittu julkinen tiedote.

Kysymyksessä oleva sopimus sisältää tavanomaisten sopimuksen yksilöinti- ja määritelmätietojen lisäksi tietoja muun ohella sovinnon kohteena olevista erimielisyyksistä, osapuolten vaatimuksista, korvauksesta, haastehakemuksesta luopumisesta ja sopimuksen purkamisesta. Sopimus sisältää salassapitoehdon. Sopimuksessa on lisäksi viisi liitettä; kanteesta luopumista koskeva kirjelmä, laskuluettelo, osapuolten velvoitteita koskeva asiakirja, pankkitakausta koskeva asiakirja sekä sopimusta koskeva julkinen tiedote.

Hallinto-oikeus toteaa, että salassapitoehdolla ei ole ratkaisevaa merkitystä asiassa, koska viranomaisen asiakirjoja koskevaan tietopyyntöön sovelletaan sopimusmääräyksestä huolimatta julkisuuslain säännöksiä.

Hallinto-oikeus toteaa edelleen, ettei sopimusta kokonaisuutena ole yksinomaan luonteensa vuoksi ja sillä perusteella, että siitä ilmenevät osapuolten erimielisyydet ja tehty sovinto, katsottava salassa pidettäväksi liike- ja ammattisalaisuudeksi.

Hallinto-oikeus katsoo, etteivät sopimus ja sen liitteet, siltä osin kuin niitä on edellä ratkaisuosassa todetuilta osin pidettävä julkisina, sisällä GE:n tai HUS:n liike- tai ammattisalaisuuksia. Erityisesti sellaisena ei voida pitää sovintosopimuksen kohtaan 4 sisältyvää selvitystä sopimuksen kohteena olevasta riidasta. Tietojen antaminen asiakirjojen julkisesta osasta on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon ja asiakirjat ovat salassa pidettävien osien peittämisen jälkeenkin sellaisia, että niiden sisältö on ymmärrettävissä oikein. Haapasella on siten oikeus saada tieto asiakirjoista edellä ratkaisuosassa todetuilta osin.

Muilta osin hallinto-oikeus katsoo, että sopimus ja sen liitteet sisältävät GE:n ja HUS:n liike- ja ammattisalaisuuksia, jotka kuuluvat ehdottoman salassapidon piiriin. Näiltä osin Haapasella ei ole oikeutta saada tietoa asiakirjoista. Hallinto-oikeus toteaa, että edellä mainittuna liikesalaisuutena on pidettävä valituksessa erikseen mainittua sovitun korvauksen määrää. Samoin HUS-kuntayhtymä on voinut liike- ja ammattisalaisuuksina jättää antamatta Haapaselle tiedon sovintosopimukseen sisältyvistä molemminpuolisista sitoumuksista kuten maksuehdoista, sovintosopimuksen liitteenä olevista laskuista, osapuolten velvoitteista projektin päättämisessä ja pankkitakauksista.

2. Agfa HealthCare Finland Oy Ab:n tarjouksen FI-T-11-002-R2 (oikeastaan FI-T-11-002-R4) liitteet 2, 4, 8, 11 ja 12 sekä tarjouksen lisäselvennykset

2.1 Tarjouksen liite 2 Keskitetty IMPAX PACS ja raportointi, Järjestelmäkuvaus

Järjestelmäkuvaus sisältää yksityiskohtaista tietoa muun ohella kuvien arkistointiin, jakeluun ja hallintaan tarvittavista laitteistoista ja ohjelmistoista, järjestelmän arkkitehtuurista, tuotekuvauksen, klusterit ja pääkomponentit. Hallinto-oikeus toteaa, että asiakirjasta ilmenevät tekniset ja järjestelmää kokonaisuudessaan koskevat tiedot ovat luonteeltaan tyypillisesti liikesalaisuuksia. Asiakirjan sisältämät tiedot ovat Agfan liikesalaisuuksia ja asiakirja on kokonaisuudessaan salassa pidettävä.

2.2 Tarjouksen liite 4 Projekti- ja käyttöönottosuunnitelma (Agfa)

Asiakirjasta ilmenevät yksityiskohtaisesti projektin lähtökohdat, sen sisältö ja toteutus. Asiakirja sisältää Agfan liikesalaisuuksina pidettäviä teknisiä tietoja. Lisäksi siitä ilmenee Agfan liikesalaisuuksina pidettäviä taloudellis-hallinnollisia toimintatapoja ja yhtiön tietotaidon piiriin kuuluvia seikkoja. Asiakirja on siten kokonaisuudessaan salassa pidettävä.

2.3 Tarjouksen liite 8 Hardware and Software Client requirements

Asiakirja sisältää yksityiskohtaisia tietoja asiakkaan laitteille ja ohjelmistoille asetettavista teknisistä vaatimuksista. Tietoja on pidettävä Agfan liikesalaisuuksina. Asiakirja on kokonaisuudessaan salassa pidettävä.

2.4 Tarjouksen liite 11 Pohjoismainen ylläpitopalvelu

Asiakirjassa esitetään järjestelmän ylläpito- ja tukipalvelut. Siitä ilmenevät muun ohella tukipyynnön tekeminen, vakavuustasot ja vasteajat. Kysymyksessä on Agfan sisäistä toiminnan järjestämistä kuvaava asiakirja. Tietoja on pidettävä Agfan tietotaidon piiriin kuuluvina seikkoina ja siten yhtiön liike- ja ammattisalaisuuksina. Asiakirja on kokonaisuudessaan salassa pidettävä.

2.5 Tarjouksen liite 12 Lisenssiluettelo

Lisenssiluettelosta ilmenevät projektissa käytössä olevat lisenssit kokonaisuudessaan. Kysymyksessä olevat tiedot ovat Agfan liike- ja ammattisalaisuuksia. Asiakirja on kokonaisuudessaan salassa pidettävä.

2.6 Tarjouksen lisäselvennykset

Tarjouksen lisäselvennykset sisältävät yksityiskohtaista teknistä tietoa muun ohella järjestelmän rakenteesta, laitteistosta ja toiminnasta. Tiedot ovat Agfan liike- ja ammattisalaisuuksia. Asiakirjat sisältävät myös yhtiön tietotaitoa koskevia tietoja. Asiakirjat ovat kokonaisuudessaan salassa pidettäviä.

3. Agfa HealthCare Finland Oy Ab:n ja HUS-Röntgenin välisen PACS-järjestelmän päivityssopimuksen (§ 217/12.4.2011) liitteet 3 ja 4

3.1 Sopimuksen liite 3 Agfa Impax 6.5 käyttöönottoprojekti - projektisuunnitelma (HUS)

Projektisuunnitelmasta ilmenevät muun ohella projektin päämäärät ja tavoiteltavat hyödyt, arvio vaikutuksista toimintaan, riskit, aikataulu ja resurssit, käyttöönoton varmistaminen sekä budjetti ja kustannusten hallinta. Suunnitelma sisältää yksityiskohtaisia tietoja PACS-järjestelmän eri osista ja niiden toiminnasta sekä projektin toteuttamisesta. Suunnitelmaan sisältyy myös yleisiä, projektisuunnittelulle tyypillisiä tietoja suunnittelussa huomioon otettavista seikoista. Hallinto-oikeus katsoo, että projektisuunnitelma kokonaisuutena arvioiden sisältää HUS:n ja Agfan liikesalaisuuksina pidettäviä teknisiä ja tietotaitoon perustuvia tietoja. Asiakirja on kokonaisuudessaan salassa pidettävä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ilkka Hartikainen, Taina Pyysaari ja Riikka Valli-Jaakola, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Mikko Haapanen

on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan siten, että hän saa nähtäväkseen kaikki pyytämänsä asiakirjat julkisuuslain edellyttämässä laajuudessa.

Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

HUS-Kuvantamisen radiologisessa PACS-tietojärjestelmässä on ollut runsaasti vikoja, joista Yleisradio on uutisoinut keväästä 2013 lähtien. Järjestelmä otettiin käyttöön, vaikka se ei läpäissyt kaikkia käyttöönottotestejä.

Valitus koskee erityisesti testausraportteja. Hallinto-oikeuden päätöksen perusteella vaikuttaa siltä, että HUS-kuntayhtymä ei ole toimittanut sille kaikkia järjestelmän testaukseen liittyviä raportteja, joita Haapanen on pyytänyt saada nähtäväksi. Jos olisi, hallinto-oikeus olisi tuskin pitänyt perusteltuna testausraporttien salaamista kokonaisuudessaan.

Testausraportti, joka on päivätty 14.6.2012, sisältää Haapasen saamien luotettavien tietojen mukaan valituksessa siteeratun yleisluonteisen yhteenvedon järjestelmän vajavaisesta käyttövalmiudesta. Yleisluonteiset lausumat eivät voi olla liike- tai ammattisalaisuuksia, ne eivät vaaranna järjestelmän turvajärjestelyjä tai onnettomuuksiin ja poikkeusoloihin varautumista tai sisällä muutenkaan sen kaltaista tietoa, joka edellyttäisi testausraporttien täydellistä salaamista. Asiakirjoja ei tule salata enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista.

HUS-kuntayhtymä

on selityksessään vaatinut, että valitus hylätään ja hallinto-oikeuden päätös pysytetään perusteluineen. Selityksessä on lisäksi vaadittu, että Yleisradio/Haapanen velvoitetaan korvaamaan kuntayhtymän oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen.

HUS-kuntayhtymä on uudistanut hallinto-oikeudessa esittämänsä, viitannut hallinto-oikeuden päätökseen ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Haapanen on saanut pyytämänsä hankintaan liittyvät julkiset asiakirjat.

Testausraportit koostuvat asiakirjakokonaisuudesta, joka on koottu PACS-tietojärjestelmän tilaajan HUS-kuntayhtymän ja järjestelmän toimittajan Agfa HealthCare Finland Oy Ab:n suorittamista testeistä. Osapuolet ovat testanneet järjestelmää projektin aikana erityisen testausjakson aikana, käyttöönottohetkellä ja myös sen jälkeen. Samoja testejä on toistettu ja uusittu, mutta toisaalta myös uusia ja aiemmin toistamattomia testejä on tehty.

Testausmateriaalia on runsaasti, ja se on toimitettu hallinto-oikeudelle. Tämä materiaali sisälsi erityisesti HUS:n tekemien testien tuloksia. Materiaalissa ei ollut Agfan omia testejä, koska ne eivät kuuluneet alkuperäisen tietopyynnön piiriin.

Osajulkisuuden toteuttaminen ei ole mahdollista asiakirjapyynnön kohteena olevien asiakirjojen osalta siten, että ne olisivat oikein luettavissa tai ymmärrettävissä niiden sisältämien liike- ja ammattisalaisuuksien peittämisen jälkeen.

Yhtiöllä ei ole tietoa siitä, mihin asiakirjoihin Haapanen valituksensa perusteluissa on viitannut.

Haapanen

on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Haapasen lähdesuojan nojalla saamat tiedot osoittavat aukottomasti, että on olemassa 14.6.2012 päivätty Impax 6.5. -järjestelmän testausraportti. Kysymys ei ole sisäisen työskentelyn asiakirjasta, johon ei sovellettaisi julkisuuslakia. Asiakirja on kirjoitettu järjestelmän käyttöönoton jälkeen, eikä kysymys ole projektiryhmän jäsenten "sen hetkisistä näkemyksistä", vaan loppuyhteenvedosta. Se sisältää sekä järjestelmän osien että järjestelmän kokonaisuuden valmiuden arviointia.

Hallinto-oikeuden päätöksen muotoilusta voidaan päätellä, että yhteenvedonomaisia raportteja on tehty ja ainakin osa niistä on toimitettu sen arvioitavaksi. Hallinto-oikeus on kuitenkin päätynyt katsomaan, ettei ole ilmeistä, että tiedon antaminen ei vaaranna turvajärjestelyjen tarkoituksen toteutumista. Haapanen on vaatinut luovutettavaksi raportin tai raporttien ne kohdat, jotka eivät sisällä salassa pidettäviä yksityiskohtia, jotka voisivat vaarantaa turvajärjestelyt tai jotka eivät sisällä muuten salassa pidettäviä seikkoja.

Kysymys on potilasturvallisuudesta ja julkisen hankinnan arvioinnista. Salaamispäätöksestä valittaminen on perusteltua potilasturvallisuuden edistämiseen liittyvän tiedotustarpeen johdosta. Oikeudenkäyntikulujen korvausvelvollisuus ei siten voi tulla kysymykseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitus hylätään. Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. HUS-kuntayhtymän vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Pääasiaratkaisu

Mikko Haapasen jatkovalituksen johdosta korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana, ovatko ne asiakirjat tai niiden osat, joiden osalta Helsingin hallinto-oikeus on hylännyt hänen valituksensa HUS-kuntayhtymän hallituksen päätöksestä, luovutettava viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain perusteella Haapaselle. Korkein hallinto-oikeus on tutustunut näihin asiakirjoihin.

Näiden asiakirjojen lisäksi Haapanen on valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle viitannut 14.6.2012 päivättyyn testausraporttiin. Tällaista testausraporttia ei ole niiden asiakirjojen joukossa, jotka ovat olleet hallinto-oikeuden käytettävissä sen käsitellessä Haapasen valitusta eikä hallinto-oikeuden päätös sitä koske. Asiakirja ei ole myöskään korkeimman hallinto-oikeuden käytettävissä. Näistä syistä korkein hallinto-oikeus ei voi tällä päätöksellään ottaa kantaa tämän mahdollisen asiakirjan julkisuusasemaan miltään osin.

HUS-kuntayhtymä on selityksessään korkeimmalle hallinto-oikeudelle ilmoittanut, ettei se voi yksiselitteisesti tietää, mihin asiakirjaan Haapanen on viitannut. Haapasen esittämään nähden ei kuitenkaan voida pitää pois suljettuna, etteikö asiakirja olisi olemassa ja HUS-kuntayhtymän hallussa. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Haapanen voi niin halutessaan esittää HUS-kuntayhtymälle pyynnön saada tämä asiakirja.

Kun muilta osin otetaan huomioon edellä ilmenevät Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja päätöksessä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskeva ratkaisu

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Haapasta ei ole määrättävä korvaamaan HUS-kuntayhtymän oikeudenkäyntikuluja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Kari Tornikoski. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.