Supreme Administrative Court dismisses appeal against road plan due to lack of procedural opportunity to comment on new data.

Annat beslut 2132/2017

---

[SV]

Ärende

Besvär som gäller vägplan

Ändringssökande

A och B

Beslut som överklagas

Ålands landskapsregering 3.12.2015 nr 19

Ärendets tidigare handläggning

Ålands landskapsregering

har med sitt överklagade beslut fastställt en vägplan för ombyggnad av landsväg nr 40, sträckan Bjärström — Emkarby, sektion 3900-6650, inklusive ombyggnad av anslutningar samt byggande av en parallell gång- och cykelväg i Bjärström, Kulla och Emkarby byar i Finströms kommun.

Handläggning i högsta förvaltningsdomstolen

A

har i egenskap av ägare till lägenheterna Berg Rnr 5:14 och Andelshandeln Rnr 5:5 i Bjärström, Finström, och B i egenskap av innehavare av livstida boenderätt på fastigheten Berg Rnr 5:14 yrkat att landskapsregeringens beslut ska upphävas på den grunden att beslutet är olagligt. Ålands landskapsregering ska också åläggas att ersätta ändringssökandenas rättegångskostnader i högsta förvaltningsdomstolen.

Landskapsregeringen har baserat sitt överklagade beslut på en beskrivning av vägplanen och en miljöberättelse av 4.11.2015. Den vägplan och vägbeskrivning som landskapsregeringen beslöt ställa ut offentligt var daterade 3.4.2015. En del väsentliga nya uppgifter kommer fram i de handlingar som legat till grund för landskapsregeringens beslut, men dessa har ändringssökandena inte haft möjlighet att bemöta. Landskapsregeringen borde ha hört ändringssökandena om dessa ändringar, eftersom bland annat tillägget om avverkning av träd för gång- och cykelvägen innebär stora ingrepp på tomten.

Landskapsregeringen har inte utrett hur ändamålet med vägplanen uppnås med minsta negativa miljöpåverkan och har inte heller angett vilka åtgärder som rimligen krävs för att negativ miljöpåverkan ska kunna undvikas, undanröjas eller begränsas. Bostadsbyggnaden på fastigheten är från 1890-talet och står i sin helhet på bergsgrund. De sprängningar som ombyggnaden av vägen kräver skulle allvarligt skada husets stomme, vilket även var fallet vid den tidigare ombyggnaden av vägen, trots att sprängningen skedde på längre avstånd från bostadshuset.

Alternativa sträckningar av vägen, till exempel helt söder om bykärnan, har inte utretts. Inte heller framkommer någon utredning om möjligheten att lämna bort gång- och cykelvägen och i stället ha en något bredare väg.

I sitt överklagade beslut har landskapsregeringen utan utredningar beslutat att väghållaren åtar sig att sätta upp och bekosta ett 1,50 meter högt bullerplank som skydd mot buller och insyn. Detta borde ha angetts i vägplanen, så att parterna tydligt kunde veta på vilken sträcka planket skulle byggas. Även detta kräver bullermodellering. Detsamma gäller insynsskyddet. Ändringssökanden har inte beretts tillfälle att uttala sig om saken.

Av vägplanen framgår inte kostnaderna för ombyggnaden av vägen eller byggandet av planket. Det har inte heller utretts hur anslutningen till fastigheten Rnr 5:6 ska ordnas. Denna fastighet ligger helt inom gränserna för fastigheten Berg Rnr 5:14. I vägplanen har tydligt angetts hur anslutningen för andra närliggande fastigheter har ordnats, varför bemötandet av ändringssökandena har varit ojämlikt.

Landskapsregeringen har inte gått med på att ta in en djurtunnel i vägplanen, trots att vägområdet blir ungefär dubbelt bredare än hittills om vägplanen genomförs, eftersom körbanan breddas och en ny gång- och cykelväg byggs. Detta gör det avsevärt svårare för ändringssökandena att föra sina djur över vägen, vilket även styrks av Ålands Producentförbuds utlåtande, som ändringssökanden fogat till sina anmärkningar över vägplaneförslaget. Landskapsregeringen har bekostat och låtit bygga djurtunnlar och djurramper vid flera i besvärsskriften närmare specificerade landsvägsbyggen. Beslutet att inte ta in en djurtunnel i den vägplan som det nu är fråga om strider mot en jämlik behandling av markägarna.

Ålands landskapsregering

har inkommit med ett yttrande. Landskapsregeringen har följt alla krav i lagen vad gäller upprättandet och fastställandet av vägplanen. A ska själv bära sina rättegångskostnader i ärendet.

Eftersom linjedragningen i den vägplan som det nu är fråga om (ärende ÅLR 2015/1795, daterad 4.11.2015) i stort sett är identisk med vägplanen i ärende ÅLR 2013/415, i vilket ett markägarmöte hållits för samma sträcka, har ett nytt markägarmöte inte ansetts nödvändigt.

Vägplanen var utställd till allmänt påseende under tiden 11.3.2015 — 26.3.2015. Till vägplanen fogades en miljöberättelse och vägplanebeskrivning, vilka också var utställda. Dessa var daterade 3.3.2015.

Landskapsregeringen har inte utfört en i 3 § i landskapslagen (ÅFS 2006:82) om miljökonsekvensbedömning avsedd miljökonsekvensbedömning. Vägplanen följer den nuvarande sträckningen och ingen trafik­ökning förväntas till följd av projektet, varför landskapsregeringen enligt 5 och 6 § i landskapsförordningen (ÅFS 2012:50) har konstaterat att projektet inte medför en sådan betydande miljöpåverkan som avses i nämnda landskapslag och -förordning. Landskapsregeringen har dock upprättat en miljöberättelse. Det ska också poängteras att det av vägplanen enbart framgår att vägen är dimensionerad för 90 km/h och att hastighetsbegränsningen på sträckan alltså inte är fastställd. Efter att vägen färdigställts kommer beslut om hastighetsbegränsning att fattas med hänsyn till omgivande faktorer.

Syftet med vägplanen är att förbättra trafiksäkerheten på sträckan, vilket huvudsakligen uppnås genom byggande av en gång- och cykelväg och förbättring av siktförhållandena. Inom ramen för strävan att uppfylla detta syfte har landskapsregeringen vidtagit sådana åtgärder som rimligen kan krävas för att negativ miljöpåverkan ska begränsas. Ombyggnaden följer också den ursprungliga vägsträckningen, vilket begränsar miljöpåverkan.

För att förhindra sprängningsskador på fastigheter verkställs alltid en protokollförd besiktning före sprängningsåtgärder genomförs. Dessutom placeras vibrationsmätare på husen medan arbetet pågår, så att man noggrant kan övervaka vibrationspåverkan och vid behov vidta åtgärder eller avbryta sprängningarna. Om sprängningsarbetet föranleder skador, åtgärdas dessa av entreprenören, av vilken förutsätts ansvarsförsäkring.

Ändringssökanden har i sitt besvär framfört en alternativ sträckning av vägen som skulle löpa helt söder om bykärnan. Som utgångspunkt planerar landskapsregeringen utbyggnader av vägnätet längs redan befintliga vägsträckningar och utgående från en ändamålsenlig avvägning mellan olika intressen. Detta bland annat för att begränsa miljöpåverkan samt för att ändamålet med ombyggnaden ska uppnås på ett så förmånligt sätt som möjligt och utan att annan åsamkas större skada eller olägenhet än som är nödvändigt.

Enligt ändringssökanden har väghållaren underlåtit att utföra en bullermodulering. Väghållaren har för avsikt att i sedvanlig ordning utföra erforderliga bullermätningar både före och efter byggnationen. Detta för att utreda huruvida bullerplankets effekt motsvarar förväntningarna och för att utreda om eventuella andra bullerreducerande åtgärder bör vidtas. Försämras boendemiljön genom exempelvis ökade bullernivåer, trots vidtagna åtgärder, är detta en fråga som regleras i samband med vägförrättningen. Anläggandet av bullerplanket har från väghållarens sida varit ett förslag till åtgärd för att tillmötesgå ändringssökanden med anledning av den påminnelse han har lämnat in i samband med att vägplanen ställdes ut. Frågor gällande bullerplank och andra åtgärder enligt praxis utreds i samband med vägförrättningen eller efter att byggnationen färdigställts och eventuella konsekvenser kan konstateras.

Enligt 26 § 5 mom. i landskapslagen om allmänna vägar ska till en vägplan fogas en beräkning av kostnaderna för vägens byggande. De kostnader som angetts ska anses vara enbart riktgivande för hela vägbyggnadsprocessen och beror i slutändan på de anbud som väghållaren får när projektet upphandlas.

Vid projekteringen har väghållaren av trafiksäkerhetsskäl bedömt hur och var infarterna till vägen ska placeras för största möjliga trafiksäkerhet. Anslutningen till de enskilda fastigheterna, såsom fastigheten Rnr 5:6, kan endast behandlas vid lantmäteriförrättning eller utredas i samband med vägförrättningen.

Ålands landskapsregering har beslutat att inte i vägplanen ta in den djurtunnel som ändringssökandena yrkat. De djurtunnlar som sökanden hänvisar till är anlagda för kreatursbesättningar och hästar vilka så gott som dagligen drivs från beten till ladugårdar eller stall, inte i något fall för fårbesättningar. En fårbesättning vistas ofta längre perioder på samma bete. Den kan också enkelt flyttas med en för ändamålet lämplig släpvagn kopplad till personbil.

A och B

har inkommit med ett genmäle och yrkat, att väghållaren skall åläggas att svara för deras kostnader till ombud av upprättandet av genmälet.

Ålands landskapsregering

har inkommit med ett yttrande med anledning av genmäle. Väghållaren anlägger ett 1,5 meter högt bullerplank och insynsskydd mellan sektionerna 5395 och 5455. Vägens balanslinje mellan samma sektioner sänks i medeltal med 0,81 meter och som mest med 0,95 meter i förhållande till befintlig väg, varför ett 1,5 meter högt bullerplank och insynsskydd är mer än tillräckligt för att uppnå önskad effekt. Slutlig utformning och utseende görs i samråd med markägaren.

Eftersom det framkommit nya uppgifter som för väghållaren varit okända gällande djursammansättningens beskaffenhet, anlägger väghållaren en djurtunnel vid sektion 5365 samt anlägger en ny anslutning till Söderkullavägen, sektion 50 vänster.

A och B

har inkommit med ett genmäle med anledning av landskapsregeringens yttrande och yrkat, att väghållaren skall åläggas att svara för deras kostnader till ombud av upprättandet av genmälet.

Alla de olika ändringar som har tillkommit i vägplanen sedan den utställdes såsom ändringar i texten i miljöberättelsen och i beskrivningen av vägplanen, linjeändring för gång- och cykelvägen, anläggande av utterpassage, flyttade av en busshållplats, flyttande av infart, anläggande av bullerplank samt anläggande av djurtunnel jämte ny anslutning innebär sammantaget betydande förändringar i planen. Det är idag svårt eller omöjligt att fä en helhetsuppfattning om vad som gäller och ett nytt sammanställt förslag borde därför ställas ut så att alla berörda kan få möjlighet att uttala sig om ändringarna.

Djurtunneln, som väghållaren nu genom sitt utlåtande har intagit i vägplanen, motsvarar i sig de krav som ändringssökanden har framställt i sina påminnelser över det utställda förslaget till vägplan och i sina besvär över den fastställda vägplanen, och godkänns.

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

1. Högsta förvaltningsdomstolen har prövat ärendet och avslår besvären.

2. A:s och B:s yrkande om ersättning av rättegångskostnader avslås.

Skäl till högsta förvaltningsdomstolens avgörande

1. Huvudsaken

Miljökonsekvensbedömning

Enligt 3 § (ÅFS 2012:49) 1 mom. i landskapslagen (ÅFS 2006:82) om miljökonsekvensbedömning ska en miljökonsekvensbedömning utföras som underlag för beslut om projekt som på grund av att projekten kan ha en betydande miljöpåverkan finns angivna i landskapsförordningen som utfärdats enligt nämnda lag. Enligt 3 § 2 mom. i nämnda lag ska en miljökonsekvensbedömning även utföras som underlag för beslut om andra projekt som kan ha en betydande miljöpåverkan, i enlighet med landskapsförordningens bestämmelser om övervägande.

Enligt 2 § 7 punkten i landskapsförordningen (ÅFS 2012:50) ska en miljökonsekvensbedömning utföras som underlag för beslut om projekt som finns förtecknade i bilaga I till Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (nedan MKB-direktivet).

I 7 c punkten i bilaga I till MKB-direktivet nämns uträtning och/eller breddning av en befintlig väg med två eller färre körfält så att den får fyra eller fler körfält, där en sådan uträtad och/eller breddad sträcka av en väg skulle ha en oavbruten längd av 10 km eller mer.

Ålands landskapsregering har med sitt överklagade beslut fastställt en vägplan för ombyggnad av landsväg nr 40, inklusive ombyggnad av anslutningar samt byggande av en parallell gång- och cykelväg i Finströms kommun. Vägplanens längd är 2 750 meter. Årsmedeldygnstrafiken på sträckan är ca 1 000 fordon/dygn. Biltrafiken beräknas inte öka på grund av vägombyggnaden. Den lätta trafiken beräknas öka väsentligt.

Ombyggnad av landsväg nr 40 är ett avsevärt mindre projekt än vad som enligt gällande bestämmelser medför skyldighet att genomföra MKB-bedömning. Ombyggnaden kan inte anses ha en betydande miljöpåverkan. Fastställandet av vägplanen för ombyggnad av landsväg nr 40 är alltså inte ett sådant beslut som avses i 3 § i landskapslagen om miljökonsekvensbedömning och som ska föregås av en miljökonsekvensbedömning.

Fastställandet av vägplanen

Enligt 10 § (ÅFS 78/1981) 1 mom. i landskapslagen (ÅFS 1957:23) om allmänna vägar ska vägnätets utbyggnad planeras utgående från en ändamålsenlig avvägning mellan olika samhällsintressen. Härvid ska nödig hänsyn tagas till bosättningens och näringslivets behov av trafik samt till vägnätets anpassning till miljön. Planer rörande användningen av närliggande områden för olika ändamål ska likaså beaktas. Enligt 10 § 2 mom. skall väg med beaktande av sträckning, höjdläge och bredd samt övriga omständigheter byggas så att ändamålet med vägen uppnås på ett så förmånligt sätt som möjligt och utan att annan åsamkas större skada eller olägenhet än som är nödvändigt. Förutom till trafiksäkerhet, fastighetsindelning samt trafik- och vägtekniska omständigheter ska hänsyn tas till miljövårdssynpunkter. Väg ska förläggas och byggas så att de olägenheter som vägen och trafiken medför för omgivningen blir så små som möjligt.

Enligt 25 § 1 mom. i landskapslagen om allmänna vägar ska vägplan fastställas innan väg bygges. Enligt 25 § 2 mom. fastställes vägplanen av landskapsregeringen, sedan vederbörande kommuns fullmäktige hörts och ägare av fastighet och andra, vilkas fördel eller rätt kan beröras av planen, beretts tillfälle att framställa påminnelser.

Enligt 27 § i landskapslagen om allmänna vägar bör vägplan uppgöras så, att den vid byggande av vägen kan följas utan väsentliga avvikelser.

Enligt vägplanen är avsikten med om- och nybyggnadsarbetena av landsväg nr 40 att förbättra trafiksäkerheten på den befintliga vägsträckan. Det planerade målet uppnås genom byggande av vägen samt den parallella gång- och cykelvägen längs hela vägplanens sträckning, och förbättrande av siktförhållandena längs vägen. Förslaget till vägplan ställdes ut för allmänt påseende under tiden 11.3.2015 — 26.3.2015. Till vägplanen fanns en miljöberättelse och en vägplanebeskrivning fogade vid utställandet.

Efter att utställandet ägde rum har vissa ändringar gjorts i vägplanen, vilka också innebär flyttande av busshållplatsen för att man bättre ska komma åt lastrampen för fastigheten Andelshandel Rnr 5:5. Landskapsregeringen fastställde vägplanen 3.12.2015.

Ålands landskapsregering har i sitt yttrande till högsta förvaltningsdomstolen informerat om ännu en uppdatering av vägplanen 16.8.2016 som innehåller anläggande av ett bullerplank, en djurtunnel och en ny anslutning till Söderkullavägen vid ändringssökandenas fastigheter Berg Rnr 5:14 och Andelshandeln Rnr 5:5.

Av utredningen i ärendet har framgått att Ålands landskapsregering med olika åtgärder och ändringar i vägplanen har tagit hänsyn till de olägenheter som vägen och trafiken skulle medföra för ändringssökandena. Efter dessa ändringar uppnås ändamålet med vägen i enlighet med 10 § 2 mom. i landskapslagen om allmänna vägar utan att ändringssökandena åsamkas större skada eller olägenhet än som är nödvändigt. Eftersom det är fråga om en vägplan som gäller om- och nybyggnadsarbetena av en redan befintlig landsväg och biltrafiken inte beräknas öka på grund av denna vägombyggnad, kan vägplanen anses grunda sig på tillräckliga undersökningar och utredningar. En bullermodulering kan inte heller därför anses nödvändig att vägplanen redan har uppdaterats så att den nu innehåller ett bullerplank för sektion 5395 — 5455 vid fastigheten Berg Rnr 5:14.

Enligt 27 § i landskapslagen är det ännu möjligt att vid byggandet av vägen göra mindre avvikelser från vägplanen till exempel gällande placeringen, längden och höjden på ett bullerplank, om detta avses nödvändigt.

Eftersom det inte finns en befintlig anslutning till fastigheten Garveriet Rnr 5:6 från landsväg nr 40, är det inte nödvändigt att bestämma om anordnande av en anslutning eller vägförbindelse till fastigheten i vägplanen.

Ändringarna som landskapsregeringen har gjort i vägplanen efter utställandet har baserat sig på de påminnelser som A och B samt andra fastighetsägare har framställt. I en sådan situation är det inte nödvändigt att bereda ett nytt tillfälle att framställa påminnelser enligt 25 § 2 mom. i landskapslagen om allmänna vägar.

Med stöd av den utredning som högsta förvaltningsdomstolen har haft till sitt förfogande och de skäl som ovan har anförts, kan det inte anses att Ålands landskapsregering genom fastställandet av vägplan för ombyggnad av landsväg nr 40 skulle ha förfarit i strid med bestämmelserna i landskapslagen om allmänna vägar. A:s och B:s besvär ska på denna grund avslås.

2. Ersättning av rättegångskostnader

Med beaktande av hur ärendet har slutat samt 74 § i förvaltningsprocesslagen får A och B själv bära sina rättegångskostnader i högsta förvaltningsdomstolen.

Ärendet har avgjorts av justitieråden Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski och Taina Pyysaari. Föredragande Tuire Taina.