Supreme Administrative Court dismisses appeal against city council's dismissal of council members due to lack of trust.

Asia

Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittaja

Keuruun kaupunginhallitus

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 9.10.2015 nro 15/0789/3

Asian aikaisempi käsittely

Keuruun kaupunginvaltuusto

on 23.3.2015 (§ 15) päättänyt todeta tilapäisen valiokunnan selvityksen pohjalta, että sivistyslautakunnan jäsenillä ei ole enää keskenään sellaista luottamusta, jota sivistyslautakunnan tehtävien hoitaminen edellyttää. Valtuusto on päättänyt erottaa sivistyslautakunnan jäsenet ja varajäsenet, koska sivistyslautakunta ei edellä mainitusta syystä enää nauti valtuuston luottamusta.

A ja hänen asiakumppaninsa

ovat valittaneet kaupunginvaltuuston päätöksestä Hämeenlinnan hallinto-oikeuteen ja vaatineet kaupunginvaltuuston päätöksen kumoamista.

Muutoksenhakijat ovat esittäneet vaatimuksensa tueksi, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, muun ohella seuraavaa:

Tilapäinen valiokunta ei ole varannut asianosaisille riittävästi aikaa selityksen antamiseen. Sivistyslautakunnan jäsenten tuli toimittaa selityksensä tilapäiselle valiokunnalle viimeistään 12.3.2015. Kuulemiskirje on saapunut sivistyslautakunnan jäsenille postitse tiistaina 10.3.2015. Esimerkiksi A sai kirjeen tiedokseen vasta 10.3.2015 kello 21.00. Jos hän olisi laatinut selityksensä seuraavana päivänä, ei selitys olisi ehtinyt postitse toimitettuna perille määräajan kuluessa. A oli kyllä 10.3.2015 toimittanut tilapäiselle valiokunnalle selityksensä kuulemiskirjeestä tietämättä.

Kaupunginvaltuuston kokouksessa valtuutettu, sivistyslautakunnan jäsen A:n ei annettu puhua sivistyslautakunnan hallintokulttuurista. Hänen puheensa keskeyttämistä perusteltiin sillä, että joku saattaisi loukkaantua. Puheen keskeyttämisellä on loukattu valtuutetun puheoikeutta ja A:n sananvapautta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus

on kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen 23.3.2015 § 15.

Hallinto-oikeus on perustellut ratkaisuaan, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, seuraavasti:

Kuulemista ja luottamushenkilön tiedonsaantioikeutta koskevat valitusperusteet

Sovellettavat säännökset

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 4 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan kunnalliset viranomaiset ovat mainitussa laissa tarkoitettuja viranomaisia.

Saman lain 5 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa.

Saman lain 7 §:n 1 momentin mukaan viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa toimitettu asiakirja tulee julkiseksi, kun viranomainen on sen saanut, jollei asiakirjan julkisuudesta taikka salassapidosta tai muusta tietojen saantia koskevasta rajoituksesta tässä tai muussa laissa säädetä.

Saman lain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Saman lain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se tässä tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus. Pykälän 2 momentin mukaan salassa pidettävää viranomaisen asiakirjaa tai sen kopiota tai tulostetta siitä ei saa näyttää eikä luovuttaa sivulliselle.

Saman lain 11 §:n 1 momentin mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee (asianosainen), on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn.

Kuntalain (365/1995) 43 §:n mukaan luottamushenkilöllä on oikeus saada kunnan viranomaisilta tietoja ja nähtäväkseen asiakirjoja, joita hän toimessaan pitää tarpeellisina, jollei salassapitoa koskevista säännöksistä muuta johdu.

Hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.

Hallintolain 33 §:n 1 momentin mukaan asiakirjan täydentämistä, selityksen antamista ja selvityksen esittämistä varten on asetettava asian laatuun nähden riittävä määräaika.

Oikeudellinen arviointi

Tilapäinen valiokunta on varannut sivistyslautakunnan jäsenille ja varajäsenille tilaisuuden tulla kuulluksi heille kirjeellä ja sähköpostitse 6.3.2015 lähetetyllä selvityspyynnöllä. Selvityspyynnön mukaan kirjalliset selvitykset on tullut toimittaa tilapäiselle valiokunnalle viimeistään 12.3.2015. Lisäksi asianosaisille on varattu tilaisuus tulla kuulluksi 13.3.2015 pidetyssä kuulemistilaisuudessa.

Edellä mainitussa selvityspyynnössä asianosaisia oli pyydetty lausumaan siitä, onko sivistyslautakunnan jäsenten välisessä työskentelyssä vallalla luottamuspula ja jonkinasteinen kahtiajako sekä onko sivistyslautakunta toimintakykyinen. Selvityksen antaminen tällaisista selvityksen antajan tiedossa olevista seikoista ei ole vienyt selvityksen antajilta paljon aikaa eikä edellyttänyt ryhtymistä aikaa vieviin toimenpiteisiin asian selvittämiseksi. Vaikka selvityspyyntö olisi valituksessa väitetyin tavoin saapunut sivistyslautakunnan jäsenille ja varajäsenille postin kuljettamana vasta 10.3.2015, ovat he kuitenkin asiakirjoista ilmenevän perusteella tosiasiassa saaneet tiedon heille sähköpostitse ja kirjeellä lähetetystä selvityspyynnöstä niin ajoissa, että kukin sivistyslautakunnan jäsen on annetussa määräajassa kyennyt antamaan kirjallisen selvityksensä asiasta. Asianosaisten kuuleminen ei siten ole ollut kuulemiselle varatun määräajan lyhyyden vuoksi virheellistä.

A on 19.3.2015 lähettämällään sähköpostiviestillä pyytänyt tilapäisen valiokunnan puheenjohtajalta sivistyslautakunnan jäsenten valiokunnalle antamia selvityksiä. Tilapäisen valiokunnan puheenjohtaja on A:n sähköpostiviestiin 20.3.2015 antamassaan vastauksessa kertonut, että tilapäinen valiokunta on kokouksessaan 13.3.2015 todennut kirjallisena saamansa kuulemisaineiston kokonaisuudessaan salassa pidettäväksi. Tilapäisen valiokunnan puheenjohtaja on todennut vastanneensa kaikkiin A:n kysymyksiin ja kertonut, että seuraavan kerran asiaa käsitellään kaupunginvaltuuston kokouksessa 23.3.2015. A ja hänen asiakumppaninsa ovat saaneet kaupunginvaltuuston kokouksen esityslistan mukana tilapäisen valiokunnan esityksen valtuustolle ja kaupunginhallituksen tilapäiselle valiokunnalle antaman lausunnon, mutta eivät A:n pyytämiä sivistyslautakunnan jäsenten selvityksiä.

Sivistyslautakunnan jäsenten tilapäiselle valiokunnalle antamissa lausumissa on esitetty selvitystä samoista seikoista, joiden perusteella tilapäinen valiokunta on esityksessään valtuustolle katsonut sivistyslautakunnan menettäneen valtuuston luottamuksen. Kyseiset selvitykset ovat näin ollen voineet vaikuttaa asian käsittelyyn. A:n olisi asianosaisena ja valtuutettuna pitänyt saada pyynnöstään tutustua niihin ja lausua niistä oma näkemyksensä ennen asian ratkaisemista, vaikka hänen kuulemistaan kyseisistä selvityksisistä ei olisi asian luonteen vuoksi pidetty tarpeellisena. Sama oikeus on ollut asiakirjoja mahdollisesti pyytäneillä muilla asian käsittelyyn valtuustossa osallistuneilla asianosaisilla.

Kaupunginvaltuuston päätös on edellä mainituista asianosaisen kuulemiseen ja valtuutetun tiedonsaantioikeuden epäämiseen liittyvistä syistä virheellisessä järjestyksessä syntynyt.

Muut valitusperusteet

Kun kaupunginvaltuuston päätös kumotaan edellä mainituilla asianosaisen kuulemiseen ja valtuutetun tiedonsaantioikeuden epäämiseen liittyvillä perusteilla virheellisessä järjestyksessä syntyneenä, muista kuin edellä mainituista valituksessa esitetyistä perusteista ei ole tarpeen lausua.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (356/1995) 90 §

Kuntalaki (410/2015) 145 § ja 147 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Reima Nieminen, Jussi-Pekka Lajunen, joka on myös esitellyt asian, ja Elina Ranz.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Keuruun kaupunginhallitus

on valituksessaan vaatinut, että Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Kaupunginhallitus on esittänyt vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Asiassa on olennaisilta osin kyse siitä, onko asianosaisten kuuleminen tapahtunut hallintolain edellyttämällä tavalla ja onko asianosaisen ja valtuutetun tiedonsaantioikeuden toteutumatta jääminen menettelyvirhe, jonka merkitys on sellainen, että valtuuston päätös tulisi kumota.

Tilapäinen valiokunta asetettiin 2.3.2015 ja sen tuli saada työnsä valmiiksi 13.3.2015 mennessä. Kaupunginhallitukselta pyydettiin asiassa lausunto kuntalain mukaisesti. Asianosaisille, sivistyslautakunnan jäsenille ja varajäsenille, varattiin hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaisesti tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta. Selvityspyyntö lähetettiin sivistyslautakunnan jäsenille ja varajäsenille kirjeitse ja sähköpostin välityksellä 6.3.2015. Lausunnon on saanut toimittaa postin tai sähköpostin välityksellä 12.3.2015 mennessä. Lisäksi asianosaisille on varattu tilaisuus lausua asiassa suullisesti 13.3.2015 ja myös tähän suulliseen kuulemistilaisuuteen tuodut kirjalliset lausumat on otettu huomioon. Kaikki sivistyslautakunnan jäsenet toimittivat kirjalliset lausumat määräajassa ja osa saapui suulliseen kuulemistilaisuuteen.

Keuruun kaupunki on valituksen jo vireillä ollessa selvittänyt asianosaisen tiedonsaantioikeuteen liittyviä kysymyksiä ja todennut, että asianosaisten tiedonsaantioikeutta ei ole toteutettu viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 11 §:sssä säädetyllä tavalla.

Asiakirjapyynnön esittäneille asianosaisille on 27.5.2015 sähköpostitse ilmoitettu, että heille varataan tilaisuus tutustua asiakirjoihin. Valituksen hallinto-oikeudelle tehneet ovat myös käyttäneet tätä tilaisuutta. Julkisuuslakiin perustuva tiedonsaantioikeus on näin ollen toteutunut päätöksenteon jälkeen.

Asianosaisia on pyydetty ennen asian ratkaisemista lausumaan siitä, onko sivistyslautakunnan jäsenten välisessä työskentelyssä vallalla luottamuspula ja jonkinasteinen kahtiajako sekä onko sivistyslautakunta toimintakykyinen. Saatujen selvitysten ei voida yksiselitteisesti katsoa olevan hallintolain 34 §:n 1 momentissa tarkoitettuja vaatimuksia tai selvityksiä, jotka saattavat vaikuttaa asian käsittelyyn ja joista asianosaisten olisi edelleen tullut antaa selityksensä. Hallintolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 72/2002 vp) 34 §:n 1 momentin yksityiskohtaisten perustelujen mukaan lainkohdalla tarkoitetaan sitä, ettei asiaa saa ratkaista varaamatta asianosaiselle tilaisuutta tulla kuulluksi muiden tekemistä vaatimuksista ja asian ratkaisemiseen mahdollisesti vaikuttavista selvityksistä.

Asianosaiset ovat voineet lausua pyydetyistä kysymyksistä ja tuoda oman näkemyksensä esille omissa lausumissaan jo yhdellä kuulemiskerralla. Lähtökohtaisesti kaikilla asianosaisilla on ollut samat tiedot niistä sivistyslautakunnan sisäisistä tapahtumista, jotka ovat johtaneet tilapäisen valiokunnan perustamiseen ja lopulta lautakunnan erottamiseen. Asianosaisten lausumat eivät ole sisältäneet mitään ulkopuolelta tullutta selvitystä, josta kukin ei olisi osannut lausua jo yhdellä kuulemiskerralla.

Lautakunnan erottamisessa on aina kyse kollektiivisesta koko lautakuntaa koskevasta päätöksestä. Sivistyslautakunnan jäsenten lausumien perusteella on arvioitu lautakunnan toimintaedellytyksiä toimielimenä. Lautakunnan jäsenten antamat lausumat ovat vaikuttaneet tilapäisen valiokunnan tekemään kokonaisarvioon, eikä yksittäinen lausuma ole vaikuttanut erityisesti yhden jäsenen asemaan tai oikeuksiin.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 9.10.2014 taltionumero 3009 oli kysymys sosiaali- ja terveyslautakunnan erottamisasiassa tapahtuneesta kuulemisvirheestä, koska asianosaisille ei ollut varattu tilaisuutta lausua lautakunnan jäseniin nähden ulkopuolisen tahon, viranhaltijoiden lausunnoista, joissa oli kysymys sellaisista selvityksistä, joilla on voinut olla vaikutusta asian ratkaisemiseen. Valtuuston päätöstä ei tästä huolimatta kuitenkaan kumottu.

Nyt kyseessä olevassa asiassa tilanne on erilainen, koska hallinto-oikeuden toteaman puutteellisen kuulemisen kohteena ovat asianosaisten omat lausumat. Vaikka asiassa katsottaisiinkin tapahtuneen kuulemisvirhe, sen merkitys on vielä vähäisempi kuin edellä mainitussa KHO:n ratkaisussa. Valtuuston päätöksestä valittaneet ovat olleet sekä asianosaisen että valtuutetun asemassa. Myöskään hallinto-oikeuden toteama tiedonsaantioikeuden epäämiseen liittyvä virhe ei ole sillä tavoin merkittävä, että valtuuston päätös tulisi sen vuoksi kumota.

Valtuuston toimivaltaan on kuulunut arvioida, onko tilapäisen valiokunnan selvitystyö ja asian valmistelu ollut riittävää sivistyslautakunnan erottamista koskevan päätöksen tekemiseksi. Kysymys on ollut sivistyslautakunnan nauttiman poliittisen luottamuksen arvioinnista, ja tällaisessa asiassa valtuuston harkintavalta on suuri.

On ilmeistä, että valtuuston päätöksen lopputulos ei olisi muuttunut, vaikka tilapäisen valiokunnan saamat kirjalliset lausumat olisi ennen päätöksentekoa annettu nähtäväksi asianosaisen ja luottamushenkilön tiedonsaantioikeuden perusteella niille, jotka olivat vaatineet ne nähtäväkseen. Valtuuston päätös syntyi selkeällä enemmistöllä 31 - 4. Valtuuston selkeä enemmistö on katsonut saaneensa asiasta riittävän selvityksen, jonka perusteella valtuusto on voinut tehdä päätöksen sivistyslautakunnan erottamisesta. Valtuusto ei ole ylittänyt sille kuuluvaa harkintavaltaa, ja päätös osoittaa enemmistön selkeän kannan sille, että sivistyslautakunnan ei ole enää katsottu nauttineen valtuuston luottamusta.

A ja hänen asiakumppaninsa

ovat antaneet selityksen ja vaatineet, että valitus hylätään perusteettomana. He ovat lausuneet selityksessään muun ohella seuraavaa:

Tilapäisen valiokunnan puheenjohtaja esti erotettuja sivistyslautakunnan jäseniä saamasta niitä sivistyslautakunnan jäsenten lausuntoja ja selvityksiä, joiden perusteella valiokunta on todennut, että sivistyslautakunnassa on rikottu salassapitovelvollisuutta. Lautakunnan erotetut jäsenet saivat nähdä erottamisen perusteena olevat lausunnot vasta kesäkuun alussa. Lausunnoissa ei kuitenkaan mainita mitään salassapitovelvollisuuden rikkomisesta eikä toisaalta myöskään mitään sellaista, mikä olisi pitänyt salata.

Kaupungin valitus perustuu pitkälti korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuun KHO 9.10.2014 taltionumero 3009, jossa oli kysymys sosiaali- ja terveyslautakunnan erottamisasiassa tapahtuneesta kuulemisvirheestä, kun asianosaiset eivät olleet saaneet lausua viranhaltijoiden selvityksistä. Kysymys ei tuossa asiassa kuitenkaan ollut senlaatuisesta kuulemisvirheestä, että valtuuston päätös olisi ollut syytä kumota. Mainitussa tapauksessa kysymys ei ole ollut vastaavanlaisesta tapauksesta kuin esillä olevassa asiassa, jossa salaaminen on ollut tahallista ja systemaattisen täydellistä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut, perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Eija Siitari, Outi Suviranta ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Riitta Kreula.