Supreme Administrative Court dismisses appeal against Ministry's refusal to grant vocational training license due to insufficient regional need.

Asia

Ammatillisen koulutuksen järjestämislupaan sisältyvän koulutustehtävän muuttamista koskeva valitus

Valittaja

Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy

Päätös, jota valitus koskee

Opetus- ja kulttuuriministeriö 24.3.2015 nro OKM/43/531/2015

Asian aikaisempi käsittely

Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy

on hakenut lupaa 1.8.2015 käynnistettävään ammatilliseen peruskoulutukseen valmentavan koulutuksen (VALMA) järjestämiseen.

Opetus- ja kulttuuriministeriön päätös

Opetus- ja kulttuuriministeriö ei päätöksellään 24.3.2015 OKM/43/531/2015 ole suostunut hakemukseen, koska alueen koulutustarve ja -tarjonta ei edellytä luvan myöntämistä. Hakijan koulutustarjonta ei ole riittävän monipuolista tutkintotavoitteiseen koulutukseen siirtymisen mahdollistamiseksi.

Päätöksen mukaan koulutuksen järjestäjä voi järjestää luvan 2.4. kohdassa määrätyn vuotuisen kokonaisopiskelijamääränsä puitteissa käynnissä olevan koulutuksen loppuun seuraavasti:

Lakkaavan vammaisille opiskelijoille järjestettävän valmentavan ja kuntouttavan opetuksen ja ohjauksen (kohta 2.7.) päättymisestä ja käynnissä olevan koulutuksen loppuun saattamisessa noudatetaan seuraavaa menettelyä:

Koulutuksen järjestäjä ei voi ottaa enää uusia opiskelijoita edellä mainittuun koulutukseen 1.8.2015 jälkeen.

Vammaisille opiskelijoille järjestettävän valmentavan ja kuntouttavan opetuksen ja ohjauksen järjestäminen päättyy 31.12.2015. Opiskelijalla on oikeus suorittaa ennen 1.8.2015 aloittamansa edellä mainitut opinnot loppuun 31.12.2016 mennessä.

Jos vammaisille opiskelijoille järjestettävässä valmentavassa ja kuntouttavassa opetuksessa ja ohjauksessa aloittaneen opiskelijan opintojen laajuudeksi on määrätty yli 40 opintoviikkoa, opiskelija siirtyy suorittamaan vastaavaa koulutusta (VALMA) sitä koskevien säännösten ja määräysten mukaisesti, kuitenkin siten, että opiskelijan opintojen suoritusaika ei muutu.

Opetus- ja kulttuuriministeriön soveltamat oikeusohjeet

Laki ammatillisesta koulutuksesta (630/1998) 9 § 2 momentti

Laki ammatillisesta peruskoulutuksesta annetun lain muuttamisesta (246/2015) 3 § ja lain voimaantulosäännös 3 - 5 momentti

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy

on valituksessaan vaatinut, että opetus- ja kulttuuriministeriön päätös kumotaan ja valittajan ammatillisen koulutuksen järjestämislupa hyväksytään hakemuksen mukaisesti.

Yhtiö on esittänyt hakemuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Opetus- ja kulttuuriministeriön päätös on päätöksessä mainittujen oikeusohjeiden sekä hallintolain 7 ja 8 luvun päätöksen perustelemista ja tekemistä koskevien säännösten vastainen. Päätös rikkoo myös perustuslain 16 §:ää.

Ammatilliseen peruskoulutukseen valmentava koulutus on uusi koulutusmuoto. Opetushallituksen mukaan ammatilliseen peruskoulutukseen valmentava koulutus on tutkintoon johtamaton koulutuskokonaisuus, jo­ka on tarkoitettu ensisijaisesti perusopetuksen päättäneille nuorille, jotka tarvitsevat opiskeluvalmiuksien parantamista sekä ohjausta ja tukea koulutuksen ja ammatin valinnassa. Toisena tärkeänä kohderyhmänä olisivat eri syistä koulutuksen ulkopuolella olevat nuoret, jotka eivät ole löytäneet paikkaansa koulutusjärjestelmässä. Koulutukseen voivat osallistua myös aikuiset, jotka tarvitsevat valmiuksia ammatilliseen peruskoulutukseen siirtymiseksi. Kohderyhmiä olisivat erityisesti maahanmuuttajat, joiden ammattiin opiskelun edellyttämässä kielitaidossa on puutteita, sekä alan vaihtajat tai uudelleen kouluttautuvat henkilöt, joiden opiskeluvalmiuksissa on puutteita.

Ministeriö on katsonut, ettei alueen koulutustarve ja -tarjonta edellytä luvan myöntämistä. Ammatillinen koulutus on kuitenkin valtakunnallista. Lain mukaan kaikilla Suomessa asuvilla ja opiskelijaksi hakeutumisen kriteerit täyttävillä on oikeus hakea Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy:n järjestämään koulutukseen. Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus on valtakunnallinen liikunnan koulutuskeskus, jonka toimintaan alueellinen koulutustarve ei ole yhteydessä.

Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus on ollut ainoa valtakunnallinen liikunta-alan koulutuskeskus, joka on tarjonnut liikunta-alan valmentavaa ja kuntouttavaa koulutusta. Opiskelijat ovat tulleet ympäri Suomea. Tilastojen mukaan vuosien 2006 - 2015 aikana opiskelleista 71 prosenttia on muualta kuin Päijät-Hämeen alueelta. Koulutustarve käy lisäksi ilmi siitä, että lukuisat vammaisjärjestöt ovat voimakkaasti puoltaneet koulutuksen tarpeellisuutta, kuten hakemuksesta ja sen liitteistä ilmenee.

Perustuslain 16 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle yhtäläinen mahdollisuus saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaisesti myös muuta kuin perusopetusta sekä kehittää itseään varattomuuden sitä estämättä. Ministeriön päätöksen jälkeen Suomessa ei enää tarjota liikunta-alan ammatilliseen peruskoulutukseen valmentavaa koulutusta. Näin tätä alaa ja sen opiskelijoita kohdellaan syrjivästi.

Ministeriö ei ole pitänyt Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy:n koulutustarjontaa riittävän monipuolisena tutkintotavoitteiseen koulutukseen siirtymisen mahdollistamiseksi. Koulutustarjonnan monipuolisuudesta ei ole annettu uusia säännöksiä, vaan se on edelleen 60 osaamispisteen laajuinen koulutuskokonaisuus, jonka ajallinen kesto voi olla korkeintaan yhden lukuvuoden mittainen. Näin on ollut ennenkin. Opiskelijoiden sijoittumista opintojen jälkeen on tilastoitu vuodesta 2008 lähtien. Vuosina 2008 - 2014 on opiskellut 54 opiskelijaa. Heistä 26 eli 52 prosenttia on koulutuksen jälkeen aloittanut tutkintotavoitteisen koulutuksen ja 21 eli 39 prosenttia on siirtynyt työelämään.

Opintojen laadun parantamiseksi on muun muassa tehty seuraavaa:

- tutkintoperusteiden uudistamista ja kehittämistä

- rakennettu 23.4.2015 valmistunut kuusi miljoonaa euroa maksanut esteetön oppilasasuntola (36 huonetta), joka rahoitettiin Aran tuella ja kuntarahoituksen lainalla.

Taloudellisia vaikutuksia ministeriön päätöksen kumoamisella ei juuri ole, sillä yhden valmentavan ja kuntouttavan koulutuksen opiskelijan lisäkustannus verrattuna toisen asteen opiskelijan kustannukseen on melko vähäinen (1 941 euroa/opiskelija).

Opetus- ja kulttuuriministeriö

on antanut lausunnon ja vaatinut, että valitus hylätään perusteettomana. Ministeriö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Sovellettava lainsäädäntö ja siinä tapahtuneet muutokset

Vuoden 2015 heinäkuun loppuun asti ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 3 §:n 2 momentissa säädettiin kolmesta eri kohderyhmille suunnatusta erilaisesta tutkintoon johtamattomasta ammatilliseen peruskoulutukseen valmistavasta tai valmentavasta koulutuksesta. Ammatilliseen koulutukseen hakeutumisen edistämiseksi ja opiskeluvalmiuksien vahvistamiseksi voitiin järjestää ammatilliseen peruskoulutukseen ohjaavaa ja valmistavaa koulutusta (ammattistartti), vammaisille opiskelijoille valmentavaa ja kuntouttavaa opetusta ja ohjausta sekä lisäksi maahanmuuttajille ammatilliseen peruskoulutukseen valmistavaa koulutusta. Lisäksi lain 3 §:n 3 momentissa säädettiin kotitalousopetuksesta, joka on myös voitu lukea kuuluvaksi ammatillisesta koulutuksesta annetun lain mukaisiin valmistaviin ja valmentaviin koulutuksiin.

Valmistavia ja valmentavia koulutuksia on saanut järjestää koulutuksen järjestämisluvassa määritellyn koulutustehtävän perusteella. Järjestämisluvissa koulutustehtävä on ollut määriteltynä kunkin valmistavan ja valmentavan koulutuksen osalta erikseen. Ammatilliseen peruskoulutukseen ohjaavan ja valmistavan koulutuksen sekä maahanmuuttajille järjestettävän ammatilliseen peruskoulutukseen valmistavan koulutuksen opiskelijamääriä ei ole järjestämisluvissa määrätty, vaan näitä valmistavia koulutuksia on voinut järjestää koulutuksen järjestämisluvassa määrätyn vuotuisen kokonaisopiskelijamäärän puitteissa.

Lailla 246/2015 muutetun ammatillisesta peruskoulutuksesta annetun lain 3 §:n 2 momentin mukaan tutkintoon johtamattomana valmentavana koulutuksena voidaan järjestää ammatilliseen peruskoulutukseen valmentavaa koulutusta sekä työhön ja itsenäiseen elämään valmentavaa koulutusta. Lain 5 §:n 1 momenttiin lisätyn uuden säännöksen mukaan ammatilliseen peruskoulutukseen valmentavan koulutuksen tavoitteena on antaa opiskelijoille valmiuksia ammatilliseen peruskoulutukseen hakeutumiseksi sekä vahvistaa opiskelijoiden edellytyksiä suorittaa ammatillinen perustutkinto. Lakiin lisättiin myös säännökset muun muassa valmentavan koulutuksen mitoituksesta (12 a §), valmentavan koulutuksen muodostumisesta tutkinnon osista (12 b §) sekä valmentavan koulutuksen perusteista (13 b §). Lakia täydentää valtioneuvoston asetus ammatillisesta peruskoulutuksesta annetun valtioneuvoston asetuksen muuttamisesta (329/2015).

Uudet muuttuneeseen lainsäädäntöön perustuvat koulutukset käynnistyivät lain voimaan tullessa 1.8.2015. Opetushallitus on määrännyt uudelle valmentavalle koulutukselle ammatillisesta peruskoulutuksesta annettuun lakiin lisätyn 13 b §:n perusteella valmentavan koulutuksen perusteet, joihin uuden annettavan koulutuksen tulee perustua (Opetushallituksen määräys 5/011/2015).

Lain voimaantulo- ja siirtymäsäännöksen mukaan ennen lain voimaantuloa myönnettyjen valmistavien ja valmentavien koulutusten (ammatilliseen peruskoulutukseen ohjaava ja valmistava koulutus, maahanmuuttajien ammatilliseen peruskoulutukseen valmistava koulutus, vammaisten opiskelijoiden valmentava ja kuntouttava opetus ja ohjaus) järjestämislupien voimassaolo päättyy 31.12.2015. Kotitalousopetuksen osalta järjestämislupa päättyi lain tullessa voimaan.

Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy:n hakemus valmentavan koulutuksen järjestämiseksi

Opetus- ja kulttuuriministeriö on ilmoittanut 4.12.2014 päivätyllä kirjeellä ammatillisen koulutuksen järjestäjille, että 1.8.2015 voimaan tulevan ammatilliseen peruskoulutukseen valmentavan koulutuksen järjestäminen edellyttää opetus- ja kulttuuriministeriön lupaa, jota tulee hakea 30.1.2015 mennessä. Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy on 29.1.2015 päivätyssä ammatilliseen peruskoulutukseen valmentavaa koulutusta (VALMA) koskevassa hakemuksessaan perustellut hakemustaan hakemushetkellä voimassa olleen lupansa puitteissa järjestämällään vammaisille ja muille erityistä tukea tarvitseville opiskelijoille suunnatulla valmentavalla koulutuksella ja sen tarpeella sekä järjestäjän muilla liikuntaan liittyvillä tehtävillä.

Opetus- ja kulttuuriministeriön valituksenalainen päätös

Järjestämisluvan hakemisajankohtana Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy:llä on ollut voimassa koulutuksen järjestämislupa 27.06.2013 dnro 112/531/2013, jossa määritellyn koulutustehtävän perusteella sillä on ollut lupa vammaisten valmentavan ja kuntouttavan opetuksen ja ohjauksen järjestämiseen (valmentava I). Edellä selostetun lain 246/2015 voimaantulo- ja siirtymäsäännösten nojalla aiemmat valmentaviin ja valmistaviin koulutuksiin myönnetyt järjestämislupien mukaiset koulutustehtävät lakkaavat lain nojalla 31.12.2015. Myös Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy:n lupa järjestää vammaisten valmentavaa ja kuntouttavaa opetusta ja ohjausta päättyy lain nojalla, eikä tällaista koulutusta jatkossa enää ole.

Uuden VALMA-koulutuksen järjestäminen edellyttää uuden lain mukaan määriteltyä koulutustehtävää. Koulutustehtävä määrätään järjestämisluvassa. Koulutuksen järjestämislupa voidaan myöntää, jos hakija täyttää ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 9 §:n 2 momentissa säädetyt edellytykset. Hakijan edellytyksiä järjestää koulutusta verrataan aina haettuun koulutustehtävään, kuhunkin koulutustehtävään liittyvään koulutustarpeeseen ja -tarjontaan sekä koulutustehtävän hoitamisen asettamiin koulutuksen järjestämisedellytyksiin.

Koulutustarve ja tarjonta

Opetus- ja kulttuuriministeriö on päätöksessään katsonut, ettei alueen koulutustarve- ja tarjonta edellytä VALMA-koulutustehtävän myöntämistä Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy:lle. Koulutustarpeen ja -tarjonnan arvioinnissa otetaan huomioon muun muassa koulutuksen saavutettavuus, väestö- ja opiskelijapohja, opiskelijamäärä, osaamistarve, koulutukseen hakeutuminen ja alueella oleva tai sinne muodostuva koulutustarjonta sekä hakijan kyky vastata koulutusjärjestelmän näkökulmasta riittävällä ja tehokkaalla tavalla todettuun koulutustarpeeseen.

Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy:n osaamista ja sen järjestämää koulutustoimintaa on koulutustehtävän myöntämistä koskevassa harkinnassa suhteutettu uuden VALMA-koulutuksen kokonaistarpeeseen ja -tarjontaan. Vuonna 2013 ammatilliseen peruskoulutukseen ohjaavassa ja valmistavassa koulutuksessa (ammattistartti) opiskeli valtakunnallisesti keskimäärin noin 1 400 opiskelijaa, maahanmuuttajien ammatilliseen peruskoulutukseen valmistavassa koulutuksessa noin 1 700 opiskelijaa ja kotitalousopetuksessa noin 400 opiskelijaa. Syksyn 2013 laskentapäivän mukaan vammaisten opiskelijoiden valmentavassa ja kuntouttavassa opetuksessa ja ohjauksessa opiskeli 2 762 opiskelijaa, joista 1 878 valmentava I:ssä ja 884 valmentava II:ssa. Valmentava I:n opiskelijoista 1 326 oli erityisoppilaitosten tai erityisopetuksen rajatun erityistehtävän saaneiden koulutuksen järjestäjien opiskelijoita. VALMA-koulutuksen opiskelijamäärien on arvioitu noudattelevan pääpiirteissään edellä kuvattua (HE 211/2014 vp).

VALMA-koulutuksen koulutustarvetta ei voida arvioida Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy:n vaatimalla tavalla yksittäiseen koulutusalaan tai yhdelle kohderyhmälle suunnattuna valmentavana koulutuksena. VALMA-koulutus on tarkoitettu järjestettäväksi siten, että se vastaa edellä kuvatun laajan kohderyhmän tarpeisiin. Se ei myöskään ole luonteeltaan yhteen koulutusalaan tai kohderyhmään spesifioitua, vaan edellä kuvatulla tavalla laaja koulutuskokonaisuus, joka valmentaa opiskelijaa siirtymään ammatilliseen peruskoulutukseen. Tämä käy ilmi ammatilliseen peruskoulutukseen valmentavan koulutuksen perusteista, joiden mukainen opetussuunnitelma koulutuksen järjestäjän tulee ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 14 §:n mukaisesti laatia.

Edellä kuvattu huomioon ottaen Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy:n edellytykset vastata hakemuksessa esitetyn perusteella uuden VALMA-koulutuksen kohderyhmän koulutustarpeeseen ovat kokonaisuutena arvioiden riittämättömät.

Valmentavan koulutuksen valtakunnallinen ja alueellinen saatavuus on turvattu niiden koulutuksen järjestäjien koulutustarjonnan avulla, joille tehtävä myönnettiin. Ammatillisia perustutkintoja voi suorittaa Suomessa kahdeksalla koulutusalalla. Ammatillisia perustutkintoja on 52 ja ammatillisia tutkintoja ammattitutkinnot ja erikoisammattitutkinnot mukaan lukien lähes neljäsataa. Yhdelläkään ammatillisen peruskoulutuksen järjestäjällä ei ole valikoimissaan kaikkia perustutkintoja ja niihin liittyviä osaamisaloja. Tarvittaessa järjestäjä voi hankkia ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 10 §:ssä tarkoitetulla tavalla muilta koulutuksen järjestäjiltä sellaisia koulutuksen osia, joita se ei itse järjestä tai pysty järjestämään. VALMA-koulutuksen luonteeseen kuitenkin liittyy, että koulutuksen järjestäjällä tulee olla riittävän laaja oma koulutustarjonta toteuttaa koulutusta koulutuksen perusteiden edellyttämällä tavalla.

Edellä mainittujen 51 koulutuksen järjestäjän muodostamalla VALMA-koulutuksen järjestäjäverkolla voidaan huolehtia siitä, että koulutuksen perusteiden mukaista valmentavaa koulutusta tarjotaan riittävästi. VALMA-koulutuksen koulutustehtävän järjestäjät pystyvät huolehtimaan edellä kuvatulla tavalla myös siitä, että koulutukseen osallistuvien erilaisten opiskelijoiden yksilöllisiin tarpeisiin pystytään vastaamaan riittävällä tavalla. Näin ollen Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy:n VALMA-koulutustehtävää koskevan hakemuksen hylkääminen ei myöskään vaaranna perustuslain 16 §:ssä säädettyjä oikeuksia, kuten Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy valituksessaan väittää. Alueellisen koulutustarjonnan näkökulmasta voidaan todeta, että Päijät-Hämeen koulutuskonsernilla on lupa järjestää ammatillista peruskoulutusta yhteensä 13 paikkakunnalla, myös Nastolassa.

Koulutustarjonnan monipuolisuus

VALMA-koulutuksen perusteiden (Opetushallituksen määräys 5/011/2015) mukaisesti koulutus tulee toteuttaa siten, että se tarjoaa opiskelijalle laajat yksilölliset valinnanmahdollisuudet. Valmentavaan koulutukseen liittyvä laaja valinnaisuus edellyttää, että koulutuksen järjestäjällä on mahdollisuus tarjota kaikkia koulutuksen osia opiskelijoiden yksilöllisten tavoitteiden sekä jatko-opintojen edellyttämien tarpeiden mukaisesti. Koska valmentavaan koulutukseen osallistuvat nuoret perusopetuksen päättäneet opiskelijat usein vielä hakevat omaa koulutusalaansa, tulee koulutuksen järjestäjän riittävän volyymin ja monialaisuuden mahdollistaa opiskelijoiden todelliset mahdollisuudet kokeilla eri alojen koulutuksia jo valmentavan koulutuksen aikana koulutuksen järjestäjän tarjoamissa eri tutkinnoissa ja tarvittaessa myös suorittaa tutkinnon osia tai sitä pienempiä opintoja osana valmentavaa koulutusta.

Ammatillisen peruskoulutuksen järjestäjänä Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy:llä on lupa vain yhden koulutusalan ja siinä vain yhden ammatillisen perustutkinnon, liikunta-alan perustutkinnon, järjestämiseen. Lisäksi järjestäjällä on erityisenä koulutustehtävänä urheilijoiden ammatillinen peruskoulutus kyseisellä koulutusalalla. Tämän vuoksi edellä mainitut ammatilliseen peruskoulutukseen valmentavan koulutuksen (VALMA) luonteeseen liittyvät koulutuksen järjestämisen edellytykset (ammatillisen peruskoulutuksen koulutustarjonnan monialaisuus ja tavoitteena oleva opiskelijoiden erilaisten opintopolkujen mahdollistaminen) eivät olisi voineet toteutua koulutuksen järjestäjän koulutustehtävän mahdollistaman koulutusalatarjonnan suppeuden vuoksi.

Päätöksen hallintolain vastaisuus

Hakemusten arviointi on perustunut ministeriön hakuohjekirjeessä esiin tuotuihin seikkoihin ja kaikki hakemukset on ratkaistu riittävän selvityksen mukaisesti ja yhtenäisin perustein. Koulutuksen järjestäjät ovat täyttäneet hakemuksensa lisäksi webropol-kyselyn. Lisäksi kaikkia hakijoita on 12.2.2015 pyydetty sähköpostitse palauttamaan täytettynä liitelomake, koska päätösten valmistelua varten tarvittiin yhtenäiset ja vertailukelpoiset tiedot lomakkeen kohdissa 2 - 7 pyydetyistä järjestäjän hakemukseen liittyvistä luvuista.

Opetus- ja kulttuuriministeriön 24.3.2015 antaman päätöksen muoto, sisältö ja valitusosoitus täyttävät hallintolaissa säädetyn. Päätöksessä on myös mainittu sovelletut säännökset sekä se, mihin seikkoihin perustuen hakemus on hylätty.

Yhteenveto

Edellä kuvatulla tavalla Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy:n edellytykset tarjota uudistunutta VALMA-koulutusta ovat sekä koulutustarvearvion että ammatilliseen peruskoulutukseen valmentavan koulutuksen (VALMA) luonteeseen liittyvän monipuolisuuden näkökulmasta siinä määrin rajalliset, ettei perustetta haetun luvan myöntämiselle VALMA-koulutustehtävään ole ollut. Opetus- ja kulttuuriministeriön päätös 24.3.2015 Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy:n hakemuksen hylkäämisestä on lainmukainen.

Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy

ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta antaa vastaselitys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Suomen perustuslain 123 §:n 2 momentin mukaan valtion ja kunnan järjestämän muun kuin yliopisto-opetuksen perusteista samoin kuin oikeudesta järjestää vastaavaa opetusta yksityisissä oppilaitoksissa säädetään lailla.

Päätöksen tekohetkellä voimassa olleen ammatillisesta koulutuksesta annetun lain (630/1998) 8 §:n 1 momentin (951/2011) mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö voi myöntää kunnalle, kuntayhtymälle, rekisteröidylle yhteisölle tai säätiölle taikka valtion liikelaitokselle luvan koulutuksen järjestämiseen.

Saman lain 9 §:n 1 momentin mukaan lain 8 §:ssä tarkoitetun luvan myöntämisen edellytyksenä on, että koulutus on tarpeellista ja että luvan hakijalla on ammatilliset ja taloudelliset edellytykset koulutuksen asianmukaiseen järjestämiseen. Koulutusta ei saa järjestää taloudellisen voiton tavoittelemiseksi.

Pykälän 2 momentin (951/2011) mukaan luvassa määrätään koulutustehtävä, joka sisältää tarpeelliset määräykset koulutusasteista, koulutusaloista, tutkinnoista, opetuskielestä, kunnista, joissa koulutusta voidaan järjestää, opiskelijamääristä, erityisestä koulutustehtävästä, koulutuksen järjestämismuodosta ja muista koulutuksen järjestämiseen liittyvistä asioista. Koulutustehtävän muuttamisesta päättää opetus- ja kulttuuriministeriö. Ministeriö voi ilman hakemustakin muuttaa koulutusaloja, tutkintoja ja opiskelijamääriä koskevia määräyksiä sekä muita määräyksiä, jos koulutustarjonta merkittävästi poikkeaa koulutustarpeista.

Ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain (631/1998) 4 §:n 1 momentin (952/2011) mukaan luvan myöntämisestä näyttötutkintona suoritettavaan ammatilliseen perustutkintoon valmistavan koulutuksen järjestämiseen säädetään ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 9 §:ssä.

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

Päätöksen tekohetkellä voimassa olleen hallintolainkäyttölain (586/1996) 7 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston ja ministeriön päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.

Asiakirjoista saatu selvitys

Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy on opetus- ja kulttuuriministeriölle osoitetulla, 29.1.2015 päivätyllä hakemuksella hakenut lupaa 1.8.2015 käynnistettävän ammatilliseen peruskoulutukseen valmentavan koulutuksen (VALMA) järjestämiseen.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on valituksenalaisessa päätöksessään 24.3.2015 katsonut, ettei alueen koulutustarve ja -tarjonta edellytä VALMA-koulutustehtävän myöntämistä Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy:lle. Hakijan koulutustarjonta ei ole riittävän monipuolista tutkintotavoitteiseen koulutukseen siirtymisen mahdollistamiseksi.

Opetus- ja kulttuuriministeriön lausunnon mukaan koulutustarpeen ja -tarjonnan arvioinnissa otetaan huomioon muun muassa koulutuksen saavutettavuus, väestö- ja opiskelijapohja, opiskelijamäärä, osaamistarve, koulutukseen hakeutuminen ja alueella oleva tai sinne muodostuva koulutustarjonta sekä hakijan kyky vastata koulutusjärjestelmän näkökulmasta riittävällä ja tehokkaalla tavalla todettuun koulutustarpeeseen.

Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy:n osaamista ja sen järjestämää koulutustoimintaa on koulutustehtävän myöntämistä koskevassa harkinnassa suhteutettu uuden VALMA-koulutuksen kokonaistarpeeseen ja -tarjontaan. Vuonna 2013 ammatilliseen peruskoulutukseen ohjaavassa ja valmistavassa koulutuksessa (ammattistartti) opiskeli valtakunnallisesti keskimäärin noin 1 400 opiskelijaa, maahanmuuttajien ammatilliseen peruskoulutukseen valmistavassa koulutuksessa noin 1 700 opiskelijaa ja kotitalousopetuksessa noin 400 opiskelijaa. Syksyn 2013 laskentapäivän mukaan vammaisten opiskelijoiden valmentavassa ja kuntouttavassa opetuksessa ja ohjauksessa opiskeli 2 762 opiskelijaa, joista 1 878 valmentava I:ssä ja 884 valmentava II:ssa. Valmentava I:n opiskelijoista 1 326 oli erityisoppilaitosten tai erityisopetuksen rajatun erityistehtävän saaneiden koulutuksen järjestäjien opiskelijoita. VALMA-koulutuksen opiskelijamäärien on arvioitu noudattelevan pääpiirteissään edellä kuvattua.

Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy:n muuna kuin erityisenä koulutustehtävänä järjestämän vammaisten valmentavan ja kuntouttavan opetuksen ja ohjauksen -koulutuksen merkityksen on lausunnon mukaan edellä mainittuun kokonaiskoulutustarpeeseen vastaajana katsottu olleen vähäinen. Koulutuksen järjestäjän puheena olevien opiskelijoiden määrä on valtionosuustilastojen mukaan vaihdellut eri vuosina niin, että joinakin vuosina opiskelijoita on ollut vain muutamia ja joinakin vuosina puheena olevia opiskelijoita ei ole ollut lainkaan. Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy:n hakemukseensa liittämän liitteen tietojen perusteella koulutukseen on osallistunut keskimäärin alle kymmenen opiskelijaa vuositasolla. Liitteen tietojen mukaan vuosina 2001 - 2007 koulutukseen on osallistunut yhteensä 49 opiskelijaa ja vuosina 2008 - 2014 koulutukseen on osallistunut yhteensä 54 opiskelijaa.

Lausunnon mukaan VALMA-koulutus on tarkoitettu järjestettäväksi siten, että se vastaa edellä kuvatun laajan kohderyhmän tarpeisiin. Se ei ole luonteeltaan yhteen koulutusalaan tai kohderyhmään spesifioitua, vaan laaja koulutuskokonaisuus, joka valmentaa opiskelijaa siirtymään ammatilliseen peruskoulutukseen.

Oikeudellinen arviointi

Arvioinnin lähtökohdat

Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 9 §:n 1 momentissa säädetään oikeudellisista edellytyksistä, joiden perusteella lupa ammatillisen koulutuksen järjestämiseen voidaan myöntää. Säännöksessä mainittuna oikeudellisena edellytyksenä luvan myöntämiselle on muun ohella, että koulutus on tarpeellista.

Opetus- ja kulttuuriministeriöllä on mainitun lain 8 §:n ja 9 §:n 2 momentin nojalla laaja harkintavalta päättää luvan myöntämisestä sekä muuttaa koulutuksen järjestämislupaan sisältyviä määräyksiä muun ohella tarjottavasta koulutuksesta, jos koulutustarjonta merkittävästi poikkeaa koulutustarpeista. Opetus- ja kulttuuriministeriö voi lupaviranomaisena myös muuttaa järjestämislupapäätöstä, vaikka 9 §:n 1 momentissa säädetyt koulutuksen järjestämistä koskevan luvan myöntämisen oikeudelliset edellytykset edelleen täyttyisivät.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy:n valituksesta ratkaistavana, onko opetus- ja kulttuuriministeriön valituksenalainen päätös olla suostumatta valittajan hakemukseen, jolla on haettu lupaa ammatilliseen peruskoulutukseen valmentavan koulutuksen (VALMA) järjestämiseen, lainvastainen. Päätöstä on perusteltu sillä, ettei alueen koulutustarve ja -tarjonta edellytä luvan myöntämistä eikä yhtiön koulutustarjonta ole riittävän monipuolista tutkintotavoitteiseen koulutukseen siirtymisen mahdollistamiseksi. Valittaja on katsonut, että sen järjestämä ammatillinen koulutus on valtakunnallista, johon alueellinen koulutustarve ei ole yhteydessä. Lisäksi valittaja on todennut, että se on ollut ainoa valtakunnallinen liikunnan koulutuskeskus, joka on tarjonnut liikunta-alan valmentavaa ja kuntouttavaa koulutusta, ja opiskelijat ovat tulleet ympäri Suomea. Myös vammaisjärjestöt ovat valittajan mukaan puoltaneet koulutuksen järjestämistä.

Opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksen laillisuus

Kuten edellä kohdassa "Asiakirjoista saatu selvitys" on todettu, esillä oleva asia liittyy tutkintoon johtamattoman koulutuksen järjestelmän uudistukseen, joka on tullut voimaan 1.8.2015. Ammatillisen peruskoulutuksen muuttamisesta annetun lain (246/2015) voimaantulo- ja siirtymäsäännösten mukaan aikaisemmat valmentavan ja valmistavan koulutuksen järjestämisluvat ovat päättyneet 31.12.2015. Uuden VALMA-koulutuksen järjestäminen on edellyttänyt uudelleen määriteltyä koulutustehtävää.

Valittajalla on ammatillisen peruskoulutuksen järjestäjänä ollut lupa vain yhden koulutusalan ja siinä vain yhden ammatillisen perustutkinnon, liikunta-alan perustutkinnon, järjestämiseen. Lisäksi valittajalla on erityisenä koulutustehtävänä urheilijoiden ammatillinen peruskoulutus. Tähän nähden opetus- ja kulttuuriministeriö on voinut katsoa, että valittajan koulutustarjonta ei ole riittävän monipuolista, jotta tutkintotavoitteiseen koulutukseen siirtyminen olisi mahdollista. Koska VALMA-koulutus ei ole luonteeltaan yksittäiseen koulutusalaan tai yhdelle kohderyhmälle suunnattua valmentavaa koulutusta, vaan laaja koulutuskokonaisuus, joka valmentaa opiskelijaa siirtymään ammatilliseen peruskoulutukseen, liikunta-alaa tai sen opiskelijoita ei opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksen johdosta ole kohdeltu syrjivästi.

Kun lisäksi otetaan huomioon, mitä edellä kohdassa "Asiakirjoista saatu selvitys" on todettu vuonna 2013 vammaisten valmentavaan ja kuntouttavaan opetukseen ja ohjaukseen valtakunnallisesti osallistuneiden opiskelijoiden määristä ja toisaalta valittajan järjestämään koulutukseen osallistuneista opiskelijamääristä, opetus- ja kulttuuriministeriö on voinut katsoa, että valittajan järjestämän koulutuksen merkitys VALMA-koulutuksen kokonaiskoulutustarpeeseen vastaajana on vähäinen. Opetus- ja kulttuuriministeriö on voinut myös katsoa, että sillä VALMA-koulutuksen järjestäjäverkolla, jonka ne 51 koulutuksen järjestäjää, joille lupa järjestää ammatilliseen peruskoulutukseen valmentavaa VALMA-koulutusta on myönnetty, muodostavat, voidaan huolehtia siitä, että koulutuksen perusteiden mukaista valmentavaa koulutusta voidaan tarjota riittävästi sekä valtakunnallisesti että alueellisesti.

Päätöksen perusteleminen

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätöksen perusteluista olisi käytävä ilmi, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun ja minkä säännösten nojalla asia on ratkaistu. Päätöksessä olisi siten mainittava ne tosiasiat ja selvitykset, jotka ovat ratkaisun kannalta relevantteja, ja se, millä tavalla lakia soveltamalla on päädytty esillä olevaan lopputulokseen.

Opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksestä ilmenee, miksi valittajan hakemukseen ei ole suostuttu sekä minkä säännösten nojalla asia on ratkaistu. Päätökseen liittyy lisäksi muistio, josta tarkemmat perustelut ilmenevät. Päätöksen perusteluja on vielä täydennetty ministeriön korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamassa lausunnossa. Tähän nähden päätöstä ei ole syytä kumota sillä valittajan esittämällä perusteella, että päätös on päätöksen perustelemista koskevan hallintolain 45 §:n 1 momentin vastainen.

Johtopäätös

Opetus- ja kulttuuriministeriö on sille ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 9 §:ssä säädetyn harkintavallan nojalla voinut hylätä valittajan hakemuksen. Päätös ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla perustuslain vastainen eikä muutenkaan lainvastainen.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Eija Siitari, Outi Suviranta ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Riitta Kreula.