Supreme Administrative Court dismisses appeal against lower court's total revocation of town planning amendment due to insufficient environmental impact studies.

Asia

Yleiskaavan hyväksymistä koskeva valitus

Valittaja

Puumalan kunnanhallitus

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 26.8.2015 nro 15/0220/3

Asian aikaisempi käsittely

Puumalan kunnanvaltuusto

on päätöksellään 27.1.2014 (§ 7) hyväksynyt Puumalan itäosien osayleiskaavan muutoksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus

on A:n, B:n, C:n ja D:n valituksesta kumonnut teollisuus- ja varastoaluetta koskevien puutteellisten ympäristövaikutusten selvitysten vuoksi kunnanvaltuuston osayleiskaavan muutoksen hyväksymistä koskevan päätöksen. Puumalan kunta on velvoitettu korvaamaan muutoksenhakijoiden oikeudenkäyntikulut 450 eurolla.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään valtuuston päätöksen kumoamisen osalta seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan tarkoituksena on kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteen sovittaminen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä on säädetty yleiskaavan sisältövaatimuksista. Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät. Pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin mukaan laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa (

ranta-asemakaava

) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että:

1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön;

2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Asiassa saatu selvitys

Suunnittelualue sijaitsee Saimaan Tolvanselän ja Lieviskänjärven ranta-alueilla, noin 25 - 30 kilometriä Puumalan kirkonkylästä itään päin. Suunnittelualueeseen kuuluu tilat Enola (623-430-1-80), Lahtela (623-440-1-9) ja Levälahti (623-443-3-133).

Etelä-Savon 4.10.2010 vahvistetussa maakuntakaavassa alueelle ei kohdistu merkintöjä.

Alueella on voimassa 26.8.2002 hyväksytty Puumalan itäosien osayleiskaava, jota valituksenalaisella kaavalla on tarkoitus muuttaa.

Kaavamuutoksen kohteena olevista alueista tilan Enola sekä Sivinsaaren länsipuolen ranta sekä mainittujen alueiden edustalla oleva vesistö kuuluvat Katosselkä-Tolvanselkä Natura 2000 -alueeseen. Alueella esiintyy luontodirektiivin liitteessä II mainittu laji saimaannorppa. Alueen luontodirektiivissä mainituista luontotyypeistä on mainittu hiekkamaiden niukkamineraaliset niukkaravinteiset vedet ja kallioiden pioneerikasvillisuus -luontotyyppejä. Lisäksi alueella esiintyy lintudirektiivin liitteessä I mainittuja lintuja.

Voimassa olevassa Puumalan itäosien osayleiskaavassa tilan Enola RN:o 1:80 alueelle on osoitettu loma-asuntoalue (RA-6). Kaavamääräyksen mukaan alueelle saa rakentaa korkeintaan 25 neliömetrin suuruisen saunan. Muilta osin tilan ranta-alueet on osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (M-1). Kaavamääräyksen mukaan alueelle ei saa rakentaa lukuun ottamatta maatalouden, kalatalouden ja merenkulun kannalta välttämätöntä rakentamista ja yleiseen virkistyskäyttöön tarkoitettujen rakennelmien rakentamista. Muilta osin tilan alue on osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (M). Mainittu määräys on oikeusvaikutukseton.

Voimassa olevassa yleiskaavassa Sivinsaaressa sijaitsevan tilan Lahtela RN:o 1:9 alueelle on osoitettu loma-asuntoalue (RA). Muilta osin tilan alue on osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (M-1 ja M). Lieviskänjärven rantaan rajoittuvan tilan Levälahti RN:o 3:133 alueelle on osoitettu loma-asuntoalue (RA). Muilta osin tilan alue on osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (M-1 ja M).

Tilan Enola pinta-ala on noin 20 hehtaaria, tilan Lahtela noin 5 hehtaaria ja tilan Levälahti noin 17 hehtaaria.

Oikeudellinen arviointi

Valituksessa on katsottu, että alueelle osoitetun maankäytön, erityisesti teollisuus- ja varastoalueen, sijoittamista ei ole selvitetty riittävästi eikä kaava tältä osin täytä yleiskaavan sisältövaatimuksia.

Valituksenalaisessa kaavassa rakentamiseen osoitetut alueet sijoittuvat tilan Enola alueelle. Muut tilat on osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (M-1). Tilan Enola alueelle osoitetun omakotialuetta koskevan merkinnän (AO-1) kaavamääräyksen mukaan alueelle saa sijoittaa myös loma-asuntoja. Loma-asuntoaluetta (RA-7) koskevan kaavamääräyksen mukaan rakennusoikeus on enintään 60 kerrosneliömetriä. Alueelle saa rakentaa myös kalastuselinkeinoon liittyviä rakennuksia ja rakennelmia. Valituksenalaisessa kaavassa on tilan Enola alueelle lisäksi osoitettu teollisuus- ja varastoalue, jolle saa sijoittaa kalastukseen liittyviä toimintoja (T-1). Teollisuus- ja varastoalueen kohdalle on kaavakarttaan merkitty luku 800. Valituksenalaisen kaavan määräyksen perusteella saadaan myöntää maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n ja 116 §:n mukaisesti rakennuslupa yleiskaavan mukaiseen rakentamiseen ranta-alueella. M-alue on oikeusvaikutukseton.

Kunnanhallituksen lausunnon mukaan yleiskaavamuutoksen mukaisten rakennuspaikkojen rakentamisesta määrätään tarkemmin kunnan rakennusjärjestyksessä. Rakennusten sijainti, maastoon soveltuminen, jätevesien käsittely ynnä muut sellaiset asiat kuuluvat rakennuslupamenettelyyn tai esimerkiksi ympäristölupamenettelyyn, jos toiminta vaatii ympäristöluvan. Mahdollinen tarve ympäristöluvalle (T-1 -alueen osalta) selvitetään mahdollisen rakentamisen yhteydessä.

Voimassa olevassa Puumalan itäosien yleiskaavassa Repolahden alueelle on osoitettu pääasiassa loma-asuntoja. Repolahden alueelle taikka sen ympäristöön ei ole osoitettu muita toimintoja kuin loma-asuntoja, matkailuun tarkoitettuja alueita ja pysyvään asumiseen tarkoitettuja alueita sekä venerantoja.

Valituksenalainen päätös on edellä mainituilla perusteilla kumottava lainvastaisena.

Kaavan kumoutuessa teollisuus- ja varastoaluetta koskevien puutteellisten ympäristövaikutusten selvitysten ja vaikutusten arviointien vuoksi, valituksessa esitetyistä muista valitusperusteista, kuten mitoituksesta, ei ole syytä lausua.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki 90 § (21.12.2007/1375)

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riikka Tiainen, Paula Vesterinen ja Terhi Helttunen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Puumalan kunnanhallitus

on valituksessaan vaatinut hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista ja kunnanvaltuuston päätöksestä tehdyn valituksen hylkäämistä. Toissijaisesti kunnanhallitus on vaatinut hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista ja asian palauttamista hallinto-oikeuteen uudelleen käsiteltäväksi.

Kunnanhallitus on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Kyse on kaavamuutoksesta, jonka vaikutus nykytilaan on vähäinen. Kun otetaan huomioon muu rakentamista ohjaava ja haittoja rajoittava sääntely, kaavamuutoksen vaikutukset on arvioitu riittävällä tavalla.

Kaavan tausta-aineistona on ollut luontoselvitys, minkä yhteydessä on arvioitu myös muutoksen vaikutuksia Katosselän-Tolvanselän Natura-alueeseen.

Osayleiskaavan tehtävänä on täyttää maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n mukainen suunnittelutarve ranta-alueella. Osayleiskaavan pääasiallinen tehtävä on ollut ohjata rannalle sijoittuvaa vakituista ja vapaa-ajan asutusta. Suunnittelutarvevelvollisuus ei kuitenkaan maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 3 momentin mukaisesti koske kalatalouden kannalta tarpeellista rakentamista. Kaavamerkintää vastaavaa rakentamista voitaisiin siis maankäyttö- ja rakennuslain nojalla sijoittaa esimerkiksi oikeusvaikutuksettomalle M-alueelle.

Kaava-alue sijaitsee haja-asutusalueella, joille ei tyypillisesti laadita muita kuin rantarakentamista koskevia asema- tai yleiskaavoja, ja joilla rakentamisen ohjaaminen perustuu kunnan rakennusjärjestykseen sekä muihin säädöksiin. Näissä tapauksissa vaikutusten arviointi jää mahdolliseen rakennuslupakäsittelyyn. Samassa yhteydessä arvioidaan myös se, voiko rakentaminen aiheuttaa naapureille kohtuutonta rasitusta ja vaatiiko rakentaminen siten ympäristönsuojelulain 27 §:n mukaista ympäristölupaa. Vasta ympäristölupaprosessissa voidaan arvioida mahdollista haittaa sekä antaa tarvittavia määräyksiä niistä seikoista, joiden arvioinnin puutteen hallinto-oikeus on nostanut päätöksensä perusteluksi.

Puumalan kunnan rakennusjärjestyksessä määrätään muun muassa velvollisuudesta suunnitella jätevesien käsittely rakennusluvan hakemisen yhteydessä. Rakennusjärjestyksen lisäksi rakentamisessa tulee noudattaa myös kunnan ympäristönsuojelumääräyksiä.

Hallinto-oikeus ei ole ottanut kantaa valitukseen muutoin kuin teollisuus- ja varastoaluetta koskevien selvitysten osalta, mutta on silti kumonnut päätöksen kokonaisuudessaan. Yksittäisen kaavamerkinnän vaikutusten arvioinnin puute ei voi johtaa koko kaavamuutoksen kumoamiseen. Osayleiskaavan muutoksella on ollut käytännössä kaksi tehtävää. Toisaalta kaavamuutoksella on tehty muutoksia maanomistajan ranta­rakennuspaikkojen sijaintiin ja käyttötarkoituksiin. Näiden vaikutuksia on arvioitu muun muassa maanomistajien tasapuolisen kohtelun kannalta. Samalla kaavamuutoksella on myös osoitettu alue kalastusta palvelevien tilojen rakentamiselle (T-1-kaavamerkintä).

Hallinto-oikeus ei ole perustellut koko kaavamuutoksen kumoamista muilla kuin kalatalouden rakentamista koskevien selvitysten puuttumi-sella. Hallinto-oikeuden olisi tullut kumota ainoastaan kyseisen T-1-kaa-vamerkinnän lisääminen, ja jättää muut, rakennuspaikkojen siirtoa koskevat muutokset voimaan. Hallinto-oikeus ei ole lainkaan perustellut omakoti- ja loma-asuntoaluetta koskevia ratkaisujaan, joten oikeus ei ole siten täyttänyt hallintolainkäyttölain 53 §:n mukaista perusteluvelvolli-suutta. Päätös on myös suhteellisuusperiaatteen vastainen.

A, B, C

ja

D

ovat antamassaan selityksessä viitanneet aikaisemmin esittämäänsä ja vaatineet muun ohella kunnanhallituksen valituksen hylkäämistä ja oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

Puumalan kunnanhallitus

on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitus hylätään. Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. A:n ja hänen asiakumppaneidensa oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Kuten hallinto-oikeuden päätöksessä on todettu, kaavan muutoksen yhtenä tavoitteena on ollut mahdollistaa kalastuselinkeinoa palvelevan tukikohdan perustaminen alueelle. Kun kaavaratkaisu tältä keskeiseltä osalta on ollut selvitysten puutteellisuuden vuoksi lainvastainen, kaavapäätös on tullut kumota kokonaan. Tämän vuoksi ja kun muuten otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ja hänen asiakumppaneilleen ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta selityksen antamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneista oikeudenkäyntikuluista.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Marko Nurmikolu.