Supreme Administrative Court dismisses appeal regarding municipal pre-emptive right decision and potential conflict of interest.

Asia

Kunnan etuosto-oikeuden käyttämistä koskeva valitus

Valittaja

A

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 12.3.2015 nro 15/0178/5

Asian aikaisempi käsittely

Vihdin kunnanhallitus

on päätöksellään 18.11.2013 (§ 256) päättänyt käyttää etuosto-oikeuttaan 4.10.2013 tehdyssä kiinteistökaupassa, jossa WH2005/NIAM III East (Asset) Oy on myynyt A:lle 50 000 euron kauppahinnalla Vihdin kunnan Haapakylän kylässä sijaitsevan 5,996 hehtaarin suuruisen kiinteistön Rautatiealue RN:o 2:8.

Päätöksen mukaan alue on potentiaalista Nummelan yhdyskuntarakenteen laajentumisaluetta ja kiinteistö rajoittuu Vihdin Veden toiminta-alueeseen.

Päätöspöytäkirjan selostusosan mukaan kiinteistön alueella ei ole voimassa oikeusvaikutteista yleiskaavaa, mutta se rajoittuu koillisessa Nummelan Hiidenmäen asemakaavan N38 asuinpientalojen korttelialueeseen sekä puistoalueeseen. Kiinteistön alue on kaakkoon suuntau­tuvaa metsäistä harjunrinnettä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus

on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen Vihdin kunnanhallituksen päätöksestä sekä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu muun ohella seuraavaa:

(- - -)

Tiedoksianto

Etuostolain 9 §:n 1 momentin mukaan, jos kunta päättää käyttää etuosto-oikeuttaan myytyyn kiinteistöön, sen tulee kirjallisesti ilmoittaa tästä ostajalle, myyjälle ja sille kirjaamisviranomaiselle, jonka toimialueella kiinteistö on. Päätös on tehtävä ja siitä ilmoitettava kirjaamisviranomaiselle kolmen kuukauden kuluessa luovutuskirjan oikeaksi todistamisesta. Päätös on annettava viivytyksettä todisteellisena tiedoksiantona tiedoksi ostajalle ja myyjälle siten kuin hallintolaissa (434/2003) säädetään.

Lain 10 §:n mukaan, jos kunta laiminlyö, mitä sen tehtäväksi on 9 §:ssä määrätty, on etuosto-oikeus menetetty.

Hallintolain 55 §:n 1 momentin mukaan tiedoksianto toimitetaan tavallisena tai todisteellisena tiedoksiantona taikka, jos sitä ei voida edellä tarkoitetuin tavoin toimittaa, yleistiedoksiantona.

Hallintolain 56 §:n 1 momentin 1. virkkeen mukaan tiedoksianto yksityishenkilölle toimitetaan henkilölle itselleen tai tämän lailliselle edustajalle.

Hallintolain 60 §:n 1 momentin mukaan tiedoksianto on toimitettava postitse saantitodistusta vastaan, jos se koskee velvoittavaa päätöstä, jonka tiedoksisaannista alkaa kulua muutoksenhakuaika tai muu vastaanottajan oikeuteen vaikuttava määräaika. Saantitodistusta voidaan käyttää myös, jos se on muusta syystä tarpeen asianosaisen oikeuksien turvaamiseksi. Pykälän 2 momentin mukaan asiakirja voidaan myös luovuttaa tiedoksiannon vastaanottajalle tai tämän edustajalle.

Hallinto-oikeus toteaa, että sen arvioiminen, onko todisteellisen tiedoksiannon katsottava tapahtuneen viivytyksettä, perustuu ajan kulumiseen etuostopäätöksen ja sen tosiasiallisen tiedoksi antamisen välillä ottaen samalla huomioon myös kaupungin, oikeastaan kunnan, tiedoksianto­toimenpiteiden aktiivisuus.

Etuostoa koskeva päätös on lähetetty saantitodistusta vastaan 25.11.2013 A:lle. Hän ei ole noutanut lähetystä vaan se on palautunut lähettäjälle noutamattomana 19.12.2013. Koska ostaja ei ollut noutanut saantitodistuksella lähetettyä tiedoksiantoa, on Vihdin kunta hallintolain 60 §:n 3 momentin mukaan toimittanut kunnanhallituksen päätöksen tiedoksiannon haastemiehen annettavaksi 2.1.2014. Haastemies on saanut annettua päätöksen A:lle tiedoksi 5.2.2014. Hallinto-oikeus katsoo, että päätös on annettu etuostolain 9 §:n 1 momentissa edellytetyllä tavalla viivytyksettä tiedoksi A:lle. Tiedoksianto on lisäksi tapahtunut alle kolmessa kuukaudessa, joten sitä voidaan ajallisesti arvioidenkin pitää hyväksyttävänä. Kaupunki ei siten ole menettänyt etuosto-oikeuttaan sen johdosta, ettei etuosto-oikeuden käyttämisestä olisi ilmoitettu ostajalle viivytyksettä.

Pääasia

Etuostolain 1 §:n 1 momentin mukaan kunnalla on etuosto-oikeus kunnassa sijaitsevan kiinteistön kaupassa. Saman pykälän 3 momentin mukaan etuosto-oikeutta voidaan käyttää maan hankkimiseksi yhdyskuntarakentamista sekä virkistys- ja suojelutarkoituksia varten.

Etuostolain 8 §:n mukaan kiinteistönomistajan kirjallisesta pyynnöstä, jossa on selvitettävä kaupan kohde, kauppahinta ja muut kauppaehdot sekä kiinteistön omistajan osoite, kunta voi etukäteen ilmoittaa, ettei se tule käyttämään etuosto-oikeuttaan, jos kiinteistö kahden vuoden kuluessa kunnan päätöksestä myydään ilmoitetuilla ehdoilla.

Etuostolain muuttamista koskevan hallituksen esityksen HE 104/1989 vp yleisperusteluissa todetaan muun ohella, että etuosto-oikeutta voitaisiin käyttää vain, jos aluetta kohtuullisen ajan kuluessa tarvitaan lain 1 §:n 3 momentissa lueteltuihin tarkoituksiin. Tämä puolestaan edellyttää aluetta koskevien riittävän konkreettisten suunnitelmien olemassaoloa siinä vaiheessa, kun etuosto-oikeutta käytetään.

Hallinto-oikeus toteaa, että etuostolaissa ei ole sidottu etuosto-oikeuden käyttämistä alueen kaavoitustilanteeseen. Etuosto-oikeutta käyttääkseen kunnan tulee esittää selvitys alueen tulevasta käytöstä. Siitä, minkälainen tuon selvityksen tulee olla, ei ole laissa tarkemmin säädetty, vaan asia ratkaistaan kussakin tapauksessa erikseen. Kunta voi kaavoituksen tai suunnitelmien avulla taikka muulla tavoin osoittaa aikovansa käyttää aluetta lain edellyttämiin tarkoituksiin.

Hallinto-oikeus katsoo, että kiinteistö Rautatiealue 2:8 sijaitsee yhdyskuntarakentamisen kannalta keskeisellä paikalla. Kunta on esittänyt riittävän konkreettisen selvityksen siitä, että kiinteistön aluetta tullaan käyttämään etuostolain 1 §:n 3 momentissa esitettyihin tarkoituksiin. Päätös ei ole lainvastainen, vaikka kunnalle olisikin tarjottu kiinteistöä aiemmin ostettavaksi. Mikäli kiinteistön ostaja haluaa varmuuden siitä, että etuosto-oikeutta ei käytetä, ostajan tulee toimia siten kuin etuostolain 8 §:ssä säädetään.

Oikeudenkäyntikulut

Asiassa annettuun ratkaisuun nähden ei ole kohtuutonta, että A pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on sovellettuina oikeusohjeina mainittu perusteluissa mainittujen lisäksi muun ohella hallintolainkäyttölain 74 §.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Taina Pyysaari ja Ilona Nuorteva, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A

on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden ja Vihdin kunnanhallituksen päätökset kumotaan. Lisäksi hän on vaatinut, että Vihdin kunta velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa.

Vaatimusten perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Vihdin kunta ei ole esittänyt kaupan kohteena olevalle alueelle konkreettisia maankäytön suunnitelmia. Alueella ei ole ajantasaista asema- tai yleiskaavaa. Alue kuuluu vireillä olleeseen Myllylampien osayleiskaava-alueeseen, mutta kaavoittamisesta on luovuttu ja rakennus- ja toimenpidekiellot on purettu. Osayleiskaavoittamisesta luopuminen on selvä merkki siitä, ettei etuostolain 1 §:n mukainen edellytys maan hankkimistarkoituksesta täyty.

Kunnan toiminta on myös etuostolain hengen vastaista. Myyjä on useaan kertaan tarjonnut kiinteistöä Vihdin kunnalle ostettavaksi vuodesta 2006 lähtien. Myyjällä oli erittäin vahva intressi myydä kiinteistö kunnalle, sillä myyjän luovutusvoittoverotus on huomattavasti kevyempää, mikäli kiinteistön ostajana olisi kunta yksityishenkilön sijaan. Koska kunta ei toistuvista tarjouksista huolimatta halunnut edes neuvotella kiinteistön ostamisesta, antoi myyjä kiinteistön vuonna 2011 paikallisen kiinteistönvälittäjän välitettäväksi. Kiinteistöä markkinoitiin näkyvästi alueen paikallislehdissä lähes vuoden ajan. Kunta ei tällöinkään osoittanut minkäänlaista kiinnostusta alueeseen, vaikka useat alueesta kiinnostuneet kävivät kunnantalolla selvittämässä alueen maankäyttöön liittyviä asioita. Etuostolakia ei ole säädetty sitä varten, että kunta voi heittäytyä täysin passiiviseksi maanhankkijaksi ja tämän jälkeen korjata yksityisen tekemän neuvottelutyön hedelmät etuoston avulla.

Päätöstä ei ole annettu tiedoksi etuostolain 9 §:n mukaisesti. 18.11.2013 tehty etuostopäätös saatettiin ostajan tiedoksi vasta 5.2.2014. Laki edellyttää päätöksen saattamista tiedoksi asianosaisille viivytyksettä. Lähes kolmen kuukauden tiedoksiantoaikaa ei voida pitää hallintolain 60 §:n mukaisena viivytyksettömänä tiedoksiantona.

Vihdin kunnan viranhaltijat eivät ole kertaakaan ottaneet ostajaan yhteyttä ennen tai jälkeen etuostopäätöksen, vaikka yhteystiedot ovat helposti saatavilla. Ensimmäisen yhteydenoton etuostopäätökseen liittyen ostaja sai 23.1.2014, jolloin haastemies soitti ja pyysi hakemaan tiedoksiannon Lohjalta. Tällöin ostaja pyysi saada tiedoksiannon puhelimitse tai sähköpostilla tai haastemiestä tuomaan tiedoksiannon Nummelle. Koska tiedoksiantoa ei voida suorittaa puhelintiedoksiantona eikä haastemies halunnut lähteä tuomaan päätöstä ostajan luokse tämän kotiin, sovittiin että ostaja noutaa päätöksen 4.2.2014 kun seuraavan kerran käy Lohjalla. 4.2.2014 sovittiin tiedoksiantopäiväksi seuraava päivä, eli päätös annettiin tiedoksi 5.2.2014. Tiedoksiantoa ei siis voida pitää etuostolain edellyttämänä viivytyksettömänä tiedoksiantona. Etuostolain 10 §:n mukaan Vihdin kunta on siten menettänyt etuosto-oikeutensa.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on todettu, että Vihdin kunta olisi lähettänyt päätöksen ostajalle saantitodistuskirjeellä ja että ostaja olisi jättänyt kirjeen noutamatta postista. Todellisuudessa näin ei ole, ostaja ei ole missään vaiheessa saanut saapumisilmoitusta mahdollisesta saantitodistuskirjeestä eikä kunta ole myöskään näyttänyt toteen, että se olisi lähettänyt saantitodistuskirjettä.

Lisäksi korkeimman hallinto-oikeuden on tutkittava, onko Vihdin kunnan talous- ja strategiajohtaja B ollut esteellinen osallistuessaan päätöksentekoon ja lausuntojen antamiseen asiassa. B toimi liikelaitoskuntayhtymä Puhdin toimitusjohtajana vuosina 2008 - 2012. Kiinteistökaupan ostaja toimi kuntayhtymän johtokunnan puheenjohtajana vuosina 2011 - 2012 ollen siten B:n lähin esimies. Ostajan puheenjohtajakaudella kuntayhtymä päätettiin lopettaa ja B:n työsuhde purettiin. Hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaan on syytä siis olettaa, että B:n puolueettomuus etuostopäätöksen käsittelyssä on vaarantunut ja päätös on siten syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

Vihdin kunnanhallitus

on selityksessään uudistanut lausunnossaan hallinto-oikeudelle esittämänsä ja lausunut lisäksi seuraavaa:

Hallintolainkäyttölain 27 §:n mukaan valitusviranomaisen tutkimisvalta ulottuu vain niihin vaatimuksiin ja perusteisiin, jotka valittaja on ensi asteen valituksessaan esittänyt. Siten väite kunnan talous- ja strategiajohtaja B:n esteellisyydestä on jätettävä tutkimatta.

Jos väite kuitenkin päätetään tutkia, kunnanhallitus toteaa, että B ei ole ollut esteellinen osallistumaan asian käsittelyyn. B ei ole ollut miltään osin mukana kunnanhallituksessa käsitellyn asian valmistelussa eikä muutakaan hallintolain 28 §:n mukaista perustetta esteellisyydelle ole.

A

on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Vihdin kunta ei ole kyennyt esittämään mitään näyttöä siitä, että se olisi yrittänyt lähettää etuostopäätöksen ostajalle tiedoksi saantitodistuskirjeellä. Kunnanhallituksen lausunnossa ei oteta mitenkään kantaa etuoston tiedoksiantoon. Koska kunta ei pysty näyttämään toteen etuostopäätöksen tiedoksiantoa, on päätös kumottava.

A:n saamassa pöytäkirjanotteessa ei ollut mainintaa siitä, ketkä ovat osallistuneet asian käsittelyyn kunnanhallituksessa. Tämän vuoksi A ei ole huomannut B:n esteellisyyttä aiemmin. On erikoista, että virkamies osallistuu lausunnon antamiseen omasta esteellisyydestään, kuten B kunnanhallituksen kokouksessa 25.5.2015.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Vihdin kunnanhallituksen väite, jolla on vaadittu uuden valitusperusteen tutkimatta jättämistä, hylätään.

2. A:n valitus hylätään. Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Väitteen hylkäämistä koskeva ratkaisu

A on esittänyt vaatimuksen Vihdin kunnanhallituksen etuosto-oikeuden käyttämistä koskevan päätöksen kumoamisesta sillä perusteella, että asian käsittelyyn kunnanhallituksessa on osallistunut esteellinen henkilö, kunnan talous- ja strategiajohtaja B. A ei ollut vedonnut hänen esteellisyyteensä hallinto-oikeudessa vaan valitusperuste on esitetty vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Valituslaji etuostoasioissa on hallintovalitus, jota koskevat säännökset sisältyvät hallintolainkäyttölakiin. Valituksen muuttamisesta säädetään lain 27 §:ssä. Pykälän 2 momentin mukaan valittaja saa valitusajan päättymisen jälkeen esittää uusia perusteita vaatimuksensa tueksi, jollei asia sen johdosta muutu toiseksi.

Muutoksenhakumenettelyn lähtökohta on, että vaatimukset ja niiden perusteet esitetään jo siinä vaiheessa, kun hallintopäätöksestä valitetaan ensimmäiseen valitusasteeseen, tässä tapauksessa alueelliseen hallinto-oikeuteen. Oikeudenkäynnin sujuvuuteen, kestoon ja asianosaisten asemaan liittyvistä seikoista johtuen ei yleensä ole perusteltua, että asia tulee jatkovalituksen johdosta korkeimmassa hallinto-oikeudessa tutkittavaksi laajemmin kuin se on tutkittu ensimmäisessä valitusasteessa. Tämä on oikeusastejärjestyksen lähtökohta.

Valituksen muuttamista koskeva hallintolainkäyttölain 27 § koskee vain ensi asteen valitusta, ei ensi asteen valituksen ja jatkovalituksen suhdetta. Lainkohdasta ilmeneviä periaatteita voidaan kuitenkin soveltaa myös ensi asteen valituksen ja jatkovalituksen väliseen suhteeseen.

Asiassa on harkittavana kunnanhallituksen etuosto-oikeuden käyttämistä koskevan päätöksen lainmukaisuus. A on jo valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut päätöksen kumoamista. Kun otetaan huomioon sekä käsillä olevan asian että valitusperusteen laatu, valitusasian ei voida katsoa esitetyn uuden perusteen johdosta muuttuvan toiseksi. Tähän nähden uuden valitusperusteen tutkimiselle ei ole hallintolainkäyttölain 27 §:stä tai oikeusastejärjestyksestä johtuvia esteitä. Kunnanhallituksen väite on näin ollen hylättävä ja A:n valituksesta on tutkittava, onko asian käsittelyyn kunnanhallituksessa osallistunut esteellinen henkilö.

Viivytyksen välttämiseksi korkein hallinto-oikeus on ottanut täällä esitetyn uuden valitusperusteen välittömästi tutkittavakseen palauttamatta asiaa hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

2. Valituksen hylkäämistä koskeva ratkaisu

Kuntalain (365/1995) 52 §:n (1034/2003) 2 momentin mukaan muun ohella kunnan viranhaltijan ja työntekijän esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintolain 27 - 30 §:ssä säädetään.

Hallintolain 27 §:n 1 momentin mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen. Pykälän 2 momentin mukaan, mitä virkamiehen esteellisyydestä säädetään, koskee myös monijäsenisen toimielimen jäsentä ja muuta asian käsittelyyn osallistuvaa sekä tarkastuksen suorittavaa tarkastajaa.

Hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.

A:n valituksessaan esittämien syiden, jotka liittyvät liikelaitoskuntayhtymä Puhdin lakkauttamisen ja siihen liittyvään toimitusjohtaja B:n työsuhteen purkamiseen, perusteella ei voida katsoa, että luottamus B:n puolueettomuuteen olisi vaarantunut hänen osallistuttuaan Vihdin kunnan talous- ja strategiajohtajana etuosto-oikeuden käyttämistä koskevan asian käsittelyyn kunnanhallituksessa.

Edellä lausutun vuoksi ja kun lisäksi otetaan huomioon edellä ilmenevät Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen perustelut sekä pääasiaratkaisun että oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan ratkaisun osalta, päätöksessä mainittujen oikeusohjeiden lisäksi hallintolain 60 §:n 3 momentti sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Koska valitus on hylätty ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Janne Aer. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.