Supreme Administrative Court dismisses appeal against planning decision regarding coastal residential development in Finland.

Asia

Osayleiskaavaa koskeva valitus

Valittaja

Mustasaaren kunnanhallitus

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 27.2.2015 nro 15/0136/3

Asian aikaisempi käsittely

Mustasaaren kunnanvaltuusto

on päätöksellään 10.2.2014 (§ 8) hyväksynyt Alskatin-Iskmon-Grönvikin osayleiskaavan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus

on valituksenalaisella päätöksellään A:n ja B:n, Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) sekä C:n valituksista kumonnut kunnanvaltuuston päätöksen. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Yleistä

Alskat-Iskmo-Grönvik -osayleiskaava käsittää osia Iskmon, Norra Jungsundin ja Södra Jungsundin maarekisterikylistä. Kaavan suunnittelualue sijaitsee noin 10 kilometrin etäisyydellä Vaasan kaupunkikeskustasta ja Mustasaaren kuntakeskuksesta. Suunnittelualue käsittää Fjärdskäretin lisäksi 100 - 400 metriä leveän ranta-alueen, joka alkaa Skatasundista, jatkuu Iskmosundin ja Pantsarholmssundin kautta Grönviksfladaniin asti ja edelleen mantereen rantaa pitkin Alskatin kautta Vervikiin asti. Ranta-alue koostuu osittain merenrannoista ja osittain sisäjärvirannoista taustamaastoineen. Suunnittelualueen pinta-ala on noin 840 hehtaaria, josta vesialuetta on noin 260 hehtaaria. Alueella on noin 200 olemassa olevaa vapaa-ajan tai ympärivuotista asuntoa. Osa vapaa-ajan asunnoista on kaavaselostuksen mukaan pysyväisluontoisessa käytössä. Osayleiskaavassa on osoitettu noin 150 uutta rakennuspaikkaa. Osayleiskaava on laadittu mittakaavassa 1:7 500.

Osayleiskaavan tarkoituksena on kaavaselostuksen mukaan kaavoittaa alue ensisijaisesti kiinteälle asutukselle, helpottaa rantojen rakentamista sekä jakaa rakennusoikeudet oikeudenmukaisesti maanomistajien kesken. Keskeisiin tavoitteisiin kuuluvat myös rakentamisen ohjaaminen niin, että kunnan rakennustarkastusviranomainen voi myöntää rakennusluvan kaavan perusteella, kunnan infrastruktuurin sekä kylien kiinteän asutuksen ja laajennusmahdollisuuksien huomioon ottaminen, alueiden varaaminen kiinteää asutusta varten kestäviin paikkoihin, alueen virkistys-, luonto- ja ympäristöarvojen sekä suojeluohjelmien huomioon ottaminen sekä maantien 724 Alskatintie liikenneturvallisuuden huomioon ottaminen Grönvikissä ja Alskatissa.

Osayleiskaavan vaikutusten selvittäminen

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön, maa- ja kallioperään, veteen, ilmaan ja ilmastoon, kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin, alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, yhdyskunta- ja energiatalouteen sekä liikenteeseen, kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön.

Osayleiskaavan rakennettuun kulttuuriympäristöön kohdistuvien vaikutusten arviointi perustuu Susanne Östin vuonna 2006 laatimaan kulttuuriympäristöselvitykseen. Östin selvitys käsittää osayleiskaavan suunnittelualueesta Grönvikin, Iskmon kylän ja osia Jungsundista. Selvitys on laadittu luettelon omaisesti yksittäisistä kohteista eikä siinä ole otettu kantaa kohteiden lainsäädännöllä suojattuihin suojeluarvoihin. Selvityksen perusteella on vaikea muodostaa kokonaiskuvaa suunnittelualueen kulttuuriympäristöstä ja -maisemasta.

(= = =)

Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ja maakuntakaava

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Osayleiskaavassa Grönvikistä Alskatiin ja edelleen Alskatintien ja Köklotintien risteyksestä mantereen rantaa pohjoiseen kurottava pääsääntöisesti jo olemassa olevista vapaa-ajan asuinrakennusten rakennettujen rakennuspaikkojen ketju on osoitettu loma-asuntojen/ympärivuotisten asuntojen alueeksi RAO. Ketjun pohjoisimmalla Verkvikiin ulottuvalla osalla rakennuspaikat on osoitettu loma-asuntoalueeksi RA. Alskatintien ja Köklotintien risteyksen pohjoispuoliselle alueelle on lisäksi osoitettu pientalovaltaisia asuntoalueita AP Köklotintien itäpuolelle. Kaava-asiakirjoissa ei ole esitetty arviota kaavan alueelle mahdollistamasta väestökehityksestä. Kaavaselostuksen mukaan suunnittelualueella ei ole muita julkisia palveluja kuin koulukyydit sekä päiväkoti ja paloasema Iskmossa.

Hallinto-oikeus on todennut, että osayleiskaavan suunnittelualueen ja sen lähialueiden olemassa oleva asuinrakentaminen muodostaa nykyisellään maanteiden varsille sijoittuvia ketjumaisia hajayhdyskuntarakenteita. Maakuntakaavassa on toisaalta pyritty edistämään yhdyskuntarakenteen eheyttämistä koskevien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden toteuttamista Vaasan seudun osalta. Pohjanmaan liitto onkin osayleiskaavaehdotuksesta antamassaan lausunnossa katsonut, ettei uusia asuinalueita tulisi osoittaa Köklotintien varteen. Osayleiskaavaratkaisu mahdollistaa kuitenkin muun muassa ELY-keskuksen valituksessa tarkoitetulla Alskatintien ja Köklotintien risteyksen pohjoispuolisella alueella ympärivuotisen hajanaisen asuinrakentamisen leviämisen entisestään. Hallinto-oikeus on katsonut, että osayleiskaavaratkaisussa ei ole tältä osin otettu huomioon maakuntakaavaa maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla.

Maakuntakaavassa Grönvikin alue on osoitettu kulttuuriympäristön tai maiseman kannalta valtakunnallisesti arvokkaaksi alueeksi. Maakuntakaavan suunnittelumääräyksen mukaan alueiden suunnittelussa, rakentamisessa ja käytössä tulee edistää alueiden kulttuuri- ja luonnonperintöarvojen säilymistä. Yksityiskohtaisessa suunnittelussa on otettava huomioon maisema-alueiden ja rakennettujen kulttuuriympäristöjen kokonaisuudet, erityispiirteet ja ajallinen kerroksellisuus. Osayleiskaavassa on osoitettu erinäisiä, erityisesti Grönvikin aluetta koskevia rakennetun ympäristön kulttuuriarvojen suojelua tarkoittavia aluevarauksia, kohdemerkintöjä ja kaavamääräyksiä. Kun kuitenkin otetaan huomioon, mitä edellä on lausuttu osayleiskaavan suunnittelualueen kulttuuriympäristön arvojen selvittämisen puutteista, hallinto-oikeus katsoo, että asiassa ei ole luotettavasti arvioitavissa, onko maakuntakaava otettu tältä osin osayleiskaavaratkaisussa riittävässä määrin huomioon.

(= = =)

Osayleiskaavan sisällöstä

Maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan tarkoituksena on kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteen sovittaminen. Yleiskaava voidaan laatia myös maankäytön ja rakentamisen ohjaamiseksi määrätyllä alueella. Lainkohdan 2 momentin mukaan yleiskaavassa esitetään tavoitellun kehityksen periaatteet ja osoitetaan tarpeelliset alueet yksityiskohtaisen kaavoituksen ja muun suunnittelun sekä rakentamisen ja muun maankäytön perustaksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 44 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan käytöstä rakennusluvan perusteena ranta-alueella säädetään 72 §:ssä. Lainkohdan 2 momentin mukaan rakennuslupa enintään kaksiasuntoisen asuinrakennuksen rakentamiseen voidaan 137 §:n 1 momentin estämättä myöntää, jos oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa on erityisesti määrätty kaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena. Määräys voi koskea vain kyläaluetta, johon ei kohdistu merkittäviä rakentamispaineita. Edellytyksenä on lisäksi, että yleiskaava ohjaa riittävästi rakentamista ja muuta maankäyttöä kyseisellä alueella. Yleiskaavan määräys sen käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena on voimassa enintään 10 vuotta kerrallaan.

Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaan meren tai vesistön ranta-alueeseen kuuluvalle rantavyöhykkeelle ei saa rakentaa rakennusta ilman asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena. Lainkohdan 2 momentin mukaan, mitä 1 momentissa säädetään, koskee myös ranta-aluetta, jolla rakentamisen ja muun käytön suunnitteleminen pääasiassa rantaan tukeutuvan loma-asutuksen järjestämiseksi on tarpeen alueella odotettavissa olevan rakentamisen vuoksi.

Asuinalueita koskevat määräykset

Osayleiskaavassa on osoitettu asuinalueita merkinnöillä erillispientalojen korttelialue AO, pientalovaltainen asuntoalue AP, kyläalue AT, loma-asuntojen/ympärivuotisten asuntojen alue RAO, loma-asuntoalue RA, loma-asuntoalue, jolla on erityisiä ympäristöarvoja RA-1, ja loma-asuntoalue, jolla olemassa olevat rakennukset säilytetään ja voidaan ylläpitää RA-2/s. AP-alueet on osayleiskaavamääräyksen mukaan tarkoitettu asemakaavoitettaviksi. Muille asuinalueille on osoitettu rakennuspaikat osayleiskaavassa maankäyttö- ja rakennuslain 44 §:n 2 momentin sekä 72 §:n 1 ja 2 momentin nojalla.

Hallituksen esityksessä 102/2008 on maaseudun kylien rakentamisen ohjausta koskevan maankäyttö- ja rakennuslain 44 §:n 2 momentin osalta todettu, että "oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa voitaisiin erityisesti määrätä, että rakennuslupa voidaan sen perusteella myöntää määräyksessä mainituilla kaavan osa-alueilla. Mahdollisuus esitetään rajattavaksi sellaisiin kyliin, joissa ei ole merkittävää rakentamisen painetta ja käyttötarkoitukseltaan enintään kaksiasuntoisiin asuinrakennuksiin. Näillä rajauksilla yleiskaavaa ei voitaisi käyttää voimakkaan rakentamispaineen alueilla eikä taajamien lievealueilla, jotka tulisi kohtuullisen ajan kuluessa asemakaavoittaa."

(= = =)

Liikenteen järjestäminen

Alskat-Iskmo-Grönvik -osayleiskaavassa on osoitettu maantielle 724 Alskatintie merenrannan läheisyyteen keskittyvän asutuksen itä- ja pohjoispuolelle Grönvikin eteläpuolelta Alskatiin ohitustielinjaus tieliikenteen yhteystarvetta kuvaavalla merkinnällä. Merkintää koskevan osayleiskaavamääräyksen mukaan viranomaisen on rakennuslupakäsittelyssä katsottava, ettei toimenpide vaikeuta yleiskaavan toteuttamista. Kaavassa on myös osoitettu Alskatintielle Grönvikistä Alskatin suuntaan rinnakkaistietä kuvaava merkintä, jota koskevan osayleiskaavamääräyksen mukaan Alskatintien varrella on tarve järjestellä liittymiä. Kaavassa on edelleen osoitettu Alskatintietä sekä maanteitä 17822 Köklotintie ja 7252 Jungsundintie seuraava pyöräilyreitti sekä Jungsundintietä seuraava kevyen liikenteen yhteyden tarve.

Suunnittelualuetta koskevan liikenneselvityksen mukaan selvitysalueen maanteiden lukuisat kiinteistöliittymät muodostavat jo nykyisellään liikenneturvallisuusvaaran erityisesti Alskatintien vilkkaimmin liikennöidyllä Grönvikin ja Alskatin välisellä osuudella sekä tasoltaan ja geometrialtaan huonolla Jungsundintiellä. Selvityksen mukaan osayleiskaavan maankäyttöratkaisujen mahdollistamasta asumisen ja muun toiminnan lisääntymisestä johtuva liikenteen kasvu tulee kasvattamaan liittymistä johtuvaa liikenneturvallisuusvaaraa ja muodostamaan vaaran myös kevyelle liikenteelle. Selvityksessä on arvioitu, että liikenne tulee Alskatintien Grönvikin ja Alskatin välisellä osuudella kasvamaan vuoteen 2030 mennessä keskimäärin noin 5 000 ajoneuvoon vuorokaudessa.

Hallinto-oikeus on todennut, että yleiskaavassa on otettava huomioon liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen tarkoituksenmukainen järjestäminen elinympäristön turvallisuuden sekä kaavan ohjaustavoitteen ja tarkkuuden edellyttämällä tavalla. Valituksenalaisen osayleiskaavan keskeisiin tavoitteisiin on kuulunut Alskatintien liikenneturvallisuuden huomioon ottaminen Grönvikissä ja Alskatissa. Osayleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus huomioon ottaen osayleiskaavassa olisi tämän mukaisesti tullut suunnitella ja ratkaista suunnittelualueen liikenteen järjestäminen erityisesti Alskatintien edellä mainitun ohitustielinjauksen sekä kevyen liikenteen väylien osalta siten kuin kaavan mahdollistamasta maankäytön toteutumisesta johtuva ja muu liikenteen kasvu sitä edellyttää. Ohjeellisten yhteystarpeiden osoittamisen ei tässä tapauksessa voida katsoa täyttävän oikeusvaikutteiselle yleiskaavalle asetettavia edellytyksiä.

Muita sisältökysymyksiä

(= = =)

Yleiskaavan sisältövaatimuksiin kuuluu myös terveellisen elinympäristön meluntorjunnalle asettamien vaatimusten huomioon ottaminen. Tämän mukaisesti yleiskaavassa on tarvittaessa annettava meluntorjuntaa muun muassa asuinalueilla, virkistysalueilla sekä hoito- tai oppilaitoksia palvelevilla alueilla koskevia määräyksiä. Valituksenalaisessa osayleiskaavassa maanteiden 724 Alskatintie, 17822 Köklotintie ja 7252 Jungsundintie varsille osoitettua melualuetta me koskeva kaavamääräys tarkoittaa ainoastaan uusia vakituisten asuinrakennusten tai vakituisten asuinrakennusten rakennuspaikoiksi muutettavia rakennuspaikkoja. Kaavamääräys ei täytä yleiskaavalle asetettua terveellisen elinympäristön huomioon ottamisen vaatimusta.

Johtopäätökset

Hallinto-oikeus on todennut yllä esitetyn perusteella, että Alskat-Iskmo-Grönvik -osayleiskaava ei perustu riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Laadittaessa osayleiskaavaa ei ole otettu riittävissä määrin huomioon voimassa olevaa maakuntakaavaa eikä osayleiskaavaratkaisu täytä rakentamista suoraan ohjaavalle oikeusvaikutteiselle yleiskaavalle asetettuja sisältövaatimuksia. Osayleiskaava on myös maanomistajien tasapuolisen kohtelun periaatteen vastainen ja muutoinkin lainvastainen. Kunnanvaltuuston päätös osayleiskaavan hyväksymisestä on tämän johdosta kumottava.

Asian näin päättyessä lausuminen muista esitetyistä vaatimuksista ja valitusperusteista raukeaa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Suomen perustuslaki 6 §:n 1 momentti

Kuntalaki (365/1995) 90 §

Perusteluissa mainitut

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riitta Fränti, Petri Forma, joka on myös esitellyt asian, ja Riikka Mäki.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Mustasaaren kunnanhallitus

on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja kunnanvaltuuston päätöksestä hallinto-oikeuteen tehdyt valitukset hylätään.

Kunnanhallitus on lisäksi kielilain 17 §:n nojalla vaatinut, että asian käsittelykieli on jatkossa ruotsi. Vaasan hallinto-oikeuden päätös on annettu pelkästään suomen kielellä. Asian käsittelykielen olisi tullut olla Vaasan hallinto-oikeudessakin ruotsin kieli.

Ingvar Fagerholm/Nature Invest on vuonna 2004 laatinut kaava-aluetta koskevan luontoinventoinnin, joka tehtiin alueen kaavoituksen perustaksi. Inventoinnin metodiikkaa koskevassa osassa todetaan, että inventoija on peruskartan sekä olemassa olevan kirjallisuuden ja taustamateriaalin perusteella hakenut alueita, joiden voitiin ajatella kuuluvan luonnonsuojelulain 29 §:n, metsälain 10 §:n tai vesilain 1 luvun 15 §:n soveltamisalaan tai muusta syystä olevan ympäristöllisesti mielenkiintoisia. Kohteisiin tehtiin maastokäyntejä, kohteet valokuvattiin digitaalitallenteelle ja niistä laadittiin kirjallinen selostus. Tarvittaessa alueet lisäksi kuvattiin videokameralla. Inven­tointi painottui pääosin maastokäynteihin, joiden kohteina olivat rehevät lehtimetsäalueet, avoimet rantaniityt, lahdet, fladat, kluuvijärvet, kosteikot ja lehtomaiset metsäalueet. Lähialueilla sijait­sevat talousmetsät ja päätehakkuualueet inventoitiin yleispiirteisesti.

Sekä luontoinventointi että ympäristövaikutusten arviointi on suori­tettu vakiintunutta ja luotettavaa menettelyä käyttäen sekä kaavan laajuus ja vaikutukset huomioon ottaen riittävällä tarkkuustasolla. Kun sama henkilö on suorittanut sekä luonto­inven­toinnin että ympäristövaikutusten arvioinnin, hänellä on katsottava olevan alueesta sellaiset tiedot ja sellainen tuntemus, että hänen luontoinventoinnissa ja ympäristövaikutusten arvioinnissa esittä­mänsä tarkastelut ja arviot perustuvat riittävän suunnitelmalliseen ja kattavaan maaston tarkas­teluun.

Ympäristövaikutusten arvioinnissa todetaan, että liito-oravia esiintyy erityisesti Pantsarholm­sundin eteläosaa ympäröivällä alueella. Tiedon viimeisin päivitys on vuodelta 2006. Nykytilanteen varmistamiseksi liito-oravien esiintymistä alueella koskeva tieto olisi päivitettävä sopivana inventointiajankohtana (maaliskuun ja toukokuun välisenä aikana). Osayleiskaavassa on tätä aluetta koskevia varauksia ohitustietä, voimajohtoa sekä AT- ja AO-alueita varten.

Voimajohtoa koskeva varaus perustuu maakuntakaavassa olevaan varaukseen ja Energia­markkinaviraston 8.6.2011 tekemään päätökseen, jolla Vaasan Sähköverkko Oy:lle on myönnetty lupa 110 kV:n voimajohdon rakentamiseen välille Gerby-Alskat. Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 14.1.2014 taltionumero 62 hylännyt kunnanhallituksen hallinto-oikeuden päätöksestä tekemän jatkovalituksen. Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain nojalla Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 24.2.2011 päättänyt, että ympäristövaikutusten arviointimenettelyä ei sovelleta voimajohtohankkeeseen.

Kunnan ollessa sekä voimajohdon että tieyhteyttä koskevan tarpeen osalta sidottu maakuntakaavassa tehtyihin varauksiin ja voimajohtoa Gerby-Alskat koskevan lupa-asian tultua lainvoimaisella päätöksellä ratkaistuksi, liito-oravien esiintymistä alueella koskevat selvitykset on katsottava riittäviksi kaavan tehtävä ja tarve sekä sen vaikutukset huomioon ottaen.

Kaavassa liito-oravan esiintyminen Pantsarholmenin alueella on otettu huomioon niin, että AO-alueen rakennuspaikan rajaa on siirretty noin 30 metriä rannasta poispäin. Ennen ohitustietä koskevan tiesuunnitelman laatimista alueella on suoritettava uusi liito-oravien esiintymistä koskeva inventointi.

MY-alueita koskevat erityiset ympäristöarvot on selvitetty vuonna 2004 laaditussa luontoinventoinnissa. Inventoinnin on suorittanut biologi, FM Ingvar Fagerholm/Nature Invest. Luontoinventoinnissa ehdotetaan MY-merkintää seitsemälle alueelle, joihin liittyvät kaavoituksessa huomioitavat ympäristöarvot on selvitetty erikseen jokaisen osalta.

Kaavan tehtävä ja tarkoitus sekä siitä aiheutuvat vaikutukset huomioon ottaen laadittu kulttuuriympäristön inventointi on riittävä. Kaavassa sk-alueet (kyläkuvallisesti tärkeät alueet) on merkitty kaavaan kulttuuriympäristön vaikutusten arvioinnista ilmenevien tietojen mukaisesti. Kaavassa olevan suosituksen mukaan uudet rakennukset tai rakennuksissa tehtävät muutokset tulee muotonsa, mittakaavansa ja käytettävän materiaalin suhteen sopeuttaa olemassa oleviin rakennuksiin. Rakennusten purkaminen alueelta vaatii maankäyttö- ja rakennus­lain 127 §:n mukaisesti rakennuslautakunnan luvan. Ennen suojelukohteita koskevien hakemusten ratkaisemista museoviranomaisille varataan tilaisuus lausunnon antamiseen.

Mustasaaren kunnanvaltuusto on 10.3.2005 hyväksynyt ranta-alueiden vakituista asutusta koskevan yleissuunnitelman. Yleissuunnitelman tavoitteena on selvittää kunnan kylärakenteita, tieverkkoa, vesihuoltopalveluja, kunnan palveluja ja alueiden soveltuvuutta vakituiseen ranta-asutukseen sekä antaa suuntaviivoja kaavoitusinstrumenttien valintaan ja toteuttamisperiaatteita. Päätöksessään valtuusto totesi, että siirtyminen vapaa-ajankäyttöön tarkoitetusta asutuksesta vakituiseen asumiseen tulee tapahtumaan monta vuotta käsittävän ajanjakson kuluessa. Alskatin-Iskmon-Grönvikin osayleiskaava on kunnanvaltuuston 10.3.2005 tekemän päätöksen mukainen.

Osayleiskaavan tavoitteena on helpottaa rantarakentamista ja jakaa rakennusoikeutta oikeuden­mukaisesti maanomistajien kesken. Kuten osayleiskaavasta ilmenee, maanomistus alueella on jakaantunut suurelle joukolle maanomistajia. Tämän vuoksi yhtenäisiä asemakaavoitettavia alueita on vaikea muodostaa. Kaavan mukaisten rakennusoikeuksien toteutusaika on vähintään 25 vuotta.

Alueella ei ole huomattavia rakentamispaineita. Osayleiskaava-alueesta pääosa kuuluu vesihuoltolaitoksen toiminta-alueeseen. Käytännössä jokainen rakennuspaikka on jo nyt liitettävissä vesijohtoon. Rakennuspaikkojen koko on sellainen, että jätevesihuolto voidaan helposti järjestää kiinteistökohtaisesti.

Asutuksen laajentaminen Köklotintietä pitkin perustuu kunnanvaltuuston 10.3.2005 hyväksymään ranta-alueiden vakituista asutusta koskevaan yleissuunnitelmaan. Tavoitteena on ollut merenläheisen asumisen mahdollistaminen olemassa olevia perusrakenteita hyödyntämällä. Köklotintien varrelle osoitettu rakentaminen on alueen täydentämisrakentamista.

Kunnalla on oikeus päättää poikkeuksen myöntämisestä vapaa-ajan asunnon muuttamiseksi pysyväksi asunnoksi. Osayleiskaavaa koskevalla päätöksellään kunta on määritellyt tällaisen muutoksen edellytykset. Edellytysten määrittely helpottaa poikkeuksen myöntämistä koskevaa harkintaa ja selventää maanomistajille, milloin poikkeus voidaan myöntää.

Pohjanmaan liitto on lausunnossaan 21.12.2011 todennut, että maakuntakaavassa Grönvikin lasitehdas on osoitettu kulttuuriympäristön vaalimisen kannalta valtakunnallisesti arvokkaaksi alueeksi. Alue on huomioitu yleiskaavassa. Kunnanhallitus on viitannut Grönvikin aluetta koskevaan osayleiskaavaan sisältyvään määräykseen ja todennut, että kaavamääräys on maakuntakaavan mukainen.

Suunnittelualueen nykyinen rakennuskanta edustaa pääosin rannanläheistä asumista, joka asteittain on muuttumassa pysyväksi asutukseksi. Tämän johdosta sekä maanomistajien tasapuolista kohtelua silmällä pitäen kaavassa on käytetty vastaavia keinoja kuin mantereella sijaitsevia ranta-alueita koskevaa valtuuston 12.4.2012 hyväksymää kaavaa laadittaessa. Yleiskaavassa on selkeällä tavalla esitetty, miten alueen nykyistä asutusta voidaan täydentää. Rakennusoikeudet on jaettu maanomistajakohtaisesti. Myös edellytykset vapaa-ajan asunnon muuttamiseksi pysyväksi asunnoksi on määritelty tavalla, joka sekä helpottaa maanomistajan asemaa että rakennuslautakunnan yksittäisiä hakemuksia koskevaa päätösharkintaa.

Alskatin-Grönvikin ohitustietä koskeva varaus on tehty merkitse­mällä tieyhteyden tarve kaavaan. Perusteena on ollut maakuntakaavassa todettu vastaavaa tie­linjausta koskeva tarve. Kunta on noudattanut ELY-keskuksen viranomaisneuvotteluissa antamia ohjeita, kuten viranomaisneuvottelusta 27.1.2011 tehdystä muistiosta ilmenee. Melualuetta koskeva kaavamääräys on riittävä, kun kunnalla ei ole mahdollisuutta kaavamääräyksin asettaa muutosvelvoitteita, jotka koskisivat jo olemassa olevia asuntoja.

Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus

on antanut selityksen, jossa se on lausunut muun ohella seuraavaa:

Alskat-Grönvik-Iskmo -alueelle vuonna 2004 laaditun luontoselvityksen menetelmät ja tulokset on raportoitu ylimalkaisesti ja kestämättömästi. Niiden perusteella on vaikea arvioida inventointien kattavuutta. On myös vaikea selvittää, tavattiinko lain suojaamia luontotyyppejä ja missä ja mitä muita luontoarvoja alueella todettiin. Kohteiden kuvauksissa ei käytetä vakiintuneita luontotyyppien nimiä ja luonnonolosuhteiden kuvailu on hyvin yleispiirteistä. Alueella ei ole myöskään laadittu lainkaan systemaattisia lajistoselvityksiä.

Asuinalueiden rakentamista ohjaavat, maankäyttö- ja rakennuslain 44 ja 72 §:n nojalla annetut kaavamääräykset ovat sekavia ja maanomistajien osallistumismahdollisuuksia kaventavia. Maankäyttö- ja rakennuslain 44 §:n mukaista rakentamista suoraan ohjaavaa osayleiskaavamuotoa ei voida käyttää Vaasan kaupunkikeskustan lähialueelle sijoittuvalla alueella.

A

ja

B

ovat antaneet selityksen.

C:lle

on varattu tilaisuus selityksen antamiseen.

Mustasaaren kunnanhallitus

on antanut vastaselityksen, jossa se on muun ohella todennut, ettei kaava-alueella ole merkittävää rakentamispainetta. Kaavassa ei osoiteta uusia asuinalueita vaan tiivistetään olemassa olevaa kylärakennetta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian ja hylkää valituksen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Kielilain 13 §:n 1 momentin ja 12 §:n 1 momentin mukaisesti korkein hallinto-oikeus voi päättää käytettävästä kielestä asianosaisten oikeutta ja etua silmällä pitäen. Vaasan hallinto-oikeuteen valittaneet yksityiset asianosaiset ovat käyttäneet suomen kieltä, joten asia on hallinto-oikeudessa käsitelty suomeksi. Asia käsitellään lähtökohtaisesti samalla kielellä peräkkäisissä oikeusasteissa. Tämän vuoksi ja koska Mustasaaren kunta on kaksikielinen, asian käsittelykieli on korkeimmassa hallinto-oikeudessa suomi.

Mustasaaren kunnanvaltuuston 10.3.2005 hyväksymällä ranta-alueiden vakituista asutusta koskevalla yleissuunnitelmalla ei ole oikeudellista merkitystä arvioitaessa yhdyskuntarakenteen laajentamisen edellytyksiä maakuntakaavan huomioon ottamisen kannalta. Se ei myöskään korvaa niitä selvityksiä, joiden tekemistä maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n ja maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 § edellyttävät.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita niiltä osin kuin hallinto-oikeus on katsonut kaavan olevan lainvastainen.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Tuula Pääkkönen.