Supreme Administrative Court dismisses wind farm planning appeal regarding lack of direct impact on residents' rights.

Asia

Osayleiskaavaa koskeva valitus

Valittajat

A ja hänen valituskirjelmästä ilmenevät 207 asiakumppaniaan

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 16.6.2015 nro 15/0234/2

Asian aikaisempi käsittely

Forssan kaupunginvaltuusto

on päätöksellään 19.5.2014 (§ 20) hyväksynyt Tuulivoimapuisto-teemayleiskaavan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus

on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, jättänyt valituksen tutkimatta A:n ja hänen 137 asiakumppaninsa tekemänä. Hallinto-oikeus on tutkinut valituksen muiden A:n asiakumppanien tekemänä ja hylännyt valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään näiltä osin seuraavasti:

Valitusoikeus

Maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan, asemakaavan ja rakennusjärjestyksen hyväksymistä koskevaan päätökseen haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin kuntalaissa säädetään.

Kuntalain 92 §:n 1 momentin mukaan (17.3.1995/365) oikaisuvaatimuksen ja kunnallisvalituksen saa tehdä se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa (asianosainen) sekä kunnan jäsen.

Lain 4 §:n (17.3.1995/365) mukaan kunnan jäsen on:

1) henkilö, jonka kotikuntalaissa (201/94) tarkoitettu kotikunta kyseinen kunta on (kunnan asukas);

2) yhteisö, laitos ja säätiö, jonka kotipaikka on kunnassa; sekä

3) se, joka omistaa tai hallitsee kiinteää omaisuutta kunnassa.

Hallinto-oikeuden päätöslauselmakohdassa luetellut valittajat ovat ilmoituksensa mukaan joko Tammelan tai Jokioisten kunnan jäseniä. Valittajien omistamat asunnot sijaitsevat lähimmilläänkin noin 1,4 kilometrin etäisyydellä Forssan kaupungin alueella sijaitsevista tuulivoimaloista. Kun otetaan huomioon kyseinen etäisyys ja voimaloiden vaikutuksista, mukaan lukien niiden yhteisvaikutuksista saatu selvitys, kaavaratkaisulla ei ole kuntalain 92 §:n 1 momentissa tarkoitettuja välittömiä vaikutuksia mainittujen valittajien oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun. Heidän valituksensa Forssan kaupunginvaltuuston päätöksestä on tästä syystä jätettävä tutkimatta.

(---)

Pääasia

Sovellettavat oikeusohjeet, esityöt ja viranomaisohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan lain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset:

1) ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön;

2) maa- ja kallioperään, veteen, ilmaan ja ilmastoon;

3) kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin;

4) alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, yhdyskunta- ja energiatalouteen sekä liikenteeseen; sekä

5) kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.

Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Pykälän 3 momentin mukaan 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.

Pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Melutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen (993/1992) 1 §:n mukaan mainittua päätöstä sovelletaan meluhaittojen ehkäisemiseksi ja ympäristön viihtyisyyden turvaamiseksi muun ohella maankäytön, liikenteen ja rakentamisen suunnittelussa sekä rakentamisen lupamenettelyssä. Päätöksen 2 §:n mukaan asumiseen käytettävillä alueilla on ohjeena, että melutaso ei saa ylittää ulkona melun A-painotetun ekvivalenttitason (LAeq) päiväohjearvoa (klo 7 - 22) 55 dB eikä yöohjearvoa (klo 22 - 7) 50 dB. Uusilla alueilla on melutason yöohjearvo kuitenkin 45 dB. Loma-asumiseen käytettävillä alueilla on ohjeena, että melutaso ei saa ylittää päiväohjearvoa 45 dB eikä yöohjearvoa 40 dB. Loma-asumiseen käytettävillä alueilla taajamassa voidaan kuitenkin soveltaa 1 momentissa mainittuja ohjearvoja. Valtioneuvoston päätös ei ole oikeudellisesti sitova.

Ohjeessa 4/2012 esitettyjen suunnitteluohjearvojen mukaan asumiseen käytettävillä alueilla, loma-asumiseen käytettävillä alueilla taajamissa ja virkistysalueilla melutaso ei saisi ylittää ulkona melun A-painotetun ekvivalenttitason (LAeq) päiväohjearvoa (klo 7 - 22) 45 dB eikä yöohjearvoa (klo 22 - 7) 40 dB. Loma-asumiseen käytettävillä alueilla taajamien ulkopuolella, leirintäalueilla ja luonnonsuojelualueilla melutaso ei saisi ylittää päiväohjearvoa 40 dB eikä yöohjearvoa 35 dB. Mikäli tuulivoimalan ääni on laadultaan erityisen häiritsevää eli ääni on tarkastelupisteessä soivaa (tonaalista), kapeakaistaista tai impulssimaista tai se on selvästi sykkivää (amplitudimoduloitua eli äänen voimakkuus vaihtelee ajallisesti), lisätään laskenta- tai mittaustulokseen 5 dB ennen suunnitteluohjearvoon vertaamista. Ohjeen mukaan sisämelutasot voidaan arvioida ulkomelutasojen perusteella ottamalla huomioon rakennusten vaipan ääneneristävyys.

Tuulivoimapuisto-teemayleiskaavan kaavaselostuksen mukaan kaavoituksen lähtökohtana on käytetty edellä mainitun oppaan mukaista ohjeistusta.

Ympäristöministeriö on ympäristönsuojelulain (86/2000) 108 §:n ja 117 §:n nojalla antanut ohjeen tuulivoimaloiden melun mallintamisesta (2/2014). Ohje on tullut voimaan 28.2.2014 ja on voimassa toistaiseksi. Ohjetta voidaan hyödyntää meluvaikutusten ja melulle altistumisen arvioinnissa ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä, yksityiskohtaisessa kaavoituksessa, rakennuslupaharkinnassa ja ympäristölupamenettelyssä.

Kaava-aluetta ja kaavaa koskeva selvitys

Suunnittelualue ja -tilanne

Valituksenalainen teemayleiskaava koskee Tammelan ja Forssan kuntien alueelle sijoittuvan tuulivoimapuiston Forssan puolella sijaitsevia osia. Tuulivoimapuisto sijaitsee noin 500 metriä Sukulan kylän pohjoispuolella. Suunnittelualueen kokonaispinta-ala vaikutusalue mukaan laskettuna on noin 22,4 neliökilometriä. Kaavoituksen aloittamisesta teki aloitteen tuulivoimatoimija Voimavapriikki Oy, joka myös vastasi osasta kaavoituksen kustannuksia. Kaavan tavoitteena on mahdollistaa tuulivoimaloiden rakentaminen sekä teollisuus- ja jätealueen muiden toimintojen yhteensovittaminen. Tavoitteena on mahdollistaa tuulivoimaloiden toteuttaminen siten, että rakentamisaikaiset sekä pitkän aikavälin ympäristövaikutukset jäisivät mahdollisimman vähäisiksi. Forssan puolella muusta maankäytöstä johtuen ja sen toteutumisen mahdollistamiseksi alueelle laaditaan lisäksi Kiimassuon asemakaava tuulivoimaloiden rakentamisen mahdollistamiseksi. Asemakaavaehdotus on ollut nähtävillä alkuvuodesta 2015.

Kaavaluonnos sisälsi 33 voimalaa, ensimmäinen kaavaehdotus 20 ja toinen kaavaehdotus 11. Hyväksymisvaiheessa voimaloita on yhteensä 10. Niistä neljä sijaitsee Forssassa ja kuusi Tammelassa, eivätkä ne kaavaselostuksen mukaan vaadi kaavalla muodostetulla kokonaisuudella teknistä rajoittamista.

Tuulivoimalat ovat säädettävissä. Yksittäiset voimalat ovat kooltaan 2,4 - 3,2 MW ja tuulivoimapuiston kokonaiskapasiteetti on yhteensä 26 - 28 MW. Varsinainen voimaloille ja tiestölle rakennettava alue on rakentamishetkellä talousmetsää. Kiimassuon osayleiskaavassa alueet liittyvät jätehuoltoalueeseen tai teollisuusalueeseen. Toiminnan vaikutukset ulottuvat myös asutuille alueille.

Kanta-Hämeen maakuntakaavassa vuodelta 2006 tuulivoimapuiston alue on Forssassa osoitettu ympäristövaikutuksiltaan merkittävien teollisuustoimintojen alueeksi (TT), jätteenkäsittelyalueeksi (EJ), urheilualueeksi (VU) sekä maa- metsätalousvaltaiseksi alueeksi, jolla on erityistä ulkoilun ohjaamistarvetta (MU), työpaikka-alueeksi (TP) sekä niin sanotuksi valkoiseksi alueeksi. Ympäristöministeriö on 2.4.2014 antamallaan päätöksellä vahvistanut Kanta-Hämeen 1. vaihemaakuntakaavan ja määrännyt sen tulemaan voimaan ennen kuin se on saanut lainvoiman. Vaihemaakuntakaavassa tuulivoimapuiston alue on merkitty tuulivoimaloiden alueeksi. Vaihemaakuntakaava ei ole lainvoimainen.

Alueella on voimassa vuonna 2010 voimaan tullut Kiimassuon osayleiskaava ja Kuhalanaukea-Kaalikorpi osayleiskaava, joiden osoittamaa päämaankäyttöä ei muuteta valituksenalaisella kaavalla. Kiimassuon osayleiskaavassa alueelle on osoitettu Somerontien varren logistiikka- ja työpaikka-alue, kaupungin merkittävimmät rakentamattomat Fenestran tehtaista länteen sijoittuvat teollisuusalueet sekä jätteitä käsittelevä ja hyväksi käyttävä EnviTec-alue. Alueella on niin sanottu Fenestran asemakaava ja sinne ollaan laatimassa Kiimassuo ja Ratasmäki asemakaavoja.

Voimaloita lähin vakituiseen asumiseen käytettävä asuinrakennus sijaitsee noin 700 metrin etäisyydellä lähimmästä voimalasta. Samalla etäisyydellä asuu myös voimaloita lähin valittaja. Noin 1 000 - 1 400 metrin etäisyydellä voimaloista sijaitsee useita vakituiseen asumiseen käytettäviä asuinrakennuksia. Alueella, jolla voimaloiden aiheuttaman äänen voimakkuus ylittää selvitysten mukaan 40 dB, ei ole loma- tai vakituisia asuntoja. Alueella, jolla voimaloiden aiheuttaman äänen voimakkuus on selvitysten mukaan 35 - 40 dB, sijaitsee kolmisenkymmentä vakituista asuntoa.

Kaavaratkaisu

Teemayleiskaava koskee Forssan kaupungin Pikku-Muolaan ja Pispanmäen kaupunginosissa sijaitsevia voimaloita 19, 23, 36 ja 40. Kaavalla muodostuu tuulivoimaloiden, muuntamoiden sekä niiden välille syntyvien teiden ja sähkölinjojen verkko. Alueen muu maankäyttö määritellään alueen muissa yleiskaavoissa ja asemakaavoissa. Tuulivoimaloiden vaikutusalueet on määritelty tuulivoimapuistosta Ramboll Oy:n tekemiin tuulivoimalakohtaisiin melu- ja välkelaskelmiin perustuen ja niissä on huomioitu Ympäristöhallinnon Tuulivoimarakentamisen suunnitteluohje 4/2012.

Tuulivoimaloiden navan enimmäiskorkeus maanpinnasta on 100 metriä. Lavat saavat olla enintään 60 metriä. Tuulivoimalaa koskevan kaavamääräyksen mukaan tuulivoimaloiden on oltava tarvittaessa säädettävissä melu- ja välkevaikutusten vähentämiseksi. Suurin voimalan tuottama lähtömelutaso saa olla 106 dBA tai sellainen, ettei se aiheuta asutukselle enemmän haittaa kuin selvityksissä on osoitettu.

Kaavan yleismääräysten mukaan tuulivoimalat on sovitettava päämaankäyttöön. Tuulivoimaloiden vaikutukset eivät saa aiheuttaa kohtuutonta rasitusta asumiselle tai vapaa-ajanasumiselle esimerkiksi liiallisen melun, varjostuksen, välkkeen tai vastaavan osalta. Tuulivoimala ei saa aiheuttaa vaaraa ympäristölle ja sen muulle toiminnalle, esimerkiksi siipien jäätyminen ei saa aiheuttaa vaaraa alueen muulle käytölle. Tuulivoimaloiden rakennusluvan myöntäminen edellyttää asemakaavan laatimista. Rakennuslupavaiheessa on varmistettava, että toteutettavan tuulivoimalatyypin aiheuttamat vaikutukset ympäristölleen ovat vastaavia tai vähäisempiä verrattuna kaavan selvityksiin.

Vaikutusten selvittäminen

Kanta-Hämeen 1. vaihemaakuntakaavassa ei sen kaavaselostuksen mukaan ole käsitelty tuulivoimaa kokonaisvaltaisesti. Maakuntakaavan Tuulivoimapuistoa koskeva aluerajaus perustuu maakuntakaavaa laadittaessa käynnissä olleeseen tuulivoimaosayleiskaavoitukseen sekä vuonna 2011 laadittuun YVA-ohjelmaan. Maakuntakaavan taustaselvityksenä on käytetty Etelä-Suomen yhteistoiminta-alueen tuulivoimaesiselvitystä 2010.

Viimeisin välkeselvitys on Ramboll Oy:n laatima, 10 voimalan mukaan tehty Kiimassuon tuulivoimapuiston välkemallinnuksen päivitys 18.11.2013. Raportin mukaan suunnitellun tuulivoimalan ympäristöönsä aiheuttaman niin sanotun vilkkuvan varjostuksen esiintymisalue ja esiintymistiheys laskettiin EMD WindPRO 2.9 -ohjelman Shadow -moduulilla, joka laskee kuinka usein ja minkälaisina jaksoina tietty kohde on tuulivoimaloiden luoman vilkkuvan varjostuksen alaisena. Ohjelma on yleisesti käytössä tuulivoimaloiden aiheuttaman vilkkuvan varjostuksen mallinnuksessa. Raportin mukaan 10 voimalan hankekokonaisuudella vuotuinen mallinnuksen mukainen välkemäärä jää alle 8 tuntiin kaikkien ympäristön asuintalojen kohdalla.

Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on jälkimmäisen kaavaehdotuksen johdosta antamassaan lausunnossa todennut, että melu- ja välkeselvitykset on päivitetty elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen edellyttämällä tavalla ja ne on otettu riittävästi huomioon.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Selvitysten riittävyys

Maankäyttö- ja rakennuslaki edellyttää, että kaavan vaikutukset on riittävästi selvitetty, muun muassa alueelle osoitettujen ja ympäristössä jo olevien maankäyttötarpeiden yhteen sovittamisen arvioimiseksi. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Kaavoitusta varten tehdyt melumallinnukset, vaikka onkin tehty ennen ympäristöministeriön tuoreen ohjeen tuulivoimaloiden melun mallintamisesta (2/2014) voimaantuloa, vastaavat suurimmaksi osaksi ja ainakin mallinnustulosten osalta uutta ohjeistusta. Vaikutusarviointi on suoritettu yleisesti sovellettavien tuulivoimalamelun mallintamista koskevien menetelmien avulla (Nord2000) ja melutason lähtöarvoina on käytetty napakorkeudeltaan ja teholtaan kaavaratkaisua vastaavien tuulivoimaloiden melupäästöjen takuuarvoja. Saatuja tuloksia on verrattu ympäristöministeriön tuulivoimalarakentamisen suunnittelua koskevassa ohjeessa 4/2012 esitettyihin melun suunnitteluohjearvoihin.

Ympäristöministeriön ohjeen 4/2012 mukaan, mikäli tuulivoimalan ääni on laadultaan erityisen häiritsevää eli tonaalista, kapeakaistaista, impulssimaista tai amplitudimoduloitunutta, lisätään laskenta- tai mittaustulokseen 5 dB ennen suunnitteluohjearvoon vertaamista. Valituksenalaisen kaavan selvityksissä ei ole esitetty erillisenä tarkasteluna, mitä 5 dB:n lisäys vaikuttaisi tuulivoimalasta aiheutuviin haittoihin. Tämä ratkaisu on tehty tietoisesti ja sitä on perusteltu kaavaselostuksessa.

Tuulivoimaloiden aiheuttama sisämelu on selvitetty ympäristöministeriön ohjeen 4/2012 mukaisesti arvioimalla sisämelutasot ulkomelutasojen perusteella ottamalla huomioon rakennusten vaipan ääneneristävyys.

Hankkeen ympäristövaikutusten arviointi on perustunut vaihtoehtotarkastelulle, jossa on tutkittu tuulivoimala-alueen sijoittamista Kiimassuon alueelle sekä vaihtoehtoa, että sitä ei toteuteta lainkaan. Sijoittamisvaihtoehtoja ei ole ollut tarpeen tämän teemayleiskaavan yhteydessä laajemmin selvittää.

Edellä mainituilla perusteilla hallinto-oikeus on katsonut, että tehtyjen selvitysten perusteella saadaan riittävän luotettavaa tietoa suunniteltujen tuulivoimaloiden käytönaikaisista asuinalueilla vallitsevista melutasoista. Kaavan sisältövaatimusten täyttymisen arviointi ei ole edellyttänyt laajempia vaikutusselvityksiä. Hyväksytty yleiskaava perustuu maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitettuihin riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin.

Kaavan sisältövaatimukset

Terveellisyys, turvallisuus, viihtyisyys sekä ympäristöhaittojen vähentäminen

Forssan kaupungin osalta Tuulivoimapuisto-teemayleiskaavassa ei ole annettu maankäyttö- ja rakennuslain 77 a §:ssä tarkoitettua määräystä kaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena, vaan tuulivoimaloiden rakennusluvan myöntäminen edellyttää asemakaavan laatimista. Valituksenalaista kaavaa eivät siten koske mainitun lain 77 b §:ssä tuulivoimaloiden rakentamista suoraan ohjaavalle yleiskaavalle säädetyt erityiset sisältövaatimukset. Tästä huolimatta tuulivoimaloiden vaikutukset tulevat arvioitaviksi yleiskaavan yleisten sisältövaatimusten täyttymisen näkökulmasta.

Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei ole säädöksiä valituksessa mainitusta kahden kilometrin suojaetäisyydestä lähimpiin häiriintyviin kohteisiin, vaan kaavan sisältövaatimusten toteutumista arvioidaan laadittujen selvitysten ja kaavassa annettujen kaavamääräysten nojalla.

Laaditun melumallinnuksen mukaan kaavaratkaisun mukainen melutaso ei ylitä ympäristöministeriön ohjeen 4/2012 mukaisia vakituisen asumisen suunnitteluohjearvoja lähimmissäkään häiriintyvissä kohteissa. Välkkeelle eli vilkkuvalle varjostukselle ei ole Suomessa määritelty raja-arvoja tai suosituksia. Ympäristöministeriön ohjeen 4/2012 mukaan välkevaikutusten arvioinnissa on suositeltavaa käyttää apuna muiden maiden suosituksia välkkeen rajoittamisesta. Tällä perusteella välkevaikutuksen rajana käytetään yleisesti vuositasolla 8-10 tuntia. Laaditun välkemallinnuksen mukaan kaavaratkaisun mukainen vuotuinen välkemäärä jää alle 8 tuntiin kaikkien ympäristön asuintalojen kohdalla.

Jotta kaavan mukainen toteutus vastaisi selvityksiä, kaavan yleismääräyksen mukaan tuulivoimaloiden vaikutukset eivät saa aiheuttaa kohtuutonta rasitusta asumiselle tai vapaa-ajanasumiselle esimerkiksi liiallisen melun, varjostuksen, välkkeen tai vastaavan osalta. Lisäksi rakennuslupavaiheessa on varmistettava, että toteutettavan tuulivoimalatyypin aiheuttamat vaikutukset ympäristölleen ovat vastaavia tai vähäisempiä verrattuna kaavan selvityksiin.

Asiassa on selvitetty, että yksittäisen tuulivoimalan aiheuttamaan melu- ja välkehäiriöön on mahdollista vaikuttaa voimalaa säätämällä. Näin ollen melua ja välkettä on mahdollista rajoittaa esimerkiksi tilanteessa, jossa voimalan äänen todettaisiin selvityksistä poiketen olevan erityisen häiritsevää.

Kaavassa on otettu riittävällä tavalla huomioon maiseman arvojen vaaliminen. Asiaa ei ole syytä arvioida toisin sillä perusteella, että tuulivoimalat näkyvät kaukomaisemassa useamman kilometrin etäisyydelle.

Edellä mainituilla perusteilla ja kun otetaan huomioon kaavamääräys, joka edellyttää tuulivoimaloiden olevan tarvittaessa säädettävissä melu- ja välkevaikutusten vähentämiseksi, hallinto-oikeus on katsonut, että kaava on toteutettavissa siten, että se valituksenalaisilta osin täyttää terveellisen, turvallisen ja viihtyisän elinympäristön sekä ympäristöhaittojen vähentämistä koskevat sisältövaatimukset.

Kaava on maankäytön suunnitelma, jonka lainmukaisuutta arvioidaan maankäyttö- ja rakennuslain nojalla. Maankäyttö- ja rakennuslaki ei edellytä, että kaavassa olisi määräyksiä kaavan toteuttamisesta aiheutuvan toiminnan ympäristöhäiriöiden seurannasta. Toiminnasta mahdollisesti aiheutuvan haitan valvomisesta ja siihen liittyvistä toimenpiteistä säädetään eräistä naapuruussuhteista annetusta laissa, terveydensuojelulaissa ja ympäristönsuojelulaissa.

Kohtuuttomuus

Kaavaselostuksen mukaan esimerkiksi Sukulan kylän osalta voidaan kaikesta huolimatta joutua tilanteeseen, jossa naapurilta voidaan joutua epäämään asuin- tai vapaa-ajanrakennuksen rakennuslupa alueelle. Valituksissa on tähän viitaten todettu, että tuulivoimarakentamisen maan-omistajan oikeuksia mahdollisesti merkittävästi rajoittaville vaikutuksille ei ole annettu merkitystä. A:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksessa ei ole kuitenkaan vedottu kohtuuttomuuteen minkään tietyn yksittäisen kiinteistön osalta. (---)

Kaava-alueen nykyisestä ja tulevasta maankäytöstä esitetty selvitys, edellä kaavaratkaisun vaikutuksista lausuttu sekä kaavaselostuksessa maanomistajille maksettavista korvauksista lausuttu huomioon ottaen kaava ei aiheuta valituksessa esitetyllä perusteella maanomistajille kohtuutonta haittaa.

Tarkoituksenmukaisuus

Kunnalla on itsehallintonsa puitteissa oikeus päättää millainen kaava alueelle laaditaan. Hallinto-oikeus voi tutkia valituksesta ainoastaan kaavan lainmukaisuutta koskevat valitusperusteet. Valtuuston hyväksymää lainmukaista kaavaa ei voida kumota sillä perusteella, että valittajan käsityksen mukaan alueelle olisi tarkoituksenmukaisempaa laatia toisenlainen kaava.

Yhteenveto

Kaupunginvaltuuston päätös ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki 90 § (21.12.2007/1375)

Maankäyttö- ja rakennuslaki 35 § ja 41 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ulla-Maarit Heljasvuo, Elina Tanskanen ja Paula Pihlava. Esittelijä Hanna-Maria Schiestl.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja hänen asiakumppaninsa

ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan. Forssan kaupunki on määrättävä korvaamaan muutoksenhakijoiden oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen. Vaatimustensa tueksi A ja hänen asiakumppaninsa ovat lausuneet muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätös on valitusoikeuden osalta virheellinen, koska se perustuu puutteelliseen arvioon voimaloiden välittömästä vaikutuksesta valittajien oikeuteen tai etuun. Virheellisyys johtuu keskeisesti meluvaikutuksen ulottuvuuden puutteellisesta hahmottamisesta ja meluvaikutusta koskevien selvitysten puutteista.

Yksittäiset voimalat ovat kooltaan 2,4 - 3.2 MW eli ne kooltaan ja vaikutuksiltaan ylittävät olennaisella tavalla voimalat, joiden osalta sosiaali- ja terveysministeriö on lausunnoissaan melun terveysvaikutusten johdosta suosittanut vähimmäisetäisyydeksi asutukseen kaksi kilometriä. Valituskirjelmään liitetyt asiantuntijalausunnot osoittavat, että meluvyöhykkeen ulottuvuus on määritelty puutteellisten selvitysten johdosta virheellisesti, minkä vuoksi myös asianosaisten piiri on samalla mielletty puutteellisesti.

Kaikki valittajat asuvat alle kahden kilometrin etäisyydellä tuulivoimaloista.

Hankkeen meluvaikutukset on selvitetty puutteellisesti. Voimaloita lähin vakituiseen asumiseen käytettävä asuinrakennus sijaitsee noin 700 metrin etäisyydellä lähimmästä voimalasta. Noin 1 000 - 1 400 metrin etäisyydellä voimaloista sijaitsee useita vakituiseen asumiseen käytettäviä asuinrakennuksia. Siltä osin kuin mallinnukset on laadittu ennen ympäristöministeriön ohjeen 2/2014 voimaan tuloa, tulee mallinnukset päivittää nykysääntelyä vastaaviksi.

Tuulivoimaloiden aiheuttama sisämelu on hallinto-oikeuden mukaan selvitetty ympäristöministeriön ohjeen mukaisesti arvioimalla sisämelutasot ulkomelutasojen perusteella ottamalla huomioon rakennusten vaipan äänen eristävyys. Asiantuntijalausunnoissa on osoitettu, että perustelu on ilmeisen virheellinen.

Tuulivoimamelun laadullisten ominaisuuksien häiritsevyyskorjauksen ja sisämelua koskevan selvitystarpeen osalta valituksessa on viitattu FM Vesa Viljasen asiantuntijalausuntoihin sekä DI Denis Siposen asiantuntijalausuntoon.

Viljanen korostaa lausunnoissaan, että kaavan melumallinnuksilla ei saada luotettavaa tietoa Kiimassuon tuulivoimalakeskittymän käytönaikaisesta melurasituksesta. Koska amplitudimodulaatiota esiintyy fysikaalisena ilmiönä käytännössä melko yleisesti, niin se tulisi huomioida mallinnuksessa lisäämällä laskentatulokseen 5 dB ennen arvojen sijoittamista karttamalliin. Mallinnuksessa ei ole myöskään huomioitu voimaloiden yhteisvaikutuksena syntyvää summa- eli interferenssiaaltoa.

Siposen mukaan melumallinnuksessa ei ole käytetty tuulivoimalatyypille laitevalmistajien tuulivoimaloille antamaa lähtömelun takuuarvoa, vaan on käytetty äänitehotasoa, joka ei kuvaa riittävän todenmukaisesti tuulivoimalan melun tasoa ja jonka käyttö johtaa liian suuriin melutasoihin altistuvissa kohteissa. Lisäksi melumallinnuksessa on käytetty virheellistä äänitehotasoa Gamesa G128 tuulivoimalamallille. Mallinnuksessa tulisi käyttää takuuarvotason arvoa 110.3 dB. Melumallinnus on siis suoritettu 3.6 dB liian pienellä arvolla, mikä on huomattava virhe.

Siponen on lisäksi todennut, ettei melun mahdollista kapeakaistaisuutta ole selvitetty riittävällä tarkkuudella eikä huomioitu melumallinnuksessa. Melumallinnusraportissa ei myöskään ole esitetty tuulivoimalamallien takuuarvotasoja terssikaistoittain, eikä lukijalla siten ole mahdollisuutta tarkistaa tuulivoimalamallien mahdollista kapeakaistaisuutta. Melumallinnuksessa ei ole otettu huomioon mallinnuksen epävarmuutta.

Siposen lausunnon mukaan Ramboll Oy ei ole huomioinut merkityksellistä sykintää melumallinnuksessaan, vaikka merkityksellinen sykintä on havaittu olevan tuulivoimamelun häiritsevyyden kannalta merkittävin ilmiö. Melumallinnuksessa on jätetty huomioimatta sekä yksittäisestä tuulivoimasta lähtevä että usean tuulivoimalan summavaikutuksesta aiheutuva merkityksellinen sykintä. Ramboll Oy on myös laskenut virheellisesti tuulivoima-alueen lähimpien asuin- ja lomarakennuksien sisämelun. Siinä sisämelu on laskettu käyttämällä ulkoseinän äänieristävyytenä tyypillisen tanskalaisen asuintalon julkisivun ilmaääneneristystä. Sisämelulaskenta tulisi se suorittaa tuulivoimala-alueen lähimpien asuin- ja lomarakennuksien mitattuja ulkoseinän ilmaäänieristävyyksiä käyttäen.

Oikeuskäytäntöön sekä Viljasen ja Siposen lausuntoihin viitaten valituksessa on katsottu, että tuulivoimamelun käytännön tilanteen melualtistumisen hallitsemiseksi on välttämätöntä, että meluselvityksiä korjataan lausunnoissa osoitetulla tavalla ja laskentatuloksiin lisätään edellä esitetyistä epävarmuustekijöistä johtuen vähintään 5 dB ennen melutasojen esittämistä mallinnustuloksissa ja -kartoissa.

Melumittausten järjestäminen kattavasti satojen haitankärsijöiden asuinpaikoille edellyttää poikkeuksellisia järjestelyjä ja aiheuttaa haitankärsijöille kohtuuttomia kustannuksia. Toiminnan alettua ja kaavan lainvoimaistuttua voimaloiden sijaintiin ei myöskään voida enää vaikuttaa.

Yleiskaavan kohtuuttomuuden arviointi edellyttää vaikutusten merkittävyyden riittävää hahmottamista, joka puolestaan edellyttää melun osalta myös laadullisten erityispiirteiden huomioon ottamista ennaltaehkäisyn ja varovaisuusperiaatteen edellyttämällä tavalla. Kaava on laadittava niin, että riittävien selvitysten ja niihin perustuvan vuorovaikutuksen perusteella valitaan vaihtoehto, joka täyttää jo ennakolta arvioiden kaavan sisältövaatimukset, ja josta ei aiheudu kohtuutonta haittaa.

Forssan kaupunginhallitus

on antanut selityksen, jossa se on vaatinut valituksen tutkimatta jättämistä niiden valittajien osalta, jotka eivät ole valittaneet kaupunginvaltuuston päätöksestä hallinto-oikeuteen.

Tuulivoimaloille on laadittu Kiimassuon tuulivoima-asemakaava, joka on hyväksytty kaupunginvaltuustossa 31.8.2015. Asemakaavassa on vielä teemayleiskaavaa tarkemmin määritelty tuulivoimaloiden asutukselle aiheuttamien haittojen huomioon ottaminen.

Kaupunginhallitus on lisäksi viitannut 27.8.2015 voimaan tulleeseen tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista annettuun valtioneuvoston asetukseen (1107/2015), jossa vapaa-ajan asuntojen yömelun ohjearvo kasvoi kaavan laatimisen aikaisesta 35 dB:sta 40 dB:iin. Asetuksen mukaan, mikäli tuulivoimalan melu on impulssimaista tai kapeakaistaista melulle altistuvalla alueella, lisätään 5 dB valvonnan yhteydessä saatuun konkreettiseen mittaustulokseen ennen sen vertaamista asetuksessa säädettyihin arvoihin.

A ja hänen asiakumppaninsa

ovat antaneet vastaselityksen, jossa on todettu muun ohella, että Kiimassuon asemakaava-asian yhteydessä kaupunginhallitus on viitannut yleiskaavan yhteydessä laadittuihin selvityksiin. Tämän vuoksi asemakaavan laatiminen ei vähennä yleiskaavan selvitysten tarvetta.

A ja asiakumppanit

ovat toimittaneet korkeimmalle hallinto-oikeudelle lisäselvitystä ja Denis Siposen laatiman Kiimassuon tuulivoimala-alueen melumallinnuksen.

Forssan kaupunginhallitukselle

on lähetetty tiedoksi vastaselitys ja lisäselvitys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää kaupunginhallituksen vaatimuksen valituksen osittaisesta tutkimatta jättämisestä ja tutkii valituksen kaikkien valittajien osalta.

2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. A:n ja hänen asiakumppaniensa oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. A ja kaikki hänen asiakumppaninsa ovat valittaneet kaupunginvaltuuston päätöksestä Hämeenlinnan hallinto-oikeuteen. Näin ollen heillä on oikeus valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

2. Asiassa on A:n ja hänen asiakumppaniensa hallinto-oikeuden päätöksestä tekemän valituksen johdosta otettava kantaa valitusoikeuteen ja siihen, onko puheena oleva tuulivoimaosayleiskaava lainvastainen sillä perusteella, että kaavan valmistelu on perustunut puutteelliseen selvitykseen meluvaikutusten osalta. Valituksessa katsotaan, että meluvaikutukset ulottuvat laajemmalle kuin on arvioitu ja näiden meluvaikutusten johdosta kaavasta aiheutuu valittajille maanomistajina kohtuutonta haittaa.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että sillä hallinto-oikeuden päätöksessä esitetyllä perusteella, että yksittäisen tuulivoimalan aiheuttamaan meluhäiriöön on mahdollista vaikuttaa voimalaa säätämällä, ei ole asiassa ratkaisevaa merkitystä. Kun kuitenkin otetaan huomioon asiassa saatu selvitys ja se, mitä hallinto-oikeuden päätöksessä on muutoin lausuttu valitusoikeudesta, selvitysten riittävyydestä ja terveellisyyden, turvallisuuden, viihtyisyyden sekä ympäristöhaittojen vähentämisestä, hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei ole syytä muuttaa.

3. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ja hänen asiakumppaneilleen ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Tuula Pääkkönen.