Supreme Administrative Court dismisses appeal against detailed plan amendment protecting a K-marked building in Mariehamn.

Annat beslut 669/2016

---

[SV]

Ärende

Besvär som gäller detaljplan

Ändringssökande

Stadsstyrelsen i Mariehamn

Beslut som överklagas

Ålands förvaltningsdomstol 19.12.2014 nr 117/2014

Ärendets tidigare handläggning

Stadsfullmäktige i Mariehamn

har med sitt beslut 25.3.2014 (§ 30) antagit en ändring av stadsplanen och tomtindelningen för tomterna nr 9 och 22 i kvarter 5 jämte en del av gatuområdet 3K i stadsdelen Storängen samt en tomtindelning för tomt nr 25 i sagda kvarter.

Ändringen innebär en delvis ändring av tomternas nr 9 och 22 markanvändning, avlyftande av K-märkningen för gårdsbyggnaden på tomt nr 9 samt komplettering av gatuområdet med möjlighet till underjordisk parkeringsanläggning.

Förvaltningsdomstolens avgörande

Ålands förvaltningsdomstol

har med anledning av A:s och B:s samt Byggnadsvårdssällskapets på Åland besvär upphävt stadsfullmäktiges beslut.

Förvaltningsdomstolen har motiverat sitt beslut på följande sätt:

Bestämmelser avseende detaljplanläggning

Enligt 4 § 1 mom. i plan- och bygglagen för landskapet Åland (plan- och bygglagen) är det en kommunal angelägenhet att enligt denna lag besluta om planläggning och användningen av mark och vatten.

Enligt 24 § 1 mom. i plan- och bygglagen upprättas en detaljplan för den detaljerade regleringen av markanvändningen, byggandet och utvecklandet av områden. Detaljplanens syfte är att anvisa områden för olika ändamål och styra byggande och annan markanvändning på det sätt som de lokala förhållandena, stads- och landskapsbilden, den befintliga bebyggelsen, naturmiljön och principen om en hållbar utveckling samt andra mål för planen förutsätter. Detaljplanen ska enligt 2 mom. upprättas och hållas aktuell i takt med kommunens utveckling eller då det finns behov att styra markanvändningen. En detaljplan i Mariehamn kan enligt 3 mom. även benämnas stadsplan.

I 26 § i plan- och bygglagen föreskrivs om detaljplanens innehåll. Enligt 2 mom. i paragrafen ska kommunen bl.a. se till att 4) särskilt den bebyggda miljön och landskapet värnas och används på ett ändamålsenligt sätt och 5) estetiska och kulturhistoriska värden inte påverkas mer än vad som är nödvändigt. Enligt 3 mom. ges närmare bestämmelser om innehållet i detaljplanen i landskapsförordning.

I 7 § i plan- och byggförordningen för landskapet Åland (plan- och byggförordningen) föreskrivs vidare om innehållet i en detaljplan. Enligt lagrummet ska vid utformningen av en detaljplan följande faktorer beaktas: 16) att historiskt, kulturhistoriskt eller arkitektoniskt värdefulla byggnader och byggnadsmiljöer samt platser som är värdefulla på grund av utsikten, läget, växtligheten eller säregna naturförhållanden skyddas och bevaras och inte utan tvingande skäl förstörs.

Enligt 27 § 3 mom. i plan- och bygglagen fogas till detaljplanen en planbeskrivning där den information som behövs för att bedöma planens mål, motiven till lösningarna samt dess verkningar presenteras på ett sätt som närmare bestäms genom landskapsförordning.

Enligt 4 mom. i paragrafen kan i detaljplan de planbestämmelser utfärdas som behövs för att uppnå planens syfte och de krav som ställs på dess innehåll när det detaljplanerade området bebyggs eller annars används. Ska något område eller någon byggnad skyddas för att bevara stads- eller landskapsbilden, naturvärden, befintlig bebyggelse, kulturhistoriska värden eller andra särskilda miljövärden, kan bestämmelser om detta utfärdas i detaljplanen. Markägaren har rätt till kompensation om skyddsbestämmelsen vållar denne olägenhet som inte är ringa.

Rättspraxis avseende rikslagstiftningen

Även om rättstvister som avser byggnadsskydd i högsta grad präglas av det enskilda fallets särdrag, kan följande två rättsfall lyftas fram avseende de närmast motsvarande bestämmelserna i rikets markanvändnings- och bygglag:

I sitt årsboksavgörande 2004:9 ansåg HFD att en ändring av detaljplan som möjliggjorde rivning av en byggnadshelhet i Vallgård i Helsingfors, som tidigare hade tillhört Oy Volvo Auto Ab, inte uppfyllde kravet enligt 54 § 2 mom. i rikets markanvändnings- och bygglag, som förutsätter att den byggda miljön ska värnas och att dess särskilda värden inte får förstöras när detaljplanen utarbetas. HFD baserade sitt avgörande på en utredning om byggnadens värde, som hade framlagts i planläggningsförfarandet, och beaktade det inbördes förhållandet mellan 54 § 2 och 3 mom. i markanvändnings- och bygglagen samt lagens 57 § 2 och 3 mom. När planen utarbetades hade det inte utretts i tillräcklig omfattning huruvida planen kunde utarbetas så att kraven i 54 § 2 och 3 mom. i markanvändnings- och bygglagen kunde samordnas.

Gällande planläggning

Området för den antagna planändringen är beläget vid hörnet av Torggatan och Nygatan i Mariehamns absoluta centrum. Planändringen omfattar i gällande stadsplan tomt nr 9 (planändring av år 1993) och tomt nr 22 (planändring av år 2008) i kvarter 5 av stadsdelen Storängen, samt gatuområde (planändring av år 1993).

Tomt nr 9 har enligt handlingarna en areal om 3 343 m² och tomt nr 22 en areal om 1 729 m².

I gällande plan är tomt nr 9 (delad i tomterna 20 och 21, icke genomförd) anvisad som kvartersområde för kombinerade affärs- och bostadsvåningshus, restaurang- och turistanläggningar samt administration och samhällsservice (BAV) och tomt nr 22 som kvartersområde för handel, förvaltning, service och bostäder (HBF).

På tomt nr 9 (nr 21) finns en gårdsbyggnad som är anvisad som arkitektoniskt eller kulturhistoriskt värdefull samt för stadsbilden betydelsefull byggnad (K). Enligt planbestämmelserna får byggnaden inte rivas utan tvingande skäl och byggnadsnämndens tillstånd. Med tvingande skäl menas härvid om byggnaden genom olyckshändelse allvarligt skadats, förstörts eller om force majeure föreligger. Reparations- och ändringsarbeten som utförs på byggnaden samt ändring av användningssättet ska vara sådana att byggnadens historiskt värdefulla eller för stadsbilden betydelsefulla karaktär bibehålls. Befintlig byggnads våningsyta inräknas inte i det för tomten angivna största tillåtna antalet m

våningsyta.

Den av stadsfullmäktige år 2006 godkända generalplanen för Mariehamn är inte fastställd. I planen ingår de aktuella tomterna i stadens absoluta centrum. Området är anvisat för handel och bostäder (HB), med våningstal V, V½ och VI.

I generalplanens redogörelse över parkering i centrum (s. 101 — 106), vilken staden hänvisat till, konstateras att behovet av bilplatser ökar successivt i centrum. Avsnittet redogör bl.a. för den höga biltätheten på Åland, utbyggnadssvårigheter i samband med att öka boende, service, handel och arbetsplatser i centrum samt möjligheterna att utnyttja friköpsplatser. I planen konstateras att det finns ett tryck på flera underjordiska parkeringar i centrum. Som framtida huvudalternativ för utbyggnad av underjordiska parkeringar konstateras Biblioteksplatsen och Torget.

Den antagna ändringen av stadsplanen

Den genom det överklagade beslutet antagna ändringen av planen innebär att markanvändningen för tomterna nr 9 och 22 ändras till kvartersområde för handel, förvaltning, service, hotell och bostäder, där minst 1/3 av den totalt utbyggda våningsytan ska reserveras för bostadsändamål (HBF-1). K-märkningen av gårdsbyggnaden på tomt nr 9 avlyfts. Torggatans gatuområde kompletteras med möjlighet till underjordisk parkeringsanläggning.

Tomternas gemensamma byggrätt utökas från 6 629 m

vy till 13 200 m

vy, vilket innebär en ökning om 6 571 m

vy. E-talet ökar från 1.25 för tomt nr 9 och 1.42 för tomt nr 22 till 2.60 för den sammanslagna tomten.

Byggnadsytorna ändras och volymerna på tomterna struktureras på ett annat sätt på den nya tomten. Antalet våningar höjs från I, II, II½, II och IV våningar enligt gällande plan till II, III, IV¼, V, VI, VII och VIII våningar.

I planbeskrivningen har ändringens konsekvenser bedömts enligt följande:

Tomten är i dag exploaterad för bebyggelse och parkeringsyta. Planförslaget innebär ingen förändring. Exploatering i enlighet med planförslaget möjliggör takterrasser med planteringar och växter. Stadsbilden ändras men förblir stadsmässig. Träden vid Torggatan ersätts med nya. Antalet bilar ökar med anledning av att bostäder och affärer ökar. Ändringen innebär att antalet arbetsplatser ökar samt möjliggör nya verksamheter och utökade verksamheter på tomten och i absoluta centrum. Antalet bostäder ökar och därmed underlaget för den kommersiella servicen i Mariehamn.

Utredning avseende den s.k. telegrafbyggnaden samt skäl för avlyftande av K-märkningen

Gårdsbyggnaden på tomt nr 9 har K-märkts år 1986. Byggnaden har en grundareal om ca 90 m². Av det utlåtande avseende byggnadens kulturhistoriska värde staden inhämtat av Museibyrån (daterat 11.11.2010) konstateras att stenhuset i fråga uppförts på det dåvarande Post- och telegrafkontorets gård för att inrymma rikstelefoncentralen och förstärkarstationen i samband med att staten år 1928 byggde ut telefonförbindelsen från Åland till Finland och Sverige.

Enligt vad som framgår av den skriftliga föredragningen i olika skeden av ärendets beredning har stadsarkitektkansliet för sin del konstaterat att telegrafbyggnaden, trots att den representerar det forna statliga anläggningarna i staden, är anonym till sin karaktär. Som gårdsbyggnad bidrar byggnaden inte till gatubilden och utgör inte heller en del av en kulturhistoriskt helhet. Telegrafbyggnaden är det enda K-märkta hus som i stadens interna utvecklingsplan föreslås flyttas eller rivas. Betydelsen som affärslokal är liten. Husets placering inne på tomten gör det svårt att nyexploatera tomten effektivt; det skulle framförallt begränsa möjligheterna att anlägga en yteffektiv, öppen och användarvänlig underjordisk parkering.

Förvaltningsdomstolens bedömning

Bestämmelserna i plan- och bygglagen lämnar staden en omfattande prövningsrätt då den beslutar om innehållet i en detaljplan (stadsplan). Inom ramarna för denna prövningsrätt kan staden i det enskilda fallet väga upp innebörden av de allmänna innehållskrav lagen ställer. I enlighet med landskapets kommunallag är förvaltningsdomstolen för sin del behörig att upphäva ett beslut om att anta en plan enbart om det är lagstridigt på grunder som anförts i besvären.

Ett av de hänsyn som begränsar stadens prövningsrätt är skyldigheten att vid planering av markanvändningen värna om den befintliga bebyggda miljön, bl.a. genom att bevara särskilda kulturhistoriska värden. Den i ärendet aktuella, sedan tidigare K-märkta telegrafbyggnadens i plan- och bygglagen avsedda kulturhistoriska värde är i sig obestritt. Såsom staden i sitt utlåtande framfört, måste emellertid även intresset för att bevara byggnaden försöka sammanjämkas och vid behov vägas emot de övriga intressen vilka lagen erkänner betydelse vid detaljplanläggning.

Skälen och konsekvensbedömningen för den valda planlösningen, till den del sagda K-märkning avlyfts, framgår emellertid inte av planbeskrivningen på det sätt plan- och bygglagen jämte -förordningen förutsätter. Att enbart innefatta dessa bedömningar i den skriftliga föredragningen under olika skeden av ärendets beredning följer inte lagens avsikt för planbeskrivningen. Det sammantagna beslutsunderlagen möjliggör ändå i detta fall en prövning av den antagna planändringens lagenlighet.

Förvaltningsdomstolen håller med staden om att det finns uppenbara svårigheter förknippade med att bevara telegrafbyggnaden på ett sätt som tillvaratar dess värde. Med anledning av sitt läge och sina egenskaper utgör byggnaden en belastning med tanke på vidareutvecklingen av stadens kommersiella centrum. Byggnaden har också bedömts vara i bristfälligt skick med tanke på förflyttning, vilket således skulle bli komplicerat och dyrt. Samtidigt bör dock poängteras att såtillvida byggnadens underhåll försummats borde detta, särskilt med beaktande av det redan tidigare fastställda skyddsvärdet, inte föranleda någon bättre rätt till rivning.

Med beaktande av K-märkningens betydelse för resten av planlösningen måste stadsfullmäktiges beslut redan på ovan sagda grunder upphävas i sin helhet. Av samma orsak saknas anledning för förvaltningsdomstolen att därutöver ta ställning till de besvärsgrunder som avser den utökade byggnadsvolymens inverkan på stadsbilden. Med hänsyn till den kassatoriska naturen av kommunalbesvär och stadens rätt att själv besluta om huruvida den önskar inleda nytt planläggningsförfarande, finns det inte heller anledning att återförvisa ärendet.

Rättsnormer som förvaltningsdomstolen har tillämpat

I motiveringen nämnda bestämmelser

3 §, 5 § och 98 § i plan- och bygglagen för landskapet Åland

2 § i landskapslagen om skydd av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse

5 § 1 mom. 4 punkten och 2 mom. i plan- och byggförordningen för landskapet Åland

111 § i kommunallagen för landskapet Åland

Ärendet har avgjorts av förvaltningsdomstolens ledamöter Emil Waris, som även har föredragit ärendet, samt Kristina Fagerlund och Patrik Stenbäck.

Handläggning i högsta förvaltningsdomstolen

Stadsstyrelsen i Mariehamn

har i sina besvär yrkat att förvaltningsdomstolens beslut ska upphävas och besvären över stadsfullmäktiges beslut ska avslås.

Stadsstyrelsen har motiverat sina yrkanden bland annat enligt följande:

Staden har tillsammans med näringslivet genomfört ett delvis EU-finansierat projekt om livskraft i centrum, vilket har resulterat i den nya gemensamma organisationen för utveckling av centrum "City Mariehamn".

Stadsfullmäktiges beslut har, just med anledning av det K-märkta huset, föregåtts av en omfattande beredning, där man verkligen analyserat förutsättningarna för att bevara det K-märkta huset. Det är entydigt att det rör sig om två specifika tomter som ska slås samman och ett specifikt K-märkt hus. Förhållandena på tomten och i kvarteret är kända. Det råder ingen tvekan om att den aktuella tomten har behandlats specifikt. Argumenten kan inte anses vara allmänt hållna, utan tar fasta på förutsättningarna på just de aktuella tomterna och för just det aktuella huset.

Det råder enighet om att husets bevarande på platsen hindrar en ändamålsenlig exploatering av tomten. Det är tydligt att den här typen av projekt i ett centrum där förutsättningarna för handel är sådana som beskrivs ovan och där skatteintäkterna sviktar utgör en risktagning. Lönsamhet under de första åren är knappast att räkna med och investeringsmöjligheter med säkrare avkastning finns garanterat. Drivkraften bakom ett sådant här projekt är något mer än bara ekonomiska incitament. Att göra rättvisande lönsamhetskalkyler för projekt i den här storleksordningen i så små städer och där det ekonomiska läget är sådant som i Mariehamn är näst intill omöjligt.

Den aktuella K-märkningen är från år 1986. Stadsplanen har därefter reviderats är 1993. Vad samtliga berörda haft anledning att förvänta sig måste därför värderas i relation till vad som gällde enligt den lagstiftning på grund av vilken K-märkningsbeslutet grundar sig. Vid tidpunkten i fråga gällde byggnadslagen (1979:61) för landskapet Åland samt byggnadsförordningen för landskapet Åland (1963:40).

Av den nu gällande plan- och byggförordningen (2008:107) för landskapet Åland framgår under 7 § 4 mom. att i detaljplan kan de planbestämmelser utfärdas som behövs för att uppnå planens syfte och de krav som ställs på dess innehåll när det detaljplanerade området bebyggs eller annars används. Ska något område eller någon byggnad skyddas för att bevara stads- eller landskapsbilden, naturvärden, befintlig bebyggelse, kulturhistoriska värden eller andra särskilda miljövärden, kan bestämmelser om detta utfärdas i detaljplanen. Motsvarande bemyndigande att i detaljplan föreskriva om bevarande saknades i byggnadsförordningen för landskapet Åland (1963:40), något som bör beaktas vid bedömning av vad berörda parter haft att förvänta sig.

Av 57 § i rikets markanvändnings- och byggnadslag framgår att om något område eller någon byggnad skall skyddas på grund av landskapet, naturvärden, den byggda miljön, kulturhistoriska värden eller andra särskilda miljövärden, kan nödvändiga bestämmelser om detta utfärdas i detaljplanen (skyddsbestämmelser). Skyddsbestämmelserna ska vara skäliga för markägaren.

Byggnadsvårdssällskapet på Åland

har beretts tillfälle till förklaring.

A

och

B

har gett en förklaring som de senare har kompletterat.

Stadsstyrelsen i Mariehamn

har gett ett genmäle.

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Högsta förvaltningsdomstolen har prövat ärendet och avslår besvären. Förvaltningsdomstolens beslut ändras inte.

Skäl till högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Med beaktande av de skäl och bestämmelser som förvaltningsdomstolen har anfört till stöd för sitt beslut, yrkandena i högsta förvaltningsdomstolen och utredningen i ärendet finns det inte skäl att ändra förvaltningsdomstolens beslut.

Ärendet har avgjorts av förvaltningsråden Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä och Janne Aer. Föredragande Esa Hakkola.