Supreme Administrative Court dismisses planning appeal; standing and procedural deadlines were not met by most applicants.

Asia

Osayleiskaavaa koskeva valitus

Valittajat

A, B, C, D, E, F, G ja H

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 15.10.2015 numero 15/0358/1

Asian aikaisempi käsittely

Pyhäjärven kaupunginvaltuusto

on päätöksellään 28.10.2013 (§ 169) hyväksynyt Vuohtomäen tuulipuiston osayleiskaavan.

A ja hänen asiakumppaninsa

ovat valittaneet kaupunginvaltuuston päätöksestä Pohjois-Suomen hallinto-oikeuteen.

Pyhäjärven kaupunginhallitus

on päätöksellään 8.9.2014 (§ 312) määrännyt kaavan tulemaan voimaan siltä osin kuin siitä ei ole valitettu.

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus

on päätöksellään 9.12.2014 kieltänyt päätöksen täytäntöönpanon kunnes valitus on hallinto-oikeudessa ratkaistu tai täytäntöönpanosta sitä ennen toisin määrätään.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus

on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt valituksen tutkimatta muiden ohella E:n, C:n, D:n, F:n ja G:n sekä H:n tekemänä. Hallinto-oikeus on tutkinut valituksen B:n ja A:n tekemänä ja hylännyt heidän valituksensa. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Ratkaisun perustelut valituksen tutkimatta jättämisen osalta

Sovelletut oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan hyväksymistä koskevaan päätökseen haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin kuntalaissa säädetään. Saman pykälän 6 momentin mukaan kaavan hyväksymistä koskevan päätöksen katsotaan tulleen asianosaisten tietoon silloin, kun päätös on kuntalain 63 §:n mukaisesti asetettu yleisesti nähtäville.

Kuntalain (365/1995) 92 §:n 1 momentin mukaan oikaisuvaatimuksen ja kunnallisvalituksen saa tehdä se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa (

asianosainen

) sekä kunnan jäsen.

Kuntalain (365/1995) 4 §:n mukaan kunnan jäsen on:

1) henkilö, jonka kotikuntalaissa (201/1994) tarkoitettu kotikunta kyseinen kunta on (kunnan asukas);

2) yhteisö, laitos ja säätiö, jonka kotipaikka on kunnassa; sekä

3) se, joka omistaa tai hallitsee kiinteää omaisuutta kunnassa

Asian oikeudellinen arvio ja johtopäätökset (---) E:n, C:n, D:n, F:n, G:n ja (---) valitusoikeuden osalta

Asian oikeudellinen arvio H:n valitusoikeuden osalta

Pyhäjärven kaupunginvaltuuston päätös Vuohtomäen tuulipuiston osayleiskaavan hyväksymisestä on asetettu yleisesti nähtäville 5.11.2013, jolloin se on tullut maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 6 momentin perusteella H:n tietoon. Valitusaika valtuuston päätöksestä on päättynyt torstaina 5.12.2013 myös H:n osalta. Kuntalain 90 §:n 3 momentin (1375/2007) ja 93 §:n (365/1995) perusteella mainitun päivän jälkeen hallinto-oikeuteen saapunut valitus on jätettävä myöhästyneenä tutkimatta. Valittajat ovat hallinto-oikeuteen 2.4.2014 saapuneessa vastaselityksessään ilmoittaneet, että H haluaa yhtyä valitukseen ja siinä esitettyihin vaatimuksiin, ja H on antanut (---) mainittua tarkoitusta varten 9.3.2014 allekirjoittamansa valtakirjan. Kun otetaan huomioon, että H on ilmoittanut halukkuutensa yhtyä valitukseen valitusajan jo päätyttyä, valitus on jätettävä myöhästyneenä hänen osaltaan tutkimatta.

Ratkaisun perustelut YVA-menettelyn osalta

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 16.5.2012 päättänyt päätöksestään lähemmin ilmenevillä perusteilla, että Vuohtomäen tuulivoimahankkeeseen ei sovelleta ympäristövaikutusten arviointimenettelyä.

Kun otetaan huomioon nyt kysymyksessä olevien tuulivoimaloiden määrä ja teho, Vuohtomäen tuulipuiston rakentamista koskeva hanke ei ole sellainen hanke, johon arviointimenettelyä tulisi soveltaa ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun asetuksen 6 §:n nojalla. Kun otetaan lisäksi huomioon se, mitä tuulipuiston osayleiskaavan laatimisen yhteydessä tehtyjen selvitysten perusteella on todettavissa, kysymyksessä ei voida katsoa olevan myöskään sellainen hanke, johon arviointimenettelyä tulisi soveltaa ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 4 §:n 2 momentin perusteella. Osayleiskaavan hyväksymistä koskeva päätös ei siten ole lainvastainen valittajien ympäristövaikutusten arviointimenettelyn soveltamisen osalta esittämällä perusteella.

Ratkaisun perustelut vuorovaikutusmenettelyn osalta

Keskeiset sovelletut oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n 1 momentin mukaan kaavoitusmenettely tulee järjestää ja suunnittelun lähtökohdista, tavoitteista ja mahdollisista vaihtoehdoista kaavaa valmisteltaessa tiedottaa niin, että alueen maanomistajilla ja niillä, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, sekä viranomaisilla ja yhteisöillä, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään (

osallinen

), on mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavoituksen vaikutuksia ja lausua kirjallisesti tai suullisesti mielipiteensä asiasta.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 30 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:ssä tarkoitettu tilaisuuden varaaminen osallisille mielipiteensä esittämiseen kaavaa valmisteltaessa voidaan tehdä asettamalla valmisteluaineisto nähtäville ja varaamalla tilaisuus esittää mielipide määräajassa kirjallisesti tai suullisesti taikka erityisessä kaavaa koskevassa tilaisuudessa taikka muulla sopivaksi katsottavalla tavalla. Tässä yhteydessä voivat mielipiteensä esittää myös muut kunnan jäsenet.

Maankäyttö- ja rakennuslain 65 §:n 1 momentin mukaan kaavaehdotus on asetettava julkisesti nähtäville. Nähtäville asettamisesta on tiedotettava kaavan tarkoituksen ja merkityksen kannalta sopivalla tavalla. Kunnan jäsenille ja osallisille on varattava tilaisuus esittää mielipiteensä asiassa (

muistutus

). Pykälän 2 momentin mukaan muistutuksen tehneille, jotka ovat ilmoittaneet osoitteensa, on ilmoitettava kunnan perusteltu kannanotto esitettyyn mielipiteeseen.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 19 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaehdotus on pidettävä kunnassa julkisesti nähtävänä vähintään 30 päivän ajan. Kunnan jäsenillä ja osallisilla on oikeus tehdä muistutus kaavaehdotuksesta. Muistutus on toimitettava kunnalle ennen nähtävänäoloajan päättymistä.

Toteutunut vuorovaikutus B:n ja A:n osalta

Oikeudellinen arvio ja johtopäätökset

Hallituksen esityksessä rakennuslainsäädännön uudistamiseksi (HE 101/1998) todetaan, että osallisen käsite on yleensä huomattavasti laajempi kuin esimerkiksi kuntalaissa tarkoitettu asianosaisen käsite. Osallisilla olisi tilaisuus kirjallisesti tai suullisesti lausua mielipiteensä kaavaa valmisteltaessa. Tiedottaminen, tilaisuus mielipiteen ilmaisemiseen ja muu vuorovaikutus olisi järjestettävä kaavan tarkoituksen ja merkityksen edellyttämässä laajuudessa ja sopivalla tavalla. Nyt kysymyksessä olevaa kaavaa koskevassa osallistumis- ja arviointisuunnitelmassa osallisiksi on katsottu muun muassa kaavan vaikutusalueen maanomistajat. A:n ja B:n kotikuntalaissa tarkoitettu kotikunta on Iisalmi, mutta he omistavat Pyhäjärvellä kaavan vaikutusalueeksi katsottavalla alueella tilan Tammela II RN:o 4:23, ja heitä on tämän vuoksi pidettävä maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:ssä tarkoitettuina osallisina.

Vaikka kunnalla on sinänsä harkintavaltaa sen suhteen, miten maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:ssä tarkoitettu vuorovaikutus käytännössä toteutetaan, oleellista asiassa on se, että vuorovaikutusmahdollisuudet, kuten tiedottaminen ja yleisötilaisuuksien pitäminen, järjestetään riittävän aikaisessa vaiheessa niin, että osallisilla on tosiasiallinen mahdollisuus vaikuttaa kaavan sisältöön. Niiden selvitysten perusteella, joita hallinto-oikeudelle on toimitettu, A:n ja B:n osalta tiedottamisessa ei ole täysin onnistuttu. Kun kuitenkin otetaan huomioon, että A ja B ovat tehneet kaavaehdotuksesta muistutukset molempien nähtävilläolokertojen yhteydessä, sekä se, että heidän ensimmäisen muistutuksensa johdosta kaavaehdotusta on muutettu heidän edukseen siten kuin edellä on todettu, valtuuston kaavan hyväksymistä koskevaa päätöstä ei ole pidettävä lainvastaisena vuorovaikutusmenettelyä koskevalla valitusperusteella.

Ratkaisun perustelut asiaratkaisun osalta

Kaava-alue ja osayleiskaavan kuvaus

Alueella ei ole voimassa yleiskaavaa eikä asemakaavaa. Alueella päätöksentekohetkellä voimassa olevassa Pohjois-Pohjanmaan maakuntakaavassa suunnittelualueelle ei ole osoitettu voimalinjaa lukuun ottamatta muita aluevarauksia.

Kaavaselostuksen mukaan osayleiskaavan tavoitteena on mahdollistaa suunnitellun tuulipuiston rakentaminen. Tuulipuiston tavoitteena on osaltaan edistää ilmastopoliittisia tavoitteita, joihin Suomi on sitoutunut. Tuulivoiman osalta tavoitteena on nostaa tuulivoiman asennettu kokonaisteho Suomessa 2 500 MW:iin vuoteen 2020 mennessä.

Keskeiset vaikutusten selvittämiseen ja kaavan sisällölliseen lainmukaisuuteen liittyvät sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Yleiskaavan sisältövaatimuksia koskevan maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin mainitussa laissa säädetään. Saman lain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena muun ohella laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaalimien; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Mainitun pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät. Pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Tuulivoimalarakentamista koskevan yleiskaavan erityisiä sisältövaatimuksia koskevan maankäyttö- ja rakennuslain 77 b §:n mukaan laadittaessa lain 77 a §:ssä tarkoitettua tuulivoimalarakentamista ohjaavaa yleiskaavaa, on sen lisäksi, mitä yleiskaavasta muutoin säädetään, huolehdittava siitä, että:

1) yleiskaava ohjaa riittävästi rakentamista ja muuta alueiden käyttöä kyseisellä alueella;

2) suunniteltu tuulivoimalarakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu maisemaan ja ympäristöön;

3) tuulivoimalan tekninen huolto ja sähkönsiirto on mahdollista järjestää.

Kaavaa hyväksyttäessä voimassa olleet melutason ohjearvot ja viranomais-ohjeet sekä välkkeen ja varjostuksen arvioimiseen liittyvät säännökset ja viranomaisohjeet

Melutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen (993/1992) 1 §:n mukaan päätöstä sovelletaan meluhaittojen ehkäisemiseksi ja ympäristön viihtyisyyden turvaamiseksi maankäytön, liikenteen ja rakentamisen suunnittelussa sekä rakentamisen lupamenettelyssä. Päätöksessä esitetyt melutasoja koskevat ohjearvot eivät ole sitovia, vaan enimmäisarvot ovat ohjeellisia. Ohjearvoja on kuitenkin oikeuskäytännössä pidetty yleisesti jokapäiväisessä elinympäristössä suurimpina hyväksyttävinä melutasoina.

Päätöksen mukaan asumiseen käytettävillä alueilla ohjeena on, että melutaso ei saa ylittää ulkona melun A-painotetun ekvivalenttitason (LAeq) päiväohjearvoa (klo 7 - 22) 55 dB eikä yöohjearvoa (klo 22 - 7) 50 dB. Uusilla alueilla on melutason yöohjearvo kuitenkin 45 dB.

Loma-asumiseen käytettävillä alueilla on ohjeena, että melutaso ei saa ylittää päiväohjearvoa 45 dB eikä yöohjearvoa 40 dB.

Suosituksen mukaan asumiseen käytettävillä alueilla melutaso ei saisi ylittää ulkona melun A-taajuuspainotetun ekvivalenttitason (LAeq) päiväohjearvoa (klo 7 - 22) 45 dB eikä yöohjearvoa (klo 22 - 7) 40 dB. Loma-asumiseen käytettävillä alueilla taajamien ulkopuolella melutaso ei saisi ylittää päiväohjearvoa 40 dB eikä yöohjearvoa 35 dB. Mikäli tuulivoimalan ääni on laadultaan erityisen häiritsevää eli ääni on tarkastelupisteessä soivaa (tonaalista), kapeakaistaista tai impulssimaista tai se on selvästi sykkivää (amplitudimoduloitua), lisätään laskenta- ja mittaustulokseen 5 desibeliä ennen suunnitteluohjearvoon vertaamista.

Suomessa ei ole säännöksiä eikä myöskään viranomaisohjeita tuulivoimaloiden muodostaman varjostuksen enimmäiskestosta eikä varjonmuodostuksen arviointiperusteista. Myöskään välkkeen arviointiperusteita koskevia säännöksiä ja viranomaisohjeita ei ole.

Laaditut melu- ja varjostusmallinnukset

Selvityksen tuloksia on havainnollistettu leviämiskarttojen avulla. Leviämiskartta esittää melun leviämisen keskiäänitasokäyrät 5 dB:n välein valituilla lähtöarvoparametreilla. Mallinnukset on kartoissa osoitettu ohjearvojen kannalta keskeisiltä keskiäänitasoilta (35, 40 ja 45 dB). Mallinnuksen epävarmuus on -5 - +3 dB.

Melumallinnuksen tuloksia on arvioitu suhteessa valtioneuvoston melutason ohjearvoista antaman päätöksen (993/1992) mukaisiin melutason ohjearvoihin ja suhteessa ympäristöministeriön ohjeen (4/2012) mukaisiin tuulivoimarakentamisen ulkomelutason suunnitteluohjearvoihin.

Mallinnuksessa on myös arvioitu matalataajuisen melun leviämistä. Kaavaselostuksen mukaan matalataajuisen melun leviämisen arviointiin ei ole vielä saatavissa kaupallisia laskentaohjelmistoja. Tämän vuoksi matalataajuisen melun vaikutuksia lähimmälle asuinrakennukselle (Siirtola) on arvioitu Tanskan ympäristöministeriön ohjeen pohjalta (Statutory Order on Noise from Wind Turbines No. 1284 15.12.2011). Vuohtomäen tuulipuiston matalataajuisen melun leviämistarkastelu on tehty Vestas V126 3 MW voimalan lähtötiedoin (63-8000 Hz) sekä skaalaamalla näitä lähtötietoja edelleen vuoden 2013 Meluntorjuntapäivillä esitettyjen tuulivoimaloiden matalataajuisen melun mittaustulosten perusteella.

Melu-, välke- ja varjostusmallinnusten riittävyys ja luotettavuus

Melumallinnukset on laadittu käyttäen yleisesti Suomessa sovellettavia melun mallinnusmenetelmiä ja -käytäntöjä. Melumallinnuksen tuloksia on verrattu kaavaa laadittaessa voimassa olleisiin melun arvioimiseen liittyviin määräyksiin ja viranomaisohjeisiin. Myös varjostusmallinnukset on laadittu yleisesti Suomessa käytettyjen mallinnusmenetelmien mukaisesti.

Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei ole säännöksiä suojaetäisyydestä lähimpiin tuulivoimaloihin, vaan kaavan sisältövaatimusten toteutumista arvioidaan laadittujen selvitysten ja kaavassa annettujen kaavamääräysten nojalla. Ympäristöministeriön tuulivoimarakentamisen suunnittelua sekä melun mallintamista ja mittaamista koskevat ohjeet on annettu suunnittelun yhtenäistämiseksi ja ne on tarkoitettu yleisesti sovellettaviksi. Ohjeet, kuten ympäristöministeriön tuulivoimarakentamisen suunnittelua koskeva ohje 4/2012, eivät kuitenkaan ole sellaista sitovaa normistoa kaavoituksessa, että laadittuja meluselvityksiä tulisi automaattisesti pitää lainvastaisina tai riittämättöminä sillä perusteella, että ne eivät kaikilta osiltaan vastaa ympäristöministeriön ohjeissa esitettyjä. Tältä osin hallinto-oikeus on vielä todennut, että mainittuun ohjeeseen 4/2012 ei sisälly tuulivoimaloiden vähimmäisetäisyyttä asutukseen koskevia suunnitteluohjeita, vaan suunnitteluohjeet pohjautuvat äänenvoimakkuuteen.

Kaavaa valmisteltaessa laadittujen melu- ja varjostusmallinnusten perusteella on mahdollista arvioida tuulivoimaloiden aiheuttamat melu- ja varjostusvaikutukset kaavan vaikutusalueen asutukselle sekä se, täyttääkö yleiskaava sille maankäyttö- ja rakennuslaissa asetetut sisältövaatimukset tältä osin. Kaavan sisältövaatimusten arvioimisen kannalta melu- ja varjostusmallinnuksia ei ole pidettävä puutteellisina, eikä valtuuston päätös ole lainvastainen valittajien melu- ja varjostusmallinnusten riittävyyden ja luotettavuuden osalta esittämillä perusteilla. Välkkeen osalta ei ole laadittu erillistä mallinnusta eikä Suomessa ole annettu ohjearvoja tuulivoimaloiden aiheuttamalle välkkeelle eli vilkkuvalle varjostukselle. Kun otetaan huomioon edellä todettu sekä valituksessa tarkoitettujen tilojen etäisyys tuulivoimaloista ja tehty varjostusmallinnus, kaavan sisällöllinen lainmukaisuus on arvioitavissa, vaikka erillistä välkemallinnusta ei olekaan tehty.

Johtopäätökset melu-, välke- ja varjostusvaikutusten osalta

B:n ja A:n tila Tammela II RN:o 4:23 ei sijaitse 35 dB:n melualueella.

Varjostusmallinnuksen mukaan vakituiseen tai loma-asumiseen käytettävien tilojen osalta ainoastaan tilan Tammela II RN:o 4:23 kohdalla varjostusvaikutus on hieman enemmän kuin raja-arvona käytetty 8 tuntia vuodessa. Mallinnuksen mukaan varjostusvaikutus tilalla on 8 tuntia 22 minuuttia vuodessa.

Kun otetaan huomioon, mitä edellä on todettu melun osalta, sekä se, että tilan Tammela II RN:o 4:23 kohdalla varjostusvaikutuksen ylitystä on pidettävä vähäisenä, osayleiskaava näiltä osin täyttää turvallisen, terveellisen ja tasapainoisen elinympäristön sisältövaatimuksen. Välkkeestä ei ennalta arvioiden aiheudu elinympäristölle niin merkittäviä ongelmia, että osayleiskaavan ei voitaisi katsoa tältäkin osin täyttävän turvallisen, terveellisen ja tasapainoisen elinympäristön sisältövaatimusta.

Muiden vaikutusten selvittäminen

Maiseman osalta laadittuja selvityksiä ei ole pidettävä puutteellisina sillä perusteella, että niitä ei ole laadittu kiinteistökohtaisesti, kuten ei silläkään perusteella, että havainnekuvia olisi voitu laatia muistakin paikoista. Maisemahaittojen ehkäisemiseksi koko kaava-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan tuulivoimaloiden käytön päätyttyä voimaloiden maanpäälliset osat on purettava kunnan rakennusvalvontaviranomaisen määräämässä kohtuullisessa ajassa. Maisemaselvitystä on pidettävä riittävänä sen arvioimiseksi, täyttääkö osayleiskaava laissa asetetut sisältövaatimukset maiseman vaalimisen osalta.

Kaavaselostuksessa ja ympäristöselvityksessä on arvioitu tuulivoimaloiden edellyttämien lentoestevalojen vaikutuksia maiseman kannalta. Koko kaava-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan ennen kunkin tuulivoimalan rakentamista on haettava ilmailulain 165 §:n mukainen lentoestelupa. Lentoestevalojen tarkemmat vaatimukset käsitellään lentoestelupamenettelyssä ja rakennuslupavaiheessa.

Tuulivoimaloiden jäänmuodostuksesta ja siitä aiheutuvasta vaarasta ei ole laadittu erillistä selvitystä, vaan jäävaaraa ja sen mahdollisia seurauk­sia on tarkasteltu yleisesti kaavaselostuksessa. Kaavaselostuksen mukaan lumen ja jään putoamisvaarasta ilmoitetaan varoituskyltein. Tuu­livoimaloista irtoavan jään aiheuttama loukkaantumisvaara on arvi­oitu vähäiseksi. Osayleiskaavan toteuttamisen seurauksena pääosin raken­tamattomana ollut metsätalousalue muuttuu energiatuotannon alu­eek­si. Kun otetaan lisäksi huomioon, että hyväksytyssä osayleiskaavassa tuulivoimaloiden alueet sijaitsevat kaavan mukaisilla maa- ja metsätalousvaltaisilla alueilla, valtuuston kaavan hyväksymistä koskevan päätöksen kumoamiseen sillä perusteella, että jään aiheuttamaa turvallisuusriskiä ei ole selvitetty yksityiskohtaisemmin, ei ole syytä.

Johtopäätökset maisema-, jäävaara-, eläimistö- ja vesitalousvaikutusten osalta

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä säädetyt yleiskaavan sisältövaatimukset edellyttävät useiden eri suuntaisten näkökohtien yhteensovittamista kaavaa laadittaessa. Tästä syystä kaikkia säännöksissä mainittuja tavoitteita ei ole mahdollista ottaa täysimääräisesti huomioon. Esimerkiksi kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytysten huomioon ottaminen siten, että kaavassa osoitetaan alue tuulivoimaloiden käyttöön, voi mainitussa lainkohdassa asetettua rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaalimisvelvollisuutta rikkomatta johtaa myös haitallisiin muutoksiin maisemassa.

Suuren kokonsa vuoksi tuulivoimalat näkyvät väistämättömästi maisemassa. Arvioitaessa sitä kysymystä, täyttääkö yleiskaava tästä huolimatta maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä ja 77 b §:ssä sille asetetut sisältövaatimukset, huomiota on kiinnitettävä maiseman mahdollisiin erityispiirteisiin, sen ainutlaatuisuuteen sekä maakunnalliseen ja valtakunnalliseen merkittävyyteen. Nyt kysymyksessä olevalle hankealueelle ei sijoitu valtakunnallisesti merkittäviä rakennettuja kulttuuriympäristöjä (RKY 2009) eikä myöskään valtakunnallisesti tai maakunnallisesti arvokkaita maisema-alueita tai arvotettuja maisemakohteita. Tämän vuoksi ja kun lisäksi otetaan huomioon, mitä edellä on todettu eri tavoitteiden huomioon ottamisesta, yleiskaava täyttää sille laissa asetetut sisältövaatimukset maiseman vaalimisen ja maisemaan sopeutumisen osalta.

Kun otetaan huomioon, mitä hallinto-oikeus on edellä todennut yleiskaavan vaikutusten selvittämisestä jäävaaran, eläimistön, pohjavesialueiden sekä muutoinkin vesitalouden osalta, niin selvitysten perusteella on pääteltävissä, että, yleiskaava täyttää sille laissa asetetut sisältövaatimukset mahdollisuudesta turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön sekä luonnonarvojen vaalimisen osalta.

Ratkaisu

Vuohtomäen osayleiskaavan hyväksymistä koskeva päätös ei ole lainvastainen valituksessa esitetyillä perusteilla, eikä päätöksen kumoamiseen ole siten aihetta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut sekä

maankäyttö- ja rakennusasetus 1 §

kuntalaki (365/1995) 90 §

hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala, Martti Raunio ja Pirjo Jalonen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja hänen asiakumppaninsa

ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan. Vaatimuksensa tueksi A ja hänen asiakumppaninsa ovat lausuneet muun ohella seuraavaa:

Vuohtomäen tuulivoimalaitoshankkeen haittavaikutukset ylittävät kunnan rajat. Myös Kiuruveden puolen asukkaat ovat osallisia, samoin Pyhäjärven alueen kiinteistönomistajat. Valittajat eivät ole voineet osallistua prosessiin alusta pitäen. He eivät ole voineet vaikuttaa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätökseen jättää hanke YVA-menettelyn ulkopuolelle, minkä vuoksi mainittu päätös on kumottava.

Muutoksenhakijoiden omistuksessa tai käytössä olevat asunnot, lomarakennukset ja kiinteistöt sijaitsevat tuulivoimakaava-alueen välittömässä läheisyydessä. Mikäli voimalat rakennetaan, kiinteistöille rakentaminen estyy, koska sallitut ulko- tai sisämeluarvot ylittyvät. Tammelan ja Klemettiahon kiinteistöihin kohdistuvat 1,3 - 1,6 km:n säteellä neljän voimalan vaikutukset. Tikkasperäntiellä vaikutukset kulkeutuvat suoraan tonteille ja asuntoihin korkeuserojen vuoksi, koska Tikkasperäntien asutus sijaitsee voimala-alueen metsän puiden latvojen tasalla eikä metsä vaimenna voimaloiden vaikutuksia.

Tuulivoimalamelusta aiheutuu terveyshaittoja asukkaille. Sosiaali- ja terveysministeriö on katsonut, että kahden kilometrin vähimmäisetäisyys isoista tuulivoimaloista asutukseen olisi terveyssyistä perusteltu. Tuulivoima-alue aiheuttaa lähiympäristön asukkaille paitsi mahdollisen rakennuskiellon myös maisemahaittaa, häiritsevää melua, kirkkaiden huomiovalojen välkkymistä, lapojen välkehaittaa, häiriöitä tv-kuvan näkyvyydessä ja tietoliikenneyhteyksissä sekä taloudellisia vaikutuksia, kuten asuntojen arvon laskua.

Maanomistajalle aiheutuvan haitan arvioinnissa ei lain esitöiden mukaan pidä tarkastella vain yhtä yksittäistä vaikutusta, vaan kyseisestä tuulivoimahankkeesta ympäristön maanomistajille ja asukkaille aiheutuvan haitan arvioinnin tulee olla kokonaisharkintaa. Kohtuuttomuuden arvioinnissa on lisäksi otettava huomioon se, että yleiskaavoituksessa ei ole katsottu voitavan kaavamääräyksellä rajoittaa laajalla alueella yksityisen alueen käyttöä toisen yksityisen eduksi.

Vuohtomäen osayleiskaava hyväksyttiin puutteellista tietoa sisältävän FCG:n laatiman kaavaselvityksen perusteella. Selvityksessä on puutteita erityisesti siinä, miten voimalat tulevat vaikuttamaan naapurikiinteistöjen asukkaiden elinoloihin ja alueiden hyödyntämismahdollisuuksiin, viihtyisyyteen ja virkistyskäyttöön. Selvityksen maisemamallinnoksista ei pysty muodostamaan todellista kuvaa maisemavaikutuksista. Pahimpien maisemavaikutusten, ja mahdollisesti myös vakavien melu- ja välkevaikutusten alue (Tikkasperäntien asutus) on jätetty arvioinneissa kokonaan syrjään. Tästä syystä muutoksenhakijat joutuivat tilaamaan maisemahavainnollistuksen, joka osoittaa kaavasuunnitelmaa paremmin sen, millaisia haittavaikutuksia alueella on odotettavissa.

Korkealla suhteessa kaava-alueeseen sijaitsevan Tikkasperäntien asukkaiden näkökulmasta ei voida puhua suunnitteluohjeiden mukaisesta kaava-alueen ja tuulivoimalarakentamisen sopeutumisesta maisemaan. Näkymästä tulisi erittäin hallitseva voimaloiden lapojen ja lentoestevalojen välkkeen ja lapojen pyörimisen aiheuttaman häiriön levitessä koko pihamaan ylitse oleskelu- ja asuintilojen näkymään molemmin puolin pihoja. Aurinko kulkee pitkän ajan päivästä voimaloiden takana ja myös laskee voimaloiden taakse, jolloin häiriö on ympärivuotinen. Kylämaiseman luonne muuttuu voimaloiden myötä merkittävästi.

Kaavoituksessa olisi käytettävä tuulivoimalan tuottamaa ilmoitettua suurinta melupäästöä eli noudatettava ylärajatarkastelua. Näin ei kuitenkaan ole toimittu Vuohtomäen tapauksessa, vaan kaavaselvityksessä on mallinnettu voimala Vestas V126, jonka äänitehoksi on ilmoitettu 107,5 dB. Tämä ei ole takuuarvotaso, vaan se on 109,5 dB. Melumallinnuksessa tulisi käyttää korkeampaa lukua. Rakennettaviksi suunniteltujen voimaloiden tehosta ei ole varmuutta, sillä kaavaselvityksessä voimaloiden tehoksi on merkitty noin 3 MW. Mitä suurempitehoisesta voimalasta on kysymys, sitä suurempi on myös melupäästö. Kun voimalan melupäästö on korkeampi lähtöpisteessä, se on vastaavasti suurempi myös altistuvassa kohteessa. Koska desibeliasteikot ovat logaritmisia, desibelierot ovat suuruudeltaan erittäin merkittäviä. Lähiasukkaiden oikeusturvan kannalta ylärajatarkastelu olisi tässä ollut välttämätöntä.

Vuohtomäen melumallinnoksessa ei ole tehty ympäristöministeriön ohjeessa 4/2012 edellytettyä häiritsevyyskorjausta. Melumallinnus ei näin ollen anna oikeaa kuvaa syntyvän melun määrästä ja tarvittavista suojaetäisyyksistä asutukseen. FCG:n laatimassa kaavan meluselvityksessä esitetään virheellisesti, että voimalan melu olisi jo yhden kilometrin etäisyydellä alle 37 dB ja jopa alle 36 dB. Osayleiskaava-asiakirjojen mukaan tuulivoimalan melu ei olisi kapeakaistaista. Vuohtomäen kohteeseen suunnitelluissa Vestaksen voimaloissa on kuitenkin esiintynyt kapeakaistaisuutta ja se on pystytty mittauksin osoittamaan.

Amplitudimodulaation ja kapeakaistaisuuden johdosta tehtävä 5 dB:n lisäys tarkoittaa tarvittavan etäisyyden kaksinkertaistumista. Siten ympäristöministeriön ohjeessa määritelty 40 dB:n meluarvo yöaikaan tulee ylittymään erityisen pahasti useammalla kiinteistöllä sekä Kiuruveden että Pyhäjärven puolella. Kapeakaistaisuuden tuottama meluhaittaa lisäävä vaikutus olisi varovaisuusperiaatteen mukaisesti ollut perusteltua huomioida Vuohtomäen mallinnustuloksissa. Kapeakaistainen melu kyetään melutaulukoissa piilottamaan puristamalla taulukot matalaksi. Se saadaan esiin vasta, kun taulukkoa korotetaan ja skaalaa harvennetaan.

Myöskään infraäänimelun leviämisen mallinnusta ei ole suoritettu. Häiritseväksi tiedetty ja pitkälle kantautuva, seinärakenteiden läpi tunkeva matalataajuinen sisämelu saattaa hankkeen toteutuessa muodostua laajemminkin ongelmaksi asuntoalueilla.

Kaavaselvitys on puutteellinen välkevaikutusten ja lapojen pyörimisen aiheuttaman häiriövaikutuksen osalta myös Pyhäjärven puolen Tammelassa ja Kiuruveden Klemettiahossa. Maisemallinen haitta tulee olemaan näissä kohteissa merkittävä. Välke- ja varjostusvaikutukset olisi tullut selvittää myös korkealla sijaitsevan Rinne 2:n tontilla. Lentoestevalojen osalta kaavaselvitys on puutteellinen, koska siinä ei ole tietoa voimalan runkoon laitettavista lentoestevaloista. Tämä edelleen pahentaa haittoja asuinympäristön häiriintymisen ja asukkaiden siten kokeman haitan näkökulmasta.

Voimaloiden välinen etäisyys toisistaan on noin 500 metriä. Siitä aiheutuvaa mahdollista häiriön lisääntymistä ei ole mallinnuksen tuloksissa otettu huomioon. FCG:n mallinnus sisältää useita vakavia puutteita ja virheitä.

Valitukseen on liitetty diplomi-insinööri Denis Siposen asiantuntijalausunto melumallinnuksesta.

Pyhäjärven kaupunginhallitus

on antanut selityksen. Kaupunginhallitus on vaatinut, että valitus jätetään muiden kuin A:n ja B:n osalta tutkimatta ja heidän tekemänään hylätään.

A ja hänen asiakumppaninsa

ovat antaneet vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Kaupunginhallituksen vaatimus valituksen osittaisesta tutkimatta jättämisestä hylätään. Valitus tutkitaan ja hylätään C:n, D:n, E:n, F:n, G:n ja H:n tekemänä. Hallinto-oikeuden päätöstä, jolla valitus on heidän tekemänään jätetty tutkimatta, ei tältä osin muuteta.

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian A:n ja B:n valituksesta.

2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on jättänyt sille tehdyn valituksen tutkimatta muun ohella E:n, C:n, D:n, F:n ja G:n tekemänä, koska heillä ei ole ollut asiassa valitusoikeutta kuntalain (365/1995) 92 §:n 1 momentin perusteella. Valitus on jätetty H:n osalta tutkimatta, koska hänen osaltaan valitus on saapunut hallinto-oikeuteen vasta valitusajan päättymisen jälkeen.

Korkein hallinto-oikeus tutkii edellä mainittujen henkilöiden valituksesta, onko hallinto-oikeuden tullut jättää heidän valituksensa tutkimatta. Kaupunginhallituksen vaatimus heidän valituksensa tutkimatta jättämisestä korkeimmassa hallinto-oikeudessa on tämän vuoksi hylättävä.

Hallinto-oikeuden on tullut mainitsemillaan perusteilla jättää valitukset tutkimatta. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei näiltä osin ole perusteita.

2. Maankäyttö- ja rakennuslain 132 §:n mukaan, jos rakentamisesta taikka muusta mainitun lain mukaan luvanvaraisesta tai viranomaishyväksyntää vaativasta toimenpiteestä on laadittava ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (468/1994) mukainen arviointiselostus, se tulee liittää maankäyttö- ja rakennuslaissa säädettyyn lupahakemukseen tai ilmoitukseen.

Ympäristövaikutusten arviointimenettelyä koskevan valitusperusteen osalta korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei tässä yleiskaavan hyväksymistä koskevassa asiassa voida tutkia, olisiko hankkeeseen tullut soveltaa ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain mukaista menettelyä. Yleiskaavaa koskevassa asiassa on tullut hankkeen vaikutusten selvittämisen osalta tutkia, ovatko kaavaa koskevat selvitykset olleet maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n ja maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n mukaisia.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei A:n ja B:n valituksen johdosta ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Tuula Pääkkönen.