Supreme Administrative Court allows appeal against city plan approval due to insufficient groundwater impact studies.

Asia

Osayleiskaavan hyväksymistä koskeva valitus

Valittaja

Kurikan kaupunginhallitus

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 29.6.2016 nro 16/0339/3

Asian aikaisempi käsittely

Kurikan kaupunginvaltuusto

on 31.8.2015 (§ 52) tekemällään päätöksellä hyväksynyt Lehtivuorten tuulivoimaosayleiskaavan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus

on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin asiasta on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, Jurvan ympäristö- ja luontoseura ry:n sekä A:n, B:n ja C:n valituksista kumonnut Kurikan kaupunginvaltuuston päätöksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

Kaavaratkaisusta

Kurikan Lehtivuorten tuulivoimaosayleiskaavan suunnittelualue sijaitsee noin 7 kilometriä Kurikan kaupunkikeskustasta luoteeseen seututien 689 eteläpuolella. Kaavan mahdollistama tuulivoimapuistohanke tarkoittaa yhdeksän enintään 210 metriä korkean tuulivoimalan rakentamista 945 hehtaarin suuruiselle kaava-alueelle. Lehtivuorten tuulivoima-alue on osa Megatuuli Oy:n laajempaa Viiatin alueen tuulivoimahanketta.

Osayleiskaavan yleisissä määräyksissä on määrätty muun muassa, että yleiskaava on laadittu maankäyttö- ja rakennuslain 77 a §:n tarkoittamana oikeusvaikutteisena yleiskaavana. Osayleiskaavaa voidaan käyttää yleiskaavan mukaisten tuulivoimaloiden rakennusluvan myöntämisen perusteena tuulivoimaloiden alueilla (tv-alueet).

Osayleiskaavassa ei ole annettu pohjaveden huomioon ottamista tarkoittavia määräyksiä tai suunnitteluohjeita.

Etelä-Pohjanmaan voimassa olevassa maakuntakaavassa ei ole osoitettu tuulivoimatuotannon alueita. Alueen itäpuolelle on osoitettu pohjavesialue.

Etelä-Pohjanmaan liiton maakuntavaltuusto on hyväksynyt maakuntakaavan tuulivoimatuotantoa ohjaavan vaihekaavan 11.5.2015 ympäristöministeriön vahvistettavaksi. Vaihekaavassa osayleiskaavan suunnittelualue on osoitettu tuulivoimapuiston alueeksi. Valituksenalaisen osayleiskaavan alueella ei ole voimassa oikeusvaikutteista yleiskaavaa tai asemakaavaa.

Pohjavesiselvitysten riittävyydestä

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaavaa laadittaessa on valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään. Kaavaa laadittaessa on kiinnitettävä huomiota maakunnan oloista johtuviin erityisiin tarpeisiin. Pykälän 3 momentin mukaan maakuntakaavaa laadittaessa on kiinnitettävä erityisesti huomiota muun muassa vesivarojen kestävään käyttöön.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon muun muassa mahdollisuudet energia- ja vesihuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla. Lainkohdan 3 momentin mukaan 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.

Valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista annetun valtioneuvoston päätöksen mukaan maakuntakaavoituksessa on osoitettava tuulivoiman hyödyntämiseen parhaiten soveltuvat alueet. Tuulivoimalat on sijoitettava ensisijaisesti keskitetysti useamman voimalan yksiköihin.

Mainitun valtioneuvoston päätöksen mukaan alueidenkäytössä on muun muassa otettava huomioon pohja- ja pintavesien suojelutarve ja käyttötarpeet. Pohjavesien pilaantumis- ja muuttamisriskejä aiheuttavat laitokset ja toiminnot on sijoitettava riittävän etäälle niistä pohjavesialueista, jotka ovat vedenhankinnan kannalta tärkeitä ja soveltuvat veden hankintaan.

Hallinto-oikeus toteaa, että valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ovat osa maankäyttö- ja rakennuslain mukaista alueidenkäytön suunnittelujärjestelmää. Tuulivoimarakentamisen osalta tavoitteissa korostetaan pyrkimystä keskitettyihin ratkaisuihin sekä tuulivoimarakentamisen ja muiden alueidenkäyttötarpeiden yhteensovittamiseen. Nimenomaisesti tuulivoimarakentamista koskevien tavoitteiden lisäksi tuulivoima-alueiden suunnittelussa on otettava huomioon muutkin valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet, kuten pohja- ja pintaveden suojelutarve ja käyttötarpeet.

Osayleiskaavan kaavaselostuksen mukaan kaava-alueen itäpuolella sijaitsee Kuusistonloukon vedenhankinnan kannalta tärkeä pohjavesialue (1030101). Pohjavesialue ei kaavaselostukseen liitetyn kartan mukaan ulotu kaava-alueelle. Kaavaselostuksessa esitetyn arvion mukaan voimaloilla ei olisi vaikutuksia pohjaveteen. Pohjavesialuetta ei ole kaavoituksessa selvitetty erikseen, vaan arvio kaavan vaikutuksista pohjaveteen perustuu Suomen ympäristökeskuksen Oiva-palvelun HERTTA-tietokannan tietoihin.

Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus on YVA-menettelyn yhteysviranomaisena ympäristövaikutusten arviointiohjelmasta antamassaan 15.5.2015 päivätyssä lausunnossa katsonut, että pohjavesialueen rajausta on vielä selvitettävä ja että myös alueella tehdyt viimeaikaiset selvitykset on otettava huomioon. Alueella on tehtävä lisätutkimuksia, jos pohjavesialueen rajausta ei voida nykyisten selvitysten perusteella tehdä riittävän luotettavasti.

ELY-keskus on ympäristövaikutusten arviointiselostuksesta antamassaan 4.11.2015 päivätyssä lausunnossa viitannut ELY-keskuksen pohjavesityöryhmän lausuntoon. Pohjavesityöryhmän lausunnossa on todettu, että syväpohjavesipotentiaalin selvitysalue ulottuu koko Kurikan Lehtivuorten tuulivoimapuiston alueelle ja että selvityshankkeen tulokset saattavat vaikuttaa tuulivoimapuiston sijoittumismahdollisuuksiin. ELY-keskus on lausunnossaan katsonut, että hankealue tulee rajata pohjavesialueiden ulkopuolelle ja kehottanut ottamaan huomioon pohjavesityöryhmän lausunnon.

ja magneettisia lineaatioita, jotka saattavat olla yhteydessä Paloluoman ja Häjyluoman laaksoalueiden kalliopainanteisiin. Näiden kalliorakenteiden jatkuvuuksia, irtomaapeitteen laatua ja hydraulisia ominaisuuksia ei ole tarkemmin tutkittu. Tutkimusten perusteella ainakin osa Paloluoman laaksoalueen kallioperän rikkonaisuudesta on hyvin vettä johtavaa. On todennäköistä, että myös Lehtivuorten avokallioalueilla ja ohuissa huuhtoutuneissa rantakerrostumissa muodostuu pohjavettä, joka kulkeutuu kallioperän rikkonaisuusvyöhykkeiden ja mahdollisesti myös maaperän syvempien osien kautta etelä- ja itäpuolisille Paloluoman ja Häjyluoman laaksoalueille. Näiden pohjavesien määrästä, viipymästä tai laadusta ei kuitenkaan pystytä tähän mennessä suoritettujen tutkimusten perusteella antamaan luotettavaa arviota.

GTK:n lausuntoon liitetyn kartan mukaan syväpohjaveden muodostumiseen mahdollisesti vaikuttava alue kattaa muun ohessa osayleiskaavan koko suunnittelualueen.

Hallinto-oikeus toteaa, että koska osayleiskaavaa hyväksyttäessä tuulivoimarakentamista ohjaavaa maakuntakaavaa ei ollut vahvistettu, on kaavoituksessa tullut ottaa soveltuvin osin huomioon myös maakuntakaavaa koskevat tavoitteet ja vaatimukset. Kaavoituksessa on muutenkin otettava huomioon ympäristönsuojelulain (527/2014) 17 §:n mukainen pohjaveden pilaamiskielto. Kielto on ehdoton ja se koskee myös pohjaveden pilaantumisen vaaran aiheuttamista. Kiellon merkitystä maankäytön toimintojen sijoittamisessa korostaa yhdyskuntien talousveden hankinnan merkitys ja pohjaveden puhdistamisen vaikeus.

Kaava ei edellä lausutun nojalla ole perustunut maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä ja 39 §:n 3 momentissa tarkoitettuihin riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaupunginvaltuuston päätös kaavan hyväksymisestä on tämän johdosta kumottava lainvastaisena.

Asian näin päättyessä raukeaa lausuminen muista kaavan hyväksymispäätöksen kumoamisvaatimusten tueksi esitetyistä seikoista.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluista ilmenevät ja

Kuntalaki (365/1995) 90 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Johan Hagman, Päivi Jokela ja Petri Forma, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kurikan kaupunginhallitus

on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen ja että kaupunginvaltuuston päätöksestä tehdyt valitukset hylätään. Toissijaisesti kaupunginhallitus on vaatinut, että kaavapäätös saatetaan voimaan muuten kuin Lehtivuorten itärinteellä olevien aluevarauksien osalta.

Vaatimustensa tueksi kaupunginhallitus on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kaupunki on selvittänyt pohjavesiasioita huolellisesti kaavan valmistelun yhteydessä. Kaavapäätöstä tehtäessä käytettävissä on ollut selvitys, jonka perusteella tuulivoimalaitosten rakentaminen tai niiden käyttö ei aiheuta erityistä riskiä pohjavesille.

Kaava-alueen ja sen ympäristön pohjavesiolosuhteita tutkitaan, mutta luokiteltujen pohjavesialueiden rajauksia ei ole tutkimusten johdosta muutettu. Lähin luokiteltu pohjavesialue sijaitsee kaava-alueen ulkopuolella noin 1,5 kilometrin päässä lähimmästä suunnitellusta tuulivoimalaitoksesta.

Pohjavesivaikutuksiin kiinnitetään huomiota myös rakennuslupamenettelyssä. Siltä osin kuin tuulivoimalaitosten rakentaminen tai käyttö voisi aiheuttaa riskiä pohjavedelle, se rajoittuisi Lehtivuorten itärinteelle.

A, B ja C

ovat antaneet selityksen, jossa he ovat esittäneet valituksen hylkäämistä sekä vaatineet, että Kurikan kaupunki velvoitetaan korvaamaan heille aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.

Jurvan ympäristö- ja luontoseura ry

on antanut selityksen.

Kurikan kaupunginhallitus

on antanut vastaselityksen, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Tuulivoimaloiden nestevuodoista aiheutuvat riskit rajoittuvat itse voimalaan. Voimalat rakennetaan niin, että turbiinin hydrauliikkaöljy ei pääse vikatilanteessakaan valumaan voimalan tornin ulkopuolelle. Voimaloilla ei todeta olevan merkittäviä vaikutuksia kaava-alueen pintavesiin ja vesien imeytymiseen maaperään.

Megatuuli Oy ja Lehtivuoret Wind Farm Oy

ovat omasta aloitteestaan toimittaneet kirjelmän, jossa he muun ohella ovat viitanneet Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksessa 30.8.2016 pidetyn kokouksen pöytäkirjaan, joka on toimitettu kirjelmän liitteenä.

A, B ja C

ovat omasta aloitteestaan täydentäneet selitystään.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. A:n, B:n ja C:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1. Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa Kurikan kaupunginhallituksen valituksesta ratkaistavana kysymys siitä, onko Lehtivuorten tuulivoimaosayleiskaava perustunut maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä ja 39 §:n 3 momentissa tarkoitettuihin riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin siltä osin kuin on kysymys tuulivoima-alueen toteuttamisen vaikutuksista pohjaveteen.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella kaavaa laadittaessa on huomioitu, että kaava-alueen itäpuolella sijaitsee Kuusistonloukon vedenhankinnan kannalta tärkeä pohjavesialue. Mainittu luokiteltu pohjavesialue sijaitsee kaava-alueen ulkopuolella, joten tuulivoimaloilla ei ole arvioitu olevan vaikutusta pohjaveteen. Pohjavesialuetta ei ole kaavoituksessa erikseen selvitetty.

Alueella on vuonna 2014 käynnistynyt syväpohjavesipotentiaalin selvityshanke, joka on ollut kaavaa hyväksyttäessä kesken. Viiatin tuulivoimahankkeen 19.5.2015 päivätyssä YVA-selostuksessa on tähän liittyen todettu, että Kuusistonloukon pohjavesialueen rajaus voi alueella tehtävien tutkimusten johdosta muuttua tulevaisuudessa siten, että osa Lehtivuorten alueelle suunnitelluista tuulivoimaloista tulisi sijoittumaan pohjavesialuerajauksen sisäpuolelle.

Tuulivoimaloiden pohjavesille aiheuttama riski liittyy asiassa esitetyn selvityksen perusteella erityisesti voimaloiden koneistossa olevaan voitelu- ja hydrauliikkaöljyyn, joka maahan asti vuotaessaan voi aiheuttaa maaperän sekä pinta- ja pohjavesien pilaantumista. Riskit kohdistuvat erityisesti voimaloiden rakentamisvaiheeseen sekä onnettomuustilanteisiin. Vaikka edellä todettua riskiä ei voida pitää erityisen merkittävänä, tuulivoimaloiden aiheuttamaa pohjavesien pilaantumisen vaaraa ei silti voida täysin poissulkea.

Alueen pohjavesiolosuhteita koskevat tutkimukset, jotka todennäköisesti tulevat muuttamaan luokitellun pohjavesialueen rajausta, ovat olleet kaavaa hyväksyttäessä kesken. Kysymyksessä olevia pohjavesiolosuhteita koskevia selvityksiä tai luokitellun pohjavesialueen rajauksen mahdollista muuttumista ei ole kuitenkaan otettu huomioon kaavaratkaisussa. Kun osayleiskaavassa ei myöskään ole pohjaveden huomioon ottamista tarkoittavia kaavamerkintöjä tai -määräyksiä, jotka ohjaisivat alueen pohjavesiolosuhteiden huomioon ottamiseen rakennuslupavaiheessa, kaavaa varten laadittujen selvitysten perusteella ei näissä oloissa ole mahdollista luotettavasti arvioida, voiko kaavaratkaisun mukainen maankäyttö aiheuttaa pohjaveden pilaantumisen vaaraa. Osayleiskaava ei näin ollen ole tältä osin perustunut maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä ja 39 §:n 3 momentissa tarkoitettuihin riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle, B:lle ja C:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta selityksen antamisesta aiheutuneista oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Taina Pyysaari. Asian esittelijä Petri Hellstén.