Supreme Administrative Court dismissed appeal against municipal environmental rules exempting small wastewater discharges from strict groundwater protection.

Asia

Kunnan ympäristönsuojelumääräyksiä koskeva kunnallisvalitus

Valittaja

A

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 2.3.2016 nro 16/0169/5

Asian aikaisempi käsittely

Lohjan kaupunginvaltuusto

on päätöksellään 14.1.2015 (§ 5) on päättänyt hyväksyä Lohjan ympäristönsuojelumääräykset ja määrännyt, että ne tulevat voimaan 1.3.2015 lukien.

Ympäristönsuojelumääräyksiin sisältyvät muun ohella seuraavat määräykset:

1 LUKU YLEISET MÄÄRÄYKSET

= = =

4 § Paikalliset olosuhteet ja määritelmät

Paikalliset olosuhteet ja alueet, joilla ympäristön pilaantumisen ehkäiseminen, poistaminen ja vähentäminen edellyttävät tarkennettuja yleisiä määräyksiä, ovat Lohjalla seuraavat:

= = =

-

pohjavesialue,

jolla tarkoitetaan I ja II luokan pohjavesialueita. = = =

= = =

Muut määritelmät:

= = =

-

vähäiseksi jätevesimääräksi

katsotaan vesikäymälätön kohde, jonka vuotuinen käyttö asukasvuorokausina on vähäinen ja käytettävä talousvesi kannetaan tai johdetaan siihen verrattavalla tilapäisellä vesijohdolla tai kohde on veden käytön kannalta varustelultaan vaatimaton.

= = =

2 LUKU JÄTEVESIEN HAITTAVAIKUTUSTEN EHKÄISEMINEN

= = =

5 § Talousjätevesien käsittely viemäriverkostojen ulkopuolella

= = =

5.2 Pohjavesialueet

Pohjavesialueella

jätevesien johtaminen ojaan tai imeyttäminen maahan on kielletty. Näillä alueilla kaikki kiinteistöllä muodostuvat jätevedet on kerättävä tiiviiseen jäteveden umpisäiliöön (umpikaivoon) ja toimitettava asianmukaisesti käsiteltäväksi tai johdettava tiiviissä jätevesiputkessa pohjavesialueen ulkopuolelle edelleen käsiteltäväksi kohdan 5.4 mukaisesti. Muut kuin vesikäymälän jätevedet voidaan kuitenkin käsitellä tiiviissä jätevedenkäsittelyjärjestelmässä ja johtaa sen jälkeen pohjavesialueen ulkopuolelle. Puhdistetut jätevedet voidaan johtaa kiinteistöllä myös sellaiseen paikkaan, josta ei aiheudu pohjaveden pilaantumisriskiä, jos se on tontin olosuhteista johtuen perustellusti mahdollista.

= = =

5.5 Vähäisen jätevesimäärän kohteet

Ympäristönsuojelumääräykset eivät pääsääntöisesti koske ns. vähäisen jätevesimäärien kohteita.

Pilaantumiselle herkillä alueilla (pohjavesialueet, rantavyöhykkeet ja saaristot sekä taajaan rakennetut alueet tai kaavoittamattomat tiheästi asutut alueet, jossa asukkaiden juomaveden hankinta on omien kaivojen varassa samoin kuin jätevedenkäsittely, esim. kyläkeskittymät) tulee vähäisetkin jätevedet johtaa hallitusti maaperään imeytyskaivon, -kuopan tai muun sellaiseen käyttöön tarkoitetun rakenteen kautta. Jätevedet eivät saa joutua myöskään suoraan vesistöön.

6 § Ajoneuvojen, veneiden, koneiden ja vastaavien laitteiden pesun rajoitukset

6.1 § Pohjavesialueet

Pohjavesialueilla sijaitsevilla kiinteistöillä ajoneuvojen, veneiden, koneiden, laitteiden ja tarvikkeiden pesu on sallittu ainoastaan tähän tarkoitukseen rakennetulla pesupaikalla, josta pesuvedet johdetaan hiekan- ja öljynerotuskaivon kautta kunnalliseen jätevesiviemäriin. Viemäriverkoston ulkopuolisilla alueilla pesuvedet on johdettava hiekan- ja öljynerotuskaivon kautta umpisäiliöön tai valvontaviranomaisen hyväksymään jätevesien käsittelyjärjestelmään.

Satunnainen pesu ilman liuottavia pesuaineita on kuitenkin sallittua maatilojen, omakotitalojen tai niihin verrattavien asuinkiinteistöjen piha-alueella, mikäli peseminen voidaan toteuttaa haitattomasti.

= = =

7 § Lumenkaatopaikkojen sijoittaminen ja sulamisvesien käsittely

7.1 Lumenkaatopaikkojen sijoittaminen pohjavesialueelle = = = on kielletty. = = =

= = =

8 LUKU VOIMAANTULOMÄÄRÄYKSET

= = =

25 § Siirtymäkausimääräykset

25.4 Määräyksissä on kielletty lumenkaatopaikkojen sijoittaminen tärkeälle pohjavesialueelle. Lumenkaatopaikkoja kuitenkin sijaitsee tärkeillä pohjavesialueilla, joten ympäristönsuojelumääräysten toteuttamiseksi annetaan siirtymäaika vuoden 2025 loppuun asti = = =.

= = =

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus

on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen kaupunginvaltuuston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Ympäristönsuojelulakia sovelletaan lain 2 §:n 1 momentin mukaan toimintaan, josta aiheutuu tai saattaa aiheutua ympäristön pilaantumista siten kuin mainitussa laissa jäljempänä säädetään.

Ympäristönsuojelulain 17 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan ainetta, energiaa tai pieneliöitä ei saa panna, päästää tai johtaa sellaiseen paikkaan tai käsitellä siten, että tärkeällä tai muulla vedenhankintakäyttöön soveltuvalla pohjavesialueella pohjaveden laadun muutos voi aiheuttaa vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle taikka pohjaveden laatu voi muutoin olennaisesti huonontua (

pohjaveden pilaamiskielto

).

Ympäristönsuojelulain 202 §:n 1 momentin mukaan kunta voi antaa tämän lain täytäntöön panemiseksi tarpeellisia paikallisista olosuhteista johtuvia, kuntaa tai sen osaa koskevia yleisiä määräyksiä (

kunnan ympäristönsuojelumääräykset

).

Pykälän 3 momentin 1 kohdan mukaan määräykset voivat koskea toimia, rajoituksia ja rakennelmia, joilla ehkäistään päästöjä tai niiden haitallisia vaikutuksia. Momentin 4 kohdan mukaan määräykset voivat koskea sellaisten alueiden määrittelyä, joilla ympäristön erityisen pilaantumisvaaran vuoksi on kielletty jäteveden johtaminen maahan, vesistöön taikka ojaan, lähteeseen, tekolammikkoon tai vesilain 1 luvun 3 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaiseen noroon.

Pykälän 4 momentin mukaan kunnan ympäristönsuojeluviranomainen voi yksittäistapauksessa myöntää poikkeuksen ympäristönsuojelumääräyksestä siinä mainituin perustein.

Lohjan kaupunginvaltuusto on hyväksymiensä ympäristönsuojelumääräysten 5.2 §:ssä määrännyt, että pohjavesialueella jätevesien johtaminen ojaan tai imeyttäminen maahan on kielletty. Näillä alueilla kaikki kiinteistöllä muodostuvat jätevedet on kerättävä tiiviiseen jäteveden umpisäiliöön (umpikaivoon) ja toimitettava käsiteltäväksi tai johdettava tiiviissä jätevesiputkessa pohjavesialueen ulkopuolelle edelleen käsiteltäväksi kohdan 5.4 mukaisesti. Muut kuin vesikäymälän jätevedet voidaan kuitenkin käsitellä tiiviissä jätevedenkäsittelyjärjestelmässä ja johtaa sen jälkeen pohjavesialueen ulkopuolelle. Puhdistetut jätevedet voidaan johtaa kiinteistöllä myös sellaiseen paikkaan, josta ei aiheudu pohjaveden pilaantumisriskiä, jos se on tontin olosuhteista johtuen perustellusti mahdollista.

Ympäristönsuojelumääräysten 6.1 §:n mukaan pohjavesialueilla sijaitsevilla kiinteistöillä ajoneuvojen, veneiden, koneiden, laitteiden ja tarvikkeiden pesu on sallittu ainoastaan tähän tarkoitukseen rakennetulla pesupaikalla, josta pesuvedet johdetaan hiekan- ja öljynerotuskaivon kautta kunnalliseen jätevesiviemäriin. Viemäriverkoston ulkopuolisilla alueilla pesuvedet on johdettava hiekan- ja öljynerotuskaivon kautta umpisäiliöön tai valvontaviranomaisen hyväksymään jätevesien käsittelyjärjestelmään. Satunnainen pesu ilman liuottavia pesuaineita on kuitenkin sallittua maatilojen, omakotitalojen tai niihin verrattavien asuinkiinteistöjen piha-alueella, mikäli peseminen voidaan toteuttaa haitattomasti.

Ympäristönsuojelumääräysten 7 §:n mukaan muun ohella lumenkaatopaikkojen sijoittaminen pohjavesialueelle on kielletty. Tältä osin määräyksiin sisältyy siirtymäsäännös (25.4 §), jonka mukaan lumenkaatopaikat tulee siirtää pois pohjavesialueilta vuoden 2025 loppuun mennessä.

Ympäristönsuojelumääräysten 4 §:n mukaan pohjavesialueilla tarkoitetaan I ja II luokan pohjavesialueita.

Ympäristönsuojelumääräysten 22 §:n mukaan ympäristönsuojeluviranomainen voi erityisestä syystä yksittäistapauksissa myöntää luvan poiketa määräyksistä.

Valituksessa on pidetty lain vastaisena sitä, että hyväksytyissä ympäristönsuojelumääräyksissä kaikki kunnan I ja II luokan pohjavesialueet on arvotettu kaavamaisesti samanarvoisiksi pilaantumisriskien suhteen.

Hallinto-oikeus toteaa, että ennen 1.2.2015 voimaan tullutta vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain muutosta (1263/2014) pohjavedet on elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten (ELY-keskusten) hallinnollisilla päätöksillä luokiteltu vedenhankintaan soveltuvuuden ja suojelutarpeen perusteella kolmeen luokkaan: vedenhankintaa varten tärkeät (luokka I), vedenhankintaan soveltuvat (luokka II) ja muut pohjavesialueet (luokka III).

Hallinto-oikeus katsoo, että ympäristönsuojelumääräysten tarkoittamat I ja II luokan pohjavesialueet ovat alueita, jotka ympäristönsuojelulain 202 §:n 3 momentin 4 kohdan mukaisesti on kokonaisuudessaan voitu päätöksessä määritellä pilaantumisvaarassa oleviksi ja antaa niitä koskevia jätevesien johtamista ja ajoneuvojen ja vastaavien laitteiden pesua koskevia rajoituksia. Valituksenalaisella päätöksellä annetut pohjavesialueita koskevat määräykset ovat ympäristönsuojelulain täytäntöön panemiseksi tarpeellisia, paikallisista oloista johtuvia yleisiä määräyksiä, jotka ovat tarpeen ympäristönsuojelulain tavoitteiden saavuttamiseksi ja kuuluvat ympäristönsuojelulain yleiseen soveltamisalaan. Rajoitukset ovat alueellisesti ja sisällöltään riittävän tarkkarajaisia. Määräyksiä ei voida pitää kohtuuttomina, kun otetaan huomioon niiden sisältö ja määräyksiin sisältyvä yleinen poikkeamisen mahdollisuus. Ympäristönsuojelumääräykset eivät myöskään vaaranna maanomistajien tasapuolista kohtelua.

Määräykset on perusteltu hallintolain 45 §:n edellyttämällä tavalla. Valituksenalainen päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä, kaupunginvaltuusto ei ole ylittänyt toimivaltaansa eikä päätös ole valituksessa esitetyillä perusteilla muutoinkaan lainvastainen. Kunta on sille kuuluvan harkintavallan nojalla voinut antaa olemassa olevien lumenkaatopaikkojen poistamista koskevan siirtymäajan. Kaupunginvaltuuston päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Hallinto-oikeus toteaa lisäksi, ettei sen toimivaltaan kuulu vahingonkorvausvaatimusten käsittely.

Sovelletut oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut ja

Ympäristönsuojelulaki 190 § 4 momentti

Hallinto-oikeuslaki 3 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Taina Pyysaari ja Ilona Nuorteva. Esittelijä Joonas Ahtonen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A

on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden ja Lohjan kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan.

Vaatimuksensa tueksi A on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Keräkankareen pohjavesialueella on vuodesta 1984 alkaen ollut Nummi-Pusulan kunnan Kylmälähteen vedenottamo ja vedenlaatua on tarkkailtu velvoitteen mukaisesti. Talousvesi on täyttänyt laatuvaatimukset, eivätkä raja-arvot ole olleet edes uhattuina.

Alueen oikeusvaikutteettomassa yleiskaavassa alue on maa- ja metsätalousaluetta. Pinta-alaltaan kyseinen alue on 11 km

, josta pohjaveden muodostumisaluetta vajaat 10 km

. Alueen rakennuskanta on vanhaa ja viimeiset asuinkäyttöön valmistuneet talot ovat vuodelta 1990, asukastiheys on keskimäärin 2,5 asukasta/km

. Alueella pysyvästi asuvien ihmisten talousvesistä johtuva kuormitusluku on 66,2 g/vrk, josta virtsan ja ulosteen osuus on 34,8 g/vrk ja loppuosa koostuu pesuvesistä, "harmaista vesistä". Lääketieteellisesti jäteveden typellä ja fosforilla pohjavedessä ei ole ihmisen terveydelle haittaa tai vaaraa, vaan niiden haitallinen merkitys tulee pintavesien pilaantumisena rehevöitymisestä johtuen.

Helsingin hallinto-oikeus on perusteluissaan viitannut ympäristönsuojelulain 2 §:n 1 momenttiin perustelematta, millä tavoin asumisesta aiheutuvat toiminnat kyseisellä pohjavesialueella aiheuttavat tai saattavat aiheuttaa ympäristön pilaantumista tai terveydellistä vaaraa tai haittaa. Ratkaisun perusteluissa on lisäksi viitattu ympäristönsuojelulain 17 §:n 1 momenttiin perustelematta, kuinka pienet päästöt voisivat pilata pohjaveden, kun vuositasolla uutta pohjavettä muodostuu keskimäärin 4 000 m

/hehtaari. Vastaavasti pohjavettä purkautuu sama määrä. Lisäksi pohjavesi vaihtuu kerran vuodessa. Koska mitään kumulaatiota ei tapahdu, pohjavesi ei voi myöskään pilaantua.

Hallinto-oikeus on katsonut, että ympäristönsuojelulain 202 §:n 1 momentin mukaan kunta voi antaa yleisiä määräyksiä, vaikka ympäristönsuojelulain kriteerit eivät täyttyisikään. Hallinto-oikeus on katsonut, että ympäristönsuojelumääräysten tarkoittamat I ja II luokan pohjavesialueet ovat alueita, jotka on kokonaisuudessaan voitu ympäristönsuojelulain 202 §:n 3 momentin 4 kohdan mukaisesti voitu päätöksessä määritellä pilaantumisvaarassa oleviksi. Vaikka kaupunginvaltuuston päätös ei olekaan syntynyt virheellisessä järjestyksessä, valtuusto on kuitenkin ylittänyt toimivaltansa, eikä päätöksessä ole noudatettu ympäristönsuojelulain kriteerejä.

Lohjan kaupunginhallitus

on antanut valituksen johdosta vastineen. Kaupunginhallitus on viitannut lausuntoonsa Helsingin hallinto-oikeudelle ja lisäksi katsonut, ettei valituksessa ole esitetty mitään sellaista, jonka vuoksi hallinto-oikeuden päätöstä olisi perusteita muuttaa.

A

on antanut vastaselityksen, jossa on todettu, että kaupunki ei ole lausunnoissaan missään vaiheessa ottanut kantaa, miten terveydellistä haittaa tai vaaraa Keräkankareen pohjavesialueen minimaalinen kuormitus huomioon ottaen aiheutuisi. Vaaraa pohjaveden pilaantumisesta ympäristönsuojelulain 17 §:n pohjaveden pilaamiskiellon vastaisesti ei viime vuosikymmeninä vedenottamon talousvesiseurannan tulosten perusteella ole aiheutunut. Tulevaisuudessakaan ei ole tiedossa mitään sellaista uhkaa pohjavedelle, että käytäntöä olisi syytä muuttaa kaavamaisesti kaikkia kunnan I ja II luokan pohjavesialueilta koskevaksi. Lääketieteellistä estettä harmaiden jätevesien maahan imeyttämiselle ei ole.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Ympäristönsuojelumääräysten 5 §:n kohdan 5.5 "Vähäisen jätevesimäärän kohteet" mukaan ympäristönsuojelumääräykset eivät pääsääntöisesti koske niin sanotun "vähäisen jätevesimäärän" kohteita. Mainitun kohdan mukaan pilaantumiselle herkillä alueilla, kuten muun ohella pohjavesialueilla, tulee vähäisetkin jätevedet johtaa hallitusti maaperään imeytyskaivon, -kuopan tai muun sellaiseen käyttöön tarkoitetun rakenteen kautta. Vähäinen jätevesimäärä on määritelty ympäristönsuojelumääräysten 4 §:ssä.

Näillä perusteilla ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Hannu Ranta, Mika Seppälä, Janne Aer ja Kari Tornikoski. Asian esittelijä Irene Mäenpää.